Концептуальні підходи до формування системи професійного навчання
фахівців для місцевого самоврядування
Розвиток українського суспільства у напрямі політичного та економічного
плюралізму, передача частини державних функцій недержавному сектору,
децентралізація державної влади, становлення системи місцевого
самоврядування, діяльність органів місцевого самоврядування (далі – ОМС)
в умовах конкуренції щодо надання управлінських послуг вимагають
високого рівня професіоналізму та компетентності виборних і посадових
осіб місцевого самоврядування.
Посадові особи місцевого самоврядування – це працівники, які займають
посади різних управлінських рівнів, належать до різних професійних груп,
виконують різноманітні функції в системі місцевого самоврядування. На
даний час в Україні в основному сформовано правове поле, яким
регулюється функціонування служби в ОМС, статус та вимоги до посадових
осіб місцевого самоврядування, їх професійного навчання.
Разом з тим проблеми виявлення особливостей змісту та організації
праці, формування професійної компетентності, професійного розвитку
працівників ОМС є слабо дослідженими, хоча проблематика професійного
навчання посадових осіб місцевого самоврядування досить широко
представлена в наукових дослідженнях, особливо у зв’язку з висвітленням
проблем функціонування та розвитку національної системи підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і
посадових осіб місцевого самоврядування. Відмітимо, що констатуючи
недостатнє врахування у навчанні специфіки місцевого самоврядування за
низкою аспектів, дослідники вбачають головну проблему професіоналізації
місцевого самоврядування у недоліках власне системи підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації. На наш погляд, не меншої
уваги потребує проблема виокремлення, спеціалізації власне професійної
діяльності в ОМС, становлення відповідних інститутів професіоналізації,
оскільки саме ці явища великою мірою визначають потреби у змісті та
організації професійного навчання. Дослідження свідчать про
незавершеність процесу професіоналізації сфери місцевого самоврядування,
а отже спрямовують на поетапне, відповідно до його закономірностей,
вирішення проблем професійного навчання працівників ОМС.
Такий підхід аж ніяк не применшує потреби формування на сучасному етапі
концептуальних засад професійного навчання фахівців для місцевого
самоврядування. Концепція професійного навчання має поєднати чітке
розуміння сучасних реалій становлення місцевого самоврядування в
Україні, перспектив його розвитку, особливостей професіоналізації цього
виду суспільної діяльності зі спрямуванням на задоволення кадрових
потреб у ближчому і віддаленому майбутньому.
Місцеве самоврядування як професійна діяльність пов’язується, передусім,
з діяльністю ОМС. Саме створення розгалуженої організаційної
інфраструктури дозволяє відійти від загальної розмови про домінування
представницьких функцій місцевого самоврядування і співвіднести цю
діяльність з механізмами соціального обслуговування (надання
управлінських послуг), відповідною організуючою діяльністю. Свідченням
інституціоналізації цього виду професійної діяльності є визначення в
Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування” служби в
ОМС як професійної, на постійній основі діяльності громадян України, що
займають посади в ОМС, яка спрямована на реалізацію територіальною
громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень
органів виконавчої влади, наданих законом.
Предметне поле, на яке спрямована ця діяльність є досить складним,
різноплановим. До відання ОМС належать місцеві фінанси, об’єкти
комунальної власності, місцеві земельні та природні ресурси, шляхи
місцевого значення, громадський транспорт, електро-, газо-,
водопостачання, дошкільні установи, заклади початкової та середньої
освіти, комунальні установи охорони здоров’я та заклади культури, спорту
і туризму, пожежна безпека, охорона навколишнього природного середовища
тощо.
Сама діяльність базується на владних чи самоуправлінських повноваженнях,
тобто повноваженнях, визнаних державою як такі, що належать до
територіальних громад, органів, посадових осіб місцевого самоврядування
і спрямовані на забезпечення самостійного вирішення територіальною
громадою питань місцевого значення.
Видається, що менеджмент цих питань не є тотожним традиційному, не
обмежується внутрішнім менеджментом ОМС як органу управління. Об’єктом
управління є, власне, муніципальне утворення, тобто складна відкрита
система. Відповідно і менеджмент має бути орієнтований на відкритість
системи зовнішнім впливам, на роботу в конкурентному середовищі.
Має місце складний процес, обумовлений особливостями становлення системи
місцевого самоврядування в Україні, розвитком владних і самоорганізуючих
механізмів в межах муніципального утворення; виділенням предметного поля
діяльності ОМС відповідно до їх повноважень, специфікою
професіоналізації цієї діяльності, зокрема через становлення
муніципального менеджменту; організуючим впливом держави у сфері
кадрового забезпечення місцевого самоврядування. Прогресивний рух в
цьому просторі безпосередньо пов’язаний з модернізацією підходів до
професійного навчання. Разом з тим збереження тенденцій до стримування
цього руху з боку державної влади накладає суттєві обмеження на
створення сучасної диверсифікованої системи професійного навчання для
місцевого самоврядування.
