Адміністрації президента України як інструмент державної регіональної і
муніципальної політики
1. Загальні питання
При здійсненні своїх повноважень у сфері державної регіональної і
муніципальної політики глава держави спирається на три види структур,
які розрізняються змістом завдань щодо забезпечення його діяльності та
політико-правовою природою: на Адміністрацію Президента України, яка
складається з професійних державних службовців високого рангу і є
апаратом, що розробляє та втілює стратегію й тактику організаційного,
правового, консультативного, інформаційного та аналітичного забезпечення
діяльності Президента у даній галузі політики; на допоміжні органи при
Президентові України, що формуються з державних службовців – вузьких
фахівців у галузі місцевого самоврядування і допомагають йому
здійснювати державну регіональну і муніципальну політику; на
консультативно-дорадчі органи при Президентові України, що утворюються
переважно з державних службовців вищих рангів, а також — політичних і
громадських діячів, вчених, фахівців, які сприяють главі держави у
розв’язанні найбільш складних проблем здійснення державної регіональної
і муніципальної політики.
У плані організаційно-правового забезпечення здійснення Президентом
державної регіональної і муніципальної політики Адміністрація Президента
України:
аналізує процеси, що відбуваються в системі місцевого самоврядування та
готує пропозиції главі держави за результатами аналізу;
здійснює організаційне забезпечення діяльності Постійних представників
Президента в органах державної влади, консультативно-дорадчих органів
при Президентові, зайнятих у сфері державної регіональної і
муніципальної політики;
забезпечує підготовку проектів указів і розпоряджень Президента України,
а також проектів законів України, що вносяться Президентом України з
питань державної регіональної і муніципальної політики в порядку
законодавчої ініціативи;
проводить експертизу законів України, які передаються Верховною Радою
України на підпис та оприлюднення Президентові України, а також
підготовку за його дорученням пропозицій до Верховної Ради України для
повторного розгляду законів, проектів подань та звернень до
Конституційного Суду України;
за дорученням Президента України організує контроль за виконанням
законів України, указів і розпоряджень Президента України з питань
державної муніципальної політики органами виконавчої влади, їх
посадовими особами;
забезпечує здійснення зв’язків Президента України з органами місцевого
самоврядування тощо.
Навіть сам перелік завдань, які здійснює Адміністрація Президента
України з питань організаційно-правового забезпечення здійснення
Президентом державної регіональної і муніципальної політики, вказує на
їх важливість та фундаментальність.
Фактично Адміністрація Президента України є ключовим елементом
організаційно-правового забезпечення здійснення Президентом України
державної регіональної і муніципальної політики. Допоміжні та
дорадчо-консультативні органи, що також є елементами цього забезпечення,
як правило, координуються і контролюються президентською адміністрацією.
Необхідно відзначити, що саме Президент формує керівний склад апарату
організаційно-правового забезпечення здійснення ним державної
муніципальної політики, тобто своє найближче оточення. У світовій
практиці існує дві моделі організації діяльності найближчого оточення
глави держави: так звана “кругова” та “пірамідальна” моделі.
При круговій моделі, яку, наприклад, використовували Президенти США Ф.
Рузвельт і Дж. Кеннеді, декілька помічників мали право безпосередньо
доповідати главі держави. При пірамідальній системі, яку використовували
Президенти США Р. Ніксон і Р. Рейган більшість помічників доповідали по
інстанції аж до керівника апарату глави держави, який згодом з ним
спілкувався.
При здійсненні державної регіональної і муніципальної політики Президент
України використовує обидві моделі організації діяльності свого
оточення. Це дозволяє йому користуватися перевагами як однієї, так і
другої моделі.
Ініціативи з питань реалізації Президентом державної регіональної і
муніципальної політики, як правило, йдуть від керівництва Адміністрації,
патронатної служби, управлінь, допоміжних і консультативно-дорадчих
органів тощо. Чи мова йде, наприклад, про законопроекти, чи про
накладання вето глави держави на прийняті парламентом закони і т.д.
Особлива роль та відповідальність при цьому лежить на найближчому
оточенні Президента – керівництві президентської адміністрації,
помічниках, радниках, Постійних представниках Президента в органах
державної влади, які інформують та допомагають главі держави у прийнятті
рішень. Від їх політичної, правової і муніципальної культури багато в
чому залежить здійснення Президентом державної регіональної і
муніципальної політики. Отже, особистісний фактор тут має особливе
значення і тому глава держави приділяє важливу увагу питанню підбору
кадрів на ключові посади в Адміністрації Президента України. Не дивно,
що з ініціативи глави держави запроваджується конкурсна система підбору
кадрів, в т. ч. й до Адміністрації Президента України.
