Актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування в контексті
європейського вибору України
Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні нараховує майже
дванадцять років. За цей час вже чимало зроблено в плані переходу від
бюрократичної радянської “піраміди” влади до сучасних принципів
територіальної організації влади та розвитку місцевої демократії.
Насамперед, слід зазначити, що інститут місцевого самоврядування отримав
конституційно-правове закріплення. Так, Конституція України у повній
відповідності з вимогами Європейської хартії місцевого самоврядування
декларувала принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.
Багато зроблено і в плані формування законодавчої бази місцевого
самоврядування, зокрема, крім базового Закону “Про місцеве
самоврядування в Україні” прийнято ряд інших важливих з точки зору
формування правових основ місцевого самоврядування законодавчих актів –
закони України про місцеві вибори, про органи самоорганізації населення,
про столицю України – місто-герой Київ, бюджетний та земельний кодекси
України, Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку
місцевого самоврядування в Україні” тощо.
Важливі кроки здійснені і в напрямку формування матеріальної та
фінансової основ місцевого самоврядування.
За останні роки вдалося суттєво покращати макроекономічну ситуації в
країні, що створює сприятливі передумови для ефективного вирішення
проблемних питань розвитку територіальних громад.
Так, економічне зростання набирає незворотної динаміки. Третій рік
зростає валовий випуск продукції, а обсяг промислового виробництва –
четвертий рік. За дев’ять місяців 2002 року у промисловості і сільському
господарстві приріст складає більше 6%.
В той же час сучасний стан розвитку місцевого самоврядування не можна
вважати задовільним. Саме такий висновок був зроблений Президентом
України Л.Д. Кучмою у його виступі на Всеукраїнських зборах
представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування
та громадськості 10 вересня 2002 року і з ним погоджуються практично всі
політичні сили України.
А підстави для такого висновку дає складна економічна ситуація в
переважній більшості сіл, селищ та міст України, передкризовий стан
розвитку територіальних громад. Напівзруйноване житлово-комунальне
господарство, жебрацькі місцеві бюджети, низький рівень кваліфікації
значної частки управлінських кадрів, екологічні проблеми – це типова
картина, яку, на жаль, можна спостерігати в переважній більшості наших
сіл, селищ та міст.
Прикладом може слугувати кризова ситуація, що склалася в
житлово-комунальній галузі. Так, кожний третій будинок в Україні
потребує капітального або поточного ремонту.
Технологічна відсталість житлово-комунальних підприємств призводить до
втрати половини виробленої продукції та спричиняє збільшення у 2-3 рази
порівняно з країнами ЄС витрат на надання послуг. Збитки і прорахунки
комунальників часто продовжують перекладатися на власників і
користувачів житла, що збільшує борги населення за житлово-комунальні
послуги. Нині сума цих боргів сягнула 7,6 млрд. грн.
Болючою проблемою залишається формування тарифів на житлово-комунальні
послуги. Зберігається велика регіональна диференціація тарифів (в 3-8
разів), а більше 40% підприємств порушують чинне законодавство. Причина
в тому, що в одних регіонах, місцева влада з популістських мотивів не
реагує на зростання збитків житлово-комунальної сфери і не впорядковує
тарифи, в інших – збільшує їх без належного аналізу витрат, пошуку
резервів зниження собівартості. І це при тому, що населення фактично
сплачує лише 60-70% комунальних платежів.
За останні 10 років кількість рухомого складу електротранспорту
зменшилася на 30 відсотків, з 3710 мостів та шляхопроводів 73 відсотка
не відповідають вимогам чинних нормативів за вантажопідйомністю або
габаритами, а 140 знаходиться в аварійному стані.
У містах і селищах не сформована сучасна система поводження з побутовими
відходами, що вкрай негативно впливає на їх санітарно-епідеміологічний
стан. Більшість сміттєзвалищ є екологічно небезпечними об’єктами.
Жителі багатьох міст вже забули, що таке цілодобове постачання холодної
і гарячої води.
В минулий опалювальний сезон центральне опалення було відсутнє в
містах: Стаханов, Первомайськ, Красний Луч, Краснодон Луганської
області, Токмак Запорізької обл. та інших.
Одним з найбільш слабких місць в місцевому розвитку є місцеві бюджети,
які не забезпечують виконання функцій місцевого самоврядування.
Непосильним тягарем для них є фінансове забезпечення пільг, що надаються
окремим категоріям населення.
Іншим не менш важливим чинником, що негативно впливає на фінансові
ресурси місцевого самоврядування є зростаючий рівень дебіторської та
кредиторської заборгованості; результатом чого значний обсяг податкової
заборгованості (недоїмки) – 11,2 млрд. гривень, станом на 1 серпня 2002
року, що становить 34,7 відсотка від надходжень зведеного бюджету
України (32,3 млрд. гривень).
Іншим чинником слабкого фінансового стану місцевого самоврядування є
велика кількість податкових пільг. Якщо, скажімо, відмінити існуючі
податкові пільги, то вже в наступному році можна було б додатково
отримати 8,5 млд. гривень, що суттєво покращить фінансовий стан
територіальних громад.
В цілому показники питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті
зростають (планується 46,7 відсотка на 2003 рік), що відповідає практиці
більшості європейських країн. Проте це ще не говорить про реальне
наповнення місцевих бюджетів. Так, середня забезпеченість місцевих
бюджетів на одного жителя становить в середньому по Україні біля 464
гривень, а на виконання власних повноважень місцевого самоврядування з
них передбачається лише 46 гривень. Зрозуміло, що ці кошти явно
недостатні для виконання функцій місцевого самоврядування щодо надання
послуг населенню на рівні європейських стандартів, а їх розмір саме і
обумовлює кризовий стан житлово-комунального господарства.
