Напрямки адміністративної реформи
Вступ
У цій статті розглядаються питання адміністративної реформи органів
влади в контексті самоврядування. Термін “уряд” тут означає офіційні
установи або органи, що встановлюють конституційний порядок, захищають
територію, збирають податки і розподіляють кошти, приймають закони і
підзаконні акти, а також визначають територіальну організацію держави.
Врядування, або державне управління, – це дії уряду з управління,
контролю, спрямування або керування широким колом неурядових організацій
громадянського суспільства, в тому числі й стосовно економічних
відносин, з метою спільної розробки і впровадження проектів та програм.
У сучасному суспільстві, що стає дедалі більш складним та інформаційно
насиченим, адміністративні органи повинні виконувати більший обсяг
управлінських функцій. Як наслідок цього, вони повинні все частіше
приймати і впроваджувати рішення, що у свою чергу впливає на
продуктивність праці чиновника-адміністратора та можливість встановлення
ефективного контролю за його/її діями. Продуктивність праці потерпає
через те, що в нових умовах суспільного розвитку ще не досить знань про
те, як це слід робити (Agranoff and McGuire 2001). Ефективність
механізмів контролю за органами влади потерпає через те, що за умов
більшої самоврядності на політичний курс усе більше впливають невиборні
посадові особи, як в державному, так і недержавному секторі (Rhodes
1997). Тому адміністративна реформа є закономірною турботою для виборних
і адміністративних посадових осіб.
В Указі Президента України від 14 липня 2001 року, яким запроваджено
посади державних секретарів міністерств, йдеться про “додаткові заходи,
спрямовані на здійснення адміністративної реформи”. Як відомо тим, хто
слідкує за діяльністю української влади, запропонована система надає
посадовим особам, призначеним президентом, офіційного статусу державних
секретарів, покладаючи на них функції нагляду, контролю і затвердження
рішень. Ця реформа була пояснена як впровадження елементів британської
моделі адміністративної реформи в Україні. Нові повноваження секретарів
міністерств включають право розподілу коштів, ініціативи створення
регіональних відділень і прийняття рішень в обсязі міністерських
повноважень. Таким чином вони видаються такими, що співпадають з
повноваженнями Кабінету Міністрів України, встановленими Конституцією
України.
Уряд України діє за принципами змішаної
президентсько-урядово-парламентської системи, де органи адміністративної
влади знаходяться, передусім, в Кабінеті Міністрів і міністерствах.
Дана стаття не є спробою оцінки політичного, правового чи
адміністративного статусу декрету Президента України. Це завдання, на
мою думку, є прерогативою виборних посадових осіб і Конституційного Суду
України. Натомість, вона є аналізом тенденцій адміністративної реформи
за умов розвитку самоврядування в Україні в контексті рішення про
запровадження посад державних секретарів міністерств, яке, згідно з
аргументацією певних посадових осіб, було змодельовано за взірцем
британських постійних заступників міністрів.
Постійні заступники міністрів у Великій Британії
Хоча в системі британської державної служби і є посада, яку б можна було
витлумачити як таку, що схожа на запроваджену в Україні посаду
державного секретаря міністерства, за уважнішого розгляду з’ясовується,
що між ними є суттєві відмінності. У Великій Британії ця посада тісно
пов’язана з британською традицією державної служби, що регламентується
моральним кодексом, підзвітна парламентському комітету з бюджетного
контролю і є “постійною складовою частиною” міністерства, незалежно від
політичних змін.
Постійний Секретар є вищою державною посадовою особою британського
уряду, яка призначається Прем’єр-міністром. Постійний Секретар:
Є найвищою ланкою в ієрархії державної служби;
Призначається в усіх основних міністерствах;
Є вищою “офіційною”, тобто неполітичною, посадою в міністерствах;
Здійснює поточне управління, тобто керує деталями “урядового механізму”,
за поширеною фразою деяких урядових видань;
Є “постійним” в тому сенсі, що не укладає контракту з найму на роботу на
певний фіксований період;
Тісно співпрацює з міністром і консультує його/її;
Є передусім “управлінцем”, а не “розробником державної політики”.
Є носієм інституційної пам’яті, бо міністри змінюються частіше;
Підзвітний парламенту за дотримання фінансово-бюджетної дисципліни в
міністерстві.
Нещодавня адміністративна реформа у Великій Британії призвела до того,
що більшість державних службовців висувається й обирається зі штату
міністерств. Однак вищий рівень державної служби залишається сферою
впливу центрального уряду, оскільки всі постійні секретарі міністрів
призначаються Прем’єр-міністром. Призначення здійснюється за допомогою
Секретаря Кабінету Міністрів (який є головою державної служби) за
сприяння Комітету з Призначень на Вищі Посади, що є органом державної
служби, який складає список запропонованих кандидатур. Відповідно до
концепції ширшої адміністративної реформи, державна служба почала нині
шукати кваліфікованих кандидатів поза межами міністерств, тоді як в
минулому більшість кандидатур добиралася із самих міністерств.
Таким чином, у британській системі Постійний Секретар є більше
управлінською, ніж політичною посадою. Після свого призначення він стає
безпосередньо підпорядкований міністру і лише опосередковано
підпорядкований Прем’єр-міністру (через міністра) і Парламенту. Інші
аспекти адміністративної реформи у Великій Британії будуть розглянуті
нижче.
Держава, державне управління й адміністративна реформа
Будь-які реформи повинні брати до уваги особливості проблем, які слід
розв’язати, і враховувати характер та традиції країни. Однак, на думку
фахівців, так буває нечасто. Досить часто шляхи вирішення проблеми
запозичуються без огляду на особливі ознаки проблематики та довколишні
обставини. Один з провідних світових фахівців з питань адміністративної
реформи Ґай Пітерз (Guy Peters, 1996:16) робить такий висновок:
“Хвиля реформ державного управління за останні кілька десятиріч
торкнулася багатьох урядів. Розмах реформ, задуманих і започаткованих в
більшості політичних режимів, можна було б назвати безпрецедентним,
принаймні для мирного часу, якби ці реформи не були такими незначними та
надзвичайно непослідовними. Відсутність чіткого уявлення та інтегрованої
(комплексної) стратегії реформ може частково пояснити, чому результати
реформ зазвичай розчаровували їх прихильників. Очевидно, уряди часто
відкидали певні реформи на підставі одних припущень (традиційних чи
ситуаційних) і обирали інші реформи на підставі зовсім інших, навіть
протилежних, припущень. Здійснюючи свій вибір, політики й адміністратори
вважали, що заплановані зміни проходитимуть злагоджено. Тож не дивно, що
на практиці ці реформи не тільки не приносили очікуваних наслідків, але
й подекуди взаємна дія реформаторських заходів уряду приносила негативні
результати”.
