Законодавче забезпечення місцевого самоврядування
Положення нової Конституції України визначили місцеве самоврядування в
якості одного з провідних інститутів конституційного ладу. Про це
свідчать конституційні гарантії, рівень регламентації головних засад
місцевого самоврядування, якому присвячений не лише спеціальний ХІ
розділ Конституції (статті140-146), а й також статті 5, 7, 13, 19, 38,
40, 71, 118 та ряд інших. Особливо принципове значення має стаття 7
Конституції, в якій визначено, що в Україні визнається і гарантується
місцеве самоврядування.
Конституція України створила правові умови для оновлення всього
законодавства, в тому числі законів, які принципово змінюють всю систему
організації влади.
Окрім Конституції правову основу місцевого самоврядування в Україні
складає система нормативно-правових актів – законів України, відповідних
актів Президента України і Кабінету Міністрів України, актів органів
місцевого самоврядування та актів, прийнятих на місцевих референдумах,
що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в
Україні.
Базовим законом є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”
від 21 травня 1997 року, який відповідно до положень Конституції України
визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади
і принципи організації, діяльності і відповідальності органів та
посадових осіб місцевого самоврядування. Саме на підставі цього Закону
розроблено інші закони в яких регламентуються окремі питання
функціонування місцевого самоврядування, а саме:
“Про статус депутатів місцевих рад”;
“Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських
голів”;
“Про столицю України — місто-герой Київ”;
“Про порядок передачі об’єктів права державної та комунальної
власності”;
“Про місцеві державні адміністрації”;
Протягом 2001 першої половини 2002 років Верховною Радою України було
прийнято ще цілу низку законодавчих актів, що посилили правову основу
здійснення демократії на місцевому та регіональному рівнях. Серед них:
“Про службу в органах місцевого самоврядування”;
“Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в
місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської
області”;
“Про органи самоорганізації населення”;
“Бюджетний кодекс України”;
“Земельний кодекс України”;
“Про генеральну схему планування території України”;
“Про судоустрій”.
Протягом зазначеного періоду Верховною Радою України ухвалено у першому
читанні та готуються до подання на друге читання проекти законів “Про
місцеве самоврядування в Україні” (нова редакція); “Про референдуми
Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми
безпосереднього волевиявлення територіальної громади”, розглянуті
проекти законів “Про громадські організації”, “Про внесення змін до
Закону України “Про об’єднання громадян”, “Про затвердження
Загальнодержавної Програми розвитку малих міст України”. Крім того,
прийнято Закон України “Про забезпечення додержання вимог щодо
несумісності службової діяльності посадових осіб місцевого
самоврядування та місцевих органів виконавчої влади” (з пропозиціями
Президента України).
Триває робота над законопроектами “Про внесення змін до Закону “Про
місцеві державні адміністрації”, “Про адміністративно-територіальний
устрій України”, “Про місцеві податки і збори”, “Про засади стимулювання
розвитку регіонів” та деяких інших.
Значне місце в системі нормативно-правових актів з питань місцевого
самоврядування займають рішення Конституційного Суду України, які
сприяють більш глибокому усвідомленню природи місцевого самоврядування,
уникненню різнотлумачень положень актів законодавства з цих питань та
їх однаковому застосуванню на практиці.
Президент України також здійснює кроки, спрямовані на розвиток
законодавства про місцеве самоврядування.
У 1998 році в Україні розпочата адміністративна реформа, складовою якої
є муніципальна реформа.
25 травня 2001 року Указом Президента України було затверджено Концепцію
державної регіональної політики. Однією з передумов, якою визначено
характер та направленість цього документу, стала необхідність створення
ефективних механізмів стимулювання діяльності місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та населення щодо
прискорення розвитку регіонів.
Відповідно, велику увагу у Концепції приділено питанням розвитку
місцевого самоврядування і, зокрема, передбачено вирішення питання
забезпечення здатності територіальних громад та органів місцевого
самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно та
відповідально вирішувати питання соціально-економічного розвитку, а
також створення ефективних механізмів забезпечення їх активної участі у
формуванні та проведенні державної регіональної політики.
Досягнення цієї мети планується двома шляхами.
По-перше, це вдосконалення державного регулювання розвитку
регіонів, зокрема, через відповідне унормування розподілу державних
капітальних вкладень, бюджетних трансферів, сприяння збільшенню доходної
частини місцевих бюджетів через зміцнення системи місцевих податків та
зборів тощо.
По-друге – розширення повноважень органів місцевого
самоврядування та поліпшення умов для їх виконання через встановлення
правового режиму майна, яке перебуває у спільній власності
територіальних громад, розмежування земель державної і комунальної
власності, упорядкування мережі адміністративно-територіальних одиниць,
посилення судового захисту представників місцевого самоврядування та
контролю за їх діяльністю з боку територіальних громад, подальше
вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування тощо.
Окремі положення Концепції спрямовані на стимулювання розвитку
транскордонних та міжрегіональних економічних зв’язків на основі
виробничої кооперації та інтеграції, створення відповідних
промислово-фінансових груп, інших сучасних форм господарювання,
передбачається розроблення пропозицій щодо законодавчого розширення
можливостей місцевих органів.
13 вересня 2001 року Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням
№37-р затвердив заходи по реалізації Концепції державної регіональної
політики, які планується здійснити у два етапи, — з 2001 по 2003 рік та
з 2004 року і далі.
