Державний земельний кадастр як ефективний інструмент місцевого
розвитку та проблеми з його впровадженням в Україні
З утвердженням демократії в Україні, відносною стабілізацією
макроекономічної ситуації, проблеми, що стоять перед розвитком
українського суспільства, дедалі більше ускладнюються. Досягнення
України з демократизації та економічного розвитку можуть бути закріплені
лише за умови проведення серйозних реформ, спрямованих на створення
ефективної інфраструктури, здатної забезпечувати безперебійне
функціонування ринкової економіки. Це, зокрема, стосується таких сфер як
удосконалення державного управління та місцевого самоврядування,
підвищення ефективності функціонування бюрократичного апарату та надання
адміністративних послуг, ефективне гарантування та захист прав приватної
власності, забезпечення прозорості та ефективності витрачання публічних
коштів, а також удосконалення елементів планування та стратегічного
управління територіями та ресурсами. Чільне місце в цьому процесі
посідає питання запровадження в Україні такого важливого
інфраструктурного елементу забезпечення функціонування ринкової
економіки та ринку землі як державний земельний кадастр.
Світовий досвід свідчить, що для того, щоб земельний кадастр у будь-якій
країні був ефективним, він повинен відповідати трьом основним критеріям:
1) кадастр має бути єдиною всеохоплюючою системою, тобто поєднувати в
собі як функції обліку земельних ділянок, їх технічної інвентаризації,
картографування, економічної та грошової оцінки тощо, так і реєстрації
прав власності на земельні ділянки і будівлі та споруди на них та їх
обмеження і обтяження;
2) держава має гарантувати достовірність даних земельного кадастру, які
можуть використовуватися з адміністративними цілями органами державної
влади та органами місцевого самоврядування, у цивільних правовідносинах
та у судових спорах;
3) кадастр має бути зручним для користувачів – органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, – тобто
процедури внесення та отримання його даних мають бути чіткими, без
дублювання та наявності багатьох інстанцій. В ідеалі внесення та
отримання даних земельного кадастру має здійснюватися у форматі єдиного
вікна.
Впровадження всеохоплюючого державного земельного кадастру гратиме
велику роль у формуванні ринку землі в Україні та гарантуванні й захисті
прав власності на нерухоме майно. Особливу користь від існування
кадастру отримало б місцеве самоврядування, адже його дані стали б базою
даних про наявні на тій чи іншій території ресурси, якої так бракує
наразі органам місцевого самоврядування. Відтак, кадастр мав би шанси
перетворитися на ефективний інструмент забезпечення місцевого розвитку.
Ще з 1990-х років в Україні не припиняються спроби запровадити
ефективний державний земельний кадастр або його окремі елементи. Дані
державного земельного кадастру мали б стати основою для даних по землі
містобудівних кадастрів, передбачених ще у 1992 р. Законом України „Про
основи містобудування”. В Україні вже здійснюється реєстрація прав на
нерухоме майно (крім земельних ділянок) бюро технічної інвентаризації.
Міністерством юстиції України вже створені та ведуться Державний реєстр
правочинів та Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого
майна. Державний земельний кадастр фігурує у Земельному кодексі України,
прийнятому у 2001 р., та у низці інших законів України із земельних
питань. В Україні вже давно діє закон про плату за землю, а у 2003 р.
було прийнято закон про оцінку земель. У 2004 р. було прийнято Закон
України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх
обмежень”, який передбачав створення реєстру, що мав би стати складовою
ефективного державного земельного кадастру, проте такий реєстр так і не
був створений. Як на центральному, так і на місцевому рівнях робляться
кроки щодо впровадження передових технологій картографування та
геоінформаційних систем. Повним ходом іде видача державних актів на
право власності на землю. Втім, у плані створення ефективного єдиного та
всеохоплюючого державного земельного кадастру „віз і нині там”!