У процесі організаційно-правового забезпечення діяльності Президента у
сфері державної муніципальної політики відносини між главою держави та
працівниками Адміністрації Президента України – це відносини не тільки
ієрархічні, але й певною мірою морально-етичні, політичні. Зрозуміло, що
в Адміністрації Президента не може працювати людина, яка не погоджується
з політичною діяльністю глави держави. Тобто політична лояльність є
однією з неформальних умов роботи державних службовців в апараті
президентської адміністрації.
Відносини Президента та представників його Адміністрації можуть також
торкатись й питань відповідальності. В науці з даного питання існує дві
основні теорії: ієрархічної та роздільної відповідальності.
З точки зору одних авторів, службовці Адміністрації Президента несуть
відповідальність перед Президентом, а тому Президент відповідає за дії
своїх підлеглих (теорія ієрархічної відповідальності). Цієї точки зору
доволі часто дотримуються представники радикальної опозиції. Як не
парадоксально, але на цій позиції стоїть і певна частина службовців
президентської адміністрації, які таким чином ніби “делегують” свою
відповідальність главі держави. І це не просто спроба сховатися за плечі
Президента (хоча й таке не виняток), а певний тип управлінської
культури, який сформувався на основі особистого переконання службовців:
поки вони нормально організують й забезпечують здійснення Президентом
державної муніципальної політики, їм не може загрожувати
відповідальність. Звичайно, що на грунті цієї культури можливі й
зловживання з боку окремих чиновників.
Однак в засобах масової інформації все частіше піднімаються питання про
те, що за зловживання чиновників відповідальність повинен нести не
Президент, а самі державні службовці, які допустили порушення закону.
Інакше ступінь довіри громадян до Президента завжди буде базуватись не
на оцінці реальної діяльності глави держави, а під впливом недоліків у
роботі чиновників, за некомпетентні чи негідні діяння яких повинен
розплачуватись глава держави.
Саме на цій позиції громадськості базується друга точка зору, яка
полягає у тому, що Президент та представники його Адміністрації несуть
відповідальність кожен у своїй галузі відповідно до статусу і т.д.
(теорія роздільної відповідальності). Дана теорія гарантує Президенту
більшу незалежність від апарату, ніж теорія ієрархічної
відповідальності.
Однак незалежно від теорій відповідальності Президент завжди готовий
заступитися за своїх співробітників, яких намагаються безпідставно
звинувачувати його політичні противники чи недоброзичливці. Тому у
взаємовідносинах між Президентом та Адміністрацією Президента завжди
існують рівні, ділові стосунки, засновані на взаємній повазі до
виконуваних функцій і повноважень. Ці взаємовідносини не можуть бути
іншими, бо в протилежному випадку це ставило б під загрозу виконання
Президентом конституційних функцій і повноважень.
Згідно з новою структурою Адміністрації Президента України, затвердженої
Указом глави держави від 20 серпня 2002 р., над забезпеченням діяльності
Президента у сфері державної регіональної і муніципальної політики
працюють різні її підрозділи: головні управління та управління, Постійні
представники Президента в органах державної влади. Розглянемо роль
окремих підрозділів Адміністрації глави держави більш детально.
2. Головні Управління та Управління
Крім найближчого оточення Президента, до питань організаційно-правового
та іншого забезпечення діяльності Президента у сфері державної
регіональної і муніципальної політики залучаються різні підрозділи
президентської Адміністрації, насамперед, деякі її управління: Головне
управління організаційно-кадрової політики та взаємодії з регіонами
(нова назва), Головне державно-правове управління, Головне контрольне
управління, Головне управління інформаційної політики, Управління з
питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним
Судом України і Кабінетом Міністрів України та деякі інші. До речі, Н.
Нижник пропонує їх віднести до стратегічного блоку служб Адміністрації.
Головному управлінню організаційно-кадрової політики та взаємодії з
регіонами належить важлива роль у забезпеченні здійснення Президентом
України державної регіональної і муніципальної політики. Це управління
вивчає стан розвитку місцевого самоврядування в Україні, існуючі
проблеми, а також готує необхідні пропозиції та документи главі держави
з вищезазначених питань. Очевидно, що від активності та ефективної
діяльності цього Головного Управління багато в чому залежить здійснення
главою держави функцій конституційного гаранта місцевого самоврядування.