Реалізація завдань Концепції державної регіональної політики також
закладена у положеннях прийнятого у 2001 році Бюджетного кодексу
України. Цей документ визначив нові фінансові відносини між державою та
територіальними громадами на основі більш справедливого, стабільного та
прозорого розподілу фінансів між державою і місцевим самоврядуванням.
Непересічне значення Бюджетного кодексу полягає, насамперед, у визнанні
державою права місцевого самоврядування на самостійне управління
частиною фінансових ресурсів, які можуть нарощуватись за рахунок
економічної активності територіальних громад без ризику втратити певний
обсяг трансфертів. Документ також містить вимогу компенсації місцевим
бюджетам втрат від рішень державних органів. Впровадження розгалуженої
системи місцевих бюджетів створило основу для ліквідації надмірної
бюджетної залежності міст від обласних рад і державних адміністрацій,
внесло ясність в загальнонаціональну схему розподілу регульованих
податків, зацікавило органи місцевого самоврядування в розвиткові своєї
податкової бази, створило об’єктивну основу для виявлення ініціативи та
самостійного вирішення місцевих проблем.
На наступному етапі реформування бюджетної політики та міжбюджетних
відносин, яке започатковане Бюджетним Кодексом, має бути розроблено
нормативи для бюджетів нижчих рівнів місцевого самоврядування, порядок
обрахунку трансфертів з районних бюджетів до бюджетів міст районного
значення, сіл та селищ, прийнято Податковий Кодекс України, закони “Про
фінансовий контроль в Україні”, “Про державні соціальні стандарти”, “Про
місцеві податки і збори” та інші, які мають створити правову основу для
повноцінної бюджетної реформи та реформи міжбюджетних відносин в
Україні.
30 серпня 2001 року стає однією із знаменних віх у розвиткові місцевого
самоврядування в Україні. Президент України видав Указ “Про державну
підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”. Цей важливий
документ спрямований на подальше зміцнення основ місцевої демократії і є
державно-правовим стимулом для здійснення адміністративної реформи,
державної регіональної політики на місцевому рівні організації державної
влади та місцевого самоврядування.
Відповідно до Указу, розвиток місцевого самоврядування
визнається одним із найпріоритетніших напрямів державної політики
України. Для координації підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого
самоврядування утворено спеціальну робочу групу з представників
Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету
Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування та їх об’єднань, провідних вчених.
Серед основних завдань зазначеної групи: аналіз проблемних питань
розвитку місцевого самоврядування в Україні та підготовка і внесення
пропозицій щодо їх вирішення; комплексне опрацювання проектів законів з
питань вдосконалення засад місцевого самоврядування в Україні; залучення
до підготовки проектів законів з питань місцевого самоврядування
іноземних фахівців; вивчення причин проблемних ситуацій, що склалися в
окремих областях України у відносинах між органами місцевого
самоврядування та місцевими органами виконавчої влади і внесення
пропозицій щодо попередження виникнення таких ситуацій та поліпшення
взаємодії між ними; підготовка та внесення пропозицій щодо посилення
державного контролю за виконанням органами державної влади та місцевого
самоврядування, юридичними особами та громадянами актів
законодавства про місцеве самоврядування; аналіз стану реалізації
Україною міжнародних зобов’язань щодо розвитку місцевого самоврядування
та внесення пропозицій щодо забезпечення безумовного їх виконання;
створення чіткої системи інформування відповідних структур Ради Європи
і міжнародних організацій про виконання Україною зазначених
зобов’язань.
Але найбільш важливим є те, що згаданим Указом Президента затверджено
Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в
Україні.
Метою програми є зміцнення та вдосконалення нормативно-правових,
фінансово-економічних, науково-методичних, кадрових, просвітницьких та
інформаційних засад подальшого розвитку місцевого самоврядування.
До основних завдань Програми відносяться:
здійснення аналізу правових засад функціонування галузі місцевого
самоврядування. Результатом цієї роботи має стати розроблення програми
законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, спрямованої на
зміцнення його організаційно-правових і фінансово-економічних основ.
проведення наукових досліджень та підготовка пропозицій рекомендацій з
актуальних проблем місцевого самоврядування, зокрема, щодо механізмів
формування економічно достатніх територіальних громад; удосконалення
механізмів управління об’єктами права комунальної власності та
спільної власності територіальних громад; створення належних умов для
реалізації територіальними громадами та органами місцевого
самоврядування своїх прав та повноважень; судового захисту прав
місцевого самоврядування; залучення громадських організацій, наукових
установ, вчених, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвитку
місцевого самоврядування в Україні тощо.
підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого
самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів та
надання ним науково-методичної допомоги;
проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого
самоврядування в Україні та розв’язання проблем у цій сфері; поліпшення
взаємодії асоціацій та інших об’єднань органів місцевого самоврядування
з органами виконавчої влади, а також забезпечення громадської підтримки
ходу муніципальної реформи;
вивчення, аналіз, узагальнення і впровадження кращого вітчизняного та
міжнародного досвіду в сфері розвитку місцевого самоврядування.
На виконання мети та основних завдань Програми державної підтримки
розвитку місцевого самоврядування в Україні визначені та затверджені
розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року
конкретні заходи щодо її реалізації.