Попри всю технічну та технологічну складність та тривалість створення
державного земельного кадастру, основною причиною зволікань є, як це не
дивно, міжвідомчий конфлікт, який виник навколо питання того, який саме
орган виконавчої влади має бути держателем державного реєстру речових
прав на нерухоме майно. Нагадаємо, що відповідно до Закону України „Про
державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” від 1
липня 2004 р. таким органом є центральний орган виконавчої влади з
питань земельних ресурсів, тобто нинішнє Державне агентство земельних
ресурсів України (Держземагентство України). Втім, Міністерство юстиції
України наполягає на тому, що держателем такого реєстру має бути саме
Мін’юст України. На користь своєї позиції Мін’юст України наводить
аргументи щодо правової природи державного реєстру речових прав на
нерухоме майно та їх обмежень, а також щодо свого досвіду у веденні
та/або регулюванні згаданих вище подібних реєстрів: Державного реєстру
правочинів, Єдиного реєстру заборон відчуження об’єктів нерухомого майна
та Реєстру прав на нерухоме майно (крім земельних ділянок). Водночас,
Мін’юст України не виявляє бажання брати на себе відповідальність за
ведення технічних – геодезичних, картографічних тощо – аспектів реєстру.
Міжвідомчий конфлікт вже неодноразово призводив до проблем у
фінансуванні створення державного земельного кадастру в Україні, що
здійснюється Світовим банком за рахунок відповідної позики. Наразі,
наприклад, Світовим банком призупинено фінансування робіт із створення
Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень з
огляду на існуючий міжвідомчий конфлікт, що унеможливлює ефективне
виконання Україною своїх зобов’язань за позикою. Вірогідним є й
скасування позики за цим напрямом взагалі! Більше того, цілком ймовірно,
що в Україні може бути створено Державний реєстр речових прав на
нерухоме майно та їх обмежень окремо від Державного земельного кадастру.
Так, 29 травня 2007 р. Верховною Радою України було прийнято закон про
внесення змін до Закону України „Про державну реєстрацію прав на
нерухоме майно та їх обмежень” щодо викладення останнього в новій
редакції та передачі функції здійснення такої реєстрації від
Держземагентства України до Мін’юсту України. З огляду на те, що таке
бачення співвідношення земельного кадастру та реєстрації прав на
нерухоме майно не було консенсусним, Президент України наклав вето як на
цей закон, так і на прийнятий раніше Закон „Про Державний земельний
кадастр”. На сьогодні робочою групою при Секретаріаті Президента України
розроблено законопроект про Державний земельний кадастр, що передбачає
здійснення реєстрації прав на нерухоме майно у складі земельного
кадастру. Однак, доцільність внесення відповідних змін до Закону України
„Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”
залишається відкритим питанням.
Таким чином, в Україні існують такі небезпеки:
1) здійснення державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень
поза межами державного земельного кадастру;
2) у разі створення земельного кадастру, що відповідає найкращим
світовим практикам, паралельного існування кількох реєстрів, що
відповідатимуть за подібні функції, тобто дублюватимуть один одного.
Безперечно, такий розвиток подій суперечитиме міжнародним рекомендаціям,
у тому числі викладеним вище трьом критеріям ефективного кадастру.
Оскільки головною причиною проблем зі створенням земельного кадастру є
міжвідомче перетягування функцій, в Україні є вкрай необхідним виробити
та погодити на вищому політичному рівні бачення того, який саме
державний орган має опікуватися створенням, підтриманням та регулюванням
державного земельного кадастру як єдиної системи, що включатиме як облік
земельних ділянок, так і реєстрацію прав власності на них. Нижче
наводяться три можливі варіанти визначення такого органу з їх
очікуваними перевагами та обмеженнями. Якщо варіанти передання єдиного
державного земельного кадастру до сфери відповідальності
Держземагентства України та Мін’юсту України вже відомі та широко
обговорюються, третій з розглядуваних нижче варіантів є до певної міри
інноваційним. Розгляд переваг цього варіанту може привнести нові риси до
дискусії та глибше зрозуміти місце кадастру у системі управління та його
значення для держави та місцевого самоврядування.
