Ризики та потенційні загрози впровадження конституційних змін у
частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування

Будь-який варіант конституційних змін потенційно містить у собі певні
ризики та потенційні загрози, яких можна уникнути шляхом проведення
превентивних заходів. Розглянемо основні ризики та загрози, які потрібно
врахувати при плануванні конституційних змін.

Ризики, пов’язані з введенням суто парламентарної форми правління. Це
призведе до повної залежності уряду від парламенту (або – в українських
реаліях – парламенту від уряду), його спроможності формувати коаліцію та
дієздатний уряд. Як свідчить світовий досвід парламентарна форма
правління є найбільш доцільною у стабільній політико-правовій ситуації.
Парламент за відсутності стійкої більшості не зможе забезпечити
стабільні умови діяльності Кабінету міністрів. На наш погляд, Україна ще
не досягла стану політичної та економічної стабільності, що виключає
доцільність розгляду проекту конституційних змін, що передбачають
парламентарну форму правління. В умовах нестабільності парламентарна
форма прямує до диктатури парламенту або до прем’єрського абсолютизму.

Інформація, що подається у ЗМІ, дає підстави стверджувати, що позиції
Партії регіонів і БЮТ відрізняються в деталях, але мають одну загальну
принципово важливу характеристику – перехід до парламентської форми
правління, що також можна розцінювати як загрозу дестабілізації
політико-правової ситуації.

Спільні позиції Партії регіонів та БЮТ щодо внесення змін до Конституції
України та до конституційного процесу полягають у:

запереченні винесення на референдум будь-яких текстів Конституції в
обхід Парламенту;

запереченні ухвалення нової Конституції під назвою “нової редакції”;

запереченні тотального перегляду Основного закону, а внесення змін лише
до декількох розділів Конституції;

створенні у Верховній Раді України Спеціальної конституційної комісії;

збереженні посади Президента;

значному урізанні функцій Президента;

концентрації політичної влади в руках парламенту;

збереженні коаліційного механізму;

формуванні стрункої виконавчої вертикалі під керівництвом Кабінету
Міністрів України;

тощо.

До спірних питань Партії регіонів і БЮТ щодо питань територіальної
організації влади та місцевого самоврядування можна віднести:

ліквідацію місцевих державних адміністрацій;

виборність голів місцевих державних адміністрацій;

напрями зміни виборчого законодавства;

встановлення двопартійної системи;

допущення подвійного громадянства тощо.

Загальна інформація щодо намірів БЮТ про внесення змін до Конституції
України оприлюднена на сайті радіо «Свобода». У ній стверджується:
«Парламентська республіка: Верховна Рада України формує уряд, включно з
міністрами закордонних справ та оборони, що було раніше правом Глави
держави; Президент також втрачає вплив на вертикаль виконавчої влади,
але у нього залишається право розпуску парламенту у чітко передбачених
умовах, право призначення голови СБУ»3. На сайті незалежного
аналітичного агентства «ГЛАВРЕД» опубліковано текст порівняльної таблиці
проекту змін до Конституції України, який приписують БЮТ. Згідно даного
документу схема розподілу повноважень гілок влади виглядає наступним
чином:

Президент втрачає багато суттєвих повноважень. Зміна виборчого
законодавства з метою фактичного встановлення двопартійної системи. У
Верховній Раді – жорсткий імперативний мандат, виключне право опозиції
на обрання спікера, обрання Прем’єр-міністра України більшістю без
затвердження Президентом. Суттєве розширення повноважень
Прем’єр-міністра, у тому числі одноособове право на призначення усіх
міністрів. Прем’єр-міністр також здійснює зовнішньополітичну діяльність,
отримує право заключати міжнародні договори тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і
звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням
Прем’єр-міністра України. Визначається новий статус місцевих державних
адміністрацій, а саме: органи, що представляють Кабінет Міністрів
України на відповідній території

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається і
звільняється з посади за погодженням із Прем’єр-міністром України.

У частині формування органів місцевого самоврядування пропонується
запровадження пропорційної системи місцевих виборів за відкритими
списками у два тури, до якого допускаються дві партії, які набрали
найбільшу кількість голосів. Також проектом змін до Конституції
передбачається запровадження виконкомів, на які будуть покладені окремі
повноваження, що зараз належать місцевим державним адміністраціям4.