У Посланнях “Україна: Поступ у XXI століття. Стратегія економічного та
соціального розвитку на 2000-2004 роки”, “Європейський вибір
Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку
України на 2004 – 2011 роки” Президент України звернув увагу на
важливість розв’язання проблем регіональної політики, одним із ключових
завдань якої має стати децентралізація владних повноважень шляхом
делегування значної частини управлінських функцій у регіони, що
сприятиме посиленню їх ролі та відповідальності у вирішенні всього
комплексу завдань ринкових перетворень, проблем соціальної політики,
економічного та науково-технічного розвитку, розвитку духовної сфери.
Важливим напрямком нового етапу адміністративної реформи визначено
делегування управлінських функцій згори донизу і всебічний розвиток
місцевого самоврядування. Це, на думку Президента України, має
органічно узгоджуватися та поєднуватися з проведенням у 2005 – 2010 рр.
адміністративно-територіальної реформи.
На розвиток і підтримку місцевого самоврядування зорієнтована
діяльність і Кабінету Міністрів України.
Так, зокрема, заповнюючи законодавчу прогалину щодо питання
розмежування земель державної та комунальної власності, Кабінет
Міністрів України на реалізацію положень Земельного кодексу України
затвердив Тимчасовий порядок розподілу земель державної та комунальної
власності.
Активна робота здійснюється також центральними органами виконавчої
влади. Згідно з актами Кабінету Міністрів України, якими затверджено
заходи щодо реалізації положень Концепції державної регіональної
політики та Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування в Україні, на Міністерство юстиції покладено розробку
проектів нормативно-правових актів, що мають врегулювати правовий статус
асоціацій та інших об`єднань органів місцевого самоврядування,
удосконалити механізм контролю з боку територіальних громад за
діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб,
передбачити дієвий механізм укрупнення територіальних громад, підготовку
науково-практичних рекомендацій та коментарів щодо застосування окремих
законів та інших нормативно-правових актів з питань місцевого
самоврядування, тощо.
З метою вироблення ефективних шляхів вирішення проблем життєзабезпечення
територіальних громад сіл, селищ і міст Президентом України видано Указ
від 28 жовтня 2002 року № 952 “Про Всеукраїнський конкурс проектів та
програм розвитку місцевого самоврядування”. Згідно з цим Указом
починаючи з 2003 року запроваджується Всеукраїнський конкурс проектів та
програм розвитку місцевого самоврядування. Зазначена ініціатива
Президента України є наступним кроком щодо створення організаційних та
правових засад розроблення та впровадження проектів з проведення
експериментів розвитку місцевого самоврядування. Відповідна робота вже
розпочата. На виконання зазначеної Програми та затверджених Кабінетом
Міністрів України заходів Міністерством юстиції підготовлено проект
Закону України “Про проведення експериментів розвитку місцевого
самоврядування”.
Міністерством юстиції також розроблено проекти Примірного статуту
територіальної громади та Типового положення про орган самоорганізації
населення.
Таким чином, зусиллями Парламенту, Президента України, Кабінету
Міністрів України національний дефіцит законодавства про місцеве
самоврядування хоча і повільно, але поступово ліквідовується.
Разом з тим створення надійної правової основи для діяльності місцевого
самоврядування і зміцнення місцевої демократії знаходиться ще на
початковому етапі. Сьогодні існує дуже багато проблем, які потребують
розв`язання на законодавчому, урядовому рівнях і на рівні Президента.
В ході здійснення реформування системи місцевого самоврядування,
вдосконалення існуючої нормативно-правової бази з цих питань особливої
актуальності набуває один із головних принципів функціонування місцевого
самоврядування — правова та організаційна самостійність, що передбачає
не лише право, а й реальну спроможність територіальної громади
самостійно вирішувати питання місцевого значення як безпосередньо, так і
через органи місцевого самоврядування.
Підгрунтям такої самостійності є певна матеріальна та фінансова база,
яка згідно із законодавством України складається з рухомого і нерухомого
майна комунальної власності, доходів місцевих бюджетів, інших коштів,
землі та інших природних ресурсів, що є у комунальній власності.
В контексті питання фінансової незалежності органів місцевого
самоврядування особливої актуальності набуває проблема самостійності
місцевих бюджетів, формування їх достатньої дохідної бази.
Зрозуміло, що ці питання пов`язані з недосконалістю в питаннях
оподаткування на селі. Так, наприклад, для підприємств сільського
господарства з урахуванням сезонності виконання господарських робіт
основні виплати заробітної плати та надходження відповідно прибуткового
податку з громадян припадають на друге півріччя, а у першій половині
року існує значне недонадходження цього податку. Крім того, по першому
півріччю сільгоспвиробниками не сплачується земельний податок, оскільки
згідно із Законом України “Про плату за землю” цей податок сплачується
рівними частками власників земельних паїв, земельних часток і
землекористувачами до 15 серпня та 15 листопада. Фіксований
сільськогосподарський податок також надходить нерегулярно, основні
обсяги цього податку припадають на другу половину року – до 80 %. Таким
чином у процесі виконання сільських бюджетів в першій половині року має
місце недоотримання цими бюджетами більшої частини доходів і виникнення
значних касових розривів.
Крім того, у процесі розпаювання земель паї колективних
сільськогосподарських підприємств здаються в оренду новим підприємствам.
При виплаті орендної плати особам, які здали в оренду паї, натуроплатою
(натуральними продуктами) питання нарахування та перерахування до
бюджету прибуткового податку з громадян практично не контролюється з
боку фіскальних органів. Такий стан справ спричинений декількома
обставинами, одна з них – відсутність фіксованого сільськогосподарського
податку у випадках здачі в оренду власниками розпайованих земель.
