Взаємовідносини органів місцевого самоврядування та місцевих державних
адміністрацій на рівні області, району по питаннях реалізації
делегованих повноважень
Проблема територіальної організації влади для кожної держави це низка
дуже важливих і особистих заходів.
Територіальна організація Української держави – складний процес заходів,
що визначаються пріоритетними напрямками внутрішньої загальнодержавної
політики щодо забезпечення ефективного функціонування місцевих органів
публічної влади, спроможності здійснення ними управління
соціально-економічними розвитком відповідної території, захисту
конституційних прав і інтересів територіальних громад. У правовій
демократичній державі законодавець прагне досягти оптимального рівня
територіальної організації. Здійснюючи таку діяльність, законодавець
стикається із рядом проблем, зокрема, із необхідністю формування
механізму взаємодії органів місцевого самоврядування та місцевих
державних адміністрацій по питаннях забезпечення високого рівня
життєдіяльності населення на певній території. При цьому слід зазначити,
що дослідники проблеми територіальної організації влади висвітлювали її,
насамперед, з позицій державотворчих, основу яких складає економічна
дієздатність держави та життєвий рівень населення.
Особлива увага проблемі територіальної організації держави та місцевих
органів влади приділялась у працях українських державознавців
Грушевського М. [1], Драгоманова М. [2, С.9-72], Ейхельмана О. [3,
С.7-90], Окіншевича Л. [4], Панейка Ю. [5], Спекторського Є. [6], Франка
І. [7, С.439-447], Чижевського Д. [8, С.408-414] та інших. Суттєве
значення для розв’язання проблеми формування моделі взаємодії органів
місцевого самоврядування та органів виконавчої влади мають праці
сучасних українських фахівців, зокрема, Бутка І. [9, С.24], Кампо В.
[10, С.32-35], Коліушка І. [11, С. 74–77], Корнієнка М. [12, С.49-64],
Орзіха М. [13, С.29-35], Погорілка В. [14], Пухтинського М., Свирського
Б. [15], Ткачука П. [16, С.49–50], Тодики Ю. [17], Шаповала В. [18,
С.93-99], Яворського В., Ярмиша О. [19], Юзькова Л. та інших. За
радянських часів ці проблеми складали предмет дослідження Барсегова Ю.
[20], Бойцова В. [21], Кодирова В., Клименка Б. [22], Миронова О. [23,
С.47-60], Основіна В. [24], Ржевського В. [25] та інших.
Разом з тим, проблема територіальної організації влади в Україні
досліджена ще не повною мірою, про що свідчать ті політичні процеси, які
відбуваються у наш час у зв’язку із політичною і адміністративною
реформами. Тому визначення шляхів розв’язання цієї проблеми набуває
особливої актуальності і значимості.
Проблема територіальної організації влади є комплексною. До її складу
входить дослідження питань адміністративно-територіального устрою,
правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, формування
системи органів тріади влади та особливостей взаємодії між ними,
організації та діяльності представницьких органів, органів виконавчої
влади, судової влади. Однією з найменш досліджених постає проблема
реалізації делегованих повноважень право на виконання яких щодо органів
місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій
врегульоване Конституцією України [26], а їх коло встановлене Законами
України “Про місцеве самоврядування в Україні” [27] та “Про місцеві
державні адміністрації” [28].
Конституція України (ст.118) визначила, що місцеві державні
адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Статтею 143
Конституції України вказано на те, що органам місцевого самоврядування
можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади,
здійснення яких держава фінансує у повному обсязі за рахунок коштів
Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у
встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків,
передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної
власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними
повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади.
Отже, Конституцією України передбачено право надання повноважень органів
виконавчої влади органам місцевого самоврядування та делегування
повноважень органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади.
При цьому, у першому випадку, встановлено обов’язок держави
забезпечувати у повному обсязі фінансово здійснення повноважень органів
виконавчої влади органами місцевого самоврядування. Що стосується
фінансового забезпечення процесу делегування повноважень органами
місцевого самоврядування органам виконавчої влади, у Конституції України
відповідна норма відсутня. Норма про передачу місцевим державним
адміністраціям повноважень інших органів, яка супроводжується передачею
їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів,
необхідних для здійснення цих повноважень, передбачена частиною 3 статті
14 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Це означає, що
відповідне ресурсне забезпечення (зокрема, органами місцевого
самоврядування) має бути передбачене у межах бюджетного фінансування або
за наявності підстав, які не суперечать чинному законодавству.