Сьогодні основним викликом реформаторів є те, що вони повинні
усвідомити трансформацію функцій уряду в умовах сучасної системи
врядування. Лес Меткаф (Les Metcalf, 1993: 174) з цього приводу
зазначає, що державні управлінці повинні не тільки ефективно керувати
роботою своїх організацій, але й брати участь у більш стратегічному й
політично забарвленому процесі проведення широкомасштабних структурних
перетворень в роботі організаційних мереж (наприклад, мережі органів
місцевого самоврядування, мережі громадських організацій, мережі
торгових фірм тощо) шляхом розробки спільної державної політики і
програм. Дане визначення “мистецтва реформування” підкреслює важливість
застосування нових методів і знань для прийняття відповідних
управлінських рішень на рівні уряду. “Мистецтво реформування” тут
означає узгоджені та взаємозалежні дії численних організацій на відміну
від традиційного прийняття рішень в межах однієї організації. Основні
цінності попередніх реформ – економія, економічність та ефективність, що
означають викорінення марнотратства, встановлення чітких управлінських
процедур і конкретизацію поставлених завдань, – на сьогодні вже
недостатньо. З огляду на темпи змін і складність мети, що особливо
стосується країн з перехідною економікою, якими є пострадянські
суспільства, Меткаф (1998: 174-75) зазначає:
“У багатьох сферах державної політики, як от економіка, охорона
довкілля, освіта, охорона здоров’я, соціальне забезпечення, транспорт,
або містопланування, проблеми перевищують можливості організацій, що їх
вирішують. Об’єднавчою основою цих ситуацій є потреба пошуку нових
можливостей підтримання структурних змін та проведення реформ на
міжорганізаційному рівні. Але мистецтво реформування на цьому рівні є
дефіцитом. Часто коли спільні дії організацій є життєво необхідними,
кризові ситуації підривають взаємну довіру, від якої залежить
узгодженість цих дій.
Саме тому адміністративні реформи вимагають нової концепції впровадження
змін, яку повинні напрацювати сучасні науковці й практики.”
Вінсент Райт (Vincent Wright, 1994) визначив сім таких напрямків, що є
спільними для проведення адміністративної реформи в країнах Західної
Європи:
Скорочення штату, ресурсів, можливостей і безпосереднього контролю з
боку центрального державного сектора, іншими словами, дебюрократизація,
дерегуляція, децентралізація і приватизація.
Вдосконалення системи контролю за адміністративним персоналом і
посилення його ресурсних можливостей шляхом реформування процесів
складання бюджету, планування і оцінки ефективності програм державного
сектору, наприклад, через посилення фінансового контролю і підзвітності.
Вдосконалення управління державним сектором, наприклад, через зменшення
неузгодженості дій, запровадження конкурентної основи діяльності органів
влади, поліпшення якості надання послуг і задоволення потреб споживачів
(див. нижче).
Зміна традиційного правового статусу держслужбовців, наприклад, через
впровадження терміну дії повноважень та умов контракту, що визначають
ефективність роботи чиновника одним з основних факторів його
продовження.
Демократизація державного сектора, наприклад, через посилення уваги до
потреб недостатньо репрезентованих груп населення та їх залучення до
державної служби.
Створення більш зручного для споживачів державного сектора, наприклад,
через посилення його відкритості, публічності, здатності реагувати на
потреби громадян та підзвітності.
Реорганізація структури державного управління, тобто створення
міністерств для розв’язання нових внутрішніх і міжнародних завдань,
наприклад, пов’язаних з проблемами довкілля чи євроінтеграцією.
Хоча конкретні реформаторські дії окремих урядів різні, у всіх країнах
Західної Європи ці питання стоять на політичному порядку денному вже на
протязі двох десятиріч. Реформи на цих напрямках змінюють структуру і
розміри державного сектора, а також концепцію державної політики кожної
з цих країн (Wright 1994: 122-23).
Чимало цих питань тісно пов’язані з гаслами “нового державного
управління” у Великій Британії, Канаді. Австралії, Новій Зеландії та
інших країнах (Rhodes 1997). Цей рух, спонукуваний швидше приватним
сектором, ніж науковцями чи теоретиками, використовує наступні гасла, що
формуються на основі припущень дисципліни загального управління: “Хай
управляють управлінці” і ”Управління, орієнтоване на результат”.
Джонатан Бостон (Jonathan Boston, 1991:9) так визначає його основні
риси:
Наголос на управлінні, а не на формулюванні державної політики, зокрема,
особлива увага до управлінських на відміну від технічних чи професійних
навичок;
Перехід від контролю за вкладеними ресурсами і бюрократичними
процедурами й правилами до використання індикаторів кількісної оцінки
кінцевих результатів і показників продуктивності;
Деволюція управлінського контролю у поєднанні з розвитком нових
механізмів звітування, моніторингу та підзвітності;
Деволюція складних бюрократичних процедур до рівня квазіавтономних
відомств, зокрема, розмежування комерційних і некомерційних функцій,
консультативних і імплементаційних послуг;
Віддання переваги приватній власності, контрактуванню і конкурентності в
наданні громадських послуг;
Копіювання певних управлінських методів приватного сектору, як от
підписання короткотермінових трудових угод та угод, що залежать від
результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття
комплексного плану завдань організації, впровадження системи оплати, що
залежить від результатів роботи, розвиток управлінських інформаційних
систем і більша турбота про підтримання репутації організації;
Перевага матеріальних стимулів на відміну від нематеріальних, таких як
етика, організаційна культура і статус; а також
Наголос на скороченні витрат, ефективності і зменшенні управлінського
штату.
Старі управлінські традиції таким чином набули нового життя і значно
вплинули на адміністративну реформу в країнах британської співдружності.