Ризики, пов’язані з фіксацією у Конституції України кількості (списку)
областей:

Визначення системи АТУ держави, яка визначає основу ТОВ та місцевого
самоврядування, слід робити без фіксації кількості областей. У більшості
країн Європи на конституційному рівні закріплені тільки статуси
автономій та основні рівні АТУ. Кількість та назви конкретних
адміністративно-територіальних одиниць АТУ закріплюються окремими
законами. Це дає змогу, не змінюючи конституцію, реформувати АТУ з
погляду їх укрупнення чи розукрупнення відповідно до потреб
реформування. У разі фіксації кількості областей, провести подібні
реформи буде неможливо без чергової спроби ще раз змінити норми
Конституції.

Ризики, пов’язані з невизначеністю позицій та відсутністю політичної
волі партій спільними зусиллями гілок влади забезпечити трансформацію
ТОВ та місцевого самоврядування на комплексній та системній основі:

Реальне впровадження конституційних норм щодо ТОВ має бути здійснено
після проведення першого етапу адміністративно-територіальної реформи,
формування дієздатних громад, проведення, бюджетної, земельної,
насамкінець, адміністративної реформ. Спроби удосконалити українську
політико-правову систему, які були здійснені у минулі роки, не привели
до відчутних результатів. Конституція України 1996 року так і не була
наповнена реальним змістом через ухвалення необхідних законів. Натомість
до неї були внесені зміни, які не мали завершеного теоретичного
обґрунтування, вони не спирались на концепцію реформи політичної
системи.

Аналогічна ситуація склалася у зв’язку із проведенням
адміністративно-територіальної реформи, як основи нової системи місцевої
публічної влади, яке виявилась у 2005 році невдалим. Для ефективного
функціонування необхідно забезпечити політичну і економічну спроможність
влади до здійснення такої реформи. Наслідком
адміністративно-територіальної реформи може бути оптимізація розподілу
бюджетних ресурсів з центру, уніфікація інфраструктури
адміністративно-територіальних одиниць. Для цього знадобиться певний
час, фінансові та кадрові ресурси. На сьогоднішній день деякі
економічно потужні і демократично розвинуті країни Європи досі не
здійснили адміністративно-територіальну реформу через один чи декілька
вище перерахованих чинників; інші країни здійснювали подібні процеси
протягом тривалого часу, зокрема, у Польщі реформа тривала близько
десяти років і вимагала величезних фінансових ресурсів.

Ризики, пов’язані з двома варіантами побудови системи місцевих органів
виконавчої влади та місцевого самоврядування узгодженого проекту
конституційних змін.

Перший варіант, у якому пропонується система публічної влади, за якої
місцеві державні адміністрації функціонують на рівні Автономної
Республіки Крим, областей, районів, у містах із спеціальним статусом,
місцеве самоврядування – на рівні громад, областей, у містах із
спеціальним статусом.

По суті, зберігається досить складна система АТУ, яка потребує дуже
детального розподілу повноважень між місцевими державними адміністрації
і органами місцевого самоврядування. У ситуації збереження за обласними
і районними державними адміністраціями виконавчо-розпорядчих функцій,
права контролювати ними обласні та районні бюджети, їх функції
дублюватимуться з функціями виконавчих комітетів обласних та районних
рад, у яких виконання програм соціально-економічного розвитку має стати
основним завданням.

Поєднання у містах із спеціальним статусом функцій самоврядної та
виконавчої влади ускладнює ситуацію управління, коли повноваження
міського голови та глави Київської державної адміністрації поєднані у
одній особі. Це призводить до плутанини у сфері розподілу предметів
відання виконавчої влади і місцевого самоврядування, до політичних
конфліктів навколо влади у Києві, ускладнює контроль за самоврядною
владою з боку територіальної громади. Необхідно також врегулювати
правовий статус Севастополя. Відсутність відповідного закону заважає
нормальному процесу вирішення питань місцевого значення, що сприяє
загостренню соціально-політичної ситуації у ньому.

Другий варіант, згідно з яким пропонується система місцевої публічної
влади, у якій місцеві державні адміністрації функціонують на рівні
областей, у містах із спеціальним статусом. При цьому допускається
можливість створення представництв обласних державних адміністрацій (для
виконання контрольно-наглядових функцій) у районах. Місцеве
самоврядування в особі його органів функціонує на рівні громад, районів,
областей, у містах із спеціальним статусом.

Це – більш спрощена система АТУ, яка має більше шансів бути ефективною у
разі недопущення інших ризиків, що викладені нижче.

Ризики, пов’язані з введенням так званого «регіонального
самоврядування»:

При формулюванні норм Конституції, які стосуються правового статусу та
повноважень органів публічної влади різних рівнів, маємо врахувати, що
до сьогодні радянську модель влади остаточно не було демонтовано.
Внесення змін до Конституції України 08.12.2004 року та запровадження
принципу партійного квотного представництва в усіх державних органах,
партійних виборчих систем на національному та місцевому рівнях зумовили
остаточне розбалансування політичної системи держави, як на
національному так і на місцевому рівнях.

Ризик введення «повноцінного регіонального самоврядування» зумовлюється
також суб’єктивними факторами – низьким рівнем політичної культури
політиків центрального та місцевого рівнів, відсутністю установок
політичних сил на досягнення компромісу, зневагою до чинного
законодавства, перевищенням влади, самочинством, маніпулюванням
інтересами виборців.

За цих умов реформа місцевого самоврядування на основі лише
конституційних змін не може відбутись без утворення реально спроможних
територіальних громад. У нових конституційних умовах районні та обласні
ради залишатимуться «керівниками» для сільських, селищних та міських
рад. Тобто буде відтворюватись де-факто «радянська матрьошка». Не буде
досягнута основна мета конституційних перетворень.

Ризики, пов’язані з наданням МДА координаційних функцій (варіант МДА
префекторального типу) щодо діяльності територіальних підрозділів
(органів) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального
рівня. Після введення інституту префектури організація та діяльність
територіальних підрозділів ЦОВВ має зазнати суттєвих змін, оскільки саме
ці органи здійснюватимуть поточне адміністрування всіх справ місцевого
значення. Виходячи з цього, важливо чітко визначити зміст координаційних
функцій МДА, щоб уникнути дублювання функцій двох структур публічної
влади. Певний час буде потрібний для визначення необхідності утворення
тих чи інших територіальних підрозділів для областей, районів та міст,
районів у містах. До координаційних функцій МДА слід віднести
налагодження дієвого механізму збалансованої державної регіональної
політики, узгодження регіональних інтересів, здійснення контролю за
виконанням регіональних програм розвитку.

&

????????????K?Лише після цього мають бути переглянуті функції місцевої
виконавчої влади, ліквідовані районні державні адміністрації з
виконавчо-розпорядчими функціями. Оптимістичний прогноз здійснення таких
інституціональних перетворень передбачає 5-7 років. До цього часу
необхідно розв’язати проблеми, пов’язані із розташуванням декількох
територіальних громад на одній і тій самій території («міста у містах»,
«міста у районах міст» тощо). Так само потребує вирішення питання щодо
належності громадам земель, розташованих за межами населених пунктів.
Територіальний аспект – лише частина багатьох нагальних проблем у сфері
місцевого самоврядування, що потребують вирішення. Першочерговими з них
є закладення реальної, а не декларованої, матеріально-фінансової основи
місцевого самоврядування, надання йому власних джерел надходжень,
необхідних для виконання усього комплексу завдань і повноважень. У
зв’язку з цим, питання територіального устрою потрібно розглядати у
комплексі з іншими проблемами.

Ризики, пов’язані із недосконалістю муніципальної виборчої системи, яка
не враховує повною інтереси територіальних громад:

Чинне муніципальне виборче право створило об’єктивну основу для
послаблення всієї інституціонально-політичної системи, постійного
відновлення конфліктів на субнаціональних рівнях територіальної
організації влади. Недосконалий механізм формування місцевих рад за
діючою пропорційною системою зумовлює такі гострі проблеми:

неадекватне представлення інтересів населення окремих територіальних
одиниць у межах регіону при формуванні депутатського складу обласної
ради, що має вираження передусім у нерівномірному представництві районів
і міст в обласних радах. Сотні територіальних громад сіл, селищ не мають
своїх представників у районних радах. Так само у будь-якій з областей є
2-5 районів, які не представлені в обласних радах;

обмежений доступ виборців до інформації про конкретних осіб, які
обираються до місцевих рад за партійними списками (система закритих
списків);

надмірне представництво бізнесових кіл у місцевих радах за рахунок
зниження представництва соціально-культурної сфери, посилення ролі
бізнес-корпоративних інтересів при прийнятті політичних рішень,
поширення практики політичних суперечок, спекуляцій, маніпуляцій
інтересами виборців;