Порівняння норми частини 3 статті 14, частини 2 статті 34 Закону України
“Про місцеві державні адміністрації” та частини 3 статті 143 Конституції
України дозволяє дістатись висновку про те, що таке ресурсне
забезпечення органами місцевого самоврядування може бути здійснене не у
повному обсязі, але у обсязі, необхідному для здійснення (тобто на рівні
мінімальних потреб). Однак, наявність ресурсного забезпечення
делегованих повноважень органами місцевого самоврядування лише на рівні
мінімальних потреб ще не означає, що відповідні місцеві адміністрації
мають право (на цій підставі) не виконувати делеговані їм, у межах
чинного законодавства, повноваження органами місцевого самоврядування –
адже частиною 6 статті 118 Конституції України вказано на те, що місцеві
державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині
повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами,
а частиною 1 статті 14 Закону України “Про місцеві державні
адміністрації” передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють
повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними
радами, зокрема, відповідно частині 1 статті 34 цього Закону, –
обласними, районними радами.
Конкретно делеговані районними і обласними радами повноваження
відповідним місцевим державним адміністраціям встановлені статтею 44
Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Що стосується
надання окремих повноважень органам місцевого самоврядування
відповідними місцевими державними адміністраціями, слід зазначити таке.
Якщо проаналізувати норми Закону України “Про місцеві державні
адміністрації”, можна дістатись висновку, що законодавець не виділив
окремо ті повноваження, які можуть бути надані органам місцевого
самоврядування. Тобто це питання врегульоване уповноважуючою нормою, що
означає можливість надання органам місцевого самоврядування окремих
повноважень місцевими державними адміністраціями, передбачених Законом
України “Про місцеві державні адміністрації”, але тільки за умови
забезпечення фінансово їх здійснення (ст.143 Конституції України).
На окрему увагу заслуговує аналіз чинного законодавства по питаннях
врегулювання контролю за здійсненням делегованих повноважень.
Процедура контролю передбачена тільки щодо здійснення органами місцевого
самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади і
врегульована підзаконним актом – постановою Кабінету Міністрів України
[29]. Цим нормативним актом передбачено, що контроль за здійсненням
органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів
виконавчої влади відбувається шляхом аналізу актів органів місцевого
самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про
виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення
перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських
рад. При цьому достатньо докладно визначено підстави, порядок, строки,
періодичність проведення таких перевірок. Але, що стосується дій
районних, обласних рад, які здійснюються в процесі контролю делегованих
ним повноважень (надання інформації, її форми та періодичність), це
питання залишилось поза увагою нормотворців. Пунктом 2 статті 71 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено, що органи
виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну
діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також
вирішувати питання, віднесені Конституцією України, чинним
законодавством до повноважень органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами
повноважень, та в інших випадках, передбачених законом. Але порядок
здійснення відповідних дій Закон України “Про місцеве самоврядування в
Україні” не регулює.
Слід зазначити те, що відповідні норми мають врегулювати й порядок
надання органами місцевого самоврядування потрібної для контролю
інформації – адже виконавчі органи сільських, селищних, міських рад
входять до складу органів місцевого самоврядування, а не органів
виконавчої влади і тому норми постанови Кабінету Міністрів України від
09.03.1999р. №339 стосуються, насамперед, діяльності органів виконавчої
влади. Що стосується органів місцевого самоврядування, порядок надання
інформації органам виконавчої влади для здійснення ними контролю можна
було б врегулювати рішеннями відповідної ради. Однак, слід відзначити,
що наявність делегованих повноважень та право контролю за їх здійсненням
як органами місцевого самоврядування, так і органами виконавчої влади
встановлена законами.
Як показав проведений аналіз реалізації контрольних повноважень, процес
їх здійснення потребує вдосконалення. Вважається, доцільним було б
внесення доповнень до Законів України “Про місцеве самоврядування в
Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, якими було б
врегульовано процедуру контролю здійснення делегованих повноважень
відповідно органами місцевого самоврядування та місцевими державними
адміністраціями.