Одним із очевидних висновків є те, що нові перетворення і зміни рідко
коли позначені зростанням впливу за ієрархією з боку голови виконавчої
гілки влади. Навпаки, Пітерс, аналізуючи адміністративні реформи,
визначає чотири існуючі моделі або шляхи реформ, кожен з яких послаблює
ієрархічну модель державної централізації, що створює нові можливості
врядування. Як видно з таблиці 1, кожна з чотирьох моделей є спробою
розв’язання окремої проблеми (основна оцінка), пропонує структурну
зміну, акцентує увагу на певному типі управління, визначає тип розробки
й реалізації політики і визначає мету (суспільний інтерес) реформи. Ці
узагальнені уявлення про реформи не обов’язково підміняють більш
традиційну “державну службу” в урядових моделях. Вони покликані
відповісти на реалії уряду в умовах сучасного врядування (Peters
1996:17). Більше того, вони взаємно не виключають одна одну, оскільки
реформи в таких країнах як Велика Британія, Франція, Мексика, Німеччина,
Польща та Угорщина здійснювалися із застосуванням елементів кількох
моделей. І наголошую ще раз, жодна з цих моделей не спрямована на
зміцнення ієрархії або посилення політичного контролю над чиновництвом.
Їх метою є розкриття нових можливостей для процесу управління.
Таблиця 1. Моделі адміністративної реформи у різних країнах світу за
даними Пітерса
Ринково-орієнтований уряд Уряд, що заохочує участь населення у
прийнятті рішень Гнучкий уряд Дерегульова-ний уряд
Основна оцінка Монополія Ієрархія Постійність Внутрішні правила
Структура Децентраліза-ція Скорочення штату організації “Віртуальні
організації” Ніяких особливих рекомендацій
Управлін-ня Оплата за результатом; інші методи приватного сектору
“Управління суцільної якості”; робота в групах Управління тимчасовим
персоналом Більша управлінська свобода
Розробка держав-ної політики Внутрішні ринки; ринкові стимули
Консультації; узгодження Експери-ментування Управлінська
підприємли-вість
Суспіль-ний інтерес Низькі витрати Залучення громадськості; врахування
громадської думки Низькі витрати; координація дій Творчий підхід;
політична активність мас
Джерело: B. Guy Peters, The Future of Governing Lawrence; University
Press of Kansas, p. 19.
Утвердження нових демократичних держав
з президентським типом правління
Певна частка змін у контексті адміністративної реформи носить
ситуативний характер і залежить від конституційного порядку, яким у
своїй діяльності керується уряд, а отже і чиновництво. З часів розпаду
Радянського Союзу багато новоутворених держав, серед яких Україна та
Росія, запровадили змішану президентсько-урядово-парламентську систему
на кшталт тієї, що існує у Франції. В цій системі президент користується
очевидним політичним впливом і опосередковано контролює урядовий апарат.
Остання функція безпосередньо покладена на Кабінет Міністрів за
непрямого контролю з боку парламенту. Добре відомо, що ця система часто
призводить до протиріч у стосунках між президентом і парламентом.
Ця система визначається Яном Зєлонкою (Jan Zielonka, 1994:99) як система
“подвійної законності”, за якої нерідко виникають патові політичні
ситуації. Як, наприклад в Росії у 1993 році, коли Президент Росії Борис
Єльцин вступив у відкриту конфронтацію з Думою, і коли незалежність
президентської і парламентської влад згубно впливала на розвиток
партійної системи і не давала можливості прийняття послідовної державної
політики. Зєлонка (Zіelonka, 1994) вважає, що найоптимальнішим рішенням
у даній ситуації є двостороннє вирішення проблеми: по-перше,
встановлення чітких правил стосунків між владними інститутами, і,
по-друге, повага конституційного розмежування гілок влади. Міжвладні
конфлікти і непослідовність, постійні зміни правил гри і надмірні
повноваження призводять до паралельного прийняття рішень і паралічу
влади. Україна неодноразово відчула це на собі в конфліктах між трьома
владними центрами – президентом, прем’єр-міністром (Кабінетом Міністрів)
та парламентом.
Інститут президентства надає певні переваги, такі як єдиний центр
керівництва та формування державної політики, однак президентське
правління має власні вади. Теоретик демократизації Хуан Лінц (Juan Linz,
1978:72-73) визначив декілька “вад президентського правління”, що
призвели до падіння деяких демократичних урядів. Процес обрання
президента призводить до ситуації, коли програш і виграш його учасників
в сумі не врівноважується, а наслідки не дозволяють належним чином
розподілити нагороди серед політичних сил. Призначенці високого рівня
мають обмежені можливості для висловлення опозиції через особливості
законодавчого процесу та президентського права накладати вето. Крім
того, “єдиновладність посади”, плебісцитарний характер виборів та
можливість вирішувати загальнонаціональні проблеми можуть дати
президентові відчуття повноважень, що перевищують його реальну
підтримку, і тим самим призвести до роздратування, коли парламент не
схвалюватиме його лідерства” (73). На противагу цьому, парламентські
системи передбачають вияви опозиційності у законодавчому процесі,
можливість отримання дивідендів у наступних виборах тощо. В умовах
змішаної системи (чи системи двовладдя) в Україні такі можливості
парламенту обмежуються сильною президентською владою. Президент для
цього користується правом законодавчої ініціативи, правом вето,
механізмом висловлення недовіри, а також зверненням до Конституційного
Суду.
Як же в системі двовладдя працює адміністративний апарат? Для того, щоб
успішно сприяти утвердженню демократії, адміністративний апарат повинен
бути оперативним і вищою мірою ефективним. Це означає, що державна
служба повинна бути висококваліфікованою і професійною, базуватися на
принципах кар’єри за здібностями, набору на роботу на конкурсній основі
і високих моральних якостей, а також мати належну систему оплати праці.
Такий наголос на людському капіталі сприятиме державній службі у
виконанні її основних завдань, наприклад, в економічному зростанні та
приватизації. Парадокс полягає в тому, що водночас держава, як правило,
змушена скорочувати витрати на надання послуг і утримання держапарату,
рівень яких успадкований від старого режиму і сприяє марнотратству та
неефективності. Лері Даймонд (Larry Diamond, 1999:93) описує це як
“ортодоксальний парадокс”, коли держава повинна зменшити свій вплив на
деяких ділянках і посилити його у тих сферах, де необхідно розв’язувати
нові проблеми, наприклад ті, що пов’язані з приватизацією і новою
системою врядування.
