Методологічні аспекти аналізу інституціональних ефектів функціонування
політичної сіті територіального розвитку
Політична сіть представляє собою: по-перше, структуру управління
публічними справами, яка поєднує державу та структури громадянського
суспільства; по-друге, вона є сукупністю різноманітних акторів
соціальної дії – державних, громадських та бізнес-організацій і
закладів, які мають певний спільний (корпоративний) інтерес у конкретній
сфері суспільної діяльності; по-третє, вони (актори) вступають у
взаємодію на добровільних засадах; по четверте, формою їх взаємодії є
виробка угод та контрактів для взаємозацікавленого обміну ресурсами,
якими володіють її учасники; по-п’яте, учасники сіті мають рівні права у
формуванні рішень; по-шосте, сіть є структурою, що складається з набору
контрактів, які виконуються на основі формальних та неформальних правил
комунікації; по-сьоме, сіть є відносно сталим та впорядкованим
механізмом зв’язку між інститутом влади і соціальним середовищем,
сукупністю каналів, через які здійснюється обмін ресурсами[3, с. 16-17].
Функціонування політичної сіті може мати як позитивний так і негативний
інституціональні ефекти. Вони є позитивними, якщо політична сіть
підсилює ефективність інститутів держави та самоврядування, вони є
негативними, якщо остання знижує їхню ефективність. Адекватним
методологічним інструментарієм аналізу інституціональних ефектів є
методологічні підходи неоінституціоналізму – нової модифікації
інституціоналізму, який оформився як напрямок сучасної економічної думки
у 60 – 70 роки і став домінуючим в оцінці економічних процесів на
початку 90 –х років минулого століття. Найбільш відомими представниками
неоінституціоналізму є Д. Норт, О. І. Уїльямсон, Р. Коуз[12; 18; 24].
Неоінституціоналізм, який виник і формувався у США і країнах Західної
Європи, сьогодні все частіше застосовується українськими та російськими
дослідниками для аналізу економічних і суспільно-політичних процесів[6;
10; 15; 25; 23]. У цих дослідженнях методологічні аспекти
неоінституціонального підходу, як правило, залишаються поза увагою. У
зв’язку з цим автор ставить мету розкрити сутність методологічних
особливостей неоінституціоналізму в контексті аналізу інституціональних
ефектів політичних сітей, функціонування яких пов’язано із проблемами
територіального розвитку. У ході дослідження вирішуватимуться такі
завдання: висвітлення основних відмінностей традиційного та
неоінституціонального підходів; розкриття основних понять
неоінституціоналізму, які можуть бути застосовані для аналізу
інституціональних ефектів функціонування політичної сіті та оцінки
ефективності/неефективності органів публічної влади.
Традиційний інституціональний підхід зосереджував свою увагу на
формально-організаційних аспектах функціонування політико-правової
системи, загальноприйнятих (зафіксованих у законодавстві) нормах та
цінностях (далі – нормативних цінностях). У контексті цього підходу
постановка питання про інституціональні перетворення як джерело
економічного росту в сучасній економічній науці зазвичай пов’язується з
двома основними чинниками: по-перше, із змінами у відносинах власності,
оскільки ці відносини закріплюють розподіл ресурсів між основними
суб’єктами виробництва; по – друге, зі змінами в структурі інститутів
влади і політичної організації суспільства. При цьому припускається, що
влада і політична організація суспільства мають ознаки нематеріальних
ресурсів[10, с. 57 -58].
