HYPERLINK «http://www.ukrreferat.com/» www.ukrreferat.com – лідер
серед рефератних сайтів України!

КУРСОВА РОБОТА

на тему:

“Форма правління держави на фоні конституційної реформи в Україні”

ПЛАН

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВИ, ЇЇ МІСЦЕ У ФОРМІ ДЕРЖАВИ

1.1. Структура форми держави, головні ознаки

1.2. Види форм державного правління

РОЗДІЛ 2. ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ СУЧАСНОЇ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

2.1. Еволюція форми правління в незалежній Україні та її сучасна форма
державного устрою

2.2. Політичний устрій в Україні

РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ ТА УМОВИ УСПІШНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ В
УКРАЇНІ

3.1. Сутність конституційної реформи в Україні, основні вади

3.2. Способи і напрямки подальшого удосконалення Конституції України та
її реформи

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ДОДАТКИ

ВСТУП

Актуальність дослідження зумовлена тим, що нещодавні дискусії в Україні
показали важливість реформування інститутів як однієї з умов розв’язання
політичної кризи. У цьому плані згадувався варіант вибору, який може
постати перед установчою владою (Верховною Радою і, за потреби,
суверенним народом, який у деяких випадках може затверджувати
референдумом перегляд Конституції), а саме парламентська чи
президентська форма правління.

Класична типологія політичних режимів, підтверджена конституційною
практикою, являє не менше чотирьох типів різних режимів, двоє з яких є
«чистими», а саме парламентська і президентська форми правління, а також
двоє режимів, які є адаптацією цих двох моделей: режим асамблеї і т.зв.
змішаний режим.

Особливістю України є те, що вона має змішаний режим, в якому
поєднуються деякі аспекти парламентської, президентської форм правління
та режиму асамблеї.

Останні політичні події в країні, пов’язані з конфліктом між Президентом
та коаліцією, а також призначенням дострокових виборів, трохи затьмарили
перманентне протистояння основних політичних сил навколо конституційної
реформи. Проте його значення аж ніяк не зменшилося, більше того, сама
політична криза стала одним із наслідків функціонування нового
конституційного ладу. Зважаючи на те, що найближчим часом зміна існуючої
Конституції видається досить малоймовірною, необхідність забезпечення
успішного функціонування існуючої є одним із найважливіших завдань усієї
політичного системи України.

Актуальність питання про можливий розвиток форми правління в сучасній
Україні є об’єктивною і зумовлена невизначеністю форми правління на
рівні конституційного тексту, його суперечливістю а також реальними
ускладненнями, що виника-. ють у відносинах між вищими органами
державної влади України в межах реалізації принципу поділу влади. У
цьому контексті важливим є визначення основних нормативних суперечностей
змодельованого в Основному Законі України механізму поділу влади,
з’ясування можливих напрямів його оптимі-зації; своєчасності та
доцільності переходу України від президентсько-парламентарної до
парламентсько-президентської форми правління як засобу розв’язання кризи
навколо принципу поділу влади.

До питання про перспективи розвитку форми правління в сучасній Україні
зверталися такі вітчизняні автори, як Ю.Тодика, А.Заєць, В.Яворський,
В.Агафонов, В.Тертишник, В.Авер’янов, О.Крупчан, Ф.Веніславський,
Р.Михеєнко, Н.Нижник, В. Скрипнюк, Ф.Бурчак, В.Шаповал, Т.Грозінська,
М.Козюбра та ін. Але у роботах цих авторів безпосередньо не
досліджувалося питання про пошук оптимальної форми правління в Україні,
натомість увага зосереджувалася на конституційно-правовому статусі
відповідних органів державної влади.

У даній роботі спробуємо проаналізувати ті умови, які необхідні для
ефективного функціонування нової конституційної моделі форми правління
держави.

Під конституційною реформою слід розуміти насамперед зміну форми
державного правління у межах напівпрезидентської моделі. Тому основну
увагу буде звернуто на механізми взаємодії між основними органами
державної влади – Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів,
що і будуть відображати існуючу форму правління в Україні.

Успішне її функціонування слід розуміти передусім в таких категоріях як
стабільна взаємодія основних державних органів, чіткий та справедливий
розподіл повноважень між ними, існування певної системи стримувань та
противаг для убезпечення узурпації влади з боку будь-якого з владних
центрів і, зрештою, створення умов для реалізації політичного та
державного курсу політичних сил, що прийшли до влади. Зрозуміло, що така
модель є ідеальною і тому неможливою для повного втілення в життя, проте
я буду приділяти увагу тим передумовам, які б дозволили реалізувати її
більш-менш наближений варіант.

Тема конституційної реформи, попри значне обговорення на публіцистичному
рівні, ще не була піддана повноцінному науковому аналізу. У своїй роботі
спробуємо дослідити ключові моменти цієї проблеми, вказати на її вузлові
точки, що дозволить у подальшому робити висновки практичного значення.

Об’єкт дослідження: форма правління України.

Предмет дослідження: особливості форми правління держави в контексті
конституційної реформи в Україні, основні проблеми та перспективи
конституційної реформи України, вплив на форму правління в Україні тощо.

Структура роботи: робота складається зі вступу, основної частини, яка
складається з трьох розділів та підрозділів, висновків та пропозицій,
списку використаних джерел та додатків.

Методи дослідження: загальнонаукові методи дослідження (літературний
метод, аналіз, синтез, методи порівняння та узагальнення, графічні та
табличні методи тощо).

Загальний обсяг роботи – 75 сторінок.

РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВИ,

ЇЇ МІСЦЕ У ФОРМІ ДЕРЖАВИ

1.1. Структура форми держави, головні ознаки

Структура форми держави — стійка єдність елементів, їх зв’язків,
цілісності, зв’язків елементів із цілим. Вона включає три взаємозалежних
елементи: форму державного правління, форму державного устрою, форму
політичного (державного) режиму.

Таблиця 1.1 [35, c.120]

Форма держави

Форма державного правління Форма державного устрою Форма державного
режиму

— порядок утворення і організації вищих органів влади в державі —
порядок поділу території держави на певні складові частини і
співвідношення влади між ними і державою в цілому — порядок здійснення
державної влади у певні способи певними, методами і засобами

Категорія «форма держави» є однією з найважливіших і ємним понять
державознавства. Вона покликана констатувати сукупність певного кола
загальних ознак і взаємозв’язків, що характеризують державу як
суспільний феномен.

Найбільш значущі ознаки держав , які в своїй сукупності розкривають
найважливіші характеристики форм держави, об’єднуються в такі групи:

1. Ознаки, що характеризують порядок організації і взаємодії вищих
органів державної влади і управління.

Сукупність цих ознак зветься формою державного правління.

Цікаво, що дослідники, які працювали в царській Росії і в перші роки
після жовтня 1917 року, визначали форму держави виключно на основі ознак
форми правління. Це давало їм змогу визначити значну кількість можливих
державних форм:

а) деспотія — форма, при якій формально не існує державних органів, що
сприяли монархові у здійсненні його суверенної влади;

б) самодержавство — юридично існує орган, який сприяє монархові у
здійсненні його суверенної влади (наприклад, Державна Рада, Рада
Міністрів);

в) дуалістична монархія — політику уряду визнає монарх (так звана
конституційна монархія у вузькому значенні слова);

г) парламентська монархія — політику уряду визнає парламент;

д) парламентська республіка — політику уряду визнає парламент;

є) представницько-безпосередня республіка — здійсненню суверенної влади
народу сприяє парламент з остаточною законодавчою владою;

е) президентська (або дуалістична) республіка — політику уряду визнає

президент [35, с.104].

При всій складності і заплутаності такої класифікації не виключалися ще
й перехідні, змішані і навіть «замасковані» державні форми.

Такий підхід, зосереджуючи увагу тільки на питаннях організації і
діяльності вищих органів державної влади, не враховує інших головних
характеристик держави — державного устрою, державного режиму. Тому
викладена точка зору не може бути визнана основною для визначення форми
держави, але, в певній мірі, корисна при вивченні особливостей різних
підходів до визначення форми державного правління.

2. Ознаки, що характеризують територіальний устрій держави та
відповідну організацію державних органів, перш за все співвідношення
держави як цілого з її складовими частинами.

Ця сукупність ознак розкриває форму державного устрою.

3. Ознаки, що розкривають форми і методи здійснення державної влади.
Сукупність цієї групи ознак характеризує державно-політичний режим.

За формою правління, яка закріплюється в конституції, розрізняють
монархічні (наприклад, Конституція Японії, 1947 р.) та республіканські
(наприклад, конституції Франції, 1958 р.; України, 1996 р.).

Залежно від державно-політичного режиму розрізняють демократичні,
авторитарні й тоталітарні конституції. Згідно з конституційною доктриною
конституція може бути лише демократичною, тако., що встановлює належну
модель організації влади, реально гарантує права та свободи людини і
громадянина. Авторитарні (такі, що обмежують певні права людини,
насамперед громадянські й політичні) або тоталітарні (затверджують одну
ідеологію як загальнообовязкову і державну та однопартійну систему)
конституції за великим рахунком взагалі не можна називати конституціями
з огляду на їхній антиконституційний зміст. Це, скоріше,
квазіконституції або статутні документи держави [38, c.109].

За формою державною устрою, що встановлється конституціями, вони
поділяються на федеративні (Конституція ФРН, 1949 р.) та унітарні
(конституції України, 1996 р.; Греції, 1975 р.). Федеративними є
конституції союзних держав, вони закріплюють принципи федералізму,
систему федеральних органів, розмежування компетенції між федерацією та
її суб’єктами. В свою чергу, суб’єкти багатьох федерацій (наприклад,
США) можуть мати свої конституції, які регулюють питання організації
державної та муніципальної влади суб’єкта федерації, закріплюють
відповідні права і свободи людини і громадянина тощо.

Таким чином, форма держави — це складне поняття , що характеризує
державу з точки зору існуючих в ній форми правління, державного устрою
та державно-політичного режиму.

Форма держави має завжди відповідне правове закріплення. Всі її елементи
(форма правління, державний устрій, державний режим) мають правову
основу — вони фіксуються в конституції, законах і підзаконних актах.

Але треба мати на увазі, що зміст правових настанов не завжди відповідає
дійсному характеру існуючих відносин.

Як вже зазначалося в юридичній літературі, існують й інші думки щодо
змісту категорії «форми держави». Одні з них зводять зміст форми держави
до характеристики форми правління (так звана форма держави у вузькому
значенні слова). Інші в якості форми держави розглядають сукупність форм
правління та територіальної організації держави без врахування
державного режиму і т. д. Але ці позиції не знайшли широкої підтримки в
більшості дослідників.

Слід зазначити, що поняття форми держави як певної структури, не означає
механічної, довільної сукупності елементів, що її утворюють. Форма
держави відображує єдність, взаємозумовленість об’єднаних в ній
елементів, в результаті чого народжується нова якість, яка не властива
жодному з цих окремо взятих елементів [15].

Державний устрій — це політико-територіальна організація держави, яка
характеризується статусом її територіальних одиниць, формою їхніх
правових відносин між собою та з державою в цілому. Сучасній практиці
державного будівництва відомі три форми державного устрою: унітарна,
федеративна та обласна (регіональна) держава.

Унітарною (від лат. unitas — єдність) вважається держава, всі або
переважна більшість вищих територіальних одиниць якої не мають
державоподібного статусу. Себто, територія унітарної держави складається
з адміністративних або політико-адміністративних одиниць, які, за
окремими винятками», не наділяються власним правовим статусом, а статус
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які
здійснюють управління в межах цих одиниць, визначається актами чинного
законодавства центральної влади.

Унітарні держави класифікуються:

1) залежно від наявності чи відсутності в їхнім складі державоподібних
територіальних утворень (автономних одиниць) на прості та складні.
Територія простої унітарної держави поділяється лише на
адміністративно-територіальні одиниці», тоді як складна унітарна держава
у своєму складі має автономні територіальні одиниці;

2) залежно від ступеня централізації управління на нейтралізовані,
децентралізовані та відносно децентралізовані в централізованій
унітарній державі управління на всіх субнаціональних (нижчих
загальнодержавного) територіальних рівнях здійснюється адміністрацією,
що призначається вищим органом виконавчої влади. У децентралізованій
унітарній державі відсутні місцеві органи виконавчої влади загальної
компетенції, і на всіх субнаціональних територіальних рівнях
функціонують органи місцевого самоврядування.

Відносно децентралізовані унітарні держави характеризуються поєднанням
прямого державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням: на
вищому (область) та середньому (район) субнаціональних територіальних
рівнях одночасно функціонують органи виконавчої влади загальної
компетенції та органи місцевого самоврядування.

Федеративною є держава, всі вищі територіальні одиниці якої мають
державоподібний статус. Федерація — це союзна держава, складне
об’єднання кількох державоподібних політико-територіальних утворень —
суб’єктів федерації. У сучасному світі існують 24 федерації, з них сім у
Європі, чотири в Азії, шість в Америці, чотири в Африці, три в Океанії.

Від федерації слід відрізняти конфедерацію, яка є формою міждержавного
об’єднання, суб’єкти якого зберігають державний суверенітет [16, c.79].

1.2. Види форм державного правління

Отже, форма держави — порядок (спосіб) організації та здійснення
державної влади в країні.