Адміністративна реформа у Східній Європі
Більшість фахівців з питань адміністративної реформи у країнах
колишнього радянського блоку, що стали на шлях побудови демократії,
зауважують, що основні виклики реформи адміністративної системи
перекликаються з необхідністю розвитку сучасної системи врядування так,
як вона визначена у даній роботі. Добре відомо, що відмінними рисами
попереднього устрою була висока централізація управління, ієрархічний
контроль над нижчими рівнями влади та відсутність самостійних сфер
місцевого самоврядування. Централізація поєднувалася з концентрацією або
злиттям законодавчих і виконавчих органів. Реформування, за висновком
Йоакіма Йенса Гессе (Joachim Jens Hesse, 1993:251), в даній ситуації
означало зміну системи “подвійного підпорядкування” субнаціональних
органів влади партійному або виконавчому органові і запровадження
розмежування повноважень на державному рівні.
Необхідно було не тільки розмежувати партійну бюрократію і державне
управління, але й встановити чіткі повноваження законодавчих та
виконавчих установ, поєднавши їх з новими формами демократичної
підзвітності і контролю; послабити контроль над регіональними
адміністративними утвореннями, створити систему місцевого
самоврядування, і запровадити ефективний правовий контроль за
адміністративною діяльністю.
За час демократичних перетворень в країнах Східної та Центральної
Європи відбулися радикальні зміни. По-перше, застарілі бюрократичні
структури з міністерствами централізованого планування відійшли в
минуле, цінове регулювання в багатьох сферах було ліквідовано, а
міністерства, що виконували роль штабів державних галузей виробництва,
було скасовано. За прикладом країн Західної Європи були створені
галузеві міністерства. По-друге, органи влади поєднують надання
державних і альтернативних послуг, послуговуючись, зокрема, ресурсами
приватного сектору. Вони користуються зокрема дотаціями на приватне
житло, приватними транспортними послугами та послугами з догляду за
дітьми. По-третє, оподаткування та інші форми бюджетних надходжень були
спрощені й уніфіковані. Зокрема, спростилися процедури безпосереднього
оподаткування з джерел податків, відрахування із зарплатні і дивідендів,
а також виплата субвенцій (дотацій). По-четверте, відбувається
реформування державної служби за західноєвропейськими зразками, в тому
числі впроваджується культура сервісного обслуговування поряд із
принципами заощадження, реорганізації та перепідготовки. Важливою є
також підготовка нових кадрів державних службовців з використанням
навчання методів управління. По-п’яте, відбуваються процеси
деконцентрації і децентралізації, що будуть розглянуті нижче (Rice
1992).
Країни Східної Європи мали важке завдання подолати негативне ставлення
народу до ефективності діяльності бюрократичного апарату. Основними
проблемними сферами тут ще залишаються досягнення ефективності й
рентабельності, а також корупція, упередженість оцінок, надмірна
заполітизованість та однобокий вплив еліт на державну політику
(Kotchegura, 1999:11).
На центральному адміністративному рівні завдання полягало також у
спрощенні діяльності відомств, утвердженні управлінської ролі
міністерств, узгодженні дій та модернізації. Одним із прикладів реформи
попередньої системи є створення особистого апарату, який працює
безпосередньо з міністрами, в деяких випадках виконуючи політичні
функції, а в інших, надаючи важливі допоміжні послуги. Іншою новацією є
спроба розмежувати політичних керівників від постійних адміністративних
керівників. Такий крок сприяє стабільності роботи установ і захистові
державних службовців від політичного впливу.
Ще одним важливим викликом було питання координації діяльності
управлінських відомств. На момент скасування старої системи існувала
проблема узгодженості дій відомств, тому в межах міністерств необхідно
було створити нові структури для координації діяльності різних
управлінських рівнів. Останньою зміною була “модернізація”
управлінського апарату на кшталт західноєвропейських реформ, викладених
вище. У Східній Європі модернізація означала також підвищення здатності
державних чиновників виконувати свою основну роботу. Результати таких
реформ є особливо очевидними в Польщі та Угорщині і, до деякої міри, в
Чеській та Словацькій республіках, а також в Болгарії (Hose 1993;
Ketwski 1993; Verheijen 1998).
Серед центральноєвропейських країн Угорщина має найбільший досвід у
запровадженні інновацій на кшталт посади державного секретаря, що має
повноваження, схожі до повноважень секретарів міністерств у Великій
Британії та Франції. Крім секретарів прем’єр-міністра та Кабінету
Міністрів, з 1990 року там існують посади державного секретаря та
парламентського секретаря при кожному міністерстві. Держсекретарі
міністерств є керівниками професійного адміністративного апарату, і
зустрічаються щотижня перед засіданням уряду для розробки позицій з
питань, що стоять на порядку денному. Парламентські секретарі є
заступниками міністра з політичних питань і збираються щодва тижні для
обговорення політичних питань (Baka 1998). Проблема угорської системи
полягає в тому, що конфлікт між двома типами секретарів є майже
неминучим і може мати руйнівний характер для ефективності системи
управління. Спостерігачі зазначають, що створення невеличкого апарату з
розробки політичного курсу при кожному міністрі мало б сприяти
відновленню політичної зацікавленості у процесі розробки політики (Baka
і Keraudren 1998:385). Пропозиції щодо реформ в Угорщині включають
скорочення функцій державних секретарів і заміну постійних засідань
трьома типами координаційних комітетів у складі персоналу міністерств,
апарату і державних секретарів. Метою цих пропозицій є “зміцнення уряду
як колегіального органу” (Baka 1998: 140).
Основним лейтмотивом адміністративних реформ у Східній Європі була
децентралізація. Польща, наприклад, проводила структурну адміністративну
децентралізацію паралельно з реформами місцевого самоврядування
(Letowski 1993). Угорщина й Польща пройшли через труднощі покращення
координації дій між центральними і місцевим органами влади і подолання
збігу їх функцій. Крім того, обидві країни змушені були займатися
виправленням значних вад організації субнаціональних органів влади:
застарілі управлінські механізми, недостатній і низькокваліфікований
апарат, низька податкоспроможність (Rice 1992:118). Verheijen
(1998:213-14) з цього приводу зазначав, що в цих країнах основними
напрямками майбутніх реформ повинні були стати:
Визначення ідеальної кількості самоврядних одиниць;
Розподіл функцій між центром і органами місцевого самоврядування;
Розподіл власності між рівнями врядування;
?????????????$?е????»?Досягнення рівноваги між фінансовою незалежністю
місцевих органів влади і потребою у централізованому контролі за
бюджетними надходженнями;
Чіткий розподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та
місцевими органами самоврядування;
Пошук нової владної рівноваги між центральною владою та органами
місцевого самоврядування.