Основними завданнями Головного Управління є:
організаційне забезпечення здійснення Президентом України своїх
конституційних повноважень у сфері діяльності центральних і місцевих
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
організаційне забезпечення проведення окремих заходів за участю
Президента України, Глави Адміністрації Президента України;
вивчення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування з питань управління державним,
господарським і соціально-культурним будівництвом та підготовка
пропозицій щодо підвищення ефективності їх роботи;
організаційне забезпечення реалізації Президентом України повноважень
щодо проведення кадрової політики, підготовки і підвищення кваліфікації
управлінських кадрів;
інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України та керівників
Адміністрації Президента України з питань суспільно-політичної та
соціально-економічної ситуації в Автономній Республіці Крим, областях,
районах, містах Києві та Севастополі.
У своїй діяльності Головне Управління взаємодіє із структурними
підрозділами Адміністрації Президента України, управліннями та відділами
Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерствами та іншими
центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної
Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, Представництвом
Президента України в Автономній Республіці Крим, постійними
представниками Президента України у Верховній Раді України,
Конституційному Суді України та Кабінеті Міністрів України, органами
місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів. Таким чином,
Головне Управління реально забезпечує діяльність Президента України у
сфері державної муніципальної політики.
Головне державно-правове управління відіграє особливо важливу роль при
здійсненні Президентом у сфері державної регіональної і муніципальної
політики правотворчих функцій і повноважень. Всі акти, які готують
підрозділи Адміністрації Президента України для підпису глави держави,
підлягають перевірці та аналізу у цьому Головному Управлінні. Останнє
надає політичним рішенням Президента з питань місцевого самоврядування
належну правову форму і тим самим гарантує їх від порушень чинного
законодавства.
Не менш важлива роль даного Головного управління і при накладанні
Президентом вето на прийняті Верховною Радою України закони. Адже
прийняте парламентом законодавство з питань місцевого самоврядування, як
свідчить практика, нерідко містить неконституційні або інші неправочинні
норми. У здійсненні правотворчих і контрольних функцій Президент, без
сумніву, повинен мати надійний правовий інструмент для здійснення
державної регіональної і муніципальної політики, яким і є Головне
державно-правове управління.
??$??F?становки питання: адже згідно з Конституцією ми будуємо правову,
а не конституційну державу, яка є тільки часткою правової держави.
Можливо, це питання не є гостро актуальним, але в умовах прозорості та
відкритості влади такі дискусії допомагають владі та громадськості
покращувати взаєморозуміння та налагоджувати співробітництво.
Головне контрольне управління надає відповідне забезпечення діяльності
Президента з питань здійснення державної муніципальної політики шляхом
систематичної перевірки діяльності центральних і місцевих органів
виконавчої влади, в тому числі, і на предмет відповідності їх актів
Конституції і законам України, указам Президента України. Основними
завданнями Контрольної служби у сфері здійснення Президентом державної
муніципальної політики є:
забезпечення контрольних повноважень Президента України;
підготовка для Президента України інформації про виконання указів,
розпоряджень і доручень Президента Адміністрацією Президента та органами
виконавчої влади з питань державної регіональної і муніципальної
політики;
внесення Президентові пропозицій щодо скасування актів центральних і
місцевих органів виконавчої влади, а також актів Ради міністрів
Автономної Республіки Крим та зупинення дії актів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, які суперечать принципам державної
муніципальної політики тощо.
Таким чином, Головне контрольне управління має широкі можливості для
забезпечення діяльності Президента у сфері державної регіональної і
муніципальної політики.
Головне управління інформаційної політики та прес-секретар Президента
України надають відповідну допомогу у здійсненні ідейно-політичного
забезпечення регіональної і муніципальної політики глави держави.
Реалізуючи державну регіональну і муніципальну політику, Президент
приділяє постійну увагу зв’язкам з муніципальною громадськістю: з
депутатами місцевих рад, сільськими, селищними і міськими головами,
керівниками обласних і районних рад, регіональними засобами інформації,
засновниками яких є переважно місцеві державні адміністрації, міські,
районні та обласні ради тощо. Прес-секретар Президента відіграє
визначальну роль у встановленні контактів Президента з мас-медіа, і
разом із Головним Управлінням забезпечує належне інформування громадян
про практику здійснення Президентом державної регіональної і
муніципальної політики.
Ідеологічна функція Президента у сфері здійснення державної регіональної
і муніципальної політики не є конституційно позначена, але вона витікає
з духу конституційного статусу глави держави, який має право звертатися
з посланням до народу (п.2 ч. 1 ст. 106 Конституції). Це значить, що
глава держави вправі висловлювати свої думки співвітчизникам, в
інтересах яких повинен діяти (ч. 3, ст.104 Конституції).
Періодично Президент зустрічається з слухачами Української Академії
державного управління при Президентові України, багато з яких є
депутатами місцевих рад або служать в органах місцевого самоврядування.