Таблиця 1.2 [35, c.136]

Форма державного правління

Монархія Республіка

–– форма державного правління, при якій державна влада зосереджена
цілком або частково в руках однієї особи — монарха, передається в
спадщину, не залежить від населення (як правило, не затверджується ним)
— форма державного правління, при якій вища державна влада здійснюється
представницьким загальнонаціональним органом влади (парламентом),
обраним населенням на певний строк

Протягом історії виникали різні види монархій:

1) східна деспотія, заснована на азіатському засобі провадження;

2) антична (рабовласницька);

3) феодальна:

а) ранньофеодальна — характеризується великим ступенем децентралізації,

б) станова-представницька — влада монарха поєднується із наявністю
станово-представницького органу (Іспанія — кортеси, Франція — генеральні
штати, Англія — парламент);

в) абсолютна,

4) конституційна [38, с.98].

Розглянемо абсолютну та конституційну монархії, тому що інші практично
не існують.

Таблиця 1.3 [39, c.91]

Монархія

Абсолютна (необмежена) Конституційна (обмежена)

Монарх не обмежений конституцією; здійснює законодавчу діяльність; керує
урядом, який формує сам; контролює правосуддя, місцеве самоврядування,
тобто вся державна влада зосереджена в його руках (характерна для
рабовласницьких і феодальних суспільств). Збереглася в первозданному
вигляді (без конституції і парламенту) в одиничних країнах (султанат
Оман). Сучасна абсолютна монархія, як правило, має і конституцію, і
парламент. Конституція встановлює, що влада виходить від монарха, тобто
затверджує його абсолютну владу Парламенту приділяється роль
консультативної ради при монарху (Кувейт, Саудівська Аравія), яка у
будь-який час може бути розпущена (у Бахрейні розпущена через півтора
роки після створення) Влада монарха обмежена конституцією, він не може
прямо впливати на склад і політику уряду, що формується парламентом і
підзвітний йому; парламент здійснює законодавчу діяльність (Велика
Британія, Іспанія, Данія, Швеція, Бельгія, Голландія, Японія та ін.).

Конституційна монархія може бути парламентською та дуалістичною. Остання
форма практично відживає.

У парламентській монархії влада монарха в законодавчій, виконавчій і
судовій сферах діяльності символічна. Монарх лише підписує законодавчі
акти, прийняті парламентом, і формально зберігає статус глави держави —
виключно з представницькими повноваженнями. Фактичним главою держави
(прем’єр-міністром) стає лідер партії, яка володіє найбільшим числом
депутатських місць у парламенті. Уряд формується парламентом і лише йому
підзвітний.

Сучасні монархії здебільшого є парламентськими (Японія, Іспанія, Швеція,
Данія та ін.).

У дуалістичній монархії юридичне і фактично влада поділена між урядом,
що формується монархом (або призначеним їм прем’єр-міністром), і
парламентом. Монарх вже не має законодавчої влади, вона перейшла до
парламенту, але він ще зосереджує у своїх руках виконавчу владу і формує
уряд, відповідальний перед ним, а не перед парламентом. Монарх своїми
указами регулює багато сфер суспільних відносин. Він має право
відкла-дального вето щодо законів, які видаються парламентом, і право
розпуску парламенту.

Дуалістична монархія характерна для перехідного періоду від феодалізму
до капіталізму. Вона є своєрідною спробою примирити інтереси феодалів
(їх переважно виражає монарх) і інтереси буржуазії (їх представляє
парламент). Наприклад, дуалістична монархія була в кайзерівської
Німеччині в 1871—1918 pp. Вона існувала також у Тунісі, Таїланді, Лівії,
Ефіопії та інших країнах. У деяких сучасних країнах (султанат Бруней,
королівство Тонга) збереглися окремі риси дуалістичної монархії.

В історії держав світу виникали різні види республік:

антична;

середньовічна (феодальна);

буржуазна; соціалістична [39, c.83].

Розглянемо сучасні види республік.

Уточнимо роль президента в президентській і парламентській республіках.

Президентська республіка характеризується насамперед вагомою роллю глави
держави в державному механізмі. Президент зазвичай обирається незалежно
від парламенту (прямим чи непрямим голосуванням) і поєднує повноваження
глави держави і глави уряду. Уряд, як правило, слабко впливає на
парламент, не залежить від парламенту (парламент не може проголосити
недовіру уряду або достроково припинити його повноваження). Пост
прем’єр-міністра або відсутній, або відіграє допоміжну-координаційну
роль (так званий «адміністративний» прем’єр у деяких країнах «третього
світу»). Президент здатний відстоювати інтереси виконавчої влади завдяки
своєму високому статусу (здійснювати активну виконавчу політику,
використовувати право на видання виконавчих актів, ініціювати створення
законів, використовувати право вето на прийняття законів, застосовувати
багатоманітні засоби впливу на законодавчу владу) із метою досягнення
балансу влад. Президентом у цих державах стає, як правило, лідер партії,
що перемогла на президентських виборах, із числа членів якої найчастіше
й формується уряд. «Класичною» моделлю президентської республіки є США.

Президент у парламентських республіках, на відміну від глави держави в
президентських республіках, зазвичай не має у своєму розпорядженні
реальної виконавчої влади, і його правовий статус значною мірою нагадує
статус монарха в парламентській монархії. Повноваження глави держави, за
винятком суто церемоніальних (представницьких), тут зазвичай
здійснюються за згодою і з ініціативи уряду, створеного на
парламентській основі.

Якщо в президентських республіках глава держави формує уряд за своїм
розсудом, незалежно від розстановки сил у парламенті, то в
парламентських республіках глава держави найчастіше може призначити
такий уряд, який має підтримку парламентської більшості. Члени уряду є
одночасно і членами парламенту, тобто склад уряду відбиває реальну
розстановку сил у парламенті, що дозволяє уряду впливати на прийняття
парламентських рішень. Пост прем’єр-міністра, як правило, автоматично
займає лідер партії (блока партій), яка перемогла на виборах. Існує
парламентська відповідальність уряду, що найчастіше носить солідарний
характер — недовіра одному члену кабінету спричиняє відставку всього
уряду. Замість виходу у відставку уряд може зажадати розпуску парламенту
і призначення нових виборів. Функція глави держави відокремлена від
функції глави уряду [39, с.95-96.].

Таблиця 1.4

Республіка

парламентська президентська змішана (напівпрезидентська)

Глава держави (президент) не може впливати на склад і політику уряду,
який формується парламентом і підзвітний йому. Повноважень у президента
менше, ніж у прем’єр-міністра. Тут здійснюється принцип верховенства
парламенту, що обирається населенням країни.

Президент обирається парламентом або більш широкою колегією за участі
парламенту (Італія, Греція, Індія, ФРН, Чехія, Угорщина) Глава держави
(президент) особисто або з наступним схваленням верхньої палати
парламенту формує склад уряду, яким керує сам. Уряд, як правило, несе
відповідальність перед президентом, а не перед парламентом. Президент
обирається непарламентським шляхом — прямими чи непрямими виборами
населення (США, Аргентина, Мексика, Бразилія, Швейцарія, Іран, Ірак)
Глава держави (президент) пропонує склад уряду (насамперед кандидатуру
прем’єр-міністра), який підлягає обов’язковому затвердженню парламентом.
Виконавча влада належить не лише президенту, але й прем’єр-міністру,
який очолює уряд. Президент має вправо головувати на засіданнях уряду.
Президент обирається позапарламентським шляхом (Україна, Фінляндія,
Франція)

Президент у змішаній республіці, яка поєднує у собі елементи
президентської і парламентської республіканських форм правління, є
верховним головнокомандувачем, як у президентській республіці, проте не
у всіх країнах наділений повноваженнями глави виконавчої влади, нерідко
поділяє її з прем’єр-міністром. Відсутня посада віце-президента, як і в
парламентській республіці. Наприклад, в Україні немає посади
віце-президента, яка є у Швейцарії. Президент України має право
достроково розпустити парламент, а депутати парламенту не можуть бути
членами Кабінету Міністрів, і навпаки. У ряді змішаних республік
президент не має права законодавчої ініціативи, в Україні — наділений
цим правом.

Одна з особливостей парламентсько-президентської республіки України
полягає в обмежених повноваженнях уряду в законодавчому процесі, що її
відрізняє, наприклад, від Франції, яка також є державою зі змішаною
формою правління. Якщо уряд Франції має право вносити поправки до
законопроектів, може наполягати на голосуванні своїх поправок і в
будь-який момент відкликати законопроект, то уряд України має слабкий
вплив на законодавчий процес і прийняття законодавчих рішень (право
законодавчої ініціативи у прем’єр-міністра не забезпечене комплексом
правових заходів).

Уряд України пов’язаний подвійною (біцефальною) залежністю:

— відповідальністю перед Президентом;

підконтрольністю і звітністю перед Верховною Радою.

Отже, за формою правління Україна є змішаною республікою, а саме:
парламентсько-президентською;

за формою державного устрою – унітарною державою;

за видом політичного режиму – демократичною.

У класичній президентській республіці уряд, як колегіальний орган з
власним конституційно-правовим статусом, здебільшого відсутній
(наприклад, США). Виконавчу владу одноосібно здійснює президент, якому
підпорядковані, кожний окремо, міністри.

Змішана (квазіпрезидентська або напівпрезидентська) республіка
характеризується рисами як парламентської, так і президентської
республіки. Практика державного будівництва різних країн світу знає
різні приклади такого поєднання. Найбільш поширеними є два варіанти:

1) президент, як і в президентській республіці, обирається громадянами,
він поєднує функції глави держави і глави виконавчої влади, але
виконавчу владу здійснює не одноосібно, а спільно з урядом, який має
самостійний конституційно-правовий статус і повинен отримати довіру
парламенту. Подібна форма правління, зокрема, була характерна для
України в період від 5 лютого 1991 р. до підписання 8 червня 1995 р.
Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою
України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на
період до прийняття нової Конституції України;

2) всенародно обраний президент формує (за певної участі парламенту)
уряд, що відповідальний перед ним, але безпосередньо не входить до
законодавчої, виконавчої та судової гілок влади і займає в системі
поділу влади окреме, особливе місце. Уряд за такої моделі наділяється
статусом вищого органу в системі органів виконавчої влади та підзвітний
і підконтрольний парламенту. Такий варіант був запроваджений
Конституцією України 1996 року і проіснував у нашій державі до 1 січня
2006 року, коли набули чинності зміни, внесені до Конституції України
Законом від 8 грудня 2004 року [2]. Подібна модель організації влади
характеризувалася зверхнім становищем Президента України в системі
поділу влади — він, хоча формально і не входив до законодавчої,
виконавчої та судової гілок влади, наділявся Конституцією України досить
широкими прерогативами в усіх гілках влади, що, з одного боку, мало б
забезпечити керованість держави в умовах політичної чи економічної
кризи, а з іншого — призвело до надмірної централізації управління,
обумовило «непрозорість» виконавчої влади, створило організаційні
можливості до надмірного втручання Президента України у вирішення питань
виконавчої влади і, як наслідок, об’єктивно постійно спричиняло до
виникнення протистояння і конфліктних ситуацій у відносинах між гілками
влади.

Закріплений Конституцією України 1996 р. статус Президента України
значною мірою обумовив проведення широкомасштабної конституційної
реформи, мета якої — зміна системи організації влади, перехід від
президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської форми
правління;

3) президент обирається на загальних виборах, але уряд формується
парламентом, несе політичну відповідальність перед парламентом. При
цьому участь президента у формуванні уряду носить формальний характер
(вносить до парламенту пропозиції щодо кандидатури голову уряду). Тим же
часом президент відіграє вагому роль у забезпеченні балансу влад, він
наділяється відповідними контрольними повноваженнями у сфері
законодавчої та виконавчої влади.

Зазначене вище дозволяє зробити висновок, що для першого та другого
варіантів змішаної республіки характерним є превалювання ознак
президентської республіки, що дає підстави іменувати подібні форми
правління як «президентсько-парламентарна республіка». Для третього
варіанту більшою мірою притаманні ознаки парламентарної республіки, і
він отримав назву «парламентарно-президентська республіка».

З практики державного будівництва інших країн відомі також
вестмінстерські (Індія, Пакистан) та спотворені республіки:
супер-президентські, теократичні, президентсько-моністичні,
президентсько-мілітаристські тощо республіки.

РОЗДІЛ 2. ОСОБЛИВОСТІ ВИЗНАЧЕННЯ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ, ЇЇ ОСНОВНІ
ХАРАКТЕРИСТИКИ

ТА СВІТОВИЙ ДОСВІД

2.1. Еволюція форми правління в незалежній Україні та її сучасна форма
державного устрою

Після проголошення державного суверенітету 16.07.1990 р. республіка в
Україні зазнала такої еволюції:

1) парламентська республіка: 16.07.1990 р. — 01.12.1991 р., до народного
референдуму, яким був схвалений Акт проголошення незалежності України
від 24.08.1991 р. (посада Президента в Україні була введена 05.07.1991
p.);

2) парламентсько-президентськареспубліка: 05.07.1991 р. — 08.06.1995 p.,
до Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом;

3) президентсько-парламентська республіка: 06.1995 р. (після скасування
Конституційного договору 28.06.1996 р. діяла на основі Конституції
України 1996 р.) — 09.2005 р. Це змішана республіканська форма
правління, що була так офіційно визначена Президентом України під час
подання проекту Конституції на розгляд Верховної Раді 20.03.1996 р.

4) парламєнтсько-президентська республіка (відповідно до Закону України
«Про внесення змін у Конституцію України» від 08.12.2004 р. початком
переходу до неї є 09.2005 p., а завершенням — час набуття повноважень
Верховною Радою, обраною в 2006 p.). Це також змішана республіканська
форма правління з дешо зміненими повноваженнями президента, уряду і
парламенту у бік останнього.

Конституційні основи переходу від президентсько-парламентської до
парламентсько-президентської республіки (передбачені першими поправками
до Конституції України 1996 р. від 08.12.2004 p.).