Розв’язуючи ці проблеми, кожна країна Східної Європи йшла своїм, дещо
відмінним шляхом. Важливим є те, що розв’язання проблем надмірної
централізації і браку делегування повноважень стало частиною загальної
структури адміністративних реформ в регіоні.
Схожі проблеми перехідного етапу стоять і перед Україною. Верховна Рада
відіграла важливу роль у визначенні основних напрямків адміністративної
реформи і реформування контрольних функцій держави. Використавши
конституційні функції єдиного законодавчого органу країни, вона
запровадила нову бюджетну систему і ухвалила низку законів, що
стосуються розподілу повноважень та прав власності. Однак на порядку
денному залишаються ще багато проблем, які слід вирішувати для
подальшого законодавчого забезпечення адміністративної реформи.
Адміністративна реформа у західних країнах:
Велика Британія, Японія, Франція, Сполучені Штати
Адміністративна реформа у Великій Британії у 80-х і на початку 90-х
років ХХ сторіччя ставила за мету підвищення повноважень вищих посадових
осіб виконавчої влади над розробкою й реалізацією державної політики з
пізнішим наголосом на децентралізації. Прем’єр-міністри Маргарет Тетчер
і Джон Мейджор створили напівавтономні відомства, відповідальні за
надання послуг населенню в різних регіонах за допомогою централізованого
програмного адміністрування. Цей реформаторський підхід носив назву
“Наступні кроки” і робив наголос на централізованій розробці державної
політики в Кабінеті Міністрів (Rhodes 1997). Він був до певної ступені
відродженням колишньої політико-управлінської дихотомії і був покликаний
“зміцнити контроль за формуванням державної політики і сприяти більшій
здатності управляти, радше ніж адмініструвати урядовими програмами”
(Peters і Savoie 1994:423). Було також зроблено спробу запровадити
контроль з боку центру. Державний секретар у справах Шотландії до реформ
консерваторів відповідав за широке коло функцій. Його офіс був основним
органом врядування Шотландії, основою її політичної своєрідності, в той
час як міжгалузева вертикаль і контроль Уайтхоллу стояли на другому
плані (Bogdanor 1999:112-113). Це закінчилось тим, що у 1996 році Майкл
Гезлтайн був призначений заступником прем’єр-міністра і поставлений на
чолі Управління державної служби, яке стало на чолі близько п’ятнадцяти
урядових відомств. Це управління робило більший наголос на розмежуванні
надання окремих типів послуг. Вважалося, що воно досягло певних успіхів
і в покращенні управління, і в задоволенні потреб населення (Rhodes
1997:96).
Однак декілька чинників призвели до невдачі у встановленні контролю
виконавчої влади над різними напрямками державної політики. Вищезгадані
адміністративні реформи не узгоджувалися з новими реаліями у Великій
Британії. Першою такою реалією було “вихолощення” держави – явище, що
відбувалося і в інших західноєвропейських країнах, – усе зростаюча роль
неурядових організацій і спеціалізованих державних органів, що звужують
відомчий контроль. Як наслідок цього явища, державна політика часто
розробляється мережею урядових і неурядових організацій.
Другою реалією стала втрата деяких державних функцій на користь
Європейського Союзу внаслідок кампанії за європейську інтеграцію.
Третьою реалією були тенденції глобалізації, що збільшують
взаємозалежність країн і тим самим обмежують автономність напрацювання
державної політики. Прикладом цього можуть бути встановлення міжнародних
стандартів фінансового обліку, прийняття міжнародної політики в певних
галузях (екологія) і міжнародне право. Четвертою реалією стало те, що
деволюційні процеси послабили контроль центру у Великій Британії.
Наприклад, державний секретар у справах Шотландії поступився місцем
автономному виконавчому органові (кабінетові), що безпосередньо
підзвітний новоствореному парламенту Шотландії. Внаслідок цього Велика
Британія стала “диференційованим суспільством”, що характеризується
функціональною й інституційною спеціалізацією одночасно із
фрагментарністю державної політики (Rhodes 1997, 7). П’ятою реалією було
те, що спроба запровадження централізованого контролю суперечила
багатьом посилкам нового державного управління, визначеним вище.
Конкуренція у підприємництві означала більшу автономію, демократію та
приватизацію. Як наслідок, механізми підзвітності змінили напрямок, в
якому державна політика є продуктом діяльності організаційних мереж і
політичного впливу, здійснюваного спільно з центральними урядами
(Bogdanor 1999; Koimann 2000; Rhodes 1997; Rosenau 2000).
Адміністративна реформа у надзвичайно централізованій Японії
відбувається в схожому напрямку. Починаючи з 1980 року було ухвалено
декілька загальних або пакетних законів, які скоротили або спростили
процедури “Кіан інін джиму” чи централізовано встановлені функції
префектів, мерів і керівників провінцій та муніципальної влади. Інші
реформи включають приватизацію трьох найбільших державних корпорацій,
реорганізацію та зміцнення керівництва кабінету і його управлінь і
скорочення обсягів роботи й апарату центрального чиновництва. Для
сприяння розробці політики децентралізації було засновано п’ять різних
комісій. Їх завданням була класифікація 275 повноважень, що їх органи
місцевого самоврядування можуть виконувати у співпраці з центральним
урядом та під його керівництвом, та близько 400 інших, що їх вони можуть
виконувати як суто самоврядні функції автономних органів влади (Masujima
1999). Остання зі створених комісій з адміністративної реформи розробила
закон, який передбачає повне скасування системи “кіан інін джиму” на
користь системи, що систематизує і розмежовує ці повноваження (Muto).