На цих зустрічах глава держави роз’яснює своє бачення державної
регіональної і муніципальної політики, висловлює точку зору з актуальних
проблем розвитку місцевого самоврядування.
Президент України використовує наукові форуми та зібрання різних
громадських організацій, звернення і привітання до них для формування
громадської думки з питань державної регіональної і муніципальної
політики. Так, на урочистих зборах Асоціації міст України 7 грудня 2000
р. Президент України Л. Кучма виступив з ідеями державної муніципальної
політики, які згодом були реалізовані в законодавстві про місцеве
самоврядування, Концепції державної регіональної політики 2001 р. і
т.д., тобто стали офіційною політикою держави.
Управління стратегічних ініціатив. Це Управління Адміністрації
Президента України створено нещодавно і сьогодні знаходиться у процесі
формування. Але інтерес до його діяльності надзвичайно високий. На думку
його керівника, – головне, над чим повинно працювати Управління, – це
вирішення питання про те, яким чином Україна може увійти в новий
глобалізований світ. Отже, дане Управління чекає цікава й відповідальна
робота. Очевидно, що з часом воно зверне увагу й на державну регіональну
і муніципальну політику, здійснення якої Президентом потребує нових
стратегічних ініціатив.
Серед нових Управлінь Адміністрації Президента України, які забезпечують
діяльність глави держави у сфері державної регіональної і муніципальної
політики, варто звернути увагу на Управління адміністративної реформи.
Сам факт появи такого Управління свідчить про більш практичний підхід до
розв’язання проблем даної реформи.
3. Постійні представники Президента України в органах державної влади
До таких інститутів президентської влади, які забезпечують діяльність
глави держави у сфері державної регіональної і муніципальної політики,
відносяться, зокрема, й Постійні представники Президента у Верховній
Раді України та у Конституційному Суді України.
Постійний представник Президента України у Верховній Раді України. Для
здійснення політики глави держави, в тому числі, державної муніципальної
політики у сфері законодавчої влади, в Адміністрації Президента України
у 1994–1996 рр. була створена і працювала група з питань зв’язків з
Верховною Радою України, яку очолив народний депутат України І
демократичного скликання А. Корнєєв. Згодом було запроваджено інститут
Постійного представника Президента України у Верховній Раді України. Цю
посаду до прийняття Конституції 1996 р. певний час обіймав народний
депутат України В. Мусіяка, а після нього – народний депутат України Р.
Безсмертний. Зараз цю функцію виконує народний депутат України О.
Задорожній.
Хоча в Положенні про Постійного представника Президента України у
Верховній Раді України прямо не йдеться про те, що до його основних
завдань входить забезпечення інтересів Президента з метою здійснення ним
державної регіональної і муніципальної політики. Але це витікає з
природи діяльності Постійного представника, який повинен знати й
захищати цю політику. Яким чином він це повинен робити? Шляхом:
участі у забезпеченні здійснення повноважень Президента України у
Верховній Раді України з питань державної регіональної і муніципальної
політики;
підтримання від імені Президента України постійних зв’язків з Верховною
Радою України, її органами та посадовими особами;
участі у підготовці проектів законів з питань місцевого самоврядування
тощо, матеріалів до доповідей, звернень та інших документів, які
вносяться Президентом на розгляд парламенту;
представлення на засіданнях Верховної Ради, її комітетів та тимчасових
комісій проектів законів, інших документів з питань державної
регіональної і муніципальної політики Президентом;
представлення пропозицій Президента України у Верховній Раді при
розгляді на її пленарних засіданнях питань щодо вето Президента,
застосованого ним до законів, які надіслані йому Верховною Радою на
підпис;
інформування Президента про хід та результати розгляду у Верховній Раді
та її органах внесених Президентом документів.
Практика показує, що в діяльності Постійного представника у парламенті
інтереси Президента у галузі державної регіональної і муніципальної
політики займають незначне місце. Це пов’язано з тим, що в
загальнодержавній політиці місце і роль державної регіональної і
муніципальної політики ще залишаються досить скромними, не дивлячись на
те, що це сфера пріоритетних державних інтересів. Можливо, у Регламенті
Верховної Ради або в законі “Про основи державної муніципальної
політики” варто закріпити принцип про те, що законопроекти з питань
місцевого самоврядування відносяться до числа пріоритетних.
Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України.
Ця структура Адміністрації Президента України створена не так давно, але
встигла себе зарекомендувати як її високопрофесійний підрозділ. На цій
посаді зараз перебуває народний депутат України І-ІІ демократичних
скликань В. Носов. Поява цієї структури є свідченням того, що Президент
надає особливої ваги питанням конституційної політики.