Розширено повноваження парламенту, посилено його функції:

• Установча (участь у формуванні вищих і центральних органів виконавчої
влади):

— парламент, спираючись на сформовану коаліцію депутатських фракцій і
від її імені, вносить пропозиції Президенту про кандидатуру
Прем’єр-міністра України, а також пропозиції про кандидатури до складу
Кабінету Міністрів України;

— парламент за поданням Президента України призначає Прем’єр-міністра,
Міністра оборони, Міністра закордонних справ, а за поданням
Прем’єр-міністра призначає (раніше була потрібна згода Президента
України) інших членів Кабінету Міністрів України, Голів Антимонопольного
комітету, Державного комітету телебачення і радіомовлення, Фонду
Державного майна, а також звільняє їх від займаних посад, вирішує
питання про відставку Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів
України;

— парламент призначає на посаду і звільняє з посади за поданням
Президента України Голову Служби безпеки України;

— парламент у разі прийняття резолюції про недовіру Кабінету Міністрів
України здійснює його формування.

• Законотворча:

— скорочено число суб’єктів законодавчої ініціативи (Президент, народні
депутати і Кабінет Міністрів України; раніше мав це право також і
Національний банк України);

— спрощено подолання в парламенті вето Президента на законопроект — якщо
Президент України після повторного розгляду закону парламентом його не
підписав, такий закон невідкладно офіційно обнародується Головою
Верховної Ради України і публікується за його підписом.

• Темпоральна (тимчасова):

— збільшений термін дії парламенту з 4 до 5 років.

Дещо обмежено повноваження Президента за рахунок посилення ролі
Верховної Ради — це стосується насамперед установчої функції:

— Президент формально зобов’язаний пропонувати мандат на формування
уряду лідеру коаліції депутатських фракцій. За пропозицією коаліції
депутатських фракцій у Верховній Раді Президент вносить подання в
парламент про призначення Прем’єр-міністра України. Верховна Рада
повинна його призначити не пізніше ніж на і 5-й день після одержання
такої пропозиції;

— Президент позбавлений права самостійно відправляти уряд у відставку;

— Президент позбавлений права самостійно приймати рішення про
дострокове припинення повноважень Верховної Ради: він повинен з цього
приводу провести консультації з Головою Верховної Ради, його
заступниками і головами фракцій у парламенті (раніше консультацій не
було потрібно);

— у разі дострокового припинення повноважень Президента України
виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на
посаду нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради
України (раніше виконання обов’язків Президента покладалося на
Прем’єр-міністра України).

Посилено відповідальність уряду перед парламентом і скоординовані
повноваження Президента і Кабінету Міністрів таким чином, що уряд став
менш залежним від Президента:

— уряд формується коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді;

— уряд пов’язаний подвійною (біцефальною) залежністю: а)
відповідальністю перед Президентом України і Верховною Радою України
(раніше він був відповідальний тільки перед Президентом України); б)
підконтрольністю і звітністю перед Верховною Радою;

— програма діяльності уряду затверджується Верховною Радою (це
підтверджено внесеними змінами в Конституцію);

— певні нормативно-правові основи діяльності уряду (раніше цього не
було): Конституція, закони, укази Президента і постанови Верховної
Ради,, тим самим встановлена субординація актів вищих органів влади,
визначено місце урядових актів у системі нормативних актів держави —
після указів Президента і постанов Верховної Ради.

Таким чином, якшо в президентсько-парламентській республіці уряд служив
лише інструментом президентської влади, то в
парламентсько-президентській республіці він залежить від розкладу сил у
парламенті. Намітилася тенденція до встановлення більш високого ступеня
автономності відносин уряду з парламентом. Президент не має повноважень
своєю волею відправляти Кабінет Міністрів у відставку. Він, хоч і бере
активну участь у долі Кабінету Міністрів, усе-таки досить жорстко
обмежений у своїх повноваженнях і зобов’язаний рахуватися із
законодавчим органом: для цього потрібно винесення резолюції недовіри
уряду з боку парламенту. Президент обмежений і в праві розпуску
парламенту.

Водночас Президент володіє рядом істотних повноважень, що свідчить про
перехід України до парламентсько-президентської, а не до парламентської
форми правління:

1) обирається всім населенням країни (а не парламентом);

2) може призупинити дію актів Кабінету Міністрів у разі, якщо вони
суперечать Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду
України відносно їх конституційності;

3) скасовує акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

4) його акти володіють вищою юридичною силою стосовно актів Уряду;

5) здійснює пряме керівництво зовнішньою політикою (схвалення Верховної
Ради потрібно для рішень Президента про оголошення стану війни і
укладання миру, використання Збройних сил України й інших військових
формувань у разі збройної агресії проти України);

6) створює, реорганізує і ліквідує міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади;

7) призначає на посади чи звільняє від посад за поданням
Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої
влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України;

8) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів (окрім законів
про внесення змін у Конституцію України);

9) припиняє повноваження Верховної Ради у випадках, передбачених
Конституцією.

Порівняння Конституції України з конституціями інших європейських країн,
що сприйняли напівпрезидентську форму правління, показує, що прерогативи
основних інститутів вищої влади в Україні недостатньо збалансовані,
модель влади нечітко виписана.

Україна — унітарна конституційно-децентралізована держава, у складі якої
знаходиться адміністративно-територіальна автономія — Республіка Крим.
Участь Верховної Ради Автономної Республіки Крим у сфері законодавчої
діяльності — обмежена: вона вичерпується підготовкою і прийняттям
Конституції (вступила в дію 12.01.1999 p.), яка відповідно до
Конституції України обов’язково затверджується законом, прийнятим
Верховною Радою України.

Унітарний характер України означає, що вона цілком і винятково суверенна
лише як одне ціле. Основні ознаки цієї характеристики такі: єдина
правова система, єдине громадянство, що пов’язується з державою,
визначений законодавством статус територіального самоврядування, єдина
фінансова система, єдині правила організації адміністративних органів (з
деякими особливостями в АРК).

У перспективі унітарний державний устрій може набути регіонального
(регіоналістського) характеру, Україна може стати регіоналістською
державою, тобто складною унітарною державою, що складається з автономій
— адміністративно-територіальних (утворюються на основі областей) та
політичних (законодавчих) — однієї (АРК) чи кількох (створюються на
основі регіональних об’єднань). Федерація як форма державного устрою для
України недоцільна.

Україна повинна бути децентралізованою — з широким місцевим
самоврядуванням — не лише за політичним чи конституційним розумінням.
Розосередження влади сприяє зміні природи відносин між державою і
громадянським суспільством: громадянин стає активною діючою особою, що
порівнює суспільний благоустрій зі своїм власним.

Доцільність чи недоцільність збереження в найближчій перспективі
існуючої змішаної форми правління в Україні визначатиметься
безпосереднім розвитком політичного процесу. Намагання адміністративно
спрямувати цей процес може призвести до його гальмування та деформації.
Отже, механізм взаємодії між вищими органами державної влади може
зазнавати лише поступових змін, зумовлених перебігом подій у реальному
політичному процесі.

Ключовим завданням у подальшому утвердженні парламентсько-президентської
форми правління в Україні, на наше переконання, є становлення
відповідної партійної структури суспільства та представницького органу,
що може забезпечити на перспективу ефективність формування уряду на
партійній основі, його тісну взаємодію з Верховною Радою України,
спроможність Верховної Ради України здійснювати дієвий контроль над
Главою держави.

На сучасному етапі розвитку політичної системи України організація
механізму влади на засадах парламентаризму знаходить своє виправдання в
кількох принципових моментах. Очікувалося, що внесені 8 грудня 2004 р.
до Основного Закону України поправки дозволять розв’язати ключові
проблеми. Запроваджена реформою система стримувань і противаг мала
вибудувати принципово новий формат відносин між Верховною Радою України
та Кабінетом Міністрів України, який, у свою чергу, приведе в дію
механізм відповідальності влади перед суспільством. Тривалий час
відсутність конструктивних конституційних засад взаємодії та
взаємовідпові-дальності парламентської більшості та уряду, разом із
фактичним одностороннім підпорядкуванням останнього Президенту України,
відсутність у представницькому органі більшості, яка б формувала уряд,
були постійним джерелом конфліктів між органом законодавчої влади та
Кабінетом Міністрів України. Право парламентської більшості (коаліції
політичних сил у парламенті), створеної за результатами виборів,
формувати уряд є конституційним механізмом їх постійної взаємозалежності
(взаємодії та взаємовідповідальнос-ті). Тому передбачалося, що
спрямування діяльності Кабінету Міністрів України залежатиме від змісту
політики сил, що утворюватимуть більшість. Парламентська більшість, яка
б формувала уряд, мала гарантувати законодавче забезпечення його
діяльності. Іншим наслідком переходу до режиму парламентаризму мала
стати децентралізація механізму прийняття рішень, яка б надала
політичному процесу більшої прозорості та відкритості, зробила б його
зрозумілим для суспільства: виборці голосують за партії, партії формують
більшість у парламенті, більшість формує уряд. Ця схема дозволила б
чітко визначити, які партії при владі, які — в опозиції. Врешті-решт, це
передбачало появу суб’єкта відповідальності за соціально-економічну
ситуацію у країні. Таким суб’єктом мали стати партії та блоки, які
формують більшість у парламенті та уряд. Механізмом політичної
відповідальності партійних сил, що утворили парламентську більшість та
уряд, мали бути чергові вибори. На виборах виборці мали б продовжити
кредит довіри чи відмовити в ньому політичним силам, з урядовою
діяльністю яких пов’язувалися би здобутки чи втрати в
соціально-економічній сфері.

Конструкція реформованої системи стримувань і противаг мала створити
запобіжники від авторитарних тенденцій, основним ініціатором яких в
умовах напівпрезидентської республіки був Глава держави.
Парламентсько-президентська форма правління, зокрема, мала попередити
можливість Президента України підпорядкувати собі виконавчу вертикаль,
за результати діяльності якої він формально не відповідав. Важливим
чинником запобігання авторитаризму мало стати розширення повноважень
самої Верховної Ради України, яка відповідно до канонів парламентаризму
мала відігравати роль основної інституційної гарантії демократичного
державного режиму.

Загалом нова організація механізму влади мала сприяти підвищенню
ефективності влади, забезпечити її більшу відповідальність, зробити
прозорою та контрольованою суспільством через персоніфікацію суб’єктів
формування влади та застосування механізму їх відповідальності за
результати діяльності влади перед суспільством. Реформована конструкція
влади мала надати більш реального характеру реалізації права громадян на
участь в управлінні державними справами через створення безпосереднього
зв’язку між результатами їх волевиявлення на виборах і механізмом
формування уряду та політикою, яку здійснюватиме Кабінет Міністрів
України.

Однак процес формування та діяльності влади в нових конституційних
умовах виявив ряд серйозних проблем, що перешкоджали реалізації
очікувань, пов’язаних із реформою. Основними причинами виникнення таких
проблем стали: недостатня чіткість або визначеність окремих формулювань
Конституції України; проблематичність статусу певних органів державної
влади, яка виникла внаслідок внесення відповідних змін до Конституції
України; концептуальні вади окремих конституційних конструкцій, що
зумовили суперечність чи неузгодженість нових конституційних положень із
положеннями первинної редакції Конституції України, які реформа залишила
без змін.

Ініціатори конституційної реформи в обговоренні її змісту спиралися
переважно на абстрактно-теоретичні аргументи й недостатньо враховували
конкретні недоліки первинної організації влади як відправні моменти в
конструюванні нових конституційних інститутів. При розробленні
інституційних змін не отримав належного застосування прогностичний
аналіз наслідків функціонування нової системи організації влади.

Особливістю змішаної парламентсько-президентської форми правління за
змістом Конституції України в редакції від 08.12.2004 р. є те,
що низка елементів організації механізму влади (як у рамках окремих
владних інститутів, так і у відносинах між ними) може функціонувати лише
за умови досягнення політичних компромісів між партійними силами, які
пронизують у цій формі правління всі рівні та сегменти механізму влади.
Невипадково, вже 3 серпня 2006 р. основними політичними силами був
підписаний Універсал національної єдності, який став спробою забезпечити
функціональність нової системи організації влади шляхом досягнення та
формального закріплення політичної домовленості (угоди). Одне з положень
Універсалу безпосередньо вказувало на те, що метою його укладення є,
зокрема, «створення збалансованої системи «стримувань і противаг» між
Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів
України» [41].

Універсал був концептуально ефективним способом подолання політичної
кризи і в силу того факту, що він був укладений усіма основними
політичними силами, представленими у структурах влади. Універсал
підписали Президент України, Прем’єр-міністр України та лідери всіх
парламентських фракцій. Очікувалося, що Універсал, у якому враховувалися
домовленості, вироблені в результаті проведеного Загальнонаціонального
круглого столу, стане програмною основою для «широкої коаліції». Однак
Універсал був політичним документом, а не нормативним актом, а тому не
носив імперативного характеру для суб’єктів, що його підписували.
Універсал у цьому відношенні був, по суті, декларацією намірів,
здійснення яких залежало виключно від доброї волі його учасників.
Відсутність у середовищі вітчизняної політичної еліти традицій
відповідального ставлення до політичних домовленостей такого рівня стало
додатковим чинником до тих, що суттєво знизили його (Універсалу) вагу та
відкрили можливість для продовження конфліктів. Сумна доля Універсалу
засвідчила, що питання погодження політичних позицій між вищими органами
державної влади України в умовах змішаної парламентсько-президентської
форми правління визначальною мірою залежить від політичної волі цих
владних інститутів, що за нинішніх умов не гарантує суспільству
забезпечення проведення системою влади цілісної та відповідальної
політики [14, с.24].