Реформи у Франції певною мірою відбувалися за схожою схемою. Вони
стосувалися розширення субнаціональної автономії, скорочення функцій
центрального уряду, ослаблення ролі префектів та створення автономного
регіонального рівня. Хоча ці реформи формально були схвалені у 1982 році
за правління соціалістів, вони були впроваджені протягом довшого періоду
часу (Schmidt 1990). У 1980-х і 1990-х роках було ухвалено понад 40
законів і 300 декретів, пов’язаних з організацією та повноваженнями
органів місцевого самоврядування. Було запроваджено трирівневу структуру
субнаціональної влади, що включає 36500 комун, 96 департаментів і 22
регіони. Кожен рівень є незалежним від інших рівнів, має виборні ради і
ширші можливості субнаціональної автономії. Водночас, префекти втратили
велику частку своїх виконавчих і регулюючих повноважень і стали радше
перевіряючими “впровадження рішень”. Це, звісно, наділило більшою владою
місцевих політиків (Keraudren і Baka 1998; Balme і Bonnet 1994). У нових
умовах на регіональний рівень було передано значні державні повноваження
з планування економічного розвитку. У скороченому викладі,
адміністративна реформа у Франції полягала в:
Ліквідації адміністративної та фінансової залежності, тобто усунення
“апріорного ” на користь “апостеріорного контролю”;
Передачі виборної влади від регіональних та департаментських префектів
головам виборних рад; і
Трансформації регіонів у повновправні місцеві органи влади, що
обираються на загальних виборах (Douence 1994).
У процесі проведення цих реформ основний механізм міжурядового
управління було переорієнтовано з контролю на укладення низки
планувальних контрактів між міністерствами та регіональними органами
влади. Ці контракти (contracts de plan) є новою формою міжурядового
управління, що займає місце між централізованим плануванням і
традиційним регіональним плануванням. Така форма мобілізує місцеві
можливості і зберігає до деякої міри централізований міжвідомчий
контроль. У своєму дослідженні цієї контрактної системи Blame і Bonnet
(1995:65) доходять висновку, що три основні суб’єкти цієї системи –
центральні міністерства, регіональні префекти і голови місцевих рад –
були втягнені в боротьбу за центральний контроль, причому префекти й
голови рад, як правило, об’єднувалися для відстоювання регіональних
інтересів. В результаті запровадження контрактної системи субнаціональна
автономія була розширена.
Адміністративні реформи центральної влади у Франції були спрямовані на
модернізацію, а певним поштовхом до них був рух нового державного
управління у Великій Британії. Основні компоненти цього руху мали ряд
переваг. По-перше, бюджетна реформа дозволяє вдосконалити прийняття й
реалізацію державної політики. Запровадження центрів відповідальності є
спробою подолання роздрібненого фінансового планування. Було
запроваджено також сучасні методи бухгалтерського обліку. По-друге,
центри відповідальності призвели до більшої “свободи управління” з
меншим регулюванням і наглядом з боку вищих за ієрархією відомств і
офісу прем’єр-міністра. По-третє, було вжито заходів для поліпшення
якості державної служби, включно з більшою прозорістю, розширенням
доступу до державних документів і запровадженням посади уповноваженого з
прав людини. По-четверте, було докладено більших зусиль для розвитку
структур і методів оцінки рішень на міністерському рівні, серед них
започатковано декілька міжміністерських проектів. Попри
контрольно-наглядовий характер оцінки, вона покладалася виключно на
виконавчі органи, тому що, на думку членів французького парламенту,
законодавчі і виконавчі функції не повинні змішуватись. По-п’яте,
приватизація відбувалася шляхом створення декількох державних
підприємств, в яких держава є основним акціонером (наприклад, “Франс
Телеком” у 1996 році). Шосте і останнє, структурна реформа включала
розширення діяльності незалежних (але не обов’язково) адміністративних
органів, які здійснюють регулювання в різних галузях державної політики
і переведення більшої кількості персоналу з головних відомств у Парижі
до місцевих відділень для поліпшення якості обслуговування (Keraudren і
Baka 1998). За висновками спостерігачів, жодна з цих французьких реформ
не була такою важливою як ті, що пов’язані з децентралізацією. Вони не
містять також модифікації головної ролі держави, що втратила свій
“централізований” характер (Duran і Thoening 1996).
У Новій Зеландії за лейбористського уряду (у період між 1984 і 1990
роками) адміністративна реформа набула широкого розмаху. На рівні
центрального уряду реформа включала корпоратизацію і подальшу
приватизацію державної торгівельної діяльності, запровадження нових
підходів в управлінні фінансовою діяльністю, скорочення деяких державних
програм, зміну у виробничих відносинах і практиці прийому на роботу в
державному секторі, більшу зацікавленість у підзвітності та оцінці
продуктивності праці, реформу управління органами місцевого
самоврядування і нову систему призначення на посади і оплати праці вищих
державних службовців. Особливо цікавою є остання з них. Згідно із
Законом 1988 року про державний сектор, було створено Службу у справах
керівників вищого рангу (SES). Призначені високопоставлені урядові
чиновники служать на підставі п’ятирічних продовжуваних контрактів. Хоча
формально їх призначає керівник Служби у ранзі міністра, ці чиновники
підзвітні відповідним міністрам, які контролюють виконання ними своїх
обов’язків. З посади їх може звільнити нейтральна за своїм статусом
Комісія з питань державних послуг (Walsh 1991). Цю реформу було
впроваджено для підвищення якості управління і забезпечення
відповідальності й підзвітності чиновників вищого рангу за
продуктивність і результати діяльності міністерств. SES була також
покликана створити в кожному міністерстві групу у складі вищого
керівництва для сприяння реформам та діям прем’єр-міністра і кабінету з
розробки і впровадження державної політики. Новозеландські реформи були
змодельовані за прикладом реформ в Австралії, Канаді та Сполучених
Штатах (Boston 1991:81).
Адміністративна реформа в США включає, зокрема, створення власної служби
у справах керівників вищого рангу, зміцнення управлінського і
аналітичного потенціалу Адміністративно-бюджетного управління,
вдосконалення фінансового планування і обліку та впровадження
управлінських інформаційних систем (Ingraham 1987). Двома важливими
законами Конгресу були Закон 1978 року про Службу генерального
інспектора та Закон 1993 року про продуктивність і результати діяльності
уряду (GPRA). Запровадження Служби генерального інспектора є спробою
зібрати розпорошені контрольно-ревізійні та слідчі підрозділи в єдине
центральне відомство та його відділення по всій країні, поставити на
чолі їх президентських призначенців і збільшити обсяги коштів, що
спрямовуються на боротьбу з шахрайством, марнотратством і перевищенням
повноважень. Генеральні інспектори формально підзвітні як Президенту,
так і Конгресу. GPRA покликаний поліпшити відомче планування і
управління, в тому числі підвищити вимоги до стратегічного планування і
складення щорічних планів діяльності, що пов’язані з відомчими бюджетами
та щорічними звітами про виконання програм, в яких результати роботи
кожної організації порівнюються з її завданнями. Після набуття цим
законом чинності в 1997 році, виконавчі відомства доклали зусиль з
розробки і прийняття таких планів, що задовольняли його вимоги (Radin
1998:313). Кількісний склад органів федеральної влади США, а також
широке залучення отримувачів субсидій та підрядчиків надзвичайно
утруднюють керівництво цією програмою Як наслідок, на сьогоднішній день
це значною мірою є незавершена реформа (Radin 1998:315; US General
Accounting Office 2001).