Проведений аналіз фінансового забезпечення розвитку місцевого
самоврядування в Україні свідчить про його декларативний характер. І в
цьому плані справедливими є ті зауваження, що містяться в Резолюції 123
та Рекомендації 102 Конгресу місцевих та регіональних влад Європи щодо
сучасного стану розвитку місцевої демократії в Україні. Ці зауваження
стосуються: дефіциту законодавства про місцеве самоврядування,
відсутності прозорих процедур щодо розв’язання компетенційних спорів і
конфліктних ситуацій на місцевому і регіональному рівні, проблем
забезпечення фінансово-економічної самостійності територіальних громад,
організації місцевого самоврядування на регіональному рівні,
необізнаності наших службовців з основними принципами Європейської
хартії місцевого самоврядування та неповним відтворенням її положень в
національному законодавстві України.
По суті сьогодні місцеве самоврядування в Україні перебуває в стані
стагнації. Це стосується практично всіх його аспектів – законодавчої
бази, ресурсного забезпечення, розмежування повноважень між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, децентралізації
управління, реалізації принципів місцевого самоврядування (в першу чергу
принципів правової, організаційної та фінансово-матеріальної
автономності, субсидіарності), державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування, формування комунальної власності тощо.
Так, потребує кардинального оновлення законодавство України про місцеве
самоврядування, наближення його до європейських стандартів. Процесу
розробки законодавства про місцеве самоврядування бракує системності і
комплексності. Замість того, щоб приймати взаємопов’язані між собою за
предметом правового регулювання акти в пакеті, при узгодженні позицій
різних суб’єктів законотворення, проекти приймаються до розгляду по мірі
їх готовності.
Серйозною проблемою є виконання вже прийнятих з питань місцевого та
регіонального розвитку законів, указів Президента України, постанов
уряду, ще не відпрацьовані механізми їх реалізації, бракує виконавської
дисципліни, відповідальності, елементарної управлінської культури.
Наприклад, досі не вирішене питання про фінансування Програми державної
підтримки розвитку місцевого самоврядування, затвердженої Указом
Президента України ще 30 серпня 2001 р., не забезпечується виконання
Постанови Кабінету Міністрів України за № 1206 від 18 вересня 2001 року
“Про першочергові заходи щодо виконання і 2001 – 2005 роках Комплексної
програми соціально-економічного розвитку Великої Ялти, як курорту
загальнодержавного значення” і цей перелік можна ще довго продовжувати.
Незавершеним залишається процес становлення фінансово-матеріальних основ
місцевого самоврядування. Матеріальна і фінансова база місцевого
самоврядування є слабкою, що не дозволяє органам місцевого
самоврядування повною мірою виконувати свої завдання та функції. До
кінця неврегулюваними залишаються міжбюджетні відносини, що не дозволяє
належним чином сформувати місцеві бюджети територіальних громад міст
районного значення, селищ та сіл.
Залишається низькою ефективність управління підприємствами комунальної
власності. Зокрема, у промисловості збитки цих підприємств складають 369
млн. грн., у той час як прибутки державних – 4,5 млрд. грн., а
приватних – 94 млн. грн. Це є великий невикористаний резерв ресурсного
забезпечення розвитку місцевого самоврядування.
Більшість органів місцевого самоврядування недостатньо активно
використовують можливості приватизації комунального майна для
підвищення ефективності роботи підприємств, вирішення проблем щодо
наповнення місцевого бюджету.
Так, наприклад, при зростанні в цілому по Україні в минулому році на 20%
темпів приватизації об’єктів права комунальної власності, у м.
Севастополі жоден об’єкт не змінив комунальну форму власності, в
Херсонській області спад темпів приватизації складає 80%, у Рівненській
– 25%. Це свідчить про низький рівень використання органами місцевого
самоврядування місцевих ресурсів.
Не можна забувати, що саме в системі місцевого самоврядування громадяни
отримують переважну більшість адміністративних та громадських послуг і
подальша стагнація місцевого розвитку неминуче призведе до їх
подорожчання, погіршення якості життя людей і, як наслідок, до
соціальної напруги та політичної нестабільності.
Можна погодитися з тим, що все це “дитячі хвороби” становлення нової
системи організації влади, адже сучасний процес становлення місцевого
самоврядування в Україні починався фактично з нуля, при відсутності
власного досвіду місцевої демократії, та ще й в умовах різнопланових і
різновекторних структурних перетворень в економіці. Проте період
становлення місцевого самоврядування в Україні вже завершено, життя
нагально вимагає здійснення рішучих кроків у вирішенні принципових
питань розвитку місцевої демократії, покращання умов життя населення.
Сьогодні Україна стоїть на порозі якісно нового етапу розвитку
місцевого самоврядування, пов’язаного з проведенням радикальної
муніципальної реформи.
Про необхідність муніципальної реформи Президент України наголошував ще
в січні 1997 року на зборах Асоціації міст України. Сьогодні вона набула
ще більшої актуальності в контексті реформи політичної системи. Адже
забезпечення сталого розвитку місцевого самоврядування можливе лише на
основі кардинальної зміни вектору державотворення, переходу від
концентрації влади, повноважень та ресурсів в центрі до їх перерозподілу
на користь територіальних громад у відповідності з принципами
Європейської хартії місцевого самоврядування, що, власне кажучи, і має
визначати спрямованість муніципальної реформи.
Кінцевою метою муніципальної реформи має стати покращання якості
адміністративних та громадських послуг, що надаються населенню, шляхом
децентралізації управління, забезпечення соціально-економічного розвитку
територіальних громад і регіонів на основі належного правового,
матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування,
підвищення ефективності функціонування владних структур всіх
територіальних рівнів та розвитку місцевої демократії, перетворення
територіальних громад на реального суб’єкта управління.