Отже, слід констатувати, що на сьогоднішній день саме інституціональний
аспект не дозволяє сформувати в Україні земельний кадастр, який би
задовольняв усі три згадані вище основні критерії ефективного земельного
кадастру. Наразі в дискусії щодо майбутньої долі такого кадастру
обговорюються лише два варіанти інституціонального забезпечення його
функціонування:
1) ведення державного земельного кадастру Державним агентством земельних
ресурсів України;
2) ведення державного земельного кадастру Міністерством юстиції України.
Зрозуміло, що кожен з цих варіантів має свої переваги та обмеження,
деякі з яких спробуємо розглянути.
Насамперед, є очевидним, що обидва центральні органи виконавчої влади –
Держземагентство України та Мін’юст України – набули певного досвіду у
формуванні та веденні «своїх» реєстраційно-кадастрових систем –
відповідно Державного земельного кадастру та Реєстру прав на нерухоме
майно (крім земельних ділянок). Але слід зазначити, що ведення
Державного земельного кадастру насамперед пов’язане з виконанням
технічних функцій (зокрема, геодезичними зйомками та картографуванням),
а ведення Реєстру прав на нерухоме майно (крім земельних ділянок) – з
виконанням правових функцій (форми власності, обтяження та обмеження).
Разом з тим, як зазначалося вище, Державний земельний кадастр повинен
поєднувати всі аспекти: як технічні, так і правові. Також є очевидним,
що Держземагентство України не має досвіду у виконанні правових функцій,
пов’язаних з реєстрацією речових прав на земельні ділянки та об’єкти
містобудування на них, як і Мін’юст України не володіє досвідом
виконання технічних функцій (а подекуди, як згадувалося вище,
спостерігається і небажання здійснювати ці функції).
Інші переваги та обмеження обох варіантів не є такими очевидними, тому
розглянемо їх детально.
Варіант 1: Ведення державного земельного кадастру Держземагентством
України.
Переваги:
Найбільшою перевагою цього варіанту є те, що Державне підприємство
«Державний земельний кадастр України» вже перебуває у сфері управління
Держземагентства України. Тобто, фактично йдеться про збереження
статус-кво, а отже, включення до Державного земельного кадастру такої
складової як Державний реєстр речових прав на нерухоме майно та їх
обмежень не потребуватиме істотних організаційних змін;
Державне підприємство «Державний земельний кадастр України» має
розгалужену мережу в регіонах, районах та містах обласного значення.
Обмеження:
Ступінь компетентності центрального рівня менеджменту Держземагентства
України у визначенні засад формування та ведення Державного земельного
кадастру (з технічними та правовими функціями) оцінюється експертами як
недостатня (таке зниження кадрового потенціалу є наслідком чисельних
реорганізацій цього державного органу);
Існує суттєвий ризик того, що існуючі державні реєстри, ведення яких
сьогодні належить до компетенції Мін’юсту України, – Реєстр прав на
нерухоме майно (крім земельних ділянок), Державний реєстр правочинів та
Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна – через
наявний міжвідомчий конфлікт не будуть включені до Державного земельного
кадастру та, відповідно, їх буде продовжувати вести Мін’юст України.
Варіант 2: Ведення Державного земельного кадастру Мін’юстом України.
Переваги:
Центральний рівень менеджменту Мін’юсту України оцінюється експертами як
достатньо професійний;
Мін’юст України має достатній досвід правового та інституціонального
регулювання системи бюро технічної інвентаризації;
Такий варіант створює передумови для поєднання усіх існуючих державних
реєстрів, які сьогодні ведуться Мін’юстом України, а саме – Реєстру прав
на нерухоме майно (крім земельних ділянок), Державного реєстру
правочинів та Єдиного реєстру заборон відчуження об’єктів нерухомого
майна – у єдиному Державному земельному кадастрі.