Висновок
Адміністративні реформи в різних країнах відбуваються за допомогою
різних стратегій, що залежать від часу та особливих умов. Проте існують
до певної міри спільні завдання започаткування і впровадження цих
реформ, що спрямовані на підвищення ефективності, дієвості та
підзвітності управлінських структур, децентралізацію, передання функцій
на нижчі рівні управління, зміцнення самоврядування, покращення
результатів діяльності органів влади, приватизацію та залучення
суб’єктів недержавного сектору до надання послуг, розв’язання проблем
глобального характеру тощо. Узгодженість державної політики і надання
послуг також займає важливе місце в адміністративній реформі, однак тут
стратегічні напрямки реформ сильно відрізняються: одні країни надають
перевагу їх об’єднанню для встановлення єдиного джерела підзвітності, в
той час як інші розділяють їх як різні функції – політика і сервісне
обслуговування.
Заходи з запровадження інституту державних секретарів у таких країнах
як Велика Британія, Франція та Угорщина відповідають традиції розділення
функцій політики і адміністративного управління. Метою цих реформ є не
встановлення контролю, а досягнення ефективності управління, іншими
словами передання функцій надання послуг і реалізації державних програм
держслужбовцям, полишаючи політичні питання на вирішення виборних
посадовців і політичних призначенців. Політично орієнтовані керівники
призначаються і є підзвітними міністрам і/або прем’єр-міністру. До
обов’язків державних секретарів входить розробка державних програм
відповідно до програми діяльності прем’єр-міністра і того чи іншого
міністра кабінету, на відміну від здійснення політичного контролю.
Незважаючи на логічність теоретичного розмежування політики та
адміністративного управління, на практиці таке розмежування часто
приносить чимало проблем, про що свідчать чисельні дослідження в галузі
державного управління. Наприклад, як показує досвід Угорщини, вони
призводять до конфліктів між гілками влади і виникненню кризи довіри до
уряду. Хто є адміністративно підзвітним? З точки зору органу
парламентського контролю, подібна система не лише розпорошує й ускладнює
контроль, але й ще більше утруднює нагляд за діями адміністративних
органів. Така адміністративна реформа видається не дуже важливою в плані
своєї ефективності; вона радше створює більше труднощів, ніж є
вирішенням проблем.
У президентсько-парламентських системах (Франція, Польща, більшість
нових незалежних держав, як от Україна) частковий збіг функцій між
гілками влади може бути неминучим, але очевидними є й певні лінії
розмежування цих функцій. Відомства прем’єр-міністра і кабінетів
міністрів керують урядом, впроваджують державну політику і здійснюють
адміністративне управління. Вони є головними об’єктами адміністративної
реформи і мають бути здатними провести основну частину управлінських
змін за мінімального втручання з боку інших владних інститутів. На це
вказує світовий досвід проведення адміністративних реформ.
Роль парламенту полягає в ухваленні ефективних законів, що в загальних
рисах окреслюють адміністративні реформи. Парламент також контролює
виконання цих законів, наприклад, за допомогою громадських слухань,
обговорень результатів реформ з зацікавленими громадськими та
професійними організаціями, а також за допомогою перегляду попередньо
встановлених законодавчих норм, всебічного аналізу впровадження реформ
тощо. Наприклад, угорський парламент при здійсненні адміністративної
реформи обрав саме таку модель (Baka 1998:139).
Якою є роль президента в здійсненні адміністративної реформи? Погляд
більшості фахівців можна сформулювати так, що роль президента полягає в
лідерстві, а не в управлінні реформами. У виданій до президентських
виборів 2000 року збірці управлінських порад новому президентові США,
колишній урядовець, а нині фінансовий відповідальний працівник органів
охорони здоров’я Леонард Шеффер (Schaeffer 2000:31-32) говорить, що
президента США оцінюють не за його здатністю до управлінської роботи, а
за його здатністю впливати на людей або установи поза межами формального
ланцюжка інстанцій, щодо яких у нього не має ніякої управлінської влади.
“Президента оцінюють за суб’єктивними критеріями, такими як “якість
життя” і “впевненість у майбутньому”. Президент не має управлінської
влади над економікою, чи рівнем злочинності, чи над поведінкою
президентів інших країн, однак від нього вимагається мати ефективний
вплив на кожну з цих ділянок і багато інших”. Шеффер робить висновок, що
президент є не управлінцем, а лідером, відповідальним перед народом за
майбутнє своєї країни (32).
Надмірне політичне втручання в процеси державного управління та його
реформування становить значний ризик. За висновком Інгрема (Ingraham,
1987:432): “… невірно вважати розширення числа політичних/партійних
призначень на більшу кількість вищих і середніх управлінських посад
невинною подією. У поєднанні з поглибленням тенденцій відсторонення й
ігнорування професійних фахівців вона означає безглузде тринькання
критичних ресурсів під маскою ефективного менеджменту. Політична
заангажованість не спроможна замінити управлінські здібності та знання з
розробки державної політики у призначуваних чиновників”.
Бібліографія
Agranoff, Robert, and Michael McGuire. 2001. “Big Questions in Public
Network Management Reseach.” (“Основні питання досліджень в галузі
управління державними організаційними мережами”) Journal of Public
Administration Reseach and Theory 11 (July): 295 – 326.
Baka, Andras B. 1998. “The Framework for Public Management in Hungary.”
(“Структура державного управління в Угорщині”). In Tony Verheijen and
David Coombes (eds), Innovations in Public Management: Perspectives from
East and West.
Balme, Richard, and Lawrence Bonnet. 1994. “From Regional to Sectoral
Policies: The Contractual Relations Between the State and Regions in
France.” “Від регіональної до галузевої політики: Договірні стосунки між
державою та регіонами у Франції”. Regional Politics and Policy 4
(Autumn): 51 – 71
Bogdanor, Vernon. 1999. Devolution in the United Kingdom. (“Передача
центральними органами повноважень місцевим органам влади”) Oxford:
Oxford University Press.