До конкретних напрямків муніципальної реформи можна віднести наступні:
1. Перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами
місцевого самоврядування на користь останніх згідно з принципом
субсидіарності, який закріплений в Європейській хартії місцевого
самоврядування: “муніципальні функції, як правило, здійснюються,
переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином.
Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати
обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та
економії” (частина 3 статті 4).
Принцип субсидіарності сьогодні розглядається як один із найважливіших
принципів організації інститутів влади в цілому. Основна ідея цього
принципу полягає у тому, що публічна влада повинна втручатися лише в тій
мірі і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від
індивідуумів до сім’ї, територіальних громад та інших більш значних
груп, не в стані задовольнити свої різнобічні потреби.
В Україні відсутня законодавча база для реалізації цього принципу.
Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві
державні адміністрації” чітко не розмежувати повноваження між органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. На практиці це
призвело до конкуренції компетенцій, невиправданого втручання органів
виконавчої влади у сферу місцевого самоврядування, паралелізму та
дублювання при вирішенні конкретних питань розвитку територіальних
громад та регіонів.
2. Реформування житлово-комунального господарства, що доцільно
здійснити шляхом:
створення чітко визначеної законодавчо-інституційної бази у сфері
житлово-комунального господарства, запровадження системи індикаторів
визначення рівня ефективності її функціонування;
удосконалення системи управління галуззю, розвиток та запровадження
різних форм власності підприємств житлово-комунального господарства,
впровадження ринкових відносин між суб’єктами господарювання у цій
сфері;
забезпечення беззбиткового функціонування підприємств галузі при
прозорій, економічно обгрунтованій системі визначення рівня тарифів на
комунальні послуги;
забезпечення адресного соціального захисту населення при проведенні
повномасштабної реформи галузі;
підвищення ефективності використання енергетичних та матеріальних
ресурсів;
підвищення якості та збільшення обсягу послуг до рівня, визначеного
стандартами Євросоюзу.
3. Визначення статусу територіальної громади. Сьогодні стосовно
правового статусу територіальної громади склалася парадоксальна
ситуація. Так, Конституція України визначає територіальну громаду як
первинний суб’єкт місцевого самоврядування. В той же час ряд питань щодо
статусу громади залишилися невизначеними. Так, законодавчо не
встановлені територіальні межі здійснення громадою місцевого
самоврядування, не врегульовані питання створення та реорганізації
територіальних громад, її внутрішньої організації, розподілу повноважень
між громадою та її органами, об’єднання територіальних громад, їх
державної реєстрації тощо.
4. Підвищення ролі обласних та районних рад у вирішенні питань місцевого
і регіонального розвитку. Сьогодні ці органи місцевого самоврядування
виконують роль “статистів” при місцевих державних адміністраціях, а їх
діяльність зводиться до схвалення проектів рішень, підготовлених
адміністраціями. На порядок денний постає питання про відновлення в
Україні регіонального самоврядування з усіма його інститутами. Це має
призвести до зміни природи та статусу як обласних, районних рад, так і
відповідних місцевих державних адміністрації. Перші трансформуються в
представницькі органи регіональних співтовариств (населення області,
району) з власними виконавчими та розпорядчими органами, другі – в
контрольно-наглядові органи (типу префектур у Франції). Така тенденція
повною мірою відповідає європейським принципам, практиці європейських
держав.
5. Вирішення питань ресурсного забезпечення розвитку місцевого
самоврядування. Загальновідомо, що без належного ресурсного забезпечення
будь-яка влада нічого не варта. Це в повній мірі стосується і місцевого
самоврядування – виконання його завдань та функцій має бути забезпечене
необхідними матеріальними, фінансовими, кадровими, інформаційними та
іншими ресурсами. З цим всі погоджуються, але виникає запитання – де ж
знайти ці ресурси? Звичайно, значну роль у формуванні ресурсної бази
місцевого розвитку має відігравати держава, що прямо випливає з положень
статті 7 Конституції України, в якій закріплюється принцип
гарантованості місцевого самоврядування. Але значні невикористані
можливості щодо зміцнення ресурсного потенціалу є і у органів місцевого
самоврядування.
Зокрема, ще не достатньо використовуються такі ресурси, як розвиток
підприємництва, залучення інвестицій, місцева ініціатива, прозорість та
відкритість місцевої влади, міжсекторна співпраця, запровадження нових
муніципальних технологій та сучасних управлінських підходів, ефективне
використання земельних та майнових ресурсів, досягнень науки,
професіоналізм кадрів тощо.
На жаль в більшості випадків місцева влада ще не володіє засобами та
механізмами управління ресурсами в сучасних умовах. Створено Українську
Академію державного управління при Президентові України, Академію
муніципального управління які веде значну роботу з підготовки та
перепідготовці муніципальних кадрів. Здійснюються деякі наукові
розробки. Але цього явно недостатньо.
Останнім часом намітилися спроби налагодити обмін позитивним досвідом в
рамках окремих муніципальних заходів та проектів: всеукраїнських
муніципальних слухань, «Майстерні муніципального управління», яка
заснувала так звані «міста – лабораторії», видання Асоціації міст
України «Кращі практики у місцевому самоврядуванні України».
За спільною ініціативою Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України
та ряду громадських, наукових та освітніх організацій була започаткована
програма «Ресурсне забезпечення місцевого і регіонального розвитку», яка
була активно підтримана діячами місцевого самоврядування.