Обмеження:
&
&
&
&
&
&
У розпорядженні Мін’юсту України відсутня мережа власних територіальних
підрозділів в регіонах, які б здійснювали функції ведення реєстрів чи
кадастрів. В якості реєстраторів кількох існуючих державних реєстрів,
які наразі ведуться Мін’юстом України, виступають бюро технічної
інвентаризації, що здебільшого перебувають у комунальній формі
власності, та, відповідно, не підпорядковані міністерству, а також
нотаріуси;
Відтак, ще одним обмеженням варіанту передання функції ведення
Державного земельного кадастру до компетенції Мін’юсту України є потреба
у значних організаційних змінах.
Слід зазначити, що оскільки лише два державні органи – Держземагентство
України та Мін’юст України – виявляють активність в процесі одержання
нових реєстраційно-кадастрових функцій, то й дискусія стосовно того,
який саме державний орган має формувати та вести Державний земельний
кадастр, точиться лише у межах цих двох варіантів. Внаслідок такої
заданості формату дискусії досі не приділялося належної уваги розглядові
інших варіантів державних органів, які можуть ефективно вести Державний
земельний кадастр.
Так, реальною альтернативою є надання функції ведення Державного
земельного кадастру Міністерству регіонального розвитку та будівництва
України (Мінрегіонбуду України). Поєднання потенційних можливостей
Державного земельного кадастру та більшості функцій, які покладені на
Мінрегіонбуд України у сфері планування і забудови територій та
регулювання дозвільних процедур при будівництві об’єктів містобудування,
завдяки синергетичному ефектові дозволяють міністерству перейти на
якісно новий рівень управління процесами та вдосконалити надання
адміністративних послуг забудовникам.
Отже, можна виокремити
Варіант 3: Ведення Державного земельного кадастру Міністерством
регіонального розвитку та будівництва України.
Переваги:
Хоча ці переваги є поки що потенційними, деякі з них можна вказати вже
зараз:
Можливість поєднання функцій Державного земельного кадастру та
планування розвитку територій, розроблення містобудівної та іншої
планувальної документації (з реєстрацією цільового призначення та інших
характеристик нерухомого майна);
Можливість об’єднання земельних та містобудівних аспектів кадастру та
реєстрації прав на земельні ділянки з розміщеними на них будівлями та
спорудами;
Можливість створення такої єдиної системи, за якої дані містобудівної та
іншої планувальної документації та покращення системи стратегічного
планування розвитку міст та громад будуть ґрунтуватись на даних
Державного земельного кадастру;
Можливість спрощення дозвільних процедур при відведенні землі та
будівництві об’єктів містобудування;
Можливість усунення потенційних конфліктів між різними державними
органами щодо регулювання зонування земель (у тому числі цільового
призначення земельних ділянок) та видачі дозвільних документів на
будівництво.
Обмеження:
Відсутність у працівників міністерства необхідного досвіду у веденні
земельного кадастру та реєстрації прав на нерухоме майно. Насамперед,
така відсутність досвіду може негативно позначитися на виконанні
правових функцій (форми власності, обтяження та обмеження тощо) та
окремих технічних функцій (земельні питання) Державного земельного
кадастру;
Цей варіант також є ризиковим з огляду на те, що Мін’юст України
продовжуватиме здійснювати функцію ведення деяких існуючих державних
реєстрів, яку він виконує й сьогодні;
Нарешті, оскільки Мінрегіонбуд України наразі не веде ані Державного
земельного кадастру, ані державних реєстрів, які повинні бути включені
до складу кадастру, реалізація цього варіанту потребуватиме значних
організаційних змін.
В принципі, обраним може бути будь-який з трьох вищенаведених варіантів.
Можуть бути запропоновані та розглянуті й інші варіанти щодо того, який
орган міг би відповідати в Україні за ведення державного земельного
кадастру. Головне, щоб були дотримані перелічені вище три критерії
ефективного кадастру, особливо щодо єдності системи та неможливості
розділення функцій обліку земельних ділянок та реєстрації прав на них.