Постійний представник Президента у Конституційному Суді діє на підставі
відповідного Положення, яке визначає його завдання і повноваження.
Практика діяльності Постійного представника свідчить, що у зв’язку із
здійсненням Президентом державної регіональної і муніципальної політики
у його діяльності майже не виникає питань щодо місцевого
самоврядування. До 1999 р. Конституційний Суд практично не розглянув
жодного питання за конституційним поданням чи конституційним зверненням
Президента з цих питань. По суті, Постійний представник брав участь
тільки в обговоренні конституційних питань місцевого самоврядування, які
розглядалися Судом. Напевно, представникам муніципального руху потрібно
більш активно використовувати цю структуру Адміністрації Президента
України, наприклад, для вирішення крупних питань місцевого
самоврядування, які потребують тлумачення Конституції і законів України,
а також скасування неконституційних актів.
Звичайно, тут названі далеко не всі служби президентської адміністрації,
які також забезпечують діяльність Президента у сфері державної
муніципальної політики. Мабуть, це питання буде більш повно висвітлено в
інших дослідженнях.
У зв’язку з вдосконаленням діяльності Адміністрації Президента України
її структура зазнала певних змін (див.: “Про заходи щодо вдосконалення
діяльності Адміністрації Президента України”. Указ Президента України
від 20 серпня 2002 р. № 729/2002). Зараз готуються акти з питань
визначення правового статусу нових і старих структур президентської
адміністрації. Що стосується чинних актів правового регулювання
діяльності Адміністрації Президента, то з цього приводу див.: Бюлетень
законодавства і юридичної практики України. – 1999, № 8. Президент
України: Законодавче забезпечення діяльності. – С. 87-95.
Див.: Осалюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных
стран: конституционно-правовой аспект. – М.: Юристъ, 1998. – С. 97.
Див.: Корнєєв А.В. Роль Адміністрації Президента України в
законодавчому процесі. – В посібнику: Законотворення – основна функція
Парламенту. – К.: Заповіт,1997. – С.111-116.
Див.: Нова система управління вимагає нових людей. Інтерв’ю заступника
Глави Адміністрації Президента України, керівника управління
організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами Адміністрації
О.М. Іщенка газеті “Урядовий кур’єр” // ”Урядовий кур’єр”, 9 серпня
2002 р. – № 145, – С. 5.
Наприклад, див.: Дмитричева О. Осторожно, власти открываются! //
«Зеркало недели», 10 августа 2002 г. – № 30.– С. 3.
Див.: Штанько А. Бюрократія все вирішує, але ні за що не відповідає. //
“День”, 9 серпня 2002 р. – № 143,– С. 21.
“Про заходи щодо вдосконалення діяльності Адміністрації Президента
України”. Указ Президента України від 20 серпня 2002 р., № 729/2002.
Див.: Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999. –
№8: Президент України: Законодавче забезпечення діяльності. – С. 23.
Див.: Корнєєв А.В. Роль Адміністрації Президента України в
законодавчому процесі. – В посібнику: Законотворення – основна функція
Парламенту. – К.: Заповіт,1997. – С.112.
Див.: Уроки і перспективи місцевого самоврядування. З виступу
Президента України Л.Д. Кучми на урочистих зборах Асоціації міст України
7 грудня 2000 року. // “Урядовий кур’єр”, 12 січня 2000 р. – № 231.–
С. 4.
Перспективи муніципальної реформи в Україні. Збірник матеріалів
міжнародного семінару “Перспективи муніципальної реформи в Україні” (4-6
березня 1997 р., Пуща-Озерна – Київ) та III Загальноукраїнських
муніципальних слухань з питань правового та соціального статусу
комунальних (муніципальних) службовців (м. Судак, 17-19 липня 1997 р.).
– К.: Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові
України, 1997.– С.3.
Див.: Як казку зробити дійсністю. Георгій Почепцов: ”Ми втомилися від
туманних конструкцій”. // “День”, 26 липня 2002 р. – С. 4.
Див.: Корнєєв А.В. Роль Адміністрації Президента України в
законодавчому процесі. – В посібнику :Законотворення – основна функція
Парламенту. К.: Заповіт,1997 р. с.111-116.
Положення про Постійного представника Президента України у Верховній
Раді України. Затверджено Указом Президента України від 25 лютого 1997
р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999, № 8.
Президент України: Законодавче забезпечення діяльності. – С. 102-104.
Див.: Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1999, № 8.
Президент України: Законодавче забезпечення діяльності. – С. 365-396.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