A Ae –
`ний характер. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій
підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в
установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх
реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення
їх у дію. Нормативно-правові акти, які стосують прав та обов’язків
громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і
набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не
встановлено пізніший термін введення їх у дію (частини 4, 5 статті 41
Закону України “Про місцеві державні адміністрації”).
Діяльність органів місцевого самоврядування цими розпорядженнями не
регулюється. Відповідно частині 4 статті 35 Закону України “Про місцеві
державні адміністрації” місцеві державні адміністрації не мають права
втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних
повноважень. Що стосується делегованих повноважень, то голови місцевих
державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад
питання, пов’язані із їх виконанням (частина 4 ст.34 Закону України “Про
місцеві державні адміністрації”), а на засіданнях обласних, районних рад
голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу.
Тобто, якщо існує необхідність при виконанні делегованих місцевим
адміністраціям відповідними радами повноважень співпрацювати, то
відповідні норми передбачають тільки участь у засіданнях ради із правом
дорадчого голосу та внесення питання на розгляд ради.
З іншого боку, акти ради, прийняті у межах наданих їм повноважень, є
обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території
органами виконавчої влади (тобто – і місцевими державними
адміністраціями), об’єднаннями громадян, підприємствами, установами,
організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або
тимчасово проживають на відповідній території (пункт 1 ст.73 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Відповідно ст.59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
рада приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які підписує голова
районної, обласної, районної у місті ради (п.п.12 п.6 ст.55 цього
Закону). Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності
з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній
строк введення цих рішень у дію. Крім того, голова районної, обласної,
районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (п.7
ст.55 цього Закону). Процедура реєстрації в органах юстиції рішень ради,
розпоряджень голови районної, обласної, районної у місті ради не
передбачена, що є доцільним, враховуючи правову природу інституту
місцевого самоврядування. Пунктом 11 статті 59 Закону України “Про
місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що акти органів і
посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення.
На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів.
Питання про відповідальність голови місцевої адміністрації за
невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень чинне
законодавство регулює наступним чином. Статтею 73 Закону України “Про
місцеве самоврядування в Україні” встановлено, що місцеві органи
виконавчої влади (тобто – і місцеві державні адміністрації),
підприємства, установи, організації, громадяни несуть встановлену
законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за
заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а
також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб
місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.
Згідно частин 6 – 8 статті 34 Закону України “Про місцеві державні
адміністрації” голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують
перед відповідними радами з питань виконання, зокрема, делегованих
повноважень. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові
відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент
України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтований висновок
(частина 9 ст.118 Конституції України). Таке рішення стосується
припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації у разі,
якщо більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради було
висловлено недовіру (частина 10 ст.118 Конституції України, пункт 8
частини першої статті 9 Закону України “Про місцеві державні
адміністрації”), або Президент України може припинити повноваження
голови місцевої державної адміністрації у разі, якщо недовіра була
висловлена простою більшістю голосів від складу відповідної ради (пункт
3 частини другої статті 9 Закону України “Про місцеві державні
адміністрації”).
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.74) визначає,
що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть
відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою,
державою, юридичними і фізичними особами. При цьому по питаннях
здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади вони
підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (пункт 2 ст.76 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Тобто законодавець не
встановив чітко відповідальність органів місцевого самоврядування перед
місцевими державними адміністраціями – Законом передбачена
відповідальність перед державою (пункт 1 ст.76 Закону України “Про
місцеве самоврядування в Україні”).
Підставами притягнення до відповідальності є дії органів та посадових
осіб місцевого самоврядування у разі порушення ними Конституції або
законів України. За наявності цієї підстави голова обласної державної
адміністрації може порушувати перед Верховною Радою України питання про
призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської,
селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради,
сільського, селищного, міського голови (частина 2 статті 39 Закону
України “Про місцеві державні адміністрації”, пункт 4 ст.78 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Крім голови обласної
державної адміністрації, питання про призначення позачергових виборів
районної, обласної ради, а також сільської, селищної, районної у місті
може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним,
міським головою, головою Київської, Севастопольської міської державної
адміністрації. При цьому мають бути отримані рішення суду про визнання
актів ради незаконними, висновки відповідного комітету Верховної Ради
України (пункт 4 ст.78 Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні”). Конкретно такі висновки можуть бути отримані у наступних
випадках (пункт 1 ст.78 Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні”):
1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, чинного
законодавства, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги
компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із
законом;
2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки,
встановлені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, або
рада не вирішує питань, віднесених до її відання.