Втім, виглядає привабливим та вартим уваги третій з проаналізованих вище
варіантів, а саме – передача державного земельного кадастру у відання
Міністерства регіонального розвитку та будівництва України. Крім
наведених вище переваг, цей варіант додатково відзначається такими
плюсами:
функції кадастру передаються державному органу, не задіяному в
конфлікті;
нарешті створюється унікальна можливість перетворити кадастр на
ефективний інструмент місцевого розвитку, посиливши у цьому процесі роль
провідну роль Міністерства регіонального розвитку та будівництва України
як відповідального міністерства.
Переваги земельного кадастру, особливо з огляду на нинішні проблеми
місцевого самоврядування в Україні, є значними. Так, саме наявність
кадастру разом з ефективною та оновленою містобудівною документацією є
значним фактором у покладенні краю «земельним дерибанам», що сьогодні
мають місце у великих українських містах та їх околицях. У кадастрі
мають бути визначені та інвентаризовані всі існуючі земельні ділянки із
зазначенням їх власників та/або користувачів. Це, у свою чергу,
дозволить підвищити прозорість ринку землі в Україні та гарантувати
ефективний захист прав власності на землю. Зокрема, кадастр міститиме
інформацію про землі державної та комунальної форми власності, що
дозволить здійснювати ефективне управління цими ресурсами та складати, у
випадку прийняття відповідного рішення, чіткі та прозорі програми їх
приватизації. Кадастризація таких земельних ділянок полегшить
використання так званого проактивного «лотового» підходу до приватизації
землі, коли на земельні торги виставлятиметься ділянка з уже оформленою
відповідними органами документацією. Це позбавить інвесторів
необхідності проходити численні заплутані та тривалі процедури
відведення землі та істотно зменшить корупцію у цій сфері.
Важливу роль відіграватиме й поєднання земельної та містобудівної
функцій кадастру, як щодо відображення прав власності та землі та
розташовані на них будівлі та споруди, так і стосовно стратегічного
управління територіями, прогнозування їх розвитку, розрахунків коштів,
необхідних для вилучення земель для суспільних потреб тощо. Недарма,
наприклад, відповідно до Закону України „Про основи містобудування”
відомості про землі в містобудівному кадастрі базуються на даних
державного земельного кадастру. Фактично, уявляється, що містобудівний
кадастр мав би стати складовою частиною земельного кадастру. Таким
чином, створення та ефективне функціонування земельного кадастру сприяло
б розвиткові інших інструментів місцевого розвитку, таких як, наприклад,
містобудівний кадастр. Вагому роль кадастр відігравав би і в таких
аспектах містобудівного та іншого регулювання як зонування земель,
створення генеральних планів, пошуки шляхів оптимізації процедур видачі
документів дозвільного характеру у таких непрозорих та корумпованих
сферах як земельні відносини та будівництво. Він міг би прислужитися і
для організації належного контролю та використанням земель за
призначенням і забудовою населених пунктів.
Неабияку роль відіграє запровадження кадастру і для сфери публічних
фінансів. Зокрема щодо місцевих податків і зборів він дозволить
запровадити ефективну систему оцінки земель, підвищити стягуваність
земельного податку та покращити прогнозування місцевих податкових
надходжень. Дані кадастру активно б використовувалися банківськими
установами України, які займаються іпотечним кредитуванням та іншими
видами кредитування, що вимагають застави або інших видів фінансових
гарантій. Нарешті, дані кадастру стали б при нагоді при розрахунках
бюджетних субвенцій, що надаються державою у різноманітних сферах
суспільного життя: сільськогосподарському виробництві,
житлово-комунальному господарстві, охороні навколишнього природного
середовища тощо. Так, обґрунтування коштів, що виділяються з державного
чи місцевого бюджету для реалізації бюджетних програм, кількістю,
розміром та станом земельних ділянок чи будівель (споруд) разом з чітким
зазначенням результату, що планується досягти, значно підвищило б
прозорість та ефективність витрачання бюджетних коштів, а також надало б
чіткі критерії та показники для проведення моніторингу та оцінювання
такого витрачання.