Однак, поряд із зазначеним, проблема неналежного наповнення дохідної
частини сільських бюджетів тісно пов`язана з недостатньою економічною
базою сільського господарства.
Матеріальні ресурси, які знаходяться в розпорядженні сільських
територіальних громад, переважно належать до невиробничої сфери – це
школи, дитячі садки, лікарні, культурні, спортивні заклади. Вони є
неприбутковими. Їх функціонування насамперед забезпечується за рахунок
власних доходів з місцевих бюджетів. Перелік повноважень, що виконуються
органами місцевого самоврядування базового рівня — село, селище, місто —
є обмеженими, тобто відповідальність за фінансове забезпечення надання
послуг покладено на районний рівень, а відповідальність за
соціально-побутове забезпечення функціонування установ, що надають
послуги — на органи місцевого самоврядування.
Значна кількість територіальних громад є занадто малими і з
недостатніми матеріальними і фінансовими ресурсами. Багато об’єктів,
утримуваних раніше за кошти сільськогосподарських підприємств, через
брак фінансування ліквідована. Насамперед, нестачею елементарного
обладнання, ліків і санітарного транспорту зумовлені серйозні недоліки в
роботі служб охорони здоров’я матері та дитини, а також швидкої
допомоги. Доступність медичної допомоги погіршується через слабку
матеріально-технічну базу закладів, закриття об’єктів первинної ланки
(зокрема, фельдшерсько-акушерських пунктів), брак спеціального
автотранспорту, скорочення та подорожчання транспортних сполучень,
відсутність телефонного зв’язку з частиною медичних установ.
Фінансовий стан підприємств, зокрема, соціальної сфери сільської
місцевості нині є вкрай незадовільним. У них практично відсутня
можливість оздоровлення власної матеріально-технічної бази, найнижчим
залишається рівень заробітної плати працівників. Кошти ж бюджетного
фінансування практично повністю використовуються на оплату праці в
державних установах, будівництво та ремонт, насамперед, закладів освіти
і охорони здоров’я. Через незадовільне ресурсне забезпечення об’єкти
руйнуються і припиняють своє існування. В результаті основна частина
сільського населення проживає в умовах так званого “соціального
дискомфорту”.
Незадовільне фінансування соціальної сфери позначається на
забезпеченості сільських жителів відповідними послугами. Обсяг та якість
їх обслуговування знаходиться на незадовільному рівні як в результаті
низької платоспроможності населення, так і через недостатню
розгалуженість інфраструктури, досліджувану, зокрема, в розрахунку на
певну кількість мешканців й поселень. Відсутність необхідних підприємств
і закладів соціального призначення не дозволяє комплексно розвивати
сільські населені пункти, перешкоджаючи формуванню самодостатніх
територіальних громад.
Аналіз розвитку земельних відносин дозволяє зробити висновки про
необхідність, зокрема:
запровадження механізмів реалізації іпотеки земельних ділянок,
активізування діяльності щодо оренди земельних ділянок, які перебувають
у власності територіальних громад;
завершення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах
населених пунктів району, стимулювання проведення експертної грошової
оцінки земельних ділянок одночасно з експертною оцінкою об’єктів
нерухомості. Як правило, за умови проведення та впровадження в практику
оподаткування грошової оцінки населених пунктів спостерігається
збільшення надходження від плати за землю до місцевих бюджетів в розмірі
30 відсотків від їх загальної величини, яка справлялась до проведення
грошової оцінки земель;
проведення роботи щодо ідентифікації ймовірних для продажу земельних
ділянок підприємств, розташованих на території населених пунктів, а
також сприяння проведенню їх приватизації;
розробки механізмів стимулювання діяльності сільськогосподарських
виробників на депресивних територіях. Для цього слід передбачити
перерозподіл коштів на державному, обласному та місцевому рівнях для їх
збільшення в місцеві бюджети територіальних громад зазначених територій;
розмежування земель державної та комунальної власності для ефективного
використання земель рад на основі оптимального поєднання приватних,
громадських, державних та суспільних інтересів.
Ще одним суттєвим питанням для розвитку місцевого самоврядування є
децентралізація повноважень.
Поєднання процесів централізації та децентралізації влади, гармонізація
загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, максимальне
наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами
місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів є одними із
принципів, на яких згідно з Концепцією державної регіональної політики
(Указ Президента України від 25 травня 2001 року № 341), ґрунтується
державна регіональна політика в нашій державі.
Можна сказати, що фінанси і повноваження – це два механізми, через які
реалізується влада. Саме тому, існує нагальна потреба у пошуку
оптимального обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, а саме
– в передачі частини повноважень центральних органів виконавчої влади
органам місцевого самоврядування, чіткому розподілі повноважень місцевих
державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, зменшенні
кількості делегованих повноважень органів місцевого самоврядування.
Доцільною є передача органам місцевого самоврядування повноважень щодо
управління територіями та вирішення питань місцевого значення, тоді як
місцеві державні адміністрації здійснюватимуть лише контрольні
повноваження щодо законності рішень органів місцевого самоврядування.
Така модель розподілу повноважень досить ефективно працює у Франції.
Одним із принципів, з урахуванням яких здійснюється децентралізація в
цій країні, є ліквідація нагляду з боку держави і заміна його контролем
законності (а не доречності) рішень місцевих громад з боку префекта –
єдиного носія державної влади на ввіреній йому території.
Наявні також проблеми і у сфері адміністративно-територіального устрою.
\`?
th
`?
&
AE
?