Але все це в основному громадські ініціативи, які без значної і
постійної державної підтримки мають недостатню ефективність. Доцільно
значно розширити національні освітні, просвітницькі, наукові та
інформаційні програм. До роботи щодо підвищення ресурсного потенціалу
мають бути залучені фахівці як державних, так і приватних або
громадських організацій, іноземні експерти – всі ті хто може зробити
свій вклад в цю справу.
В червні 2002 року Президент України висунув ініціативу провести конкурс
проектів і програм місцевого і регіонального розвитку. Ця ініціатива
знайшла підтримку в органах місцевого самоврядування, серед широкої
муніципальної громадськості. І вже сьогодні доцільно розпочати
реалізацію цієї ініціативи – започаткувати низку відкритих
конкурсів-тендерів на отримання держзамовлення щодо наукових розробок,
підготовки та перепідготовки кадрів, здійснення просвітницьких програм,
реалізації інформаційної підтримки перетворень в сфері місцевого
самоврядування.
6. Завершення реформи міжбюджетних відносин, результати якої має відчути
кожна територіальна громада, в тому числі і сільська, селищна, а також
територіальна громада міста районного значення. Потребує подальшого
удосконалення практика трансфертів з бюджетів одного рівня до бюджетів
іншого рівня, але для цього доцільно значно спростити формули, за якими
розраховуються обсяги трансфертів та більш кваліфіковано врахувати
специфіку різних адміністративно-територіальних одиниць. Це, зокрема,
стосується, так званих коефіцієнтів, за допомогою яких враховується
специфіка адміністративно-територіальних одиниць.
Принципового значення має перехід від системи соціального захисту
населення, що ґрунтується на пільгах до політики зростання доходів та
надання адресної грошової допомоги соціально незахищеним верствам
населення. Це дозволить вивільнити значні кошти місцевих бюджетів на
виконання програм і проектів місцевого і регіонального розвитку.
На порядку денному постали також питання переходу до програмно-цільового
методу формування місцевих бюджетів, ефективність якого зарубіжним
досвідом та про можливість запровадження практики надання з Державного
бюджету грантів для реалізації окремих проектів місцевого та
регіонального розвитку на конкурсній основі, що дозволить зосередити
кошти для фінансування життєво важливих для територіальних громад
проектів, які не можуть бути профінансовані з місцевих бюджетів.
7. Перегляд концепції місцевих податків і зборів, що має знайти
відображення в Податковому кодексі України. З одного боку, слід
обмежити кількість місцевих податків і зборів, відмовитись від
“екзотики” в цьому плані. Що, наприклад, може дати місцевому бюджету
збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі? Це
при тому, що в Україні взагалі існує два-три діючих іподромів.
З іншого боку, до місцевих податків мають бути віднесені податок на
нерухомість та податок на землю. Доцільно також подумати про можливість
віднесення до місцевих податків прибуткового податку з громадян. Це
дозволить перевести більшість місцевих бюджетів на самозабезпечення. В
багатьох європейських державах, зокрема, у Швеції, саме місцевий
прибутковий податок з громадян є основою фінансової стабільності
місцевих бюджетів.
8. Вирішення проблеми законодавчого регулювання права комунальної
власності. В пункті 10 перехідних положень Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні” сформульоване доручення Кабінету Міністрів
України разом з Фондом державного майна України у двомісячний строк з
дня набрання чинності цим Законом подати на розгляд Верховної Ради
України проект закону про комунальну власність. Це доручення практично
ігнорувалося п’ять років, у зв’язку з чим ряд питань комунальної
власності не отримав законодавчого врегулювання і сьогодні. Це, зокрема,
стосується правового режиму майна спільної власності територіальних
громад, переліку об’єктів виключного права комунальної власності тощо.
9. Забезпечення реалізації положень Земельного кодексу України в сфері
розвитку ринку земель несільськогосподарського призначення.
Земельний кодекс України законодавчо визначив питання набуття права
власності на землю, створив правові умови для подальшого розвитку
прозорого ринку земель. Земля в Україні законодавчо визнана товаром.
Сьогодні вже відпрацьовані механізми продажу земель
несільськогосподарського призначення, надходження від якого є вагомим
резервом поповнення місцевих бюджетів. Проте, із запланованих на 2002
рік 180 млн. грн. за І півріччя до місцевих бюджетів надійшло лише 40%.
Останній час активізувалися спроби перерозподілу діючих повноважень
органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, на користь
останніх, у сфері земельних відносин, свідченням чого стала Постанова
Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 р. N 1100 “Про затвердження
Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної
власності” .
Органи місцевого самоврядування, яким Земельний кодекс надав великі
права, мають стати головними дійовим особами у прискоренні реалізації
його положень.
Зокрема, на нашу думку, доцільно:
закінчити приватизацію земельних ділянок у населених пунктах фізичними
особами, інвентаризацію та грошову оцінку земель, яка здійснена нині
менш, ніж на половину;
забезпечити розробку планів земельно-господарського устрою з врахуванням
соціально-економічних аспектів розвитку міст та напрямів благоустрою
територій. Нині у четверті населених пунктів навіть не визначено їх
межі;
більш широко застосовувати оренду земель у населених пунктах і такий
прозорий інструмент ринку землі, як аукціони, розширювати продаж земель
несільськогосподарського призначення, видачу державних актів на землю,
насамперед, малозабезпеченим верствам населення, забезпечувати продаж
земельних ділянок не нижче експертної грошової оцінки.
Все це дасть змогу приступити до формування ринку земель, що перебувають
під юрисдикцією територіальних громад. А це ще один важливий фінансовий
ресурс місцевого самоврядування.