Через відсутність розвинутої партійної системи із сильними
центристськими партіями, здатними забезпечити ефективність існуючої
системи стримувань і противаг, у поєднанні з концептуальними вадами
останньої, парламентсько-президентська форма правління в Україні
виявилася приреченою породжувати постійні та затяжні конфлікти. Способи
розв’язання цих конфліктів у відносинах між вищими органами державної
влади виявили відсутність у них узгодженого бачення стратегії розвитку
Української держави, неспроможність, а часто й небажання, досягати
державно-необхідних копромісів [13, с.58-59]. Окремим фактором, що
знижує функціональну ефективність сучасної змішаної форми правління в
Україні, є не лише невміння та небажання основних суб’єктів
конституційного процесу досягати компромісів, а й неспроможність
виконувати досягнуті домовленості [25, с.56].

Ознаки кризи влади виразилися не лише в ігноруванні коаліцією більшості
у Верховній Раді України п’ятого скликання та утвореним нею урядом
«Універсалу національної єдності», а й у конфліктах навколо квот
міністрів, що призначаються парламентом за поданням Глави держави, у
ситуації з подоланням вето Президента України, застосованого до
неконституційного Закону «Про Кабінет Міністрів України» у грудні 2006
р., формуванні більшості засобом залучення депутатів з опозиційних
фракцій, що у квітні 2007 р. обернулося виданням Указу Президента
України про достроковий розпуск Верховної Ради України, у неспроможності
Конституційного Суду України у 2006-2007 pp. упродовж дев’яти місяців
прийняти жодного рішення (дати висновку) тощо.

Узагальнюючи аналіз характеристик змішаної форми правління в сучасній
Україні, слід наголосити, що однозначно негативна оцінка запроваджених
конституційною реформою від 08.12.2004 р. змін в організації системи
влади була б некоректною. Конституційна реформа створює передумови для
вирішення низки принципово важливих на цьому етапі розвитку політичної
системи України завдань державотворення. Чи не найважливішим ефектом
реформи є той, що вона інститу-ційно-нормативно гарантувала розвиток
конкурентних засад державної політики. Враховуючи всі застереження, все
ж можна вважати, що в цілому реформа забезпечує більш збалансований
поділ влади. Вона запроваджує парламентсько-президентську форму
-правління через посилення установчих і кадрових

функцій представницького органу, обмежує відповідні прерогативи Глави
держави, закріплює парламентський спосіб формування уряду, створює більш
відповідні режиму парламентаризму умови досягнення функціональної
самостійності та збалансованого положення в системі стримувань і
противаг Кабінету Міністрів України. Реформа суттєво обмежує установчі
повноваження Глави держави на користь представницького органу, зокрема в
урядовій сфері, та можливості Президента України визначати зміст
діяльності Кабінету Міністрів України. Організаційно забезпечуючи
необхідне посилення позицій уряду у структурі механізму влади, реформа
попереджує можливість розвитку авторитарних тенденцій, зініційованих
Главою держави, які були характерною ознакою напівпрези-дентської форми
правління, що існувала в Україні до 1 січня 2006 р.

Отже, незважаючи на те, що реформа не створює цілісного механізму влади,
не пропонує ін-струментів розв’язання гіпотетичних конфліктів між
органами влади (частина з них уже І стала реальністю) і в умовах
співіснування різних партійно-політичких сил, представлених у особі
Глави держави та парламентської більшості, ставить під сумнів можливість
здійснення узгодженої та системної державної політики, вона достатньо
децентралізує механізм прийняття рішень. Конструкція розподілу
повноважень в існуючій системі влади позбавляє будь-який її вищий орган
монополії на владний ресурс. І в цьому — основна перевага існуючої форми
правління перед тією, що їй передувала.

2.2. Політичний устрій в Україні

Політичний устрій в Україні згідно з Конституцією 1996 р. зі змінами
2004 р. [2] має ознаки змішаного режиму, тобто такого, в якому
всенародно обраний президент має великі повноваження (президентська
форма правління), тоді як Кабінет міністрів підзвітний президентові і
Верховній Раді (парламентарний режим у його «дуалістичній» формі. Проте
цей режим є нетиповим змішаним режимом, оскільки Кабінет міністрів
перебуває в становищі відносної правової слабкості перед парламентом
(режим асамблеї).

Слід з’ясувати: Президент України: глава держави чи глава виконавчої
влади?

1) Президент України є главою держави і верховним командувачем Збройних
сил. За поданням парламентської коаліції, яка сформувалася у Верховній
Раді, Президент подає пропозицію з призначення Прем’єр-міністра. Однак,
на відміну від французької системи, парламент не лише затверджує главу
уряду, а й призначає його (режим асамблеї). Аналогічним чином,
кандидатури міністрів, окрім двох, пропонуються Прем’єр-міністром і
призначаються Верховною Радою. Щодо посад міністрів закордонних справ і
оборони, право подання їхніх кандидатур належить Президентові, а право
призначення Верховній Раді. У даному випадку Президент відповідає за
зовнішню політику і оборону. Він очолює також Раду національної безпеки
й оборони.

РНБО має ознаки виконавчого органа, який може дублювати, хоча в більш
обмежених обсягах і в специфічних питаннях, дії Кабінету міністрів.
Конституція чітко не розподіляє повноваження між цими двома органами,
звідки можливість потенційних конфліктів у випадку, коли Президент і
Прем’єр належать до різних політичних сил. Зважаючи на те, що Президент
не головує на засіданнях Кабінету міністрів (хоча й може брати в них
участь), він може спробувати використати РНБО для протидії Кабінетові
міністрів. РНБО, в якому проглядає чітка схожість з аналогічним органом
американської системи, ясно виглядає як еманація колегіального органа
виконавчої влади при президентській формі правління. Визначення його
ролі в системі, яка має риси парламентарного режиму (солідарна політична
відповідальність Кабінету міністрів перед Верховною Радою) становить
проблему і протиставляє два підходи й два види легітимності без
розв’язання суперечності між ними: президентський підхід і
відповідальність РНБО перед Президентом з огляду на те, що він обраний
усім народом, і парламентський підхід і відповідальність Кабінету
міністрів перед Верховною Радою з огляду на легітимність обраних народом
депутатів.

2) Президент наділений правом законодавчої ініціативи так само, як
Кабінет міністрів і народні депутати. У Конституції зазначено, що
проекти, які подаються Президентом, підлягають першочерговому розгляду.
Крім того, подібно до американської форми президентського правління,
Президент має право накладати вето на ухвалені Верховною Радою
законопроекти, і тим самим призупиняти їхню дію. Повноваження Президента
України, таким чином, перевищують повноваження, якими теоретично володіє
Президент Республіки у Франції (він може лише запропонувати повторне
читання законопроекту, Така пропозиція – яку можна прирівняти до вето –
насправді долається простою більшістю членів Національних зборів
Франції).

Конституція України визнає, крім того, за Президентом право призупинення
виконання актів Кабінету міністрів – як нормативних, так і
індивідуальних, а також право звертатися до Конституційного суду з
поданням про розгляд їхньої конституційності. Це – ще одна форма вето,
яка існує при президентській формі правління і яка не використовується і
більшості сучасних європейських парламентарних режимів.

3) Відповідно до моделі парламентарного режиму чи змішаного режиму,
Президент України має також право розпуску парламенту після консультацій
з головою Ради, заступниками голови Ради та головами парламентських
фракцій. Президент здійснює одночасно з Кабінетом міністрів розпорядчу
владу, а також повноваження призначення вищих посадовців. Президент може
ухвалювати укази, що мають обов’язкову силу. Він призначає послів і
вищих офіцерів Збройних сил, а також деяких високих посадовців (половину
членів правління НБУ і членів правління державної телерадіомовної
компанії) і суддів (Президент призначає третину членів Конституційного
суду), при цьому в деяких випадках призначення (і звільнення) на посаду
здійснюється на основі спільних повноважень з Прем’єр-міністром
(зокрема, посади губернаторів). Щодо посади Генерального прокурора, то
його кандидатура подається Президентом і має бути затверджена Верховною
Радою. Після внесення змін у Конституцію в 2004 р. деякі акти Президента
мають контрасигнуватися Прем’єр-міністром і відповідними міністрами.
Згідно з принципами парламентарного режиму, контрасигнація означає, що
контрасигнант несе політичну відповідальність за акт.

4) Як і у французькій системі, Президент України є гарантом
суверенітету, територіальної цілісності та дотримання Конституції. Проте
дана функція, зокрема функція гаранта інституцій, не передбачає, що
Президент має сам ухвалювати рішення про порядок застосування
Конституції. У даному випадку Президент України відіграє роль арбітра.
Конфлікти між різними органами покликана розв’язувати конституційна
юстиція. Конституція України наділяє Конституційний суд значними
повноваженнями. При цьому незалежність Конституційного суду ставиться
під сумнів різноманітними способами, зокрема через уподібнення статусу
конституційних суддів до статусу «звичайних» суддів і можливість для
органів призначення, особливо, Президента і Верховної ради звільняти
членів Конституційного суду в деяких випадках, причому деякі з них
суперечать європейській моделі конституційної юстиції (порушення
присяги, граничний вік у 65 років тощо).

Тепер слід розглянути наступний момент: чи Кабінет міністрів –
центральний орган виконавчої влади?

1) Конституцією визначено, що Кабінет міністрів є найвищим органом
виконавчої влади. Він забезпечує дотримання суверенітету держави,
економічну незалежність України, реалізацію внутрішньої та зовнішньої
політики держави, дотримання конституції, законів і указів Президента.
Однак Конституція передбачає такий порядок здійснення повноважень, що
Кабінет міністрів повинен ділити свої повноваження де факто, ніж де юре,
з РНБО. Такий чинник двозначності в управлінні державними справами не
дає змоги з певністю визначити, кому належить влада у виконанні рішень,
прийнятих державою.

2) Кабінет міністрів виконує, в межах повноважень Президента, розпорядчі
функції та повноваження з виконання законів. В принципі, Кабінетові
міністрів підпорядковані центральні органи виконавчої влади, а також
органи управління в областях. За поданням Прем’єр-міністра він призначає
і звільняє керівників центральних державних органів. Очолюваний
Прем’єр-міністром Кабінет міністрів несе солідарну відповідальність
перед Верховною Радою і Президентом. За відсутності конституційної
норма, яка дозволяє Президентові відправляти у відставку
Прем’єр-міністра (який не є, як це має місце у Франції, органом
призначення), Кабінет міністрів відповідає головно перед Парламентом,
який ухвалює рішення щодо уряду більшістю голосів.

На відміну від раціоналізованих парламентарних режимів, конституційні
повноваження Кабінету міністрів стосовно парламенту є обмеженими і не
надають йому засобів, які б дозволили протистояти обструкції
парламентської опозиції, обмежувати право на внесення змін до законів,
відхиляти законопроекти, не підтримані урядом, або змусити не надто
налаштовану більшість приймати законопроекти, які уряд бажає провести.

Конституція не дозволяє урядові дисциплінувати свою парламентську
більшість; її заміняє партійна дисципліна, хоча й частково, оскільки
чинна система не перешкоджає анархії законопроектів, які готуються
депутатами більшості й виносяться на обговорення разом з урядовими. У
цьому плані, Конституція 1996 р. наближує Україну до режиму асамблеї,
тобто до системи з порушенням балансу на користь законодавчої гілки
влади, яка, діючи ім’ям зверхності права (Конституція України цілком
пронизана цією ідеєю, і, до речі, не випадково, що в порядку зазначення
державних органів і на відміну від французької конституції Верховна Рада
фігурує в IV розділі Конституції, Президент у V, а Кабінет міністрів у
VI розділі), не бажає регламентувати здійснення законодавчих
повноважень, щоб зробити їх більш ефективними. Крім того, хоч як це
парадоксально, в системі, де підноситься влада парламенту, Верховна Рада
не має реальних засобів контролювати діяльність Кабінету міністрів і
проводити в комісіях справжній оціночний контроль державної політики.

Політичний лад в Україні не зможе досягти стабільності без глибокої
конституційної реформи. Не ведучи обов’язково до радикального вибору
традиційного парламентарного режиму (політична відповідальність уряду
перед парламентом і першенство прем’єр-міністра в органах виконавчої
влади) або президентського режиму в тому вигляді, в якому він існує в
США і який містить небезпеку блокування діяльності інституцій у випадку
конфлікту між президентом і парламентом, інституціональна реформа
повинна усунути суперечності між Президентом і підпорядкованими йому
органами (зокрема РНБО), з одного боку, і повноваженнями Кабінету
міністрів, з іншого.

Впровадження механізмів раціоналізованого парламентаризму, які
дозволяють урядові краще контролювати свою парламентську більшість і
включати свої акти до порядку денного парламенту, також видається
необхідним для посилення ефективності урядових дій. Нарешті, визнання
незалежності Конституційного суду згідно з європейською моделлю
конституційної юстиції потребує відокремлення статусу конституційних
суддів від статусу звичайних суддів і усунення будь-якої можливості для
інших державних органів впливати на Суд, зокрема через окремих його
членів.

РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ ТА УМОВИ УСПІШНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ
В УКРАЇНІ

3.1. Сутність конституційної реформи в Україні, основні вади

Для кращого розуміння того, за яких умов можливою є успішна реалізація
конституційної реформи, варто розібратися в її суті. Перш за все, зміни
до Конституції України, прийняті 8 грудня 2004 року, стосуються форми
державного правління. Варто зазначити, що форма правління як до
конституційної реформи, так і після неї, залишалася напівпрезидентською,
проте внаслідок неї змінилася досить суттєво. Користуючись термінологією
сучасного ірландського політолога Роберта Ельджі, в Україні відбувся
перехід від напівпрезидентської моделі із домінуючим патерном лідерства
президента до моделі із домінуючим патерном лідерства уряду [43, c.319].
Подібний підхід із певною термінологічною різницею притаманний для
більшості західних дослідників форм правління – Моріса Дюверже, Партіка
О’Нейла, Джованні Сарторі [10, с.348].

Детальніше зміни, закладені законом від 8 грудня 2004 року, виглядали
так. У конституційних положеннях вперше була закріплена необхідність
створення парламентської коаліції у Верховній Раді, на основі якої мав
би формуватися уряд. За пропозицією новоствореної коаліції Президент
вносить кандидатуру Прем’єр-Міністра до Верховної Ради, яка його
затверджує. До прерогатив парламентської коаліції було фактично
віднесене призначення усього складу уряду, окрім міністрів оборони та
закордонних справ, чиї кандидатури мав визначати Президент. Президент
також отримував право розпустити Верховну Раду у разі несформування у
встановлені терміни парламентської більшості чи уряду [2].

У чому полягали складнощі функціонування нової моделі влади? З одного
боку, її позитивним моментом стало правове затвердження необхідності
формування парламентської коаліції та призначення на її основі уряду. Це
мало сприяти структуруванню парламенту, встановленню правового зв’язку
між парламентом та урядом і як наслідок – формуванню чітких меж
відповідальності. Логічним кроком стало і розширення умов для розпуску
парламенту Президентом за умов, коли законодавчий орган не виконував
свої конституційні обов’язки з формування коаліції та уряду. З іншого
боку, певний дисбаланс у нову систему влади вносили два „президентські”
міністри, що вже становило загрозу потенційного конфлікту між
Президентом та Верховною Радою. Серед деяких українських науковців
викликав занепокоєння й той факт, що в Конституції не було прописано
механізмів взаємодії більшості та опозиції [27, с.147]. Залишала бажати
кращого суто юридична сторона, яка давала багато приводів до
суперечливих оцінок одних і тих же положень Конституції.

Як бачимо, потенційні загрози, закладені у новій редакції Конституції,
повністю проявили себе протягом 2006-2007 років. Частково це було
зумовлено нечіткістю та суперечністю нового Основного Закону, частково –
діями чи бездіяльністю відповідних політичних акторів. Наразі важливим є
з’ясувати те, які передумови повинні існувати для того, щоб існуюча
модель влади почала функціонувати успішно.