??????$?????? ? Так, в Україні станом на 1 січня 2001 року налічується
28651 сільських населених пунктів та 893 селищ міського типу, 10263
сільських рад та 788 селищних рад. При цьому 229 сіл і селищ не мають
населення, але не зняті з обліку (з них 100 сіл Чорнобильської зони).
В середньому 1 сільська громада об`єднує 1500 жителів, а в її
адміністративних межах знаходиться в середньому 2,8 сіл.
Аналіз свідчить про збільшення кількості сільських рад при зменшенні
наявної чисельності сільського населення та кількості сіл. За десять
років кількість сільських рад збільшилась на 1052 одиниці, а чисельність
сільського населення зменшилась на 1,1 млн. осіб. При цьому кількість
сільських населених пунктів зменшилась на 153 села, без урахування 229
сіл і селищ, які не мають населення і не зняті з обліку.
Процес подрібнення сільських рад пов`язаний з погіршенням
фінансово-економічного стану сільських територіальних громад.
Неможливість забезпечити надання мешканцям сіл повноцінних громадських,
державних, комунально-побутових та соціально-культурних послуг спонукає
представницькі органи на створення нової сільради із своїм набором
установ і закладів для забезпечення потреб населення. Це призводить до
збільшення обсягу дотацій місцевим бюджетам, погіршенню якості надання
цих послуг та недостатньої відповідальності органів місцевого
самоврядування за їх забезпечення.
Проблема формування самодостатніх сільських територіальних громад дуже
тісно пов`язана з проведенням адміністративно-територіальної реформи.
Завдання по трансформації існуючого адміністративно-територіального
устрою, реформуванню системи місцевого самоврядування визначені у
Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у
ХХІ сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на
2000-2004 роки”, Концепції адміністративної реформи в Україні, основні
положення якої Указом Президента України від 22 липня 1998 року №810
покладені в основу реформування системи державного управління, Концепції
державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України
від 25 травня 2001 року №341, Програмі інтеграції України до
Європейського Союзу, схваленої Указом Президента України від 14 вересня
2000 року №1072, Програмі державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України від 30
серпня 2001 року №749.
Головною метою адміністративно-територіальної реформи на місцевому
рівні визначено трансформацію низової ланки системи
адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання
територіальних громад для забезпечення формування реального суб’єкта
місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка мала б
необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню
повноцінних державних та громадських послуг.
Таким чином, укрупнення територіальних громад слід розглядати як ще
один шлях досягнення такої мети як повнокровна, самодостатня
територіальна громада.
Враховуючи досвід, нагромаджений світовою практикою, вбачається, що
об’єднання жителів у крупні територіальні громади може відбуватися як на
добровільній, так і на примусовій основі.
Так, наприклад, в Швеції був застосований примусово-добровільний
принцип об’єднання територіальних громад, тобто спочатку парламент
Швеції прийняв рішення протягом двох років надати можливість добровільно
об’єднатись в єдину територіальну громаду, а після завершення цього
терміну ті територіальні громади, що не скористались правом на
добровільне об`єднання, були об’єднані примусово.
Поряд з цим існує інший досвід. Так, у Франції в законодавчому порядку
було передбачено різні форми співпраці комун – місцевих громад, від
простого об’єднання ресурсів до більш прогресивних інтеграційних формул
з єдиним бюджетом та оподаткуванням щодо певних функцій. Законодавство в
цій галузі постійно змінюється (останній закон датований 12 липня 1999
року), але ніякої досконалої форми чи якогось довготривалого балансу
донині віднайдено не було.
Таким чином, Україна має враховувати позитивний досвід інших країн,
але розбудовуючи молоду незалежну державу ми повинні виходити зі своєї
власної історії, своїх традицій, особливостей та специфіки розвитку
нашої держави.
Тут можливі два шляхи.
Перший — трансформація існуючого адміністративно-територіального устрою,
початковим етапом якої має бути приведення наявної системи
адміністративно-територіального устрою України у відповідність до
Конституції України. Саме маючи на меті зазначене, а також, аналіз
актуальних проблем у цій сфері та визначення основних підходів щодо
правових, організаційних, фінансових, інших засад їх вирішення на
підставі положень Конституції України, Міністерством юстиції розроблено
проект Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального
устрою України.
Одним із механізмів удосконалення системи
адміністративно-територіального устрою України проектом пропонується
визначити укрупнення міст, селищ, сіл та відповідних територіальних
громад насамперед шляхом злиття зазначених
адміністративно-територіальних одиниць.
На даний час проект Концепції удосконалення системи
адміністративно-територіального устрою України схвалений на засіданні
Кабінету Міністрів України.
Другий шлях це – об’єднання в одну територіальну громаду територіальних
громад сусідніх адміністративно-територіальних одиниць. Але при цьому
слід зазначити, що Конституція передбачила можливість тільки
добровільного об’єднання територіальних громад.
Слід більш детально зупинитись на питанні конституційно-правових засад
такого добровільного об’єднання територіальних громад.
Так, відповідно до частини першої статті 140 Конституції України
місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи
добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища
та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України.
Однак у літературі і навколо проекту Закону України “Про
адміністративно-територіальний устрій України” точились дискусії щодо
правомірності об’єднання територіальних громад селищ, міст, сіл. Кінець
цим спорам поклав Конституційний Суд України.