–
-. Відповідно до Закону України “Про державну підтримку малого
підприємництва” регіональні програми розвитку підприємництва у минулому
році вперше затверджувались органами місцевого самоврядування. І цей
процес невиправдано затягнувся. Лише регіональні програми Львівської та
Тернопільської областей були затверджені до початку їх дії, ще 15
регіонів затвердили свої програми протягом першого кварталу. Майже через
півроку після початку дії обласними радами були затверджені регіональні
програми Дніпропетровської та Черкаської областей.
У 2001 р. тільки 15 регіонів фактично профінансували регіональні
програми розвитку підприємництва з обласних бюджетів, загальна сума
коштів становила лише 3,5 млн. гривень, або 30% від передбачених. З
таким відношенням місцевих органів представницької влади до малого
бізнесу нема чого розраховувати на те, що він стане рушієм економічних
реформ.
Половина малих підприємств зосереджено у 8 найбільших містах, де
проживає 20 відсотків населення. Майже 15 відсотків малих підприємств –
у столиці, Києві. І це тоді коли малі міста і містечка, яких близько
1,5 тисячі, значно більше потребують розширення малого бізнесу.
Практично чверть підприємств малого бізнесу “працюють” лише на папері. А
в окремих регіонах кількість таких підприємств становить третину і
навіть сягає 40 відсотків та й більше.
У Волинській, Тернопільській, Рівненській, Вінницькій областях –
найменша кількість підприємців на 10 тисяч населення і відповідно
високий рівень безробіття. Це свідчить про низьку активність органів
місцевого самоврядування щодо створення нових робочих місць.
Іншим свідченням низької активності органів місцевого самоврядування і
до створення умов розвитку підприємництва, започаткування власної справи
є помітна різниця щодо мережі об’єктів інфраструктури підтримки малого
бізнесу в регіонах. У деяких регіонах (Дніпропетровській, Житомирській
областях) немає, наприклад, бізнес-інкубаторів. Хоча в усьому світі вони
визнані однією з найсучасніших та найефективніших форм.
Ще більший різнобій у ставленні до підприємництва в районах і містах.
Наприклад, в Путивльському районі Сумської області діє 149 малих
підприємств, на яких торік працювало 1,5 тис. працівників, їм
нараховано 2,3 млн. гривень заробітної плати. Цими підприємствами
сплачено 917 тис. гривень податків.
А у Липоводолинському районі цієї області діє лише 3 підприємства, де
зайнято всього 10 працівників і які сплатили тільки 12 тис. гривень
податків. Різниця за всіма показниками в 50-100 разів – у одній
області, майже у рівних умовах.
В Якимівському районі Запорізької області частка малих підприємств у
загальному обсязі промислового виробництва складає 20 відсотків, а в
Токмацькому – лише 4. Фінансовий результат в першому випадку – біля
трьох мільйонів прибутку, а в другому – більше 570 тис. збитків. Це
приклади невикористаних місцевих резервів.
Досить поширеним залишається на місцях отримання окремими суб’єктами
малого підприємництва переваг у вигляді необгрунтованих пільг,
преференцій у виконанні виробничих замовлень чи послаблень в дотриманні
нормативно-правових вимог.
Як засвідчила Всеукраїнська нарада з питань підприємництва (липень 2002
року), сьогодні слід невідкладно змінити позицію органів влади всіх
рівнів щодо розвитку малого бізнесу. Насамперед необхідно активізувати
пошук форм, що полегшують малим підприємцям доступ до
кредитно-фінансових ресурсів.
Важливе значення у створенні сприятливого середовища для розвитку малого
бізнесу має постійний діалог бізнесу і влади, активізація якого є
нагальною на регіональному і місцевому рівнях.
Потрібно серйозно розглянути проблему розвитку малого бізнесу у малих
містах і містечках. Уряду доцільно опрацювати окрему трьохрічну програму
розвитку малого підприємництва у малих містах, бо саме там найбільш
потужні резерви для цього сектору економіки.
11. Розвиток інвестиційної політики на місцевому та регіональному
рівнях. Ситуація з іноземними інвестиціями залишається сьогодні
незадовільною і не відповідає позитивній динаміці економічних
перетворень. Зберігаються низький рівень надходжень інвестицій із
закордону у регіони та диспропорції у залученні іноземного капіталу на
місцях.
Місцева влада повинна значно активізувати інвестиційну політику. Лише на
цій основі стане можливим усунення наявних регіональних диспропорцій,
забезпечення динамічного і збалансованого розвитку всіх територій.
Прикро констатувати, але темпи приросту інвестицій у першому кварталі
цього року значно зменшилися, а в окремих із регіонів відбувалось
навіть скорочення обсягів іноземного інвестування. На Дніпропетровщині
інвестиції іноземного капіталу скоротилися більш, ніж на 16 мільйонів
доларів. Аналогічна ситуація в Черкаській, Хмельницькій та Рівненській
областях.
Існуючі диспропорції в залученні іноземних інвестицій по регіонах
свідчать не стільки про їх різний економічний потенціал, скільки про
різний підхід керівництва на місцях до роботи з інвесторами.
Наприклад, у Дніпропетровській області лише в обласному центрі, містах
Кривий Ріг, Орджонікідзе та Дніпропетровському районі зосереджено майже
90 відсотків усього іноземного капіталу в регіоні. При цьому у згаданому
м. Орджонікідзе інвестицій удвічі більше, ніж у всій сусідній
Кіровоградській області.
Робота з інвесторами – це одне з першочергових завдань місцевих органів
влади у вирішені питань депресивних територій. Тут потрібно
використовувати всі ресурси і механізми, зокрема, активніше
запроваджувати угоди про розподіл продукції, концесії, лізинг.
12. Розв’язання проблеми бідності. Незважаючи на позитивні зрушення
показників життєвого рівня населення, ця проблема залишається актуальною
як в цілому по країні так і в окремих регіонах. За межею бідності нині
знаходяться майже чверть наших співвітчизників.