h

\ th x

iei3/4iai.?eeeeeaeTHTHUOEEEEEEEEEEEEE

< ? oooooooooooooooooooooooooooo dta$ dta$ dt ламентської коаліції на основі фракцій, тобто фактично забороняє утворювати її шляхом включення окремих депутатів. З іншого боку, порушення цієї норми не веде до жодних юридичних наслідків. Саме ця колізія стала правовим підґрунтям конфлікту, що розгорівся навколо указу Президента від 2 квітня цього року. З одного боку, парламентом було порушено норму Конституції щодо механізму формування коаліції, з іншого – таке порушення не було прямо санкціоноване в Основному Законі. Саме тому розпуск Верховної Ради Президентом був юридично недосконалим. Цілком очевидно, що подібну колізію слід виправляти, наприклад, шляхом внесення до Конституції положення про те, що в разі порушення фракційної основи утворення коаліції вона вважається несформованою, що одразу ж робить розпуск парламенту юридично обґрунтованим. Інший приклад стосується легітимності Верховної Ради за умови, що чисельність депутатів є меншою за 300 осіб. Абсолютно логічним є те, що в такому разі парламент не може виконувати усі свої конституційні обов’язки, отже, повинен стати недієздатним. Проте такого положення в Основному Законі також немає, що і призвело до тривалої полеміки Президента та коаліції стосовно юридично виваженого шляху розпуску парламенту та оголошення дострокових виборів. Таким чином, значний недолік нової редакції Конституції полягає у відсутності зв’язку між причиною та наслідком, між порушенням та санкцією, яку воно тягне за собою. Зрозуміло, що вже згадані та деякі інші подібні юридичні колізії мають бути виправлені законодавчим шляхом. З іншого боку, функціонування форми правління неможливе без узгодженої волі її суб’єктів – органів державної влади і політичних сил та окремих політиків, які за ними стоять. Фактичне наповнення формальних юридичних норм та втілення їх у життя є одним із основних їхніх завдань. На жаль, вітчизняні політики часто демонструють невміння утворити ефективну модель функціонування існуючої форми правління. Зрозуміло, що багато норм Конституції можуть трактуватися по-різному. Проте в той же час цей недолік можна виправити шляхом відповідної діяльності політичної верхівки. Так, зміст багатьох конституцій світу досить сильно суперечить реально існуючій формі державного правління, а іноді є ще більш невизначеним, ніж зміст українського Основного Закону. Конституція Франції передбачає, що Президент призначає Прем’єр-Міністра, проте практика свідчить про те, що глава держави рахується із парламентською більшістю та призначає кандидата від неї, незалежно від того, чи належить він до тієї ж політичної сили, що і парламентська більшість [34, с.2-3]. Великобританія, яка зовсім не має зведеної в один нормативний акт Конституції, демонструє напрочуд стабільну та ефективну форму державного правління. Зрозуміло, що тут велику роль грає воля політичної еліти країни. Протягом 2006-2007 років був цілий ряд випадків, що демонстрували неготовність політичної еліти країни до утворення ефективно функціонуючої форми правління. Так, влітку 2006 року, коли Президенту була подана кандидатура Прем’єр-Міністра від парламентської коаліції, глава держави довго вагався, чи згоджуватися на неї. Дійсно, Конституція не містить обов’язку Президента внести до Верховної Ради кандидатуру, подану коаліцією. Проте досвід демократичних країн та звичайна правова логіка свідчить про те, що Президент має погодитися на запропоновану йому кандидатуру. В іншому разі можливе проведення консультацій між Президентом та коаліцією, та попри все главою уряду має стати представник коаліції як представник політичної сили, що перемогла на виборах (що є одним із найважливіших нововведень нової редакції Конституції). Інакше процес формування уряду може затягнутися та призвести до небажаних наслідків. Так само і склад уряду має формуватися за логікою, закладеною в Конституції. Тобто міністри оборони та закордонних справ мають у будь-якому разі лишатися квотою Президента, усі ж інші міністри – квотою парламенту. Подібне розмежування повноважень між Президентом та парламентом має бути втілене в життя політичною практикою, а отже – відповідними діями політичної верхівки країни. Порушення логіки Основного Закону заради досягнення власних політичних цілей, як бачимо, призводить до відповідних політичних криз та конфліктів. Через те, що нова редакція Конституції заклала значне збільшення повноважень парламенту та фактично перемістила центр влади до цього органу влади, надзвичайно зростає роль політичних партій як об’єднань, через які має відбуватися зв’язок законодавчого органу із населенням. Успішне функціонування Верховної Ради, її здатність до формування уряду та ефективного контролю за його діяльністю неможливе без належного рівня розвитку політичних партій у країні. Користуючись терміном Джованні Сарторі, українські партії мають бути парламентсько-пристосованими, тобто мати достатню партійну дисципліну та бути здатними до ефективного структурування у складі парламенту, роботи за зразком більшість-опозиція. В інакшому разі модель влади, де парламент грає вирішальну роль, буде функціонувати невдало та не виправдовуватиме себе. Подібний стан політичної системи, що характеризується нестабільним функціонуванням парламентської більшості, частими змінами парламентських коаліцій та урядів, дістав назву асамблеєризм, і наразі є певні підстави побоюватися переходу української системи влади в такий стан [Машталер О. В. Змішана форма державного правління: теоретична модель та її практичне застосування // Наукові записки Національного Університету „Києво-Могилянська Академія”. Політичні науки. – 2006. – Том 5. – С. 83-84]. Саме тому провідним українським партіям ще належить еволюціонувати та навчитися налагоджувати співпрацю між собою у складі парламенту. Лише тоді, коли формування коаліцій у новому парламенті буде відбуватися прозоро та відповідно до досягнутих домовленостей, коли зникне практика перебігання депутатів із опозиції у більшість та, зрештою, коли як коаліція, так і опозиція будуть виконувати передусім свої прямі обов’язки, можна буде говорити про успішне функціонування існуючої моделі влади. Зрештою, значною проблемою для будь-якої форми правлінні може стати брак відповідальності основних владних центрів. Для України ця проблема є особливо гострою. Здавалося, конституційна реформа певним чином це питання вирішила, адже запровадила механізм парламентської коаліції та формування на її основі уряду. Проте політична практика показала, що відсутність чіткого розподілу відповідальності і надалі лишилася притаманною рисою української моделі влади. Основною причиною цього стала передусім діяльність відповідних політичних сил, що перебувають при владі та часто намагаються перекласти відповідальність за проблеми різного характеру на своїх опонентів. Так, представники уряду та коаліції продовжують звинувачувати своїх опонентів, передусім Президента, у певних економічних негараздах, викликаних начебто спровокованою ним політичною кризою. Будь-які проблеми локального масштабу влада списує на місцеві адміністрації чи місцеві ради, що контролюються опозицією, опозиція у свою чергу бачить причину у діяльності вищих органів влади. Боротьба повноважень між Президентом та урядом, що час від часі розгорається, є ще одним свідченням цього. Лише чітке розмежування повноважень та відповідальності за їх виконання між основними владними центрами зможе змінити цю ситуацію. У свою чергу такий розподіл є неможливий без доброї волі основних політичних гравців країни та певного часу для його усталення. Розмежування відповідальності не лише зможе покращити функціонування моделі влади, а й зробить її більш прозорою для населення, адже дозволить орієнтуватися, висловлюючись просто, хто за що відповідає і хто у чому винен. Практика виконання Конституції України дозволяє говорити про те, що її потенціал на сьогодні залишається значною мірою невикористаним, починаючи із загальних принципів, визначених статтями 1, 3, 6, 8 тощо, і закінчуючи законами, прийняття яких або прямо передбачене Конституцією, або випливає з її норм. Зокрема, і досі не прийнято нову редакцію Закону „Про референдуми в Україні”, що суттєво ускладнює реалізацію положень статті 5 Конституції, закон про тимчасові слідчі і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України, що не лише не сприяє ефективності парламентського контролю, але і, фактично, унеможливлює застосування на практиці інституту імпічменту. В нинішній редакції Закон України „Про Рахункову палату” не може забезпечити ефективне виконання Палатою тих завдань, які визначено статтею 98 Конституції. Засади побудови системи центральних органів виконавчої влади, їх функції та повноваження, внутрішня організація діяльності визначаються підзаконними актами, що не відповідає частині другій статті 19 Конституції. Закони „Про судоустрій України” та „Про статус суддів” в існуючих редакціях не в повній мірі забезпечують принцип незалежності суддів, закріплений в ст.ст. 126, 129 Основного Закону. КПК України, Кодекс України про адміністративні правопорушення в багатьох своїх положеннях не сприяють втіленню в життя конституційних засад судочинства. Між тим, від гарантій незалежності та ефективності судової гілки влади значною мірою залежить реалізація загальних засад Конституції, зокрема – принципів поділу влади, верховенства права і т. ін. Суттєві розбіжності між практикою та змістом відповідних конституційних положень (Розділ ІІ Конституції) існують і в сфері забезпечення і захисту конституційних прав особи. Виконання інших зобов’язань України перед Радою Європи та ЄС – проблема не стільки самого тексту Конституції, скільки розвитку конституційних положень у відповідних законах та приведення існуючої правозастосовчої практики у відповідність до Основного Закону. 3.2. Способи і напрямки подальшого удосконалення Конституції України та її реформи На сьогодні політиками пропонуються різні сценарії подальшого розвитку конституційної реформи. Дехто пропонує скасувати Закон „Про внесення змін до Конституції України” як такий, що не відповідає Конституції України, інші – поглибити конституційну реформу у напрямі завершення переходу до парламентської форми правління. Окремі „гарячі голови” з-поміж політиків пропонують і більш радикальні сценарії – прийняття нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі або ж скасування інституту глави держави як зайвого елемента майбутньої парламентської форми правління. Останній із згаданих сценаріїв – ліквідація поста Президента – навряд чи може розглядатись як реалістичний: навіть з-поміж депутатів парламентської більшості, не кажучи вже про парламентську меншість, така ідея сприймається, м’яко кажучи, неоднозначно і не розглядається всерйоз. Винесення проекту нової Конституції на референдум може потягнути включення до „референдумного” пакету низки інших болючих для суспільства питань, наприклад – статусу російської мови, євроатлантичного курсу України тощо. Для остаточного переходу до парламентської республіки, який передбачатиме обмеження дискреційних повноважень Президента (та, відповідно, його відповідальності), зміни порядку обрання глави держави (запровадження непрямих президентських виборів) у Антикризової коаліції на сьогодні не вистачає голосів, і отримання додаткових голосів коаліції навряд чи забезпечить БЮТ, для якого існування потенційно впливової посади Президента є вигідним стратегічно. Що ж стосується скасування конституційної реформи і повернення до попереднього варіанту відносин у трикутнику „президент-парламент-уряд”, то на сьогодні, попри існування певних вагомих правових аргументів на користь визнання Закону „Про внесення змін до Конституції України” таким, що не відповідає Основному Закону, скасування реформи видається малоймовірним. Дійсно, Закон „Про внесення змін до Конституції України” може бути скасований як такий, що був ухвалений з порушенням визначеної Конституцією процедури його прийняття. При цьому навряд чи аргумент про те, що положення Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні є невід’ємною, інтегрованою в Основний Закон, частиною Конституції, може стати вагомим контраргументом проти підстав скасування Закону – адже сам Конституційний Суд України свого часу прирівняв закони про внесення змін до Конституції України до звичайних законів [3]. Скасуванню Закону „Про внесення змін до Конституції України” на сьогодні перешкоджає насамперед те, що політичні та правові наслідки відповідного рішення можуть бути не передбачуваними – скасування Закону від 8.12.2004 р. об’єктивно підніме питання легітимності всіх рішень, які були ухвалені починаючи з моменту набуття чинності конституційними змінами, питання про те, який уряд (очолюваний Ю.Єхануровим чи В.Януковичем) буде легітимним, питання про чинність законів, що набули чинності на основі нових конституційних положень без підписання главою держави (того ж Закону „Про Кабінет Міністрів України”) та низку інших подібних питань. Більше того, виникне потреба у приведенні нормативно-правових актів, прийнятих на основі нової редакції Конституції у відповідність до попереднього варіанту Конституції. Гіпотетично високою є і можливість того, що парламент і уряд відмовляться від виконання такого рішення Конституційного Суду. Таким чином, хоча перегляд конституційної реформи теоретично є можливим, її скасування недоцільне насамперед з політичних міркувань. З огляду на це, на сьогоднішній день чи не найбільш реалістичним виглядає лише один варіант розвитку конституційного процесу – визначення тих положень Конституції, які об’єктивно потребують змін, узгодження запропонованих змін до них між зацікавленими сторонами (між президентом, парламентською коаліцією та парламентською меншістю), проведення оцінки законопроекту про внесення змін до Конституції на предмет відповідності європейським стандартам, внесення його на розгляд парламенту та прийняття в порядку, який визначено Основним Законом. Реалістичність такого способу подальшого перегляду Конституції можна суттєво підвищити, якщо в ході підготовки відповідного законопроекту „винести за дужки” законопроектної роботи ті норми Конституції, які ускладнюють відносини між президентом, урядом та більшістю (кадрові питання, функції і повноваження Президента щодо виконавчої влади) і перенести увагу на ті її положення, щодо яких у разі перегляду може бути знайдений політичний компроміс. Поглиблення конституційної реформи може здійснюватись за двома основними напрямами – шляхом внесення подальших змін до Конституції України або прийняття законів, необхідних для втілення в життя базових конституційних принципів та окремих норм Основного Закону. Внесення подальших змін до Конституції потребує визначення переліку тих її положень Конституції, які об’єктивно потребують удосконалення та, як відзначалось у попередньому параграфі, пошуку консенсусу навколо запропонованих новацій між президентом і парламентом. На наш погляд, в процесі удосконалення чинної Конституції слід більш чітко розмежувати повноваження та відповідальність парламенту, президента та уряду щодо формування та реалізації державної політики, змінити засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування (зокрема, запровадити триланкову систему адміністративного поділу, виключити з Конституції перелік областей, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, передбачити можливість створення районними та обласними радами власних виконавчих органів, ліквідувати районні державні адміністрації, провести розмежування повноважень між виконавчими органами обласних рад і обласними державними адміністраціями, спростити механізм делегування повноважень місцевому самоврядування, шляхом, наприклад, запровадження можливості делегування на основі адміністративних договорів тощо), запровадити інститут конституційної скарги, звузити обсяг депутатського імунітету, забезпечити дієвість інституту імпічменту. У той же час, конституційні зміни – важливий, але не єдиний механізм подальшого поглиблення конституційної реформи. Навіть за умови внесення до Конституції нових змін об’єктивно постане потреба в приведенні у відповідність до чергових конституційних новацій всього масиву чинного законодавства, не кажучи вже про розвиток тих норм Конституції, які „не працюють” на практиці ще з 1996 року. Так, конституційна реформа місцевого самоврядування потребуватиме прийняття нових редакцій законів про місцеве самоврядування в Україні та про місцеві державні адміністрації, створення належної фінансової основи місцевого самоврядування шляхом кардинального перегляду ідеології чинного Бюджетного кодексу, внесення ґрунтовних змін до податкового законодавства тощо. Тобто важливу роль у процесі поглиблення конституційної реформи мають відіграти закони, які розвиватимуть положення Конституції – як ті, які не зазнали суттєвих змін перегляду Основного Закону, так і тих, які було змінено в 2004 році або які будуть змінені в перспективі. На наше переконання, у напрямі забезпечення реалізації Конституції, законодавчий процес має здійснюватись за декількома напрямами. Перш за все, існує потреба у посиленні контрольних повноважень парламенту та забезпечення прозорості його діяльності. Для цього слід, зокрема, законодавчо визначити статус тимчасових спеціальних і слідчих комісій парламенту, удосконалити правову основу діяльності Рахункової палати (після того, як ряд ключових положень закону „Про Рахункову палату” було скасовано Конституційним Судом, суттєвих змін до цього Закону, у тому числі, з урахуванням нової редакції статті 98 Конституції України, внесено не було), забезпечити політичну нейтральність та ефективність виконання своїх конституційних завдань Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, забезпечити опублікування депутатських запитів і відповідей на них, створити механізми запобігання конфлікту інтересів між діяльністю депутатів ті іншими видами їх діяльності, підвищити прозорість діяльності парламентських комітетів, впорядкувати лобістську діяльність у Верховній Раді України. По-друге, потребує реформування система врядування в Україні. Основні напрями цієї реформи наведено у Додатку 1, і полягають вони в удосконаленні загальної адміністративної основи діяльності публічної адміністрації, реформуванні публічної служби, оптимізації формування та координації політики, управління державними видатками, внутрішнього фінансового контролю та зовнішнього аудиту, системи державних закупівель. До речі, ефективність реформ саме в цих 6 сферах врядування суттєво впливатиме на перспективи членства України в ЄС (оскільки Єврокомісія проводить оцінку системи адміністрування саме за цими 6 показниками). По-третє, актуальною залишається і проблема реформування системи судових та правоохоронних органів, зокрема – у напрямі забезпечення незалежності судової гілки влади (запровадження прозорого відбору кандидатів на посади суддів, підвищення якості професійної підготовки суддів, рівня незалежності від виконавчої гілки влади Державної судової адміністрації, завершення формування системи адміністративних судів та поглиблення спеціалізації судів і суддів, звуження повноважень Президента щодо призначення суддів на адміністративні посади і т.