послаблення безпосереднього зв’язку депутатів місцевих рад із
населенням, розрив між реальними потребами виборців і місцевою
політикою;

політизація органів місцевого самоврядування, дерегіоналізація місцевої
політики, приділення місцевими радами надмірної уваги питанням
загальнодержавного, а не місцевого значення;

складнощі формування політичних коаліцій, які б адекватно представляли
електоральні уподобання населення, сприяли б виробленню ефективної
політики місцевого розвитку;

наявність диктату з боку партійних лідерів по відношенню до
однопартійців, що входять до складу місцевих рад.

Це має вираження у протистоянні:

між обласними державними адміністраціями (ОДА) та обласними радами, які
мають політичний та ідеологічний контексти. Голови ОДА, які
представляють одну політичну силу, не знаходять підтримки своєї політики
у представницьких органах місцевого самоврядування, більшість у яких
сформована іншими політичними силами. Винятком є окремі регіони
(Донецька, Луганська області, АР Крим, Севастополь), де ситуація
характеризується монополізмом однієї політичної сили, а боротьба різних
угрупувань всередині цієї політичної сили не має публічного характеру;

між міським головою та міською радою, яке часто зумовлено їх різною
партійною приналежністю. Політичні угрупування, що не змогли провести на
посаду міського голови свого кандидата, намагаються усунути діючих
міських голів шляхом переформування більшості у радах або через місцеві
референдуми.

Ризики, пов’язані з недотриманням у процесі реформування вимоги
цілісності законодавчого забезпечення ТОВ та місцевого самоврядування:

Окрім конституційних норм, що стосуються зміцнення місцевого
самоврядування, необхідно у законах чітко визначити правовий статус
районних і обласних рад, органів виконавчої влад, розмежувати
повноваження між ними, а також юрисдикції органів різного
адміністративно-територіального рівня. Ці кроки мають бути відображені у
перехідних положеннях нової Конституції та плані конкретних заходів з
реформування ТОВ та місцевого самоврядування. Спроба відразу створити
ефективне самоврядування на рівні районів та областей неминуче призведе
до стагнації місцевого самоврядування саме на первинному рівні – рівні
громад.

Для дотримання вимоги ідеології цілісності законодавчого забезпечення
доцільно передбачити декілька його рівнів:

Перший – конституційно-правовий. Він торкається положень чинної
Конституції, проектів змін і доповнень до Конституції в частині ТОВ та
місцевого самоврядування, а також органічних, конституційних законів
щодо цієї сфери: закони про внесення змін і доповнень до законів про
місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, до
Конституції України, а також про територіальний устрій, про засади
державної регіональної політики тощо.

Другий – законодавчо-спеціалізований: передбачає пакет законопроектів
про самоврядування територіальної громади, про організацію виконавчої
влади та місцевого самоврядування в районі, про організацію виконавчої
влади та місцевого самоврядування в області. Законодавче забезпечення
місцевого самоврядування, яке логічно витікає з конституційних змін та
наповнює відповідні статті Конституції конкретним змістом має
розглядатись у контексті прийняття законів «Про Кабінет Міністрів
України», «Про центральні органи виконавчої влади» (або «Про органи
виконавчої влади»).

На цьому рівні мають бути забезпечені не тільки механізми гарантій
органів і посадових осіб місцевого самоврядування, але й їх
відповідальність. Механізми відповідальності мають унеможливити
виникнення ситуацій некерованості певними
адміністративно-територіальними одиницями.

Має бути забезпечено зростання значення і ролі асоціацій та інших
добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування в житті
суспільства. Серед нормативно-правових документів, які необхідно
прийняти в першу чергу – закон «Про асоціації органів місцевого
самоврядування».

Повномасштабна трансформація системи місцевого самоврядування в Україні
має передбачати також законодавче урегулювання деяких питань реалізації
особливого статусу Києва і Севастополя. Чинний закон «Про столицю
України — місто-герой Київ» у нинішніх умовах не забезпечує
гармонізації самоврядних та державних компонентів у системі керування
містом. Необхідно чітко розмежувати повноваження міської ради і
Київської державної адміністрації, визначити правовий статус виконавчого
органу Київради та Київського міського голови, розглянути питання про
необхідність розділення посад голови органу місцевого самоврядування
столиці та керівника органу, який представлятиме в Києві державну
владу.