У цьому зв`язку слід згадати Рішення Конституційного Суду України від
18 червня 2002 року № 12-рп/2002 у справі про об’єднання територіальних
громад, відповідно до якого положення частини першої статті 140
Конституції України необхідно розуміти так, що ці положення дають
визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України, а також територіальної громади як жителів села, селища, міста
чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.
Зазначені положення не встановлюють порядку об’єднання або роз’єднання
самих територіальних громад.
Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані
Конституцією України, у тому числі умови та порядок об’єднання або
роз’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися
законом (стаття 146 Конституції України).
Однак, механізм укрупнення сільських територіальних громад потребує
більш чіткого і детального законодавчого врегулювання.
Такий підхід реалізований у проекті нової редакції Закону України “Про
місцеве самоврядування в Україні”, розробниками якого є народні депутати
України 3-го скликання О.Іщенко, Л.Дайнеко, Ю.Іоффе, прийнятого 10 січня
2002 року Верховною Радою України у першому читанні.
Згідно зі статтею 6 цього проекту територіальні громади сусідніх сіл,
селищ, міст можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду,
створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного
голову.
Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається на підставі
договору, укладеного сільськими, селищними, міськими радами та
затвердженого на місцевих референдумах відповідних територіальних
громад. Рішення місцевих референдумів є підставою для створення спільних
органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету,
об’єднання комунального майна.
Об’єднана територіальна громада, як правило, отримує назву
територіальної громади того села, селища, міста, яке стає її
адміністративним центром.
Добровільне об’єднання територіальних громад може бути здійснене на
принципі муніципального унітаризму — з втратою правосуб’єктності
територіальних громад, що об’єднуються, та права виходу із об’єднаної
територіальної громади.
Добровільне об’єднання територіальних громад може бути здійснене на
принципі муніципального федералізму — зі збереженням правосуб’єктності
територіальних громад, що об’єднуються, та права виходу із об’єднаної
територіальної громади.
Відповідно до договору за територіальною громадою, що добровільно
об’єдналася на принципі муніципального федералізму, може бути збережене,
в межах, необхідних для виконання наданих повноважень, її право на
створення відповідних органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, а також право оперативного управління певними об’єктами
комунальної власності та розпорядження частиною бюджетних коштів,
вирішення інших питань, що обумовлені колективними потребами саме цієї
територіальної громади;
Вихід із складу об’єднаної територіальної громади здійснюється за
рішенням референдуму територіальної громади, що добровільно об’єдналася,
який призначається її органом місцевого самоврядування. Порядок розділу
комунального майна та фінансових коштів визначається договором про
об’єднання територіальних громад.
На думку розробників законопроекту, запропоновані ними законодавчі
положення нададуть можливість вирішити проблему об`єднання тих
територіальних громад сіл, селищ, міст, які приєднані до міст обласного
і загальнодержавного значення, а також проблему оптимізації
територіальних громад.
Також проект пропонує як структурні, так і суттєві змістовні зміни.
Так, проектом наводиться нове, на погляд розробників більш повне,
визначення територіальної громади, органів місцевого самоврядування.
Введено нові терміни “самоврядна адміністративно-територіальна одиниця”,
“члени територіальної громади”, “компетенція”, “предмети відання”,
“повноваження”, “гарантії” та інші, а також визначення цих термінів.
Система принципів місцевого самоврядування доповнена новими принципами:
субсидіарності (що відповідає Європейській Хартії місцевого
самоврядування), повсюдності.
Система місцевого самоврядування доповнена новими елементами: голова
районної, обласної ради, виконавчий апарат районної, обласної ради.
Внесено норму, відповідно до якої за рішенням територіальної громади
міста діяльність територіальних громад районів у містах може бути
припинена, а їх майно та фінансові ресурси передані до комунальної
власності територіальної громади міста. На думку розробників це дасть
можливість вирішити на демократичній основі проблему здійснення
місцевого самоврядування у містах з районним поділом.
Посилено правовий статус сільського, селищного, міського голови.
Внесено зміни та доповнення і до статусу виконавчих органів сільських,
селищних, міських рад, згідно з якими відділи, управління та інші
виконавчі органи ради визначаються як структурні підрозділи її
виконавчого комітету. Що ж стосується порядку формування виконавчих
комітетів рад, то за відповідними радами залишено лише право визначати
кількісний склад виконавчого комітету, тоді як його персональний склад
визначається сільським, селищним, міським головою одноособово у межах
затверджених відповідною радою структури і штатів її виконавчих органів.
Зроблено спробу вирішити проблему наділення районних, обласних рад
власними органами (що також є спірним), які б взяли на себе оперативне
управління спільною власністю територіальних громад та інші виконавчі
функції.
Спеціальна глава присвячена компетенції територіальних громад сіл,
селищ, міст. У цій главі зроблено спробу визначити коло питань місцевого
значення, які належать до відання територіальних громад, а також коло їх
виключних повноважень.
Всі територіальні громади сіл, селищ, міст наділяються рівними
повноваженнями.
Значно розширено перелік повноважень сільських, селищних, міських рад,
їх виконавчих органів. Передбачені також спеціальні глави, присвячені
повноваженням районних і обласних рад. Їх повноваження викладені,
насамперед, з урахуванням принципу субсидіарності, згідно якого до
районних і обласних рад віднесені лише ті повноваження, які не можуть
виконати сільські, селищні і міські ради.
У проекті Закону повноваження органів місцевого самоврядування
поділяються на власні, в межах яких вони діють самостійно і несуть
відповідальність тільки перед територіальними громадами та законом, та
на повноваження органів виконавчої влади, надані законом, в межах яких
вони діють самостійно, але під контролем з боку відповідних органів
виконавчої влади, і на делеговані повноваження, які передаються
відповідними радами місцевим державним адміністраціям і органам
самоорганізації населення.
У проекті Закону послідовно проводиться принцип відмови від дублювання
повноважень різних рівнів місцевого самоврядування, що існує на
сьогодні. Вперше у законодавчому регулюванні повноважень районних і
обласних рад на підставі Конституції України зроблено спробу чітко
визначити їх повноваження в окремих сферах.
Проект Закону зорієнтований на зменшення переліку повноважень органів
місцевої влади, які можуть делегуватися органам місцевого
самоврядування. Всі такі існуючі на сьогодні повноваження переглянуті і
частина їх передана до повноважень органів місцевого самоврядування.
Водночас ті повноваження, які іманентно належать до повноважень
виконавчої влади, виключені із проекту з тим, щоб викласти їх у
відповідному законі про місцеві державні адміністрації.
Проектом враховуються позитивні напрацювання в частині повноважень
органів місцевого самоврядування, які містяться у Бюджетному кодексі
тощо.
Порівняно з чинним Законом проектом виділено розділ “Форми роботи
територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого
самоврядування” і доповнено новою главою “Форми роботи територіальних
громад”.
В цьому розділі враховані побажання щодо вдосконалення проведення
місцевих виборів та інших форм безпосереднього волевиявлення
територіальних громад, пленарних засідань ради, правового статусу та
організації роботи секретаря сільської, селищної, міської ради, про
надання йому права заміщати сільського, селищного, міського голову у
випадках, передбачених цим Законом та інші питання організаційного
характеру. Розділ “Гарантії місцевого самоврядування. Відповідальність
органів та посадових осіб місцевого самоврядування” чинного Закону
доповнено положеннями, відповідно до яких встановлюються однакові умови
щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської
ради та сільського, селищного, міського голови. Сільський, селищний,
міський голова, як і сільська, селищна, міська рада наділяються правом
призначати місцевий референдум у випадках, передбачених цим проектом
Закону. У проекту цього Закону немає положення, яке є у чинному на
сьогодні Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, відповідно до
якого відповідна сільська, селищна, міська рада могла позбавити
повноважень сільського, селищного, міського голову за власною
ініціативою.
Ще однією проблемою законодавчого забезпечення місцевого самоврядування,
яке містить більше як 3 тисячі нормативних актів, де згадується термін
“місцеве самоврядування”, та біля 700 законів безпосередньо пов’язані із
цією сферою, залишається неузгодженість окремих законів та інших
нормативно-правових актів, застарілість підходів, викладених у деяких з
них.
Відсутність концептуального бачення розбудови законодавчого забезпечення
місцевого самоврядування призводить до дезінтеграції учасників
законотворчого процесу, безсистемного напрацювання законодавчих актів,
неузгодженості щодо їх розробки і прийняття, розпорошеності підходів до
визначення статусу, компетенції, відповідальності суб’єктів місцевого
самоврядування.
З метою ліквідації зазначених проблем на основі затвердженої рішенням
Кабінету Міністрів України Концепції Міністерством юстиції розроблена
Програма законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування,
яка визначає, що подальший поступ законодавства про місцеве
самоврядування залежить від врахування наступних принципів його
розвитку:
1. Комплексного підходу до розвитку законодавства в цілому і розробки
окремих нормативно-правових актів, який замість внесення косметичних
змін до базового Закону про місцеве самоврядування передбачатиме
розробку установчого акту, що визначить систему місцевого самоврядування
в цілому.
2. Органічного поєднання статусного (установчого), функціонального і
галузевого методів нормативного регулювання. Доцільно забезпечити
законодавче регулювання різних рівнів та елементів системи місцевого
самоврядування: щодо статусу територіальних громад та їх об’єднань, щодо
статусу районних і обласних органів місцевого самоврядування, щодо
порядку здійснення (і контролю за виконанням) органами місцевого
самоврядування наданих їм Законом повноважень органів виконавчої влади;
чітко розподілити сфери компетенції та повноваження між органами
місцевого самоврядування та органами державної влади на основі
законодавчого розмежування понять “повноваження державної влади (органу
виконавчої влади)”, “повноваження місцевого самоврядування”. При цьому
до повноважень державної влади мають бути віднесені повноваження,
наслідки виконання яких (в першу чергу – правові, організаційні та
соціально-економічні) пов’язані з інтересами населення України в
цілому, в той час, як наслідки виконання повноважень місцевого
самоврядування спрямовані на безпосереднє забезпечення життєдіяльності
територіальної громади, пов’язані з її інтересами.
Виходячи із установчих, статусних актів, доцільно розбудувати
законодавство про фінансово-економічні основи місцевого самоврядування,
зокрема, прийняти акти про фінанси місцевого самоврядування, про
комунальну власність, про місцеві податки і збори тощо.
Важливим напрямом законодавчого регулювання щодо місцевого
самоврядування повинні стати галузеві законодавчі акти, які стосуються
відносин у сферах землекористування, містобудування, комунального
господарства, довкілля тощо (“Про охорону навколишнього природного
середовища”, Земельний кодекс, “Про ветеринарну медицину”, “Про охорону
праці”, “Про основи містобудування”, “Про карантин рослин”, Кодекс про
надра, “Про зв’язок”, “Про планування і забудову територій”, “Про питну
воду та питне водопостачання”, “Про вищу освіту”).