Сучасна неоінституціональна теорія концентрує свою увагу на неформальних
чинниках взаємодії інститутів, структур, індивідів, які також
вважаються нематеріальними ресурсами суспільства. ЇЇ предметом є
економічна, політична поведінка суб’єктів, мотивована стереотипами,
ціннісними установками діяльності, яка включена у контекст певного
інституціонального середовища, що у цілому визначає характер зв’язків
між ними. Нормативний інституціоналізм розглядає “контракту людину”
через призму інституціональних обмежень, які є набором формальних і
неформальних правил і норм, що регулюють взаємодію держави та груп
інтересів, міжперсональну взаємодію. З цих позицій стає можливим
аналізувати інституціональні ефекти – ризики, стимули та обмеження
діяльності політичних та економічних акторів, які формуються поза
формальними інститутами у межах функціонування політичної сіті. Через
розгляд взаємодії формальних і неформальних правил здійснюється аналіз
політичних режимів. “Підсумком концептуальних новацій стало багатогранне
і комплексне розуміння сутності політичного режиму, який стали
розглядати скоріше як той чи інший спосіб політичної гри зацікавлених
акторів з їхніми ресурсами, стратегіями і видами капіталу в рамках
певного набору інституціоналізованих формальних і неформальних
правил”[25 , с. 24].
Неоінституціоналізм оперує поняттям інститут з дещо інших позицій, аніж
традиційний інституціоналізм, який був абстрагований від особливостей
інституціонального середовища, не враховував трансакційні витрати на
контракти, що укладаються, вважав, що останні підлягають неухильному
виконанню. Новий підхід підкреслює, що, по-перше, трансакційні витрати
завжди мають місце, по-друге, права власності ніколи не можуть бути
повністю визначені та надійно захищені, по-третє, учасники контрактних
відносин схильні порушувати взяті на себе зобов’язання. Центральна ідея
неоінституціоналізму полягає в тому, що функціонування інститутів
потребує великих витрат і, одночасно, вони є основним інструментом
економії трансакційних витрат, яка, у кінцевому підсумку, сприяє
зростанню економіки. Такий підхід відкрив можливості осмислення не
тільки економічної, але й інших форм соціальної організації.
Для пояснення різних поведінкових форм соціальної організації вводиться
принцип “методологічного індивідуалізму”, який визнає учасниками
соціального процесу не тільки групи та організації, але й індивіди,
поведінка яких впливає на відносини як всередині організації, так й між
організаціями. Як стверджує Олівер І. Уїльямсон та Р. Коуз, “сучасна
інституціональна економічна теорія повинна вивчати людину такою, яка
вона є насправді, – діючою у рамках обмежень, що накладаються реальними
інститутами” [24, с. 92]. За їхньою думкою, ця методологічна
установка стосується не лише “економічної людини” (economic man), але й
“робочої людини” (working man), “політичної людини” (political man).
Незалежно від сфери діяльності людина є “контрактною людиною”
(contractual man). Вмотивована поведінка контрактної людини пояснюється
поняттями обмеженої раціональності (її рішення є раціональними тільки у
певних межах) та опортуністичної поведінки (поведінки, що відхиляється
від загальноприйнятих норм та правил). На думку неоінституціоналістів,
врахування цих факторів необхідно для створення інститутів, які мають
зменшити негативні наслідки обмеженої раціональності та опортуністичної
поведінки людей.
Сучасний неоінституціоналізм представлений декількома напрямками, у
зв’язку з чим окремі автори звертають увагу на одну з методологічних
проблем інституціонального аналізу, яка полягає в узгодженні різних
версій неоінституціоналізму як взаємодоповнюючих теоретичних підходів.
Соціальний та нормативний інституціоналізм найбільш тісно зв’язані з
сітьовим аналізом соціально-політичних процесів, у яких важливу роль
відіграє неформальна складова взаємовідносин. Соціальний підхід (Group –
interaction approach – групова соціальна взаємодія) є адекватним для
аналізу політичної сіті як моделі представництва груп інтересів.
Соціальний підхід доповнюється нормативним інституціоналізмом для
аналізу деформалізації правил та норм взаємодії політичних та
економічних акторів.
Неформальні правила та норми трактуються також як інститути, оскільки
вони відомі учасникам сіті і структурують повторювані взаємодії.