У цьому році реалізація заходів І етапу Стратегії подолання бідності,
які затверджені Комплексною програмою, дали вже свої результати.
Підвищуються доходи населення. Протягом І півріччя 2002 року реальні
грошові доходи в порівнянні з відповідним періодом минулого року зросли
на 18,7%. Проте в розрахунку на 1 особу вони залишаються на чверть
менші за прожитковий мінімум.
Найголовнішою складовою доходів населення залишається оплата праці.
Заробітна плата працівників, зайнятих в галузях економіки, у червні 2002
року становила 377,41 грн., що на 18,8% більше, ніж у відповідному
періоді минулого року.
Але поки що не відбулося реальних зрушень у подоланні регіональної
диференціації рівня оплати праці. Середня зарплата по регіонах різниться
нині майже в три рази. У Вінницькій, Волинській, Тернопільській,
Хмельницькій та Чернівецькій областях вона майже на третину нижча, ніж в
середньому по Україні і на 18-20% не досягає прожиткового мінімуму.
Найнижчі розміри оплати праці у працівників сільського господарства та
бюджетної сфери. Продовжується натуральна оплата продукцією, особливо у
сільськогосподарських підприємствах.
Ці питання вимагають постійного контролю. Необхідно не допускати
зволікання з підвищенням зарплати на місцях, виведення її на рівень, не
нижчий за прожитковий мінімум для працездатної особи, усунути тіньові
явища в оплаті праці.
Повільними темпами зменшується заборгованість із заробітної плати. З
початку року вона погашена тільки на 8%. Викликає занепокоєння зростання
цієї заборгованості протягом травня і червня в середньому на 2%. А в
червні заборгованість збільшилась у 17 регіонах. Найбільше – в АР Крим
(7,8%), Рівненській (6,5%), Чернівецькій (4,8%), Черкаській (4,1%)
областях.
Майже половина всієї заборгованості припадає на три області – Донецьку,
Луганську, Дніпропетровську.
Місцевій владі необхідно в цьому плані максимально зосередитись на
виконанні Указу Президента України “Про прискорення погашення
заборгованості із зарплати”.
Заборгованість із державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми
зменшилася в 2,5 рази з початку року, але все ще залишається станом на 8
серпня п.р. в 2-х областях: Львівській – 8,8 млн. грн. та Тернопільської
– 8,2 млн. грн.
Незадовільним залишається стан фінансування державної соціальної
допомоги малозабезпеченим сім’ям –73%. Станом на 8 серпня заборгованість
склала 41 млн. грн.
Відсутня заборгованість тільки в дев’яти регіонах. Найбільша вона в
Харківській (13,5 млн. грн.), Житомирській (6,1млн. грн.), Рівненській
(5 млн. грн.), Донецькій (4,6 млн. грн.), Полтавській (4,3млн. грн.), та
Черкаській (3,6) областях. Це результат недостатнього рівня роботи
місцевих органів влади по формуванню відповідних бюджетів а також
мобілізації доходів для забезпечення запланованих витрат.
З початку року запроваджена субсидія на придбання палива та скрапленого
газу готівкою. Отримали такий вид допомоги тільки 41% сімей, яким
призначена ця субсидія, а в Одеській, Полтавській, Рівненській та
Вінницькій областях від 7 до 24%.
У Глибоцькому районі Чернівецької області, станом на 1 серпня, лише 3%
ветеранів змогли скористатись пільгами по забезпеченню їх твердим
паливом.
Визначальна роль належить органам місцевого самовядування у збереженні
зайнятості населення та розвитку ринку праці.
Останнім часом дещо збільшилася чисельність зайнятого населення і
відповідно зменшилась чисельність безробітних. Але рівень безробіття є
досить значним і за міжнародними нормами складає 10% економічно
активного населення.
Зменшилось навантаження на одне вільне робоче місце з початку року з 11
до 7 осіб. Але в таких областях, як Чернівецька, Херсонська, Львівська,
Рівненська, Івано-Франківська цей показник досягає від 14 до 23.
В цілому із числа незайнятих працевлаштований кожен четвертий, проходив
навчання кожний 20, кожний 10 брав участь у громадських роботах. Разом з
тим у зазначених областях ці показники значно нижче, що свідчить про
недостатню роботу місцевих органів влади в покращенні ринку праці.
13. Зміцнення гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення
механізмів судового захисту прав місцевого самоврядування. Досить часто
виникають спори і конфліктні ситуації між місцевими органами виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Вони
мають як об’єктивний, так і суб’єктивний характер і серед них суттєве
місце займають так звані компетенційні спори. Вони мають вирішуватись у
судовому порядку але ще й досі не створені спеціалізовані
адміністративні суди, які б займалися цими питаннями.
14. Підвищення якості підготовки і перепідготовки кадрів для органів
місцевого самоврядування. Підготовку працівників органів місцевого
самоврядування слід підняти на якісно новий рівень, спрямувати їх
навчання на оволодіння сучасними європейськими муніципальними
технологіями. Сьогодні в Україні створено досить розгалужену мережу
підготовки. перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для
органів місцевого самоврядування, яка включає Українську Академію
державного управління при Президентові України з її регіональними
інститутами, обласні центри підвищення кваліфікації керівних кадрів,
Академію муніципального управління та інші установи. Проте ця мережа
поки що не в повній мірі забезпечує кадрові потреби місцевого
самоврядування і її доцільно розширити шляхом розміщення замовлень на
підготовку кадрів як в державних закладах освіти, так і в закладах
освіти недержавних форм власності.
15. Розвиток міжрегіонального, прикордонного, транскордонного
співробітництва з сусідніми країнами, що є важливим резервом розвитку і
який на жаль поки що використовується вкрай неефективно.