По суті, існують дві концептуальні альтернативи створення системи
професійного навчання службовців ОМС, які базуються на державницькій та
громадівській концепціях місцевого самоврядування. Відповідно, перший
варіант системи навчання здійснюється шляхом вбудовування в національну
систему підготовки, перепідготовки державних службовців і формування
державного замовлення на навчання виборних і посадових осіб місцевого
самоврядування, другий варіант – на засадах диверсифікації
організаційних форм і методів навчання з метою задоволення реальних
кадрових потреб ОМС в умовах освітнього ринку і за кошти місцевого
бюджету. Третій варіант, який відповідає концепції муніципального
дуалізму, характеризується тією чи іншою формою поєднання
централізованої (тотальне державне регулювання) та децентралізованої
(самоврядність) систем професійного навчання.
Водночас вимоги до рівня професійної компетентності службовців ОМС мають
бути уніфікованими, принаймні, в системі місцевого самоврядування, що
зобов’язує дотримуватися певних освітніх стандартів. Надання освітніх
послуг в Україні пов’язане з дотриманням державних освітніх стандартів,
формуванням рамкових вимог для суб’єктів професійного навчання фахівців
місцевого самоврядування. Це певною мірою обумовлює практичне
переважання “державницького” підходу до створення системи навчання
посадових осіб місцевого самоврядування. Розглянемо наявні переваги і
недоліки цього підходу.
Перевагами “державницького” підходу є:
– можливість проведення єдиної державної кадрової політики,
запровадження єдиних освітніх стандартів, єдиних вимог до професійної
компетентності в системі публічного управління;
– наявність освітніх спеціальностей “Управління суспільним розвитком”,
“Державне управління”, “Державна служба”, в межах яких запроваджуються
спеціалізації, які певною мірою відповідають потребам професійного
навчання посадових осіб місцевого самоврядування;
– функціонування національної системи підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації державних службовців, яка включає Національну
академію державного управління при Президентові України, її регіональні
інститути державного управління та регіональні центри перепідготовки та
підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та
організацій, на базі яких готуються магістри державного управління та
здійснюється підвищення кваліфікації;
– розвинуте нормативно-правове забезпечення професійного навчання
державних службовців на базі національної системи підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, яке може
бути поширене на службовців ОМС.
Зазначений підхід містить такі недоліки:
Tпідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців орієнтовано
на диференціацію відповідно до категорій посад, що не враховує специфіки
служби в ОМС, де практично на всіх посадах виникає потреба у здійсненні
як організаційно-розпорядчих (керівних), так і консультативно-дорадчих
функцій. При цьому сама класифікація функцій, їх віднесення до категорій
посад є притаманними державній службі (службі в органах виконавчої
влади), в той час як класифікація функцій службовців ОМС має виходити
скоріше з територіального рівня ОМС (село, селище, місто районного
значення, район в місті, місто з районним поділом, район в сільській
місцевості, область), який визначає обсяг повноважень, предмет відання,
структуру ОМС, а отже і необхідну професійну компетенцію службовця;
– враховуючи предметну специфіку діяльності службовців ОМС, навряд чи
можна вважати, що необхідний спектр компетенцій достатньо забезпечується
лише за двома освітніми спеціальностями “Державне управління”, “Державна
служба” та низкою спеціалізацій. На думку багатьох дослідників,
професійна підготовка фахівців місцевого самоврядування мала б
здійснюватися у межах однієї цілісної спеціальності, назвою якої,
відповідно до статті 12 Закону України “Про вищу освіту” мають
відображатися неповторювані відносно інших спеціальностей “узагальнені
об’єкт або виробничі функції та предмети діяльності”;
– в межах національної системи підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації державних службовців існує низка неузгодженостей щодо
формування державного замовлення на підготовку посадових осіб місцевого
самоврядування. Ні Положення про систему підготовки та підвищення
кваліфікації державних службовців”, ні Положення про єдиний порядок
підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників
державних підприємств, установ і організацій, затверджені постановою
Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1997 р., не вносять остаточної
ясності в питання, хто є замовником і за чиї кошти (державного бюджету
чи місцевого) здійснюється підготовка посадових осіб місцевого
самоврядування п’ятої-сьомої категорій;
– квоти щодо підготовки виборних і посадових осіб місцевого
самоврядування на базі національної системи є невисокими порівняно з
квотами державних службовців; пріоритетом навчання в цій системі
залишаються державні службовці;
– фінансування регіональних центрів підвищення кваліфікації здійснюється
централізовано через місцевий бюджет – кошти виділяються цільовим
призначенням на навчання кадрів і утримання центрів. Це позбавляє ОМС
права вибрати навчальний заклад і знижує їх активність у сфері
професійного навчання.