Підставою для такої інтерпретації є підхід, який був обґрунтований М.
Оріу (1856 – 1959). Він доводив, що будь-яка суспільна група стає
інституцією, як тільки в ній буде визнано наявність особливої волі, що є
відмінною від волі окремих її членів[20, с. 10]. Інакше кажучи,
інституцією стає група, яка формулює спільну мету, встановлює певні
норми та правила взаємодії. У цьому сенсі ми можемо називати політичні
сіті інституціональними, якщо вони характеризуються стабільною та
усталеною взаємодією, яка базується на формальних і неформальних
правилах. Стабільність функціонування політичної сіті (повторюваність
взаємодії) залежить від наявності значимих ресурсів у ключового актора,
який може застосовувати їх як інструмент переконання, примусу або
винагороди. У цьому процесі взаємодія формальних та неформальних правил,
нормативних та ненормативних цінностей породжує різні інституціональні
ефекти – негативні та позитивні.
Для характеристики інституціональних ефектів застосовуються три
взаємопов’язаних поняття: “інституціональне середовище” – сукупність
формальних (закони, нормативні акти) та неформальних (звички, традиції,
цінності) “правил гри” – норм і санкцій, які є обмежуючими факторами
взаємодії людей; “інституціональна угода” – характеристика взаємодії
публічно-управлінських органів різного рівня, політичних, економічних та
інших об’єднань, які на основі угоди беруть на себе додаткові
зобов’язання щодо загальноприйнятих правил гри; “інституціональна
практика” – реалізація правил гри у даному інституціональному
середовищі. Зазначені поняття дозволяють певною мірою пояснювати
ефективність/неефективність формальних інститутів. Самого поняття
“інститут” для цього недостатньо. З цього приводу Даглас Норт стверджує,
що “Головна роль інститутів у суспільстві полягає в тому, щоб зменшити
невизначеність шляхом встановлення постійної (але не обов’язково
ефективної) структури людської взаємодії” [18, с.14]. Ефективність
залежатиме не тільки й не стільки від інституціонального дизайну, але й
від рівня менеджменту соціальних процесів, від стратегії застосування
інституту в тому чи іншому інституціональному середовищі.
Таким чином, ефективність/неефективність інститутів не є іманентною
властивістю (формальної) інституціональної моделі. Ця властивість
виникає, як це показано нижче, у залежності від типу взаємодії
формальних і неформальних інститутів, який спричиняє той чи інший
характер інституціональних ефектів соціальної дії, які відбуваються у
певному інституціональному середовищі. У одному й тому ж
інституціональному середовищі вони можуть бути різними в залежності від
того, по-перше, наскільки ефективними є формальні інститути; по-друге,
як актори дотримуються формальних та неформальних приписів; по-третє, як
їхня спільна дія відповідає на назрілі суспільні проблеми та які
наступили соціальні наслідки. Що ж стосується політичної сіті як
діяльності у рамках формальної та неформальної угоди, то відносно неї
можна судити лише з точки зору вияву інституціональних ефектів.
Такі висновки спираються на типологію взаємодії формальних та
неформальних інститутів, представлену у дослідженні Гретчен Хелмке та
Стівена Левитські, які запропонували розрізняти типи взаємодії за двома
критеріями: 1) ефективність формальних інститутів, яка значною мірою
залежить від нормативно-ціннісної орієнтації акторів та контролю за їх
дотриманням з боку формальних інститутів; 2) ступінь узгодженості цілей
формальних та неформальних інститутів, очікування акторів на ефективні
результати у межах діяльності перших. Спираючись на ці критерії вчені
виділили чотири типи взаємодії: а) комплементарний (взаємодоповнюючий);
б) узгоджений; в) конкуруючий; г) заміщуваний. Їх виникнення
демонструється такою таблицею[28, с.12]:
Співвідношення цілей формальних і нефор-мальних інститутів Ефективні
формальні інститути
Неефективні формальні інститути
Сумісні цілі
Комплементарний тип
Заміщуваний тип
Несумісні цілі
Узгоджений тип
Конкуруючий тип
Через параметри ефективності інститутів держави розкривається сутність
процесів, які пов’язані з формування політичних сітей з
позитивним/негативним інституціональними ефектами. Формальна складова
інституціонального середовища грає важливу, хоча й не остаточно
вирішальну роль. Ця теза була доведена Робертом Д. Патнамом та його
колегами. “Те, що інституційні реформи змінюють поведінку, стверджують
вони, спираючись на фундаментальні статистичні дослідження, – тільки
гіпотеза, а не аксіома”[21, с. 32]. Децентралізована інституціональна
структура, яка була запроваджена по всій Італії, більш ефективною
виявилась у північних її регіонах за рахунок більш високого рівня
соціального капіталу. Рушійною силою модернізації, за висновками
видатного соціолога П. Штомпки, є мобілізація мас, тобто діяльність
“знизу”, яка часто протистоїть інертному і консервативному уряду.
Головними агентами модернізації нині визнаються спонтанні громадські
рухи і харизматичні лідери[27, с.181].
Для аналізу інституціональних ефектів політичної сіті територіального
розвитку значимими є такі основні формальні інститути як територіальний
устрій; інститути держави[20, с.13], інститути самоврядування
(муніципально-правові інститути)[13, с.20], принципи організації і
взаємодії центральної, регіональної та місцевої влад; порядок
формування органів публічного управління; порядок прийняття політичних
рішень; спосіб контролю за діяльністю публічних органів влади. Ключовою
ланкою формування політичних сітей є інститути самоврядування на
місцевому та регіональному рівнях. Вони вплетені у тканину всіх
політико-управлінських відносин, підпорядковані державі, але
залишаються, тим не менш, генетично і субстанціонально зв’язаними із
соціальним середовищем[8, с.5]. Ефективне функціонування інститутів
держави та місцевого самоврядування є базовою умовою забезпечення
публічно-управлінським органам статусу ключового актора політичної сіті
з позитивним інституціональним ефектом.
Мета діяльності інститутів залежить від концептуального бачення ідеї
суспільства як справедливої системи. Ціль справедливого суспільства
(“Good Society”) за Дж. Гелбрейтом – “забезпечити ефективне виробництво
товарів та надання послуг, й також розпоряджатись отриманими від їх
реалізації доходами відповідно до соціально прийнятних та економічно
доцільних критеріїв”[7, с. 225]. Таким чином ефективність інститутів
можна розглядати як засоби досягнення ідеї справедливого суспільства.
Передумовою ефективності їхнього функціонування слід вважати основні
правові цінності. С.І. Максимов та М.І. Панов у зв’язку з цим
стверджують, що завдяки установкам свідомості, у яких знайшли
відображення правові цінності (справедливість, свобода, достоїнство
особистості), можливе ефективне функціонування політико-правових
інститутів[16, с. 48]. У цьому контексті слід розрізняти поняття
“сильних” та “ефективних” інститутів, які часто ототожнюються. “Сила” є
характеристикою адміністративної системи, спроможної реалізувати
адміністративні важелі впливу, “ефективність” – характеристика
орієнтації системи на суспільно значимі цілі, на виявлення та інтеграцію
суспільних інтересів, спроможність їх задоволення на основі розвитку і
підтримки територіальних процесів. Це означає також, що ефективна влада
усвідомлює обмеженість своїх політико-управлінських можливостей і готова
делегувати частину своїх повноважень на нижчий рівень управління.
1/4
I
JbT
d
O
a
gds#o
hF
.
.
??????o
.