Так, ми ще не до кінця визначилися стосовно використання геополітичного
становища України, потенціалу спільного вирішення (з сусідніми
країнами) проблем господарювання, зайнятості населення, торгівлі,
екології у прикордонних регіонах та територіальних громадах. Досить
слабкими є контакти в прикордонних регіонах України з європейськими
регіональними структурами і організаціями – Палатою регіонів Ради
Європи, Асоціацією товариств європейських регіонів тощо.
Відсутні також єдність і щодо розуміння змісту і характеру
транскордонного співробітництва. До цієї сфери досить часто відносять
лише співробітництво між транспортними, прикордонними, митними,
водогосподарськими, природоохоронними, туристичними та іншими
центральними відомствами та установами сусідніх держав, а регіональний
та місцевий рівень співробітництва фактично не використовується.
Здійснення муніципальної реформи у значній мірі залежить від її
організаційно-правового забезпечення.
Нещодавно Кабінет Міністрів України затвердив Концепцію Програми
законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування. Вона
базується на Указі Президента України “Про державну підтримку розвитку
місцевого самоврядування в Україні”.
Програма має передбачити реалізацію положень основного документа
європейського муніципального права – Європейської хартії місцевого
самоврядування. А до пріоритетних питань законодавчого регулювання, на
нашу думку, слід віднести:
визначення статусу територіальних громад, порядку їх внутрішньої
організації та реорганізації;
зміцнення матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування,
визначення режиму комунальної власності;
вдосконалення механізмів ресурсного забезпечення місцевого та
регіонального розвитку;
чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування, поступове делегування все більш широкого кола
повноважень органів виконавчої влади до відання органів місцевого
самоврядування;
посилення державної підтримки розвитку місцевого самоврядування;
зміцнення гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення процедури
судового захисту прав та інтересів місцевого самоврядування.
Важливим аспектом інституціоналізації європейської моделі місцевого
самоврядування в Україні є створення єдиного загальнонаціонального
об’єднання органів місцевого самоврядування, яке б взяло на себе функцію
представництва інтересів місцевого самоврядування на загальнодержавному
рівні. Для легітимності такого об’єднання з точки зору здійснення ним
цієї функції надзвичайно важливо щоб воно носило універсальний характер
– його членами мають стати всі органи місцевого самоврядування (варіант
– органи місцевого самоврядування всіх територіальних громад України).
Створення подібного об’єднання має бути здійснене на відповідній
законодавчій основі, тому слід подумати над доцільністю прийняття
окремого Закону, в рамках якого можна було б чітко визначити основи
взаємовідносин об’єднання з органами державної влади, механізми
лоббіювання інтересів територіальних громад на загальнонаціональному
рівні та представництва муніципальної спільноти України в Конгресі
місцевих і регіональних влад Європи, в інших європейських структурах, що
опікуються проблемами місцевого і регіонального розвитку.
Це питання набуває особливої актуальності в контексті інтеграції
України до європейської спільноти і з точки зору формування
європейського іміджу України дуже важливо, щоб наше місцеве
самоврядування на загальноєвропейському рівні представляли не
малочисельні асоціації, окремі з яких існують лише на папері, а дійсно
всеукраїнське універсальне муніципальне утворення.
Необхідним елементом організаційного забезпечення місцевого і
регіонального розвитку виступають відповідні державні установи, які
забезпечують реалізацію Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування. В тій чи іншій мірі цією проблемою займаються Кабінет
Міністрів України, Міністерство економіки та європейської інтеграції,
Міністерство фінансів тощо.
Ще в 1992 році було створено і спеціальну структуру – Фонд сприяння
місцевому самоврядуванню України, на який були покладені завдання
науково-методичного та інформаційного характеру.
Вже давно назріла необхідність реорганізація Фонду, оскільки його
функції та повноваження не в змозі забезпечити виконання завдань, що
покладаються на органи з особливим статусом, які діють під безпосереднім
патронатом Президента України.
По-перше, така реорганізація має бути пов’язана із приведенням у
відповідність Конституції України раніше прийнятих актів Президента
України щодо Фонду.
По-друге, реорганізація Фонду диктується необхідністю впровадження
адміністративної і муніципальної реформ на місцевому та регіональному
рівнях територіальної організації влади, реалізацією принципів
децентралізації державного управління, деконцентрації владних
повноважень, субсидіарності, партнерства місцевих органів виконавчої
влади і місцевого самоврядування та у зв’язку з цим –
науково-методичного, консультативного та іншого супроводження вказаних
процесів.
В майбутньому Фонд має стати своєрідним “посередником” між державою і
місцевим самоврядуванням; провідником (“агентом”) державних інтересів,
зокрема, глави держави у сфері місцевого самоврядування та провідником
інтересів місцевого самоврядування у державних інституціях. Відповідно
до цього, доцільно змінити (розширити) функціональне наповнення і
завдання Фонду, що дозволить перетворити його на потужний
науково-аналітичний, методичний, інформаційний центр при Президентові
України з наданням главі держави, Адміністрації Президента України,
центральним органам виконавчої влади регулярної інформації про стан та
перспективи розвитку, розв’язання проблем місцевого самоврядування, його
кадрового потенціалу. В той же час, Фонд зберігає статус
консультативно-дорадчого, допоміжного органу при Президентові України,
що відповідає положенням Конституції України.