Підхід, заснований на громадівській концепції місцевого самоврядування,
міг би сприяти подоланню зазначених недоліків, але він потребує більшої
фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування, більшого
обсягу повноважень. Прикладом того, як може розвиватися система
професійного навчання службовців ОМС є ініціатива групи фахівців Центру
соціально-економічного розвитку Українського Причорномор’я (Центр є
департаментом Асоціації міст України з підготовки і перепідготовки
муніципальних кадрів) [1]. Центром створено міжнародний консорціум, до
якого увійшло шість українських і шість іноземних ВНЗ і організацій із
Швейцарії, Канади, Швеції, Австрії. На базі цього консорціуму планується
реалізувати потужний регіональний проект професійного навчання
муніципальних службовців. В основі проекту лежать принципи:
– чіткої диференціації навчання;
– орієнтації його на специфічні сторони саме муніципального управління;
– гнучкості і здатності швидко реагувати на зміни умов міського
самоврядування.
В межах проекту розгортатиметься система дистанційного навчання як
найбільш зручної форми, яка дозволяє організувати процес відповідно до
ритму й особливостей роботи, мінімізувати непродуктивні витрати часу,
компенсувати нестачу навчальної літератури. Проектом передбачено
підготовку, підвищення кваліфікації, або перепідготовку в межах
додаткової професійно-освітньої програми перепідготовки за фахом
“Місцеве самоврядування”. При цьому статус студентів відповідає чинним
національним стандартам, після закінчення вони отримують документ
державного зразка про відповідну освіту.
Іншим прикладом інноваційного підходу до організації навчання та
наближення освітніх технологій до практичних потреб службовців ОМС є
створення мережі регіональних навчальних центрів програми “Партнерство
громад” (за фінансової підтримки міжнародних організацій). У центрах
працюють кваліфіковані тренери, які будують свою роботу з урахуванням
того, що сьогодні у світі відбувається кардинальний перегляд парадигми
навчання як процесу передачі та засвоєння знань у напрямі концепції
“створення знань”. Основою навчальної діяльності є перетворення
латентних знань у явні в процесі тренінгів відповідно до індивідуальних
особливостей і конкретних потреб окремих груп службовців [2].
Ці приклади є показовими щодо поступового нарощування спроможності
місцевого самоврядування самостійно вирішувати складні завдання
місцевого розвитку, відшукувати інноваційні підходи до розгортання
самоврядної бази місцевого управління, зокрема з питань кадрового
забезпечення.
Зростання статусу місцевого самоврядування і зменшення безпосереднього
впливу органів державної влади на місцевому рівні, передбачені
конституційною реформою, створюють підстави для актуалізації проблеми
децентралізації системи професійного навчання службовців ОМС, створення
організаційно-правових засад для широкого вибору у сфері освітніх
послуг, оптимізації видів, форм, змісту, вартості професійного навчання.
За цих умов принциповим є зміщення акценту з можливостей виконавців
(закладів освіти) на потреби замовників (ОМС), що дозволить ставити
різнобічні та прагматичні цілі навчання, розробляти принципово нові
програми, орієнтовані на практичні проблеми місцевого самоврядування. На
цьому шляху необхідно оптимально поєднувати ринкові механізми (з погляду
свободи та якості вибору) та механізми державного регулювання (з погляду
державної стандартизації освіти та реалізації загальних принципів
державної кадрової політики).
Таке поєднання, як зазначається в [3], можливе при запровадженні
тендерів на замовлення ОМС при наявності чітко виписаних “технічного
завдання” та контракту за умови відбору виконавців (закладів освіти)
представницьким фаховим органом, який має задовольняти таким суттєвим
вимогам:
– адміністративна та економічна незалежність;
– паритетне представництво всіх зацікавлених сторін (ОМС, органів
державної влади, навчально-консультативних інституцій,
науково-експертних кіл тощо);
– застосування прозорих процедур прийняття рішень;
– виборність (принаймні часткова) членів органу.
Представницький орган може бути залучений і до експертування якості
навчання і, відповідно, оцінювання закладу щодо подальшої участі у
такого роду тендерах.
Викладені концептуальні підходи є вихідними для формування засад
професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування. Разом з
тим вони обумовлюють необхідність дослідження низки проблем, передусім
щодо уточнення змісту поняття місцевого самоврядування як суспільного
інституту і виду професійної діяльності, створення цілісного правового
поля державного регулювання процесів професіоналізації та кадрового
забезпечення місцевого самоврядування, визначення соціально-правового
статусу службовця ОМС в контексті професіоналізації суспільного
управління, визначення принципів організації та функціонування
відповідної системи професійного навчання, його видів, форм і змісту.
Використана література
Бойко-Бойчук О., Мейжис І., Федів І. та ін. Соціально-культурні бар’єри
на шляху муніципальної реформи. Перспективи подолання./Центр соц.-еон.
Розв. Укр. Причорн.-Миколаїв: Атол, 2000.-256 с.
Мавко П. Мережа регіональних навчальних центрів (РНЦ) програми
партнерства громад як інституція інтелектуальної підтримки місцевого
самоврядування в Україні та його невід’ємна складова//Аспекти
самоврядування, 2002.-№ 2.-С.8-14.
Газізова О. Розвиток ринкових механізмів в організаційно-структурній
компоненті підготування та підвищення кваліфікації муніципальних
службовців//Аспекти самоврядування. 2005.- № 3.-С.60-64.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