Boston, Jonathon, 1991. “Chief Executives and the Senior Executive
Service.” (“Голови виконавчої влади та служба у вищих ешелонах органів
виконавчої влади”. In Jonathon Boston, John Martin, June Pallot, and Pat
Walsh (eds.), Reshaping The State : New Zealand’s Bureaucratic
Revolution. Aukland: Oxford University Press
Diamond, Larry. 1999. Developing Democracy: Toward Consolidation.
“Розвиток демократії: на шляху до консолідації”. Baltimore: Johns
Hopkins University Press
Douence, Jean-Claude. 1994. “The Evolution of the 1987 Regional
Reforms.” (“Еволюція регіональних реформ 1987 року.”) Regional Politics
and Policy 4 (Autumn): 10 – 24.
Dupuy, Francois and Jean-Claude Thoening, 1998. L’administration en
miettes. (“Роздрібненість управління”.) Paris: Fayard.
Hesse, Joachim Jens. 1993. “From Transformation to Modernization:
Administrative Change in Central and Eastern Europe.” (“Від
трансформації до модернізації: адміністративні зміни в Центральній та
Східній Європі”.) Public Administration 71: 219 – 257.
Ingraham, Patricia W. 1987. “Building Bridges or Burning Them? The
President, the Appointees, and the Bureaucracy.” (“Наведення мостів чи
їх спалення? Президент, призначенці та чиновництво.”) Public
Administration Review 47 (September/October): 425 – 435.
Keraudren, Phillippe. 1998. “New Public Management Reforms in the United
Kingdom,” (“Нове державне управління у Великій Британії”) in Verheijen
and Coombes.
Keraudren, Phillippe and Andras B. Baka, 1998. “France: A Different
Approach to Reform,” (Франція: Інший підхід до реформи”) in Verheijen
and Coombes.
Keraudren, Phillippe and Hans van Mierlo. 1998. “Reform of Public
Management in Hungary: Main Directions,” in Verheijen and Coombes.
Kotchgura, Alexander. 1999. “A Decade of Transition Over: What is on the
Administrative Reform Agenda?” (“Десятирічний перехідний період позаду:
що нового на порядку денному адміністративної реформи?”) In Tony
Verheijen (ed.) Civil Service Systems in Central and Eastern Europe.
Cheltenham, UK: Edward Elgar
Kooiman, Jan. 2000. “Societal Governance.” (“Суспільне управління”). In
Jon Pierre (ed.) Debating Governance. Oxford: Oxford University Press.
Kuchma, Leonid. 2001. “Decree of the President of Ukraine on the
Framework Regulations of the State Secretary of a Ministry.” (Указ
Президента України про Основні положення про державних секретарів
міністерств”.) Kyiv: Administration of the President.
Letowski, Janusz. 1993. “Polish Public Administration: Between Crisis
and Renewal.” (Державне управління у Польщі: Між кризою та
відродженням”.) Public Administration (Spring/Summer): 1 — 11
Light, Paul C. 1993. Monitoring Government! Inspectors General and the
Search for Accountability. “Поточний контроль за діяльністю уряду:
головні інспектори в пошуках підзвітності”.) Washington, D. C.:
Brookings.
Linz, Juan J. 1978. The Breakdown of Democratic Regimes. (“Падіння
демократичних режимів”). Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Masujima, Toshiyuki. 1999. “Administrative Reform and Decentralization
in Japan.” In National Institute for Research Advancement, (NIRA), The
Challenge to New Governance in the Twenty First Century: Achieving
Effective Central-Local Relations. (“Проблеми нового урядування в
двадцять першому столітті: встановлення ефективних стосунків між
центральними та місцевими органами влади”). Tokyo: NIRA
Metcalfe, Les. 1993. “Public Management: From Imitation to Innovation.”
(“Державне управління: від копіювання до новаторства”.) In Jan Kooiman
(ed.), Modern Governance: New Government- Society Interactions. London:
Sage.
Muto, Hiromi. 1999. “Decentralization Reform in Japan,”
(“Децентралізація в Японії”), in NIRA.
Peters, B. Guy, and Donald J. Savoie, 1994. “Civil Service Reform:
Misdiagnosing the Patient.” (“Реформа державної служби: якщо пацієнту
поставили неправильний діагноз”). Public Administration Review 54
(September/October): 418 — 425
Peters, B. Guy. 1996. The Future of Governing: Four Emerging Models.
(“Майбутнє врядування: чотири початкові моделі”). Lawrence: University
Press of Kansas.
Radin, Beryl A. 1998. “The Government Performance and Results Act
(GPRA): Hydra-Headed Monster of Flexible Management Tool.” (“Закон про
результати діяльності уряду: багатоголове чудовисько гнучкого механізму
управління”). Public Administration Review 58 (July/August): 307 – 316.
Rhodes, R.A.W. 1997. Understanding Government. (“Розуміння уряду”).
Buckingham, UK: Open University Press.
Rice, Eric M. 1992. “Public Administration in Post-Socialist Eastern
Europe.” (Державне управління в постсоціалістичній Східній Європі”).
Public Administration Review 52 (March/April): 116 – 124.
Rosenau, James N. 2000. “Change, Complexity, and Governance in
Globalizing Space,” (“Зміни, складність та врядування в умовах світового
простору, який все більше глобалізується”, in Pierre.
Schaeffer, Leonard, D. 2000. “The Challenge of Leadership versus
Management.” (“Проблеми керівництва на противагу управлінню”). In James
J. Schiro, ed. Memos to the President. New York: John Wiley and Sons.
Schmidt, Vivian. 1990. Democratizing France: The Political and
Administrative History of Decentralization. (“Демократизація Франції:
політична та адміністративна історія децентралізації”). Cambridge:
Cambridge University Press.
Verheijen, Tony. 1999. Civil Service Systems in Central and Eastern
Europe. (“Системи державної служби в Центральній та Східній Європі”).
Cheltenham, UK: Edward Elgar.
Walsh, Pat. 1991. “The State Sector Act of 1988,” (“Закон від 1988 року
про державний сектор”), in Boston, Martin, Pallot and Walsh.
Wright, Vincent. 1994. “Reshaping the State: The Implications for Public
Administration.” (“Перебудова держави: наслідки для державного
управління”). West European Politics 17: 102 – 34.
Zielonka, Jan. 1997. “New Institutions in the Old East Bloc.” (Нові
інститути старого східного блоку”). Journal of Democracy 5 (April): 87
— 104
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