Третій – законодавчо-галузевий, який пов’язаний з певними аспектами
реформування місцевого самоврядування у сферах бюджетної, податкової,
земельної політики, охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення,
житлово-комунального господарства.

Утвердження нових принципів організації системи місцевого самоврядування
мусить супроводжуватися й законодавчим визначенням її
фінансово-економічних основ, зокрема прийняттям закону «Про
фінансово-економічні засади місцевого самоврядування України» (або «Про
фінанси місцевого самоврядування»), удосконалення Бюджетного Кодексу
України в частині, яка унормовує питання податкової бази діяльності
місцевого самоврядування тощо. Слід також урегулювати питання
комунальної власності, інструментом чого мав би стати закон «Про право
комунальної власності та управління об’єктами комунальної власності і
спільною власністю територіальних громад».

Комплексний характер законодавчого забезпечення дасть змогу Кабінету
Міністрів України запланувати перспективи проведення структурних реформ,
своєчасно готувати проекти нормативно-правових актів, зокрема таких:

Про службу в органах місцевого самоврядування (нова

редакція);

Про адміністративні послуги;

Про основні засади державної регіональної політики;

Про внесення змін до Бюджетного кодексу України;

Про місцеві податки та збори тощо.

Прийняття нових законів дасть змогу удосконалити бюджетну та податкову
системи з метою підвищення ролі та статусу органів місцевого
самоврядування. Необхідно також затвердити державні соціальні
стандарти, на підставі яких провести відповідні розрахунки з
визначення потреб громад та рівня фінансового забезпечення їх місцевих
бюджетів;

Частина зазначених завдань може бути вирішена ще до прийняття закону
про внесення змін до Конституції України, якщо внести зміни та
доповнення до чинних законів про місцеві державні адміністрації та про
місцеве самоврядування, які б передбачили: посилення
контрольно-наглядових, координаційних функцій і повноважень місцевих
державних адміністрацій; зменшення обсягу делегованих їм повноважень з
боку районних та обласних рад; зменшення обсягу делегованих та
підвищення обсягу власних повноважень органів місцевого самоврядування;
усунення дублювання повноважень місцевих органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування; чіткий розподіл предметів відання та
повноважень органів місцевого самоврядування різного територіального
рівня; встановлення процедур реєстрації актів органів місцевого
самоврядування та перевірки, нагляду за ними на предмет відповідності їх
закону та Конституції з боку обласних державних адміністрацій.

Вимога комплексного підходу потребує також концептуального визначення з
питань нового законодавства про місцеві вибори. При цьому можливі різні
варіанти запровадження виборчої системи.

Перший, збереження мажоритарної системи для сіл, селищ, міст районного
значення та проведення виборів щодо інших рівнів місцевого
самоврядування на основі пропорційної виборчої системи з відкритими
партійними списками.

Другий, проведення виборів на основі мажоритарної виборчої системи щодо
поселень, в яких проживає менше 100 тисяч жителів; на інших рівнях
місцевого самоврядування – на основі пропорційно-виборчої системи з
відкритими партійними списками.

Третій, проведення виборів міських голів на основі мажоритарної виборчої
системи абсолютної більшості в два тури для репрезентативного
представництва виборців щодо головних посадових осіб міської
територіальної громади.

Враховуючи ризики, що викладені вище, необхідність поступового
реформування ТОВ та місцевого самоврядування, що випливають із норм
оновленої Конституції, слід доцільно ще до прийняття закону про
внесення змін до Конституції України вжити заходів, які створюватимуть
необхідну базу для радикальних інституціональних перетворень. Ці заходи
(завдання) доцільно розбити на першочергові, середньострокові та
перспективні.

3 Сайт радіо Свобода HYPERLINK
«http://www.radiosvoboda.org/article/2008/5/18F1CCD5-4561-4258-B66F-3EAB
DBB1882B.html»
http://www.radiosvoboda.org/article/2008/5/18F1CCD5-4561-4258-B66F-3EABD
BB1882B.html

4 Сайт незалежного аналітичного агентства «Главред» HYPERLINK
«http://glavred.info/print.php?article=/archive/2008/05/08/130844-1.html
»
http://glavred.info/print.php?article=/archive/2008/05/08/130844-1.html

Похожие записи