Що стосується процедури визнання актів ради незаконними, виникає питання
про те, який суд має виносити відповідне рішення. Аналіз норм Закону
України від 07.02.2002 р. № 3018-ІІІ “Про судоустрій України” [30]
показує, що такі справи можуть розглядатись місцевими адміністративними
судами (пункт 4 ст.22 Закону “Про судоустрій України”). До періоду, коли
будуть організовані адміністративні суди, такі справи розглядають
місцеві загальні суди (п.п.16 п.3 Розділ VІІ “Прикінцеві та перехідні
положення” Закону України “Про судоустрій України”). При цьому слід
зазначити, що процесуальні норми, які б визначали строки розгляду судами
таких справ на цей час відсутні.
Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити наступні висновки. По-перше,
потребує вдосконалення врегулювання процедури здійснення контролю за
виконанням делегованих повноважень як органами місцевого самоврядування,
так і місцевими державними адміністраціями шляхом розробки й прийняття
доповнень до чинних Законів України “Про місцеві державні адміністрації”
та “Про місцеве самоврядування в Україні”.
По-друге, надзвичайно складним є процес притягнення до відповідальності
за невиконання (неналежне виконання) делегованих (та й власних,
передбачених законом) повноважень. Вирішенню проблем сприятиме внесення
доповнень до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” у
частині, якою було б врегульовано процес розгляду у суді справи про
визнання актів ради незаконними.
По-третє, викликають певні застереження норми, якими встановлено сферу
впливу нормативних актів органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування. Зокрема, Законом України “Про місцеве самоврядування в
Україні” передбачено, що дія таких актів розповсюджується й на органи
виконавчої влади (у тому числі – місцеві державні адміністрації). З
іншого боку, дія нормативних актів місцевих державних адміністрацій має
обмежений характер. Враховуючи правову природу органів місцевого
самоврядування та органів виконавчої влади такий розподіл є цілком
виправданим. Разом з тим, слід більш докладно проаналізувати процес
реалізації таких актів з метою визначення їх пріоритетності по питаннях
управління соціально-економічним розвитком відповідної території.
Список літератури:
1. Грушевський М. Конституційне питання і українства в Росії//
Літературно-науковий вісник.-Т.ХХХ.-Львів,1905;
2. Драгоманов М. Проект Основ Статуту Українського Товариства “Вільна
Спілка” – “Вольный Союз”// Драгоманівський збірник. “Вільна спілка” та
сучасний український конституціоналізм/ За ред. Т.Г. Андрусяка.-Львів:
Світ,1996;
3. Ейхельман О. Проект Конституції (основних державних законів)
Української Народної Республіки.-Київ: Тернів: Видавництво С, 1921;
4. Окіншевич Л. Вступ до науки про право і державу. Мюнхен: Український
Вільний Університет. Серія: Підручники, Ч.10, 1987;
5. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування.-Мюнхен,1963;
6. Спекторський Є. Основи права державного. Пер. з рос.-К.: Видання тов.
“Час”,1918;
7. Франко І. Свобода і автономія// Зібрання творів у п’ятдесяти
томах.Т.45. Філософські праці.-К.: Наукова Думка,1986;
8. Чижевський Основи української державності// Воля. Червень 1921.Т.2
Ч.11/12;
9. Бутко І.П. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального
самоврядування в Україні // Актуальні проблеми управління територіями в
Україні. Тези наук.– практ. конф. (м.Київ, 26-27 листопада 1992р.) – К.,
1993;
10. Проблеми унітаризму в проекті нової Конституції України// Розбудова
держави.-1992.-№5;
11. Коліушко І.Б. До конституційного закріплення територіального устрою.
// Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали
наук.–практ. конф.(Київ, 26–27 листопада 1992р.) – К., 1992;
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