Нормативно-правове регулювання має охопити і локальний рівень. Це
стосується, насамперед, поширення практики розробки і прийняття статутів
територіальних громад;
3. Підготовки проектів нормативно-правових актів з врахуванням і в
контексті структурних реформ, зокрема, адміністративної,
судово-правової, адміністративно-територіальної, регіональної політики
тощо.
4. Фінансового обґрунтування проектів нормативно-правових актів.
5. Постійного наукового моніторингу, супроводження та експертизи
відповідних проектів нормативно-правових актів.
6. Проведення на законодавчій основі експериментів щодо запровадження
нових форм організації місцевого самоврядування, інновацій в ході
муніципальної реформи.
7. Додаткове делегування органам місцевого самоврядування повноважень
місцевих органів виконавчої влади щодо прийняття рішень нормативного
характеру.
8. Оптимізація моделі здійснення влади на регіональному рівні в межах
Конституції та на основі Концепції державної регіональної політики.
Реформування системи місцевого самоврядування, в тому числі і на рівні
регіонів, яке передбачається здійснити в процесі реалізації
адміністративної реформи, пов’язане з одночасним реформуванням
адміністративно-територіального устрою. Цей етап адміністративної
реформи розрахований на 2005-2010 роки.
В процесі такого реформування передбачається на основі принципу
субсидіарності уточнити повноваження районних і обласних рад, зокрема,
по управлінню спільним майном.
Законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування має
відповідати конституційним основам його організації, а також принципам
Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо організаційної,
правової і фінансово-економічної самостійності територіальних громад.
Процес подальшої розбудови такого демократичного інституту як місцеве
самоврядування не може бути обмежений вдосконаленням законодавчої бази
для діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Повинні відбутися психологічні зміни у громадській свідомості, люди
повинні бажати змінити своє життя на краще. Також повинна бути вирішена
кадрова проблема, в органах місцевого самоврядування повинні працювати
фахівці. Якомога більше повинен залучатись науковий потенціал, вже
напрацьований як вітчизняний так і закордонний досвід.
Головна відмінність нинішнього етапу розвитку нашої держави полягає у
формуванні твердого переконання у незворотності процесу зміцнення
позицій місцевого самоврядування в нашій державі, а також необхідності
досягнення основних європейських стандартів та параметрів організації
державного і суспільного життя.
Так, на виконання зобов’язань перед Радою Європи Україна без застережень
ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування, яка на
сьогодні є основним міжнародно-правовим документом для країн-членів Ради
Європи, що містить стандарти щодо організації управління на місцях на
засадах місцевого самоврядування, які є обов’язкові для держав-членів
Ради Європи.
На даний час в Україні триває процес імплементації Європейської Хартії
місцевого самоврядування, темпи і обсяги якої нажаль не в повній мірі
задовольняють Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), яким
здійснюється моніторинг за дотриманням положень Хартії з боку країн –
членів Ради Європи. Саме з цією метою керівники та доповідачі КМРВЄ не
раз відвідували Україну.
Останні візити доповідачів КМРВЄ пройшли під критичною нотою. Зокрема
вони відзначали дефіцит законодавства щодо місцевого самоврядування,
брак “політичної волі” щодо здійснення адміністративної реформи,
невиконання і неімплементованість в повному обсязі у національне
законодавство положень Європейської Хартії місцевого самоврядування.
Подоланню цих недоліків сприятиме вдосконалення національного
законодавства, зокрема, з урахуванням висновків та рекомендацій,
висловлених Конгресом місцевих та регіональних влад Європи. Поряд з
цим, з метою більш достовірної та своєчасної поінформованості Конгресу
про політичну, економічну ситуації в Україні, а також про процеси
здійснюваних реформ необхідно створити сприятливі умови для прозорої
співпраці органів влади України з Конгресом, що сприятиме більш
глибокому розумінню та об’єктивності в оцінці реакції України на
висновки та рекомендації Конгресу.
На сьогоднішній день, широко обговорюється проект Європейської Хартії
регіонального самоврядування, зокрема, з точки зору того, який юридичний
характер повинен мати Європейський правовий механізм з регіонального
самоврядування. Цій темі була присвячена 13-та Конференція європейських
міністрів, відповідальних за регіональну політику та місцеве
самоврядування, яка відбулася 26-28 червня 2002 року у м.Гельсінкі
(Фінляндія) і на якій була присутня делегація з України на чолі з
Міністром юстиції О.В.Лавриновичем.
Україна як держава-член Ради Європи, високо оцінюючи роль цієї
міжнародної інституції у розвитку регіонального самоврядування,
виступила за надання Європейській Хартії регіонального самоврядування
статусу рекомендації для держав-членів Ради Європи.
Ця позиція України була підтримана, зокрема, Великою Британією,
Францією, Швецією, Норвегією, Данією, Ісландією, Нідерландами,
Туреччиною, Мальтою, Грузією. Конференція рекомендувала Комітету
Міністрів Ради Європи доручити Керівному комітету місцевої і
регіональної демократії Ради Європи розробити проекти регіонального
самоврядування різних типів з врахуванням всіх пропозицій, висловлених
під час Конференції, а також досвіду країн-членів Ради Європи та
положень Європейської Хартії місцевого самоврядування. Саме ці проекти
планується розглянути під час 14 Конференції європейських міністрів,
відповідальних за питання місцевого і регіонального самоврядування у
Будапешті у 2004 році.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