З урахуванням зазначеного вище можна було б запропонувати віднести до
основних завдань Фонду:
представництво Президента України з питань місцевого самоврядування у
Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України, громадських
організаціях та об’єднаннях у сфері місцевого і регіонального розвитку;
забезпечення діяльності Національної Ради з узгодження діяльності
загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування з
питань, що належать до відомства Агентства;
участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері місцевого
самоврядування, проведенні адміністративної та муніципальної реформ;
узгодження прийняття рішень щодо питань місцевого самоврядування з
Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади, відповідними комітетами Верховної Ради
України, всеукраїнськими громадськими організаціями та об’єднаннями у
сфері місцевого і регіонального розвитку;
забезпечення ефективної взаємодії державних органів, установ та
організацій, інституцій іноземних держав з органами місцевого
самоврядування та їх об’єднаннями;
надання спеціалізованих державних послуг територіальним громадам,
органам місцевого самоврядування, спрямованих на зміцнення їх
організаційної, правової, матеріальної та фінансової самостійності;
розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань місцевого
самоврядування, внесення в установленому порядку проектів
нормативно-правових актів на розгляд Президента України та Кабінету
Міністрів України, координація законотворчої роботи, проведення
експертизи відповідних проектів нормативно-правових актів, узагальнення
практики застосування законодавства з питань, що належить до його
компетенції, здійснення систематичного моніторингу реалізації
законодавчих актів;
вивчення та розв’язання науково-методичних проблем підвищення кадрового
потенціалу у системі місцевого самоврядування, кваліфікації депутатів
місцевих рад, забезпечення прозорих процедур щодо проведення місцевих
виборів; організація та здійснення просвітницької,
інформаційно-аналітичної діяльності у сфері місцевого і регіонального
розвитку;
забезпечення підтримки міжнародної кооперації у сфері місцевого
самоврядування, діяльності української делегації в Конгресі місцевих і
регіональних влад Європи.
Питання подальшого розвитку місцевого самоврядування, проведення
муніципальної реформи тісно пов’язані з проблемою
адміністративно-територіальної реформи в Україні, довкола якої вже
тривалий час в суспільстві точаться суперечки. І це зрозуміло, адже
існуючий адміністративно-територіальний поділ України в основному
склався ще сімдесят років тому відповідно до інтересів бюрократичної
“партійно-радянської” піраміди влади. Сьогодні він вже не відповідає
новим політичним та соціально-економічним реаліям, гальмує вирішення
програмних завдань соціально-економічного розвитку країни. Насамперед,
це стосується територіальної основи місцевого самоврядування, його
фінансово-економічної бази.
Як відомо, в посланні Президента України до Верховної Ради України
“Європейській вибір” визначений термін проведення
адміністративно-територіальної реформи: 2005 – 2010 р.р. Таким чином,
для підготовки цієї реформи, обґрунтування її змісту та проведення
відповідних заходів залишилося тільки 2 роки.
В той же час не можна забувати, що проблема
адміністративно-територіальної реформи є надзвичайно складною і
багатоплановою, вона зачіпає питання історичного, демографічного,
економічного, географічного, етнонаціонального, урбаністичного характеру
тощо. Сподіватися, що її можна вирішити шляхом швидкого прийняття Закону
“Про адміністративно-територіальний устрій” навряд чи приходиться. Вона
потребує ретельного наукового аналізу та дослідження, проведення
експериментів, вивчення досвіду інших держав.
На нашу думку існуюча трирівнева система адміністративно-територіального
устрою з урахуванням розмірів та чисельності населення України в цілому
є оптимальною і не потребує якоїсь докорінної перебудови. А в процесі
адміністративно-територіальної реформи доцільно зосередитися на двох
основних моментах:
здійснити окремі структурні зміни в межах існуючої ієрархії, які б
поліпшили її функціональні можливості;
вирішити питання щодо формування низової ланки системи
адміністративно-територіального устрою.
Першочергової уваги, з точки зору потреб розвитку місцевого
самоврядування, потребує другий момент, що пов’язаний з формуванням
територіальної основи місцевого самоврядування, яку сьогодні не
визначено ні в Конституції України ні в чинному законодавстві. Мова йде
про необхідність забезпечення повсюдності місцевого самоврядування –
воно має здійснюватися по всій території України, а не лише в
адміністративних межах населених пунктів, які, до речі, також
переважно не визначені. Таким чином, виникає потреба у створенні громади
як територіальної одиниці – щось на зразок муніципальної округи – в
межах якої жителі населеного пункту чи кількох населених пунктів і
будуть здійснювати місцеве самоврядування.
Створення подібних територіальних одиниць дозволить також вирішити
проблему самодостатності територіальних громад, їх укрупнення з метою
формування ресурсної бази, необхідної для виконання завдань та функцій
місцевого самоврядування. Часто висловлюються побоювання, що укрупнення
територіальних громад може призвести до бюрократизації управління,
привнесе незручності для людей в плані віддалення від населення органів
місцевого самоврядування. Цю проблему можна вирішити шляхом
запровадження багаторівневої системи управління у великих територіальних
громадах, яка б включала три рівні:
органи місцевого самоврядування громади;
органи місцевого самоврядування внутрішніх підрозділів громади (сіл,
селищ, районів у містах);
органи самоорганізації населення.
А розподіл повноважень між цими рівнями доцільно здійснити з урахуванням
як ефективності їх реалізації, так і зручностей для населення,
можливостей його залучення до управлінської діяльності.
Процес формування низової ланки системи адміністративно-територіального
устрою можна починати вже сьогодні, не чекаючи прийняття Закону “Про
адміністративно-територіальний устрій”. З цією метою доцільно провести
серію експериментів для відпрацювання оптимальних критеріїв, які можна
було б використати при вирішенні питань щодо створення низових
територіальних одиниць. До речі, один з таких експериментів вже
проводиться в Ірпінському регіоні Київської області.
Для прикладу в Швеції цей показник становить більше 2 тисяч доларів.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