д.) та приведення функцій і повноважень правоохоронних органів у відповідність до європейських стандартів (розмежування прокурорського нагляду і слідства, перегляд функцій МВС та „демілітаризація” цього органу тощо). Актуальними завданнями реформування правоохоронної системи також є удосконалення законодавства про адвокатуру, підвищення якості та доступності безоплатної правової допомоги. З урахуванням постійного зростання навантаження на Конституційний Суд України існує потреба в оптимізації порядку його роботи, зокрема – процедури підготовки справ до розгляду на пленарних засіданнях. Зрештою, існує потреба не лише у прийнятті законів, спрямованих на розвиток конституційних положень, але і в забезпеченні їхнього виконання. Адже, на думку багатьох зарубіжних експертів, основна проблема України полягає не стільки в недосконалості законів, скільки у їх невиконанні попри постійну деталізацію нормативно-правових актів (окремі із законів більше нагадують відомчі інструкції). У свою чергу, забезпечення виконання законодавства потребує не лише запровадження відповідних контрольних механізмів та відповідальності за порушення, але і підвищення рівня правової освіти і культури тих, хто застосовує закони і тих, на кого поширюється їхня дія. ВИСНОВКИ Таким чином, набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили передумови для посилення ролі парламенту та уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась (у порівнянні з парламентами минулих скликань) кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, яка отримала право контролювати не лише використання, але і надходження коштів до Державного бюджету України, Верховна Рада України отримала право призначати на посади та звільняти з посад більшу частину членів уряду, а уряд – призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади (крім керівників міністерств). У той же час, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Дуалізм виконавчої влади зберігся, причому – в досить незбалансованій формі. Основний Закон і нині зберігає за Президентом вагомі важелі впливу на виконавчу вертикаль, зокрема – право призначати та звільняти з посад голів місцевих державних адміністрацій, функції керівництва у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборони, право зупиняти дію актів уряду тощо. Показовим є і те, що на відміну від Конституції України 1996 року, за якою найбільш важливі акти глави держави підлягали контрасигнуванню Прем’єр-міністром України та міністром, відповідальним за акт і його виконання (що значною мірою могло обмежувати дискреційні повноваження Президента), Закон „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширив межі дискреційних повноважень глави держави – лише деякі його акти відтепер мають підлягати контрасигнації. З огляду на це, твердження багатьох політиків про те, що Президент України „став британською королевою”, а тим більше про те, що потреби в інституції Президента вже не існує, позбавлені належних підстав. Більше того, на сьогодні досить складно дати відповідь на питання про те, до яких саме наслідків в частині президентських повноважень призвела конституційна реформа – до їх розширення, чи, навпаки, звуження. Адже за наявності відповідного бажання Президент навіть за умови т.зв. „парламентсько-президентської” форми правління може паралізувати роботу Кабінету Міністрів України і парламенту, зокрема – зупиняючи акти Кабінету Міністрів та ветуючи закони, ініційовані урядом. Таким чином, ключовим недоліком конституційної реформи стало те, що вона не створила збалансованої ефективним розмежуванням повноважень і відповідальності системи влади. До інших негативів (упущень) конституційної реформи слід віднести відновлення прокурорського нагляду за дотриманням законності (інститут загального прокурорського нагляду є пережитком радянської доби і не відповідає демократичним стандартам), а також те, що в ході конституційного реформування ті положення Конституції України, які об’єктивно потребували змін, не були переглянуті. Зокрема – в частині процедури імпічменту Президента (існуюча процедура звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту унеможливлює усунення президента з посади навіть за наявності встановлених фактів вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину), системи адміністративно-територіального поділу та місцевого самоврядування (які не відповідають стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування), доступу громадян до Конституційного Суду України (на відміну від багатьох європейських країн, де громадяни мають право безпосереднього звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності законів та інших нормативних актів, в Україні відповідне право може бути реалізовано лише опосередковано, через суб’єктів, визначених частиною другою статті 150 Конституції, або самим Конституційним Судом під час розгляду справ, пов’язаних з офіційним тлумаченням законів), системи судочинства (яка перешкоджає ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, на необхідності якої свого часу наполягала ПАРЄ), запровадження імперативного мандату, який існує лише в країнах з авторитарною формою правління (Куба, Лаос, В’єтнам тощо), а з-поміж відносно демократичних країн – лише в Індії. В ході реалізації конституційної реформи також не було переглянуто обсяг депутатського імунітету, який в Україні має абсолютний характер. Принагідно варто відзначити, що у більшості країн світу депутатський імунітет є обмеженим, його дія не поширюється на випадки, зокрема, затримання члена парламенту на місці вчинення ним злочину, випадки, коли злочин було вчинено в міжсесійний період тощо. Крім того, нова редакція Основного Закону створює певні передумови для підміни парламенту парламентською більшістю – на конституційному рівні визначено лише статус парламентської більшості, тоді як статус тих депутатів, які до неї не входять, залишився конституційно невизначеним, що в умовах відсутності відповідної законодавчої бази і демократичної практики поваги до прав меншості може створити передумови для усунення меншості від будь-якого впливу на формування політики. До основних висновків і пропозицій можна віднести наступне: · Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили певні передумови для посилення ролі парламенту і уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, уряд отримав право призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади. Водночас, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Крім того, ті положення Основного Закону, які об’єктивно потребували удосконалення, в ході конституційної реформи переглянуті не були. · Потенціал Конституції, як в попередній, так і в нинішній редакції, загалом залишається невикористаним. · В контексті існуючих зобов’язань України перед Радою Європи та в рамках співпраці України з ЄС українська Конституція не потребує кардинального перегляду. Чи не єдиний виняток з цієї тези – ті положення Конституції, які визначають засади адміністративного поділу та місцевого самоврядування, і суперечать принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. · Для проведення глибинних змін до Конституції України через, наприклад, розробку нового проекту Конституції та його затвердження на всеукраїнському референдумі, внесення парламентом змін до Конституції України, які знівелюють повноваження глави держави а то і ліквідують інститут президента як такий, на сьогодні відсутні політичні передумови. · В контексті перспективних можливих змін до Конституції варто вести мову лише про удосконалення окремих її положень. Доцільно, щоб в подальшому робота над конституційними змінами здійснювалась із залученням лідерів парламентських партій, глави держави, науковців та експертів, а самі зміни – вносились системно та одночасно, після проведення оцінки запропонованих змін Венеціанською комісією. · Пріоритетами майбутніх конституційних змін можуть бути: 1) збалансування повноважень та розмежування відповідальності в трикутнику „президент-парламент-уряд”, 2) реформування адміністративного поділу, місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях; 3) забезпечення „реалістичності” процедури усунення глави держави з посади в порядку імпічменту; 4) звуження обсягу депутатського імунітету; 5) надання громадянам права оспорювати в Конституційному Суді України конституційність законів. · Основними напрямами законотворчої роботи у напрямі забезпечення реалізації положень Конституції на сьогодні є: 1) посилення контрольних повноважень парламенту та забезпечення прозорості його діяльності; 2) підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, 3) реформування системи врядування (публічної адміністрації); 4) реформа судової системи та правоохоронних органів, яка забезпечуватиме незалежність та ефективність функціонування судової гілки влади, приводитиме функції та повноваження правоохоронних органів у відповідність до європейських стандартів; 5) забезпечення реалізації громадянами своїх конституційних прав. · Поглиблення конституційної реформи потребує не лише внесення змін до Конституції України, прийняття нових законів, спрямованих на її виконання, але і заходів. спрямованих на забезпечення виконання законів, зокрема – на підвищення рівня правової культури і освіти громадян, у тому числі посадових осіб, які застосовують право. Трансформація політичної та правової культури, орієнтація освіти (у тому числі і юридичної) насамперед на європейські стандарти і цінності є передумовою втілення в життя основоположних конституційних засад – верховенства права, соціальної орієнтованості діяльності держави тощо. Якщо вищезгадані умови будуть реалізовані на практиці, то цілком очевидно, що існуюча модель влади зможе функціонувати суттєво ефективніше, а політичних криз та конфліктів буде набагато легше уникати. Зрештою, лише тоді форма правління зможе стати реальним підґрунтям для проведення ефективної державної політики та функціонування політичної системи загалом. СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ Конституція України. – К., 1996 (зі змінами згідно ЗУ №2222-IV). Закон України №2222 «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, N 2, ст.44. Рішення КСУ від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 у справі щодо право вето на закон про внесення змін до Конституції України Авер’янов В. Закон про Кабінет Міністрів України: результати доктринального тлумачення // Право України. – 2007. - №6. – С.3-8. Бабенко К. Конституційні підвалини генезису парламентаризму в Україні в контексті запровадження політичної реформи // Юридична Україна. – 2007. - №4. – С.38-44. Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України. Прийнятий Венеціанською Комісією на її 57-му пленарному засіданні (Венеція, 12-13 грудня 2003 р.) // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – 184 с. Добродумов Н. Про реформу політичної системи України // Право України. – 2003. – № 5. – 155 c. Звернення Президента України Л. Кучми з нагоди підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – 80 с. Золотарев В. Конституционная реформа и ее последствия // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – 184 с. Кармазіна М. Напівпрезидентська форма правління: складнощі ідентифікації // Наукові записки Інституту політичних та етнонаціональних досліджень. – 2005. – Вип. 28. – С. 348-358. Коловітськова О. Конституційна реформа в Україні: дані для порівняльного аналізу. Національні конституційні дебати // Матеріали з сайту HYPERLINK "http://napaportal.academy.gov.ua" http://napaportal.academy.gov.ua Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи // Національна безпека і оборона. – 2007. - №1. – С.2-41. Конституційна реформа: наслідки та перспективи продовження //Національна безпека і оборона. – 2007. - №1. – С.41-47. Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства. Громадський форум. – Одеса, 2008. Конституційний процес в Україні. Науково-аналітичний щоквартальний збірник. Спеціальний випуск. – Національний інститут стратегічних досліджень. – 04.11.2008 // Матеріали з сайту http://napaportal.academy.gov.ua Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. – Вид. 6-те. – К.: Атіка, 2008. – 592 с. Кресіна І., Перегуда С. До питання про законодавче забезпечення політичної реформи // Право України. – 2003. – № 3. – 171 c. Курінний Є.В. Детермінанти і стратегічні завдання конституційної реформи 2008 року // Науковий Вісник Дніпропетровського державного університету Внутрішніх справ. – 2008. - №1. – С.70-78. Лінецький С.В., Мельник М.І., Ришелюк А.М. Конституційне законодавство України (законодавчі, акти, коментар, офіційне тлумачення). Збірник нормативних актів: У 2 кн. – К.: Атіка, 2004. Максимова С. Конституційна реформа: бути чи не бути // Юридична газета. – 2008. – 31 березня. - №12. – С.8-9. Мартинюк Р. Оцінка ефективності змішаної форми правління в сучасній Україні // Право України. – 2008. - №11. – С.53-56. Матвеєва Л.Г. Акти тлумачення Конституції як нетрадиційне джерело конституційного права України // Південноукраїнський правничий часопис. – 2006. - №4. – С.91-93. Машталер О. В. Змішана форма державного правління: теоретична модель та її практичне застосування // Наукові записки Національного Університету „Києво-Могилянська Академія”. Політичні науки. – 2006. – Том 5. – С. 78-84. Наливайко П.Р. Соціальна функція Української держави та її конституційні правові основи // Науковий Вісник Дніпропетровського державного університету Внутрішніх справ. – 2006. - №2. – С.155-159. Наслідки змін до Конституції України, доцільність і сценарій подальшого реформування: погляди експертів // Національна безпека і оборона. – 2007. - №1. – С.47-57. Оніщук М. Категорія «безпосередня демократія» в конституційному прав України (теоретико-методологічні аспекти) // Право України. – 2006. - №9. – С.3-9. Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід. Зб. наук. праць / Національна академія держ. управління при Президентові України / Іван Розпутенко (наук. ред). – К., К.І.С., 2003. – 194с. Пахарєв А. Перспективи української багатопартійності у контексті можливих змін в організації влади // Політичний менеджмент. – 2003. – №2. – 179 c. Пашковська Т. Черговий перегляд конституції України // Юридичний Вісник України. – 2008. - №11. – С.8-12. Прийдак М.М. Конституційна реформа чи конституційна пастка? // Науковий Вісник Дніпропетровського державного університету Внутрішніх справ. – 2006. - №4. – С.29-36. Прієшкін О.В. Україна як демократична держава: конституційно-правова характеристика // Держава і право: Збірник наукових праць. – Вип. 30. – К.: Інститут ДІП ім.В.Корецького, 2005. – С.185-190. Промова Президента України на урочистому зібранні з нагоди 10 річниці прийняття Конституції України // Матеріали з сайту http://president .gov.ua Рудик П.А. Новизна концепції чинної Конституції України // Держава і право: збірних наукових праць. – Вип. 32. – К.: Інститут ДІП ім.В.Корецького, 2006. – С.106-114. Сидорчук О. Конституційна реформа в Україні: умови успішної реалізації. – К., 2008. Скакун О.Ф. Теорія держави і права. Підручник / – Харків: Консул, 2006. – 683 c. Скринюк О. Система конституційного права України: поняття та її складові елементи // Право України. – 2008. - №7. – С.4-8. Співак В.М. Суверенна держава у процесі глобалізації // Держава і право. – 2008. – Вип 41. – С.666-674. Теория права и государства: Учебник для вузов / Под ред. Профессора Г.Н.Манова – М. БЕК, 2004. Теорія держави: Навч. посібник / М.С.Кельман -Тернопіль, 2003. Трієшкін О.В. Конституційно-правова характеристика України як суверенної та незалежної держави // Держава і право. Збірник наукових праць. – Вип. 26. – К.: Інститут ДІП ім.В.Корецького, 2005. - №8. – Ст.208-213. Універсал національної єдності // www.president.ogr.ua Шаповал В. Сутність характеристики Конституції як основного закону держави // Право України. – 2008. - №10. – С.4-12. Elgie R. Semi-Presindentialism, Concepts, Consequences and Contesting Explanations // Political Studies Review. – 2004. – Vol. 2. – P. 314-330 ДОДАТОК Витяги з виступів доповідачів на Громадському форумі “Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства” *** Анатолій МАТВІЄНКО, Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування: Для того, щоб говорити про реформу треба згадати, як вона приймалася. Взагалі конституційна реформа – це розкіш відповідальної влади та стабільного суспільства. Якщо немає відповідальної влади та стабільності ситуації, жартувати з конституцією небезпечно. Сьогодні ми маємо Конституцію розбалансованої влади, яка стала новим прикриттям для розхитування маятники розподілу повноважень. Замість диктатора Президента ми отримали диктатора Прем’єр-міністра та підпорядкований йому парламент. В ідеалі ж в трикутнику «Президент -Прем’єр-міністр - Верховна Рада» функції мають бути розподілені так, щоб не було потреби перетягування канату між центрами впливу. Однак ті, хто наполягає на необхідності нової Конституції, не усвідомлюють можливої шкоди від втрати демократичних надбань старого Основного закону. Нам потрібна не нова Конституція, а відмова від постійної війни між політичними лідерами. Головна проблема конституційних змін у їх невідповідності реаліям. Адже в якій мірі конституція змінює суспільство, в такій мірі суспільство поважає конституцію. На жаль, поваги до Конституції в Україні немає. Основними суб’єктами системи влади в Україні є органи державної влади, органи місцевого самоврядування та народ. На сьогодні державна влада монополізує повноваження, місцеве самоврядування існує де-юре, але не де-факто, а народовладдя немає взагалі. Починати необхідно з реформи місцевого самоврядування, яку треба проводити поетапно: спочатку укріпити місто, село та селище (створити України без околиць), а потім провести районну та обласну реформи. Отже, не потрібно боятися перепон на шляху реформи та не чекати отримання швидких вигод. *** Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри державно-правових наук Києво-Могилянської академії, професор, доктор юридичних наук, суддя Конституційного суду у відставці Ініціатори конституційної реформи керувалися різними мотивами, при чому – досить часто корисливими. Тобто від самого початку можна говорити про поширення двох тенденцій – конституційного ідеалізму та конституційного нігілізму. Існували ілюзії, що з прийняттям нової Конституції ми відразу по ній заживемо, але ніхто, навіть ініціатори реформи, не збирався жити за Конституцією. Отже, поєднання ідеалізму та нігілізму – дві сторони однієї медалі . Зараз спостерігається парадокс, який полягає у намаганнях перенести на не завжди підготовлений український ґрунт моделі влади європейського типу, при цьому зберігши радянсько-азійські форми врядування. Це проявляється у непрозорості влади, домінування політичних домовленостей та торгів, прямій фальсифікації тощо. За таких умов, очікувати на швидкі зміни без зміни ментальності осіб при владі не варто. Недостатньо просто розписати права та повноваження в положеннях законів; для того, щоб Конституція працювала, потрібні відповідні соціальні та політичні умови. Поширеною є думка, що конституційна реформа була потрібна для обмеження повноважень президента. Але демократичність держави визначається не обсягом повноважень, а тим, наскільки вони дискреційні. За умов структурованого парламенту та сформованої більшості спроби маніпуляцій з боку президента виявилися б марними. Наразі не варто приймати цілком нову Конституцію, однак не можна обійтися й окремими фрагментарними змінами. Змін потребують багато статей і розділів. Зараз часто лунають заклики про перехід до парламентської республіки. Однак, коли в Європі говорять про панування парламенту, йдеться про його панування над виконавчою владою, а не про перебирання всіх можливих функцій. Поки що наш парламент не готовий грати першу скрипку в багатоголоссі державноївлади. Парламентська форма ефективна тоді коли в державі є традиції, ідеологічні партії, розвинена судова влада тощо. За відсутності цих умов вона вироджується в міністеріалізм – коли панує не парламент, а уряд. *** Томас МАРКЕРТ, заступник секретаря Венеціанської комісії Венеціанська комісія вважає тему конституційної реформи в Україні надзвичайно важливою. Україну вже не можна назвати пострадянською країною за сутністю системи управління. Однак проблема відносин між державними органами та розподіл повноважень між ними залишається. Протистояння президента та парламенту характерна для багатьох країн, однак ніде вона так довго не тривала, як в Україні. Саме тому наразі забезпечення балансу повноважень в системі влади є надзвичайно важливим. У 1996 році Венеціанська комісія наголосила на тому, що виписані в Конституції Президентські повноваження роблять його дуже сильним, що створює загрозу авторитарності. Подальший розвиток підтвердив таке занепокоєння. В 2004-му році конституційна реформа обмежила повноваження Президента, тому наразі тенденція змінилася. Однак конституційні зміни не вирішують проблему балансу в системі влади, оскільки досі є загроза нестабільності уряду та взаємне блокування різними органами роботи одне одного. Важко обговорювати конституційну реформу в Україні абстрактно та, виходячи з певних правил, прогнозувати подальший розвиток. Часто говорять про її підлаштованість під політичного лідера, тобто розглядають конституційні перетворення як заложника певної політичної сили. Це нормально для політики. Однак необхідно вирішити, що є насправді позитивно у короткостроковій та довгостроковій перспективах. Треба провести аналіз політичної ситуації та подумати, як зробити систему управління в Україні більш ефективною. *** Серджіо БАРТОЛЬ, професор конституційного права, Університет Трієст, заступник члена Венеціанської комісії Венеціанська комісія завжди наголошувала на необхідності створення репрезентативної системи влади, яка би базувалася на чіткому розподілі функцій та відповідальності органів. Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Існують два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподіли, підтриманий парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади. Навіть за умов парламентської системи проблеми стабільності, ефективності та послідовності уряду не зникнуть. Внесені до Конституції зміни передбачили створення жахливого монстра – „корпорацію більшості”. Такий крок є абсолютно не зрозумілим. Якщо більшість створюється на початку роботи парламенту та працювати до завершення терміну його повноважень, повністю нівелюється гнучкість парламенту. Соціальні та економічні причини можуть вплинути на зміну політичного курсу уряду, однак інститут більшості блокує можливість такої зміни. Отже, зникає гнучкість відносин не лише між урядом та парламентом, а й між парламентом та громадянським суспільством. У поєднанні із запровадженням імперативного мандату така система є жорсткою, а, отже, небезпечною: це не дозволяє змінювати склад більшості, виходячи із соціально-економічних та політичних потреб. Актуальною є проблема визначення повноваження президента у парламентській системі. Глава держави перебуває за межами виконавчої влади, яка може бути йому частково та за певних умов передана. Він повинен залишити усі стратегічні рішення на розгляд уряду та парламенту, які повинні дійти згоди. Завдання президента – забезпечення функціонування різних органів та інституцій згідно із закріплених у конституції норм в умовах консенсусу між законодавчою та виконавчою владою. Отже, необхідно зберігати принцип рівності. Політичних конфліктів можна уникнути за умови ефективного балансу повноважень. Принцип демократії полягає в тому, щоб вирішувати конфлікти шляхом вільних дебатів між політичними силами, що перебувають при владі, та громадянським суспільством. *** Сергій ГРИНЕВЕЦЬКИЙ, депутат Одеської обласної ради Протягом всього періоду незалежності ми стикаємося з тим, що амбітність окремих політиків і відсутність порозуміння між політичними силами дають нам законодавство з величезними прогалинами. Рівень правової культури свідчить про слабкість і заангажованість нашої політичної системи. Отже, якість влади в цілому є дуже низькою, що тягне за собою економічні та соціальні проблеми. Вибори за пропорційною системою відбуваються не за партійними списками, а за фінансово-олігархічними. Я завжди виступав за зміну статті 144 Конституції України, відповідно до якої рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Однак такий порядок ніде не визначено, тому ми маємо корупцію, проблеми майнових та фінансових відносин, що призводять до створення фінансово-олігархічних структур. Подальші реформи органів влади в Україні повинні стосуватися: розведення в часі парламентських та місцевих виборів; відміни пропорційної виборчої системи на районному та обласному рівнях, оскільки обласні та районні ради повинні представляти спільні інтереси територіальних громад; створення двопалатного парламенту, що стало б фактором стабілізації держави; запровадження виборності керівників областей і районів з метою підвищення дієздатності органів місцевого самоврядування. *** Володимир ФЕСЕНКО, Голова Правління Центру прикладних політичних досліджень «Пента» Коли ми говоримо про конституційну реформу, завжди потрібно пам’ятати, що даний процес є політико-правовим; навколо цього питання точиться політична війна, а конституційні зміни використовуються як політична зброя. Позитивними моментами конституційної реформи в Україні є наближення до європейської практики формування уряду парламентом, надання уряду можливості проводити свої законопроекти через парламент, забезпечення єдності парламентської коаліції та уряду. Однак є цілий ряд невирішених проблем, до яких відносяться: «холодна війна» між урядом, парламентською опозицією та президентом, правовою передумовою якої є дуалізм впливу на виконавчу владу; двозначність трактування багатьох конституційних норм (вирішенням може стати їх трактування Конституційним Судом України або чітке визначення у законодавчих актах); різке збільшення кількості звернень, а, отже, і навантаження на Конституційний Суд та втягнення його у політичну боротьбу. Є чотири варіанти розв’язання проблем, породжених конституційною реформою. По-перше, відмова від неї та повернення до Конституції 1996 року. Однак це зумовить виникнення правової проблеми, оскільки норми, передбачені внесеними змінами, вже набули чинності. Це призведе до політичної кризи. По-друге, внесення змін до окремих частин Конституції. Але залучитися підтримкою конституційної більшості ініціаторам таких змін навряд чи вдасться. По-третє, підготовка нової редакції Конституції та її ухвалення на референдумі або конституційними зборами. Однак цей варіант можливий лише за умов консенсусу політичних сил. Ймовірно, що на референдумі громадяни голосуватимуть не за Конституцію, а проти президента. Щодо конституційних зборів – то порядок їх проведення наразі не визначений. По-четверте, законодавче врегулювання окремих норм за допомогою законів. Такий спосіб дозволяє вирішити більшість сьогоднішніх проблем. Однак він потребує системного підходу до розробки таких законів. *** Мішель ГЕГАН, Віце-голова Інституційного комітету Палати місцевих влад Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи Шлях до демократії в Україні тривалий та нелегкий. Саме тому кожен повинен усвідомити спільну місію та свою особисту роль в її виконанні. Для подальших перетворень та вирішення наявних проблем необхідно не калькувати досвід інших країн, а обрати свій власний адекватний шлях розвитку місцевої демократії та органів місцевого самоврядування. За результатами моніторингу, проведеного Регіональної асамблеї Ради Європи приблизно 5 років назад, було зроблено висновок, що Україна досі залишається централізованою державою. Можливо, таку тенденцію можна пояснити особистими амбіціями чиновників, страхом перед відповідальністю або побоюваннями, що органи місцевого самоврядування обмежать вплив центральної влади. В будь-якому випадку, виявлена необхідність застосування основних пунктів Європейської Хартії місцевого самоврядування. Розбіжності у прочитанні Конституції обумовлюють необхідність колективного обговорення майбутньої моделі місцевого самоврядування в Україні. Головні проблеми – обмеження сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, їх тотальна підконтрольність державі, недостатнє фінансове забезпечення на місцях, а також недоліки правового статусу мерів. *** Володимир ШАПОВАЛ, Представник Президента України у Конституційному Суді України, суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор юридичних наук, професор Очевидно, що без глибоких змін до чинної Конституції в царині місцевого самоврядування не вирішити тих питань, які об’єктивно постають. Перш за все, навіть за формою не відомо, в якому саме напрямку мають відбуватися реформи на рівні Конституції. Однак обов’язково на рівні конституції повинні бути вирішені питання статусу та повноважень місцевих державних адміністрацій, інакше вони ніколи не дозволять вирости регіональному самоврядуванню. Покладання на місцеві державні адміністрації функції фінансового, адміністративного та судового контролю забезпечить функціонування місцевих рад як представницьких органів, чиї повноваження повинні бути визначити в Конституції. Це є передумовою реформування. Я підтримую думку про недоцільність створення районних державних адміністрацій. Виконавчий орган місцевих рад повинен формуватися відповідною радою. При цьому необхідно конституційними засобами зруйнувати залишки вертикалі, яка досі ще існує. Максимальне завдання суспільства – деполітизація місцеві представницькі органи влади. Якщо органи місцевого самоврядування займатимуться своїми справами, то проблеми, які провокуються та мають суто політичний характер (НАТО, державна мова тощо), їх хвилювати не будуть. Той варіант Конституції, який ми маємо сьогодні, не є об’єктивною та абсолютною даністю. Треба відкинути ідеологію дуалізму виконавчої влади як дуже категоричне твердження. Немає жодної країни в світі, де президент не був би функціонально включений до системи виконавчої влади. Так, наприклад, як вважаю, що доцільно було б вирішувати всі питання, що стосуються кадрових призначень та звільнень, вирішувати спільно Президентом і Прем’єр-міністром. Так можна замінити передбачені Конституції 6 способів заміщення посад у виконавчих органах. Якщо ми зробимо висновок, що місцеві державні адміністрації не є рафінованими органами виконавчої влади, порядок призначення їх голів Президентом виявлятиметься цілком розумним та виправданим, оскільки за ним треба закріпити певні контроль функції. Я абсолютно підтримую ідею про двопалатний парламент. За умов формування верхньої палати на регіональному рівні після завершення адміністративно-територіальної реформи. Отже, без ґрунтовних системних конституційних змін, які супроводжуватимуться низкою нормативно-правових актів, ми матиме спорадичну спробу вирішити одномоментні питання, у яких зацікавлені ті чи інші політичні сили. *** Владислав ЛУК’ЯНОВ, Заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Ми розглядаємо конституційну реформу крізь призму взаємодії в рамках трикутника органів влади – Президента, Парламенту, Кабінету Міністрів. Важливим кроком є удосконалення Закону «Про Кабінет Міністрів України», оскільки, як відомо, якість будь-якого закону перевіряється його практичною реалізацією. Крім того, необхідно прийняти закон про центральні органи виконавчої влади, про опозицію, про статус Президента (зокрема визначити порядок його взаємодії з парламентом). Ці та інші питання потребують детального обговорення. *** Анатолій СЕЛІВАНОВ, Постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, професор, доктор юридичних наук Парламентсько-президентська форма реалізації механізму влади забезпечує гарантованість реального народовладдя і народоправства, створює умови демократизації у всіх сферах державної діяльності, що має за мету пріоритет прав і свобод людини і громадянина. Поступове налагодження взаємодії Парламенту, Президента та Уряду, усунення конфліктних ситуацій у співпраці заради зміцнення держави дає підстави стверджувати, що зараз в Україні не існує радикальної конституційної кризи в соціальній реальності, а є перехідний період в умовах початку конституційної циклічності, яка є наслідком перерозподілу повноважень в установчих і контрольних функціях інститутів державної влади (уряду, парламенту, Президента). Можна констатувати, що конституційна реформа була обумовлена політичними процесами, в яких головну роль відігравала воля народу. Наразі особливої ваги набуває важлива для розуміння інституціональна складова конституційного процесу. Її специфіка полягає в активній формі впливу на Конституційний Суд, Парламент та суспільство щодо ініціювання нових радикальних змін в Конституції. Проте зафіксовані процедури змін Конституції можливі тільки за жорсткою процедурою «парламент - КСУ – парламент». Повертаючись до ідеї прийняття нової редакції Конституції, ми повинні добре розуміти, що в цій непростій схемі схвалення референдумом або парламентом складного юридичного тексту не можеливе, оскільки для цього люди повинні мати спеціальну освіту. Твердження про нелегітимність конституційної реформи ставить під сумнів не тільки внесення змін до Конституції України, але й виборчий закон щодо політичних партій в єдиному загальнодержавному окрузі, що приймалися Верховною Раду 8 грудня 2004 року. Прийнятність нової форми правління та розподіл повноважень між вищими суб’єктами влади підтверджений подвійною легітимністю (загальнонародне обрання парламенту і Президента). Конституційна проблема виникла з інших причин, а саме із суперечностей між існуючим статусом цих суб’єктів та ефективністю державного управління. Ми маємо справу з новим постійним суб’єктом конституційного правовстановлення та формування уряду – правлячою багатопартійною коаліцією. Якщо допустити визнання вразливим Закон №2222, то чи це означатиме автоматичне за рішенням Суду вилучення з Конституції України визначених цим Законом змін щодо реформування влади? Але чи можна при цьому поновити існуючі раніше норми Конституції в період встановленої президентсько-парламентської форми правління? *** Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України Розгляд конституційної реформи потребує апеляції до контексту її проведення. Парламентсько-президентська форма правління по суті є «українським велосипедом». Тому, аналізуючи результати конституційною реформи доречніше говорити про перерозподіл повноважень в межах владного трикутника, а не про зміну форми правління. Основні проблеми системи влади в Україні стосуються сфери виконавчої влади. Наразі має місце її фрагментація та злиття політичної позиції парламенту та уряду, що в умовах функціонування механізму парламентської більшості призводить до домінування виконавчої гілки над законодавчою. Коли ведуться розмови про визнання неконституційними зміни до Конституції, варто пам’ятати, що перевірці не підлягає їх змістовна складова. Однак є інша підстава для звернення до Конституційного Суду з цього питання – порушення процедури прийняття Закону № 2222. У такому випадку результати реформи можуть бути переглянуті. Законопроект «Про внесення змін д Конституції України щодо реформи місцевого самоврядування» №3207 у сьогоднішній редакції є небезпечним, оскільки він заганяє місцеве самоврядування у глухий кут та зовсім не відповідає сучасним потребам українського суспільства. Основна проблема місцевого самоврядування стосується його ресурсного забезпечення, а не визначення його компетенцій. Вирішення цієї проблеми є передумовою для «вирощування» місцевого самоврядування. *** Віктор ТИМОЩУК, Голова Центру політико-правових реформ Після подолання президентського вето на Закон «Про Кабінет Міністрів України» Законопроект №3207 (0900) «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування») є пріоритетним. Однак його ухвалення матиме такі ж неоднозначні наслідки, як і Закон №2222. По-перше, законопроект не вирішує питання співвідношення місцевого та регіонального самоврядування. Не вживаючи термін „регіональне місцеве самоврядування”, він фактично його запроваджує, передбачаючи утворення виконавчих органів обласних рад, до яких мають перейти більшість повноважень місцевих державних адміністрацій (зокрема в частині підготовки та виконання місцевих бюджетів). Посилення регіональних рад автоматично послабить вплив базового рівня місцевого самоврядування, яке за таких умов виявиться приреченим на стагнацію. Прийняття законопроекту 0900 разом із застосуванням пропорційної виборчої системи на місцевих виборах за умов неоднорідності політичних вподобань у різних регіонах створює загрозу сепаратизму в Україні. По-друге, незрозумілою новелою законопроекту 0900 є запровадження округ. Абсолютно неясно, чи є вони четвертим рівнем адміністративно-територіального устрою, чи альтернативою об’єднань громад, оскільки законопроект цього не визначає. Крім того, застереження викликає принцип створення округ або об’єднаних громад, який передбачає обов’язкову добровільну згоду їх жителів. Практика успішних реформ місцевого самоврядування у зарубіжних країнах передбачає таку процедуру: кілька років відводиться на добровільне об’єднання, а потім слідує централізоване завершення реформи. Лише так можна гарантувати рівність права на місцеве самоврядування. По-третє, виникає питання: якими будуть наслідки скорочення повноважень місцевих державних адміністрацій? Законопроект закріплює за ними дві ключові функції: контроль за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади та забезпечення взаємодії між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Автори законопроекту не згадали про функцію нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування, що є нормою для демократичних держав. При цьому надати такі повноваження також не можливо, оскільки за цим слідуватимуть звинувачення у зазіханнях на повноваження місцевого самоврядування. Отже, виникає додаткова загроза хаосу. По-четверте, незважаючи на раціональність ідеї ліквідації районних державних адміністрацій, її негайна реалізація (як передбачено законопроектом – 2 місяці) ставить під загрозу надання публічних послуг у тих громадах, які не використають можливості добровільного об’єднання. Таким чином, ми змушені закликати до суттєвого доопрацювання змісту цього законопроекту або підготовки нового. Його автори не презентували цілісної концепції, моделі організації влