Становлення муніципальної влади в Україні у контексті конституційної
реформи
Формування місцевого самоврядування виявилося одним із найбільш складних
та суперечливих завдань становлення сучасної державності України. На
шляху демократичних процесів постав цілий комплекс політичних,
економічних, соціальних, психологічних та інших перепон. Адже реальна,
дієздатна муніципальна влада передбачає не лише конституційно-правове
визнання прав територіальних громад, декларування самостійності
місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, не
тільки закріплення правових, соціальних та інших гарантій цієї
самостійності, встановлення функцій та компетенції місцевого
самоврядування, а й розвиток економічного і фінансового потенціалу всієї
держави в цілому. Лише просування у вирішенні цих проблем дозволить
говорити про утвердження демократичної системи організації публічної
влади на місцях, без якої стає неможливою побудова громадянського
суспільства та правової держави в Україні.
Саме тому найбільш актуальною сьогодні є ідея про необхідність
„встановлення дієвого та сильного місцевого самоврядування в Україні як
втілення кращих демократичних практик, джерела формування культури
реальної участі громади у вирішенні місцевих справ”. За словами
Президента України В.А. Ющенка, „нам треба наповнити реальним змістом
права територіальних громад. Для цього ми маємо чітко розмежувати права
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечити
місцеві бюджети власними доходами, орієнтованими не лише на споживання,
але і на розвиток. Ми маємо дати можливість радам ефективно
розпоряджатися землею та комунальною власністю, підняти статус депутатів
та сільських, селищних і міських голів”.
Органічний ж взаємозв’язок державного і муніципального будівництва
об’єктивно обумовлений тим, що місцеве самоврядування є фундаментальною
основою розвитку української державності. Тому безперечною, на наш
погляд, є позиція про те, що реформа місцевої влади має здійснюватися в
жорсткій відповідності з процесом будівництва нової української
державності, з реформою публічно-владних структур у контексті поступової
політичної модернізації державності та трансформації функцій держави,
загальною тенденцією розвитку яких у сфері місцевого самоврядування в
сучасних умовах має стати проведення муніципальної реформи в усіх
напрямах: політичному, економічному, соціальному, інформаційному та
інших, а також підвищення ролі людського чиннику в управлінні державними
і місцевими справами тощо.
Слід зазначити, що суттєвого реформування має зазнати насамперед
конституційна модель місцевого самоврядування. Тому, у контексті реформи
місцевого самоврядування варто розуміти інституціональну роль
муніципальної влади як одного з ключових елементів системи
конституційного ладу України. Місцеве самоврядування згідно Європейської
Хартії про місцеве самоврядування складає одну з основ будь-якого
демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування, – проголошується
в ст.2 цього документу, – має бути визнаним у внутрішньому
законодавстві, і, по можливості, в конституції держави.
Конституція України, встановлюючи основи конституційного ладу та
визначаючи українську державу як демократичну, правову та соціальну,
фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які
знаходять свій вияв передусім у суверенності суспільства і держави,
народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та
судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі, етнічній
багатонаціональності і політичній єдності Українського народу, визнанні
та гарантуванні місцевого самоврядування тощо. Виходячи з
загальновизнаних принципів організації та діяльності локальної
демократії, місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу
складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України.
Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод
людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка
обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве
самоврядування як публічна влада територіальної громади – є складовою
частиною конституційного ладу і також характеризується дотриманням прав
і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого
самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів.
Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є
фундаментальним принципом організації та здійснення влади у суспільстві
та державі, який поряд з іншими принципами визначає систему
демократичного владарювання в нашій країні. Визнання місцевого
самоврядування як однієї з основ конституційного ладу передбачає
встановлення децентралізованої системи публічної влади, інших (аніж в
умовах централізації та концентрації влади) основ взаємодії державної
влади та влади територіальних громад.
Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з
елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та
фінансову незалежність місцевого самоврядування, тому воно не може
розглядатися як структурний та функціональний елемент системи державної
влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ
конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а
конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний
принцип, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність
територіальних громад. Місцеве самоврядування як елемент конституційного
ладу України утворює умови для правотворчої, правозастосувальної та
правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного
принципу. Також місцеве самоврядування у цій якості виступає як
політико-правовий, соціально-економічний та культурний стан місцевого
життя, яке склалося під впливом конституційного механізму або факторів,
які викривлюють його.
Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного
ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.
Конституція нібито говорить, що законодавець на свій власний розсуд не
вправі вводити або ліквідовувати місцеве самоврядування. Завдання
законодавця, таким чином, обмежується творчою конкретизацією даного
інституту. Звідси місцеве самоврядування, після його визнання державою,
здійснюється населенням за його власним природним правом, а не по праву
держави. Тому, будь-які посягання на права місцевого самоврядування
варто оцінювати як посягання на основи конституційного ладу.
Слід згадати, що відразу після прийняття Конституції України, її
положення щодо місцевого самоврядування стали предметом гострої критики
з боку муніципальної громадськості, політичних партій, науковців,
окремих політиків тощо, що й актуалізувало на сьогоднішній день
необхідність внесення змін до Основного Закону в відповідній частині.
Більшість конституційно-проектних пропозицій щодо внесення змін до
Конституції України, які розроблялися останніми роками прямо або
опосередковано торкалися інститутів місцевого самоврядування. Такого
роду пропозиції носили фрагментарний або косметичний характер,
стосуючись, наприклад, лише термінів обрання депутатського корпусу
місцевого самоврядування, або передбачали більш ґрунтовну корекцію
розділу ХІ Конституції України як термінологічного, так і змістовного
характеру. Фактичним ігноруванням інститутів місцевого самоврядування
характеризувався узгоджувальний законопроект про внесення змін до
Конституції України, прийнятий Верховною Радою України.
Велика кількість законопроектів, авральний характер їх обговорень та, у
кінцевому випадку, схвалення змін до Конституції наприкінці 2004 р.,
призвело до ще більшої заплутаності у вітчизняній моделі місцевого
самоврядування, зокрема, у частині, що передбачає різні строки на які
обираються депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови.
На вирішення сучасних проблем організації місцевого самоврядування були
спрямовані й інші версії законопроекту про внесення змін до Конституції,
розроблені у 2005-2006 роках. У цілому схвальної оцінки заслуговує
спроба авторів цих законопроектів змінити філософію усієї моделі
врегулювання діяльності місцевого самоврядування. По суті пропонується
перейти від існуючої нині консервативної моделі місцевого
самоврядування, за якої місцеве самоврядування по суті здійснюється лише
на рівні територіальних громад, а на рівні регіонів – областей і районів
воно носить фактично символічний характер, до повноцінної системи
місцевого самоврядування на усіх рівнях організації суспільства.
Впровадження в Україні відомого світовій муніципальній практиці принципу
повсюдності місцевого самоврядування створило б правові умови для
активізації життєдіяльності територіальних громад, чіткі територіальні
межі їхньої муніципальної діяльності, сприяло б децентралізації
публічної влади, розмежуванню функцій та повноважень центральних і
місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування,
розширенню самостійності і відповідальності територіальних громад у
вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій, міст, селищ і
інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки,
соціально-економічних особливостей і культурно-історичних традицій
громад і регіонів. Зокрема, надання районним і обласним радам права на
утворення виконавчих органів (частина шоста ст. 140 проекту реєстр. №
3288-IV від 23 грудня 2005) перетворило б ці органи у самодостатні та
дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування, які змогли б повноцінно
представляти спільні інтереси територіальних громад.
?????j? 141 та ін.). Використання термінів „громада” та „жителі громади”
значною мірою знецінювали б це багатогранне правове та
суспільно-політичне явище. Вважаємо, що категорія „територіальна
громада” більш оптимально розкриває сутність явища. До того ж це
повністю відповідає національним історичним традиціям України. Окрім
того, враховуючи ідею та прагнення у нормах Конституції (ст.133 Проекту
3207-1) та у ході майбутньої адміністративно-територіальної реформи
запровадити як адміністративно-територіальну одиницю громаду (з чим у
цілому варто погодитись), подібне подвійне використання однієї категорії
у двох значеннях призвело б до певної плутанини.
Не усуває означених проблем й версія законопроекту 3288-IV від 23 грудня
2005, хоча стаття 140 у частині що стосується визначення поняття
місцевого самоврядування не зазнає змін. Фактично у цій версії
пропонується у статті 133 запровадити таку адміністративно-територіальну
одиницю як округа, яка об’єднує в своєму складі кілька населених
пунктів. Хоча подібний підхід і є відмовою від більш прогресивного за
змістом проекту, орієнтованого на інституціоналізацію у якості
адміністративно-територіальної одиниці громади, це, у певній мірі
дозволило б, нарешті, відійти від досі існуючих рудиментів радянського
територіального поділу на сільські та міські ради. Однак, пропонована
редакція статті 140 жодним чином не враховує цього факту. Так, частиною
першою не передбачається, що місцеве самоврядування є не лише правом
територіальної громади села, селища чи міста, але й, наприклад, правом
територіальної громади округи. До того ж у частинах четвертій і сьомій
не передбачені органи місцевого самоврядування округ. Це, на думку ряду
експертів, може створити правові проблеми при утворенні та органів
місцевого самоврядування округ.
Повертаючись до версії законопроекту 3207-1 згадаємо, ще один суттєвий
недолік проекту, який полягає у занадто спрощеному визначенні місцевого
самоврядування, як „права і гарантованої законом можливості жителів
громад … ” (частина перша ст.140 Проекту). Адже відповідно до чинної
Конституції „в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”
(ст.7). Виходячи з цієї норми гарантом місцевого самоврядування по суті
зобов’язується бути українська держава в цілому. Тому встановлення у
запропонованому законопроекті принципу гарантованості місцевого
самоврядування законом значною мірою не лише звужувало б сутність і
зміст гарантуючого впливу, а й звужувало права місцевого самоврядування,
що було суттєвим кроком назад. Тому, схвально слід оцінювати відмову від
такої постановки питання в редакції 3288-IV від 23 грудня 2005.
Ще однією проблемою існуючих законопроектів, зокрема 3207-1 є
недостатньо чітка розмежованість категорій „жителі громади”, „громадяни”
тощо. Адже членами територіальної громади та користувачами послуг, які
надає місцеве самоврядування по суті є (можуть бути) не лише громадяни
України, а й особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають
на відповідній території. Але, наприклад, за загальним правилом правом
голосу на місцевих виборах, референдумах мають виключно громадяни
України. Незважаючи на демократичність норми, встановленої у частині
другій ст.141 Проекту 3207-1, згідно якої „жителі громади на основі
загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування
обирають … ”, використання словосполучення „жителі громади”, без
адекватного йому тлумачення могло б призвести до значних труднощів у
процесі реалізації відповідних норм. Вразливим у цьому відношенні є й
проект 3288-IV, у якому пропонується визначити (частина друга ст. 141),
що „територіальні громади на основі загального, рівного, прямого
виборчого права шляхом таємного голосування обирають …”.
Багато інших критичних зауважень викликає версія в редакції 3288-IV від
23 грудня 2005. Так, значною мірою суперечливим кроком у порівнянні як з
положеннями чинної Конституції України, так і іншими положеннями цього
законопроекту, є запропонована норма п.29 частини першої ст.85, якою
встановлюються повноваження Верховної Ради України та яка
викладатиметься в такій редакції: “29) утворення і ліквідація районів,
встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до
категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів, округ і
районів, утворення і ліквідація населених пунктів та округ”. Адже цим же
законопроектом передбачається, що „округою є утворена на основі
добровільного об’єднання жителів адміністративно-територіальна одиниця,
у складі якої кілька населених пунктів”.
У пропонованій редакцією 3288-IV частині шостої ст. 140 органами, що
представляють спільні інтереси жителів громад, названі, крім районних та
обласних рад, і їх виконавчі органи, хоча природа останніх
представницьких функцій не передбачає. Таке формулювання може в окремих
випадках призвести до конкуренції між обласними чи районними радами та
їх виконкомами щодо повноважень на виконання якщо не всіх, то деяких
представницьких функцій. Цією ж частиною статті районні та обласні ради
перетворюються з чинних на сьогодні органів місцевого самоврядування, що
представляють спільні інтереси територіальних громад (в цілому) на
органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси
жителів громад, хоча такими за своєю природою є органи місцевого
самоврядування сіл, селищ, міст та (в майбутньому) округ. Це може
породити конкуренцію повноважень районних і обласних рад з одного боку
та сільських, селищних і міських з іншого. До того ж виходячи з змісту
інших положень проекту правова природа такого суб’єкта як „жителі
громад” не є достатньо зрозумілою. Думається, що значною мірою це є
„відлунням” попередніх версій.
Критики заслуговують й положення пропонованої редакції частини третьої
статті 142 (мається на увазі проект в редакції 3288-IV від 23 грудня
2005). Запропоновано закласти в Конституцію норму, згідно з якою
„законом має визначатися мінімальна частка від податків і зборів, які
спрямовуються на формування доходів місцевих бюджетів”. Норма, на думку
експертів, не визначає, чи мова йде про частку від всієї податкової
маси, що збирається на території, чи від кожного податку та збору
окремо. Це може призвести до суперечливих тлумачень даної норми. Крім
того, пропонована норма не враховує існування передбачених Європейською
хартією місцевого самоврядування і законодавством України місцевих
податків і зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів у повному
обсязі.
Також, варто згадати й положення пропонованої редакції статті 143.
Частина перша статті передбачає, що „територіальні громади безпосередньо
або через утворені ними органи місцевого самоврядування” здійснюють всі
свої повноваження „відповідно до закону”. Частина друга цієї статті
серед повноважень обласних та районних рад передбачає обмеження рамками
закону лише вирішення ними питань адміністративно-територіального
устрою, що може спонукати такі ради приймати в інших сферах, навіть
віднесених до їх компетенції, рішення, що суперечать законодавству.
Прецеденти прийняття радами цього рівня рішень у сфері міжнародної та
мовної політики вже існують. Крім того, пропонована редакція статті 143,
передбачаючи повноваження органів місцевого самоврядування
територіальних громад (що охоплює поняття і представницьких, і
виконавчих органів місцевого самоврядування), для обласного та районного
рівня передбачає лише повноваження обласних та районних рад і не
передбачає ніяких повноважень для виконавчих органів місцевого
самоврядування цього рівня – органів, запровадження яких передбачено цим
же законопроектом (ч.6 ст.140, ч.4 ст.141). Це може створити правові
проблеми при розподілі повноважень між обласними та районними радами і
їх виконкомами, а також між виконавчими комітетами обласних рад та
місцевими державними адміністраціями.
Усе це свідчить про те, що існуючі законопроекти про внесення змін до
Конституції України у частині щодо місцевого самоврядування не знімають
існуючих проблем, породжують нові, що вимагає їх суттєвого
доопрацювання.
Звернення Президента України до учасників та гостей Установчого з’їзду
Всеукраїнської громадської організації „Всеукраїнське об’єднання
депутатів місцевих рад” // Матеріали Установчого з’їзду Всеукраїнської
громадської організації „Всеукраїнське об’єднання депутатів місцевих
рад”, м. Київ, 1 жовтня 2005 року. – К., 2005. – С.3.
Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект,
внесений народними депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою,
К.Т. Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 04.09.2003; Про внесення змін до
Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними
депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т. Ващук та ін.
Реєстр. № 4105 від 19.09.2003 // HYPERLINK “http://www.rada.gov.ua”
www.rada.gov.ua станом на 03.12.03.
Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект,
внесений Президентом України // Право України. – 2003. – №8. – С.3-9.
Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект,
внесений народними депутатами України А.С. Матвієнком, В.Л. Мусіякою,
А.І. Мартинюком, О.О. Морозом, Ю.Г. Ключковським та ін. Реєстр. №
3207–01 від 01.07.2003 // Право України. – 2003. – №8. – С.9-15.
Про внесення змін до Конституції України: Законопроект, прийнятий
Верховною Радою України // Голос України. – 2004. – 16 січня.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