Звісна річ, всі вищенаведені плюси є незамінними й при розробці програм
стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій.
Оскільки такі програми мають комплексний характер, ефективний
всеохоплюючий земельний кадастр міг би стати надійним та достовірним
джерелом інформації при їх підготовці та виконанні.
Отже, ефективно функціонуючий земельний кадастр є вкрай важливим
інструментом, що може використовуватися при плануванні та забезпеченні
місцевого розвитку. З метою його остаточного впровадження у
відповідності до міжнародних критеріїв ефективного земельного кадастру
на вищому політичному рівні України має бути зроблене таке:
1) остаточно прийнято політичне рішення про орган державної влади,
відповідальний за створення, підтримання та регулювання єдиного та
всеохоплюючого державного земельного кадастру. Це може бути будь-який з
обговорених вище центральних органів виконавчої влади або якийсь інший
орган – головне, щоб кадастр охоплював як облік земельних ділянок і
будівель (споруд) на них, так і реєстрацію прав власності на них та їх
обмежень;
2) ретельно пророблено та схвалено концептуальне бачення державного
земельного кадастру та його місця в ринковій та державній
інфраструктурі. Зокрема, чітких відповідей потребуватимуть такі питання:
шляхи та терміни включення вже існуючих реєстрів (Державного реєстру
правочинів, Єдиного реєстру заборон відчуження об’єктів нерухомого майна
та Реєстру прав на нерухоме майно (крім земельних ділянок) до державного
земельного кадастру;
співвідношення та взаємозалежність даних державного земельного кадастру
та даних містобудівної документації, інших даних статистичного та
соціально-економічного характеру, що можуть використовуватися для
життєзабезпечення територіальної громади, району чи регіону або
планування їх розвитку;
оптимальний формат ведення державного земельного кадастру – хто буде
адміністратором (наприклад, підприємство „Державний земельний кадастр
України” та його територіальні відділення) та реєстратором, тобто тим,
до кого безпосередньо звертатимуться клієнти (це, наприклад, можуть бути
нотаріуси, що посвідчують договори купівлі-продажу, міни, дарування,
оренди тощо нерухомого майна або ж працівники вищезазначеного
підприємства). Важливе місце посідатиме й питання організації
обслуговування клієнтів, оперативність процедур прийняття та надання
інформації, забезпечення адекватної та розумної платні за ці послуги;
рівні ведення даних державного земельного кадастру та дані, що
вестимуться на цих рівнях. Зокрема, на яких рівнях (регіон, район, місто
обласного значення чи навіть просто міська, селищна або сільська
громада) будуть вестися які кадастрові дані? До якого рівня, наприклад,
у випадку необхідності подаватиме певні дані реєстратор: безпосередньо
до того, на якому вони зберігаються, чи до нижчого рівня, з якого
відповідна інформація автоматично передаватиметься вище? Як буде взагалі
побудована система взаємодії та обміну інформацією між рівнями? Всі ці
питання є вкрай важливими для побудови структури адміністратора та його
взаємодії з реєстраторами та клієнтами;
3) розроблена чітка послідовність створення єдиного всеохоплюючого
державного земельного кадастру із зазначенням відповідальних державних
органів, строків виконання запланованих завдань та проміжних
результатів, що очікується досягти по завершенню виконання конкретного
етапу.
Наразі основна увага прикута до питання державного органу,
відповідального за створення та ведення державного земельного кадастру.
Втім, уявляється, що з часом й інші аспекти кадастру, які сьогодні у
вирі міжвідомчого конфлікту не знаходять свого адекватного осмислення,
неодмінно потребуватимуть уваги та обговорення. Чим раніше їхня
важливість буде усвідомлена, тим менше часу буде згаяно згодом на
роблення того, що можна було б зробити набагато раніше. В України є шанс
зламати вже звичну тенденцію та почати осмислювати та знаходити
відповіді на проблемні питання в перспективі!
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