<.>
Література Айвазова С.Г., Панов П.В., Патрушев С.В., Хлопин А.Д. Институционализм и политическая трансформація России. Метод доступу: HYPERLINK "http://www.rapn.ru/?grup=254&doc=1447" http://www.rapn.ru/?grup=254&doc=1447 (станом на 10. 12. 2005 р.). Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России / Московский общественный научный фонд. — М. : МНФ, 2000. — 317с. Бирюков С.В. Региональная политическая власть: от концептов к интегративной модели // Вест. Моск. ун-та. Серия 18. Социология и политология. - № 1. – 2003. – с. 3 – 24. Бойко-Бойчук О., Хорунжий А. Практикум ефективної влади (Стратегії впровадження адміністративної реформи на місцевому рівні). – ЦСУЗУП, ООО "Ксінакс". – Миколаїв: Атол, 2002. – 188 с. Бураковский И., Новицкий В. Экономические преобразования в Украине // Политические и экономические преобразования в России и Украине / Отв. Ред. В. Смирнов. – М. "Три квадрата", 2003. – с. 73 – 114. Гарань А., Макеев С. Политико-государственные преобразования в Украине // Политические и экономические преобразования в России и Украине / Отв. Ред. В. Смирнов. – М. "Три квадрата", 2003. – с. 185 – 223. Гелбрейт. Дж. Справедливое общество. Гуманистический взгляд // Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Изд-во "ACADEMIA", 1979. Метод доступу: HYPERLINK "http://iir-mp.narod.ru/books/inozemcev/page_1223.html" http://iir-mp.narod.ru/books/inozemcev/page_1223.html (станом на 26.12. 2005 р.) Графский В.Г., Ефремов Н.Н., Карпец. В.И. и др. Институты самоуправления: историко-правовые исследования. – М.: Наука, 1995. – 301 с. Кавер И. Экономические модели и стратегии развития территорий (в контексте муниципальной реформы) // Економічний Часопис-XXI. – 2005. - № 5-6. Метод доступу: HYPERLINK "http://www.soskin.info/ea.php?pokazold=20050509&n=5-6&y=2005" http://www.soskin.info/ea.php?pokazold=20050509&n=5-6&y=2005 (станом на 10. 05. 2005 р.). Окрім названої вище автори виділяють наступні версії інституціоналізму: інституціоналізм раціонального вибору, який зосереджує увагу на зовнішніх структурних обмеженнях відносно діяльності раціональних акторів: історичний інституціоналізм, який досліджує проблеми інституціонального вибору (цілі, засоби, критерії оцінок) як довготривалого фактору політичних результатів; соціальний інституціоналізм, який досліджує зв'язок між державою і суспільством, моделі взаємодії; структурний інституціоналізм – наукова версія "старого" інституціоналізму, який досліджує формальні структури держави і суспільства[1]. Як зазначає Даглас Норт, метою правил гри є визначення способу, згідно з яким відбувається гра. "Однак завдання команди в межах цієї сукупності правил полягає в тому, щоб перемогти у грі за допомогою поєднання майстерності, стратегії та координації чесними, а іноді й нечесними засобами"[18. с. 13]. З ряду причин ми залишаємо поза увагою весь комплекс питань, які пов'язані із децентралізацією. Реальна децентралізація – це комплексний, послідовний та поетапний процес, що пов'язує в одне ціле політичні, адміністративні, фінансові та економічні компоненти. Теорія суспільного вибору виходить з того, що немає чіткої границі між бізнесом і політикою, де люди також переслідують свої особисті інтереси. В силу цього раціональні політики підтримують передусім ті програми розвитку, які сприяють зростанню їхнього престижу і підвищують шанси на перемогу у чергових виборах. Основною проблемою створення системи ефективної взаємодії між різними рівнями влади є чіткий розподіл компетенцій та повноважень між ними. Полеміка щодо розв'язання цієї проблеми ведеться з того часу, як в Україні був запроваджений інститут місцевого самоврядування. За Т. Парсонсом "соцієтальне суспільство" – це слабко диференційоване суспільство, у якому важко виявити спеціалізовані області діяльності і групи інтересів. PAGE
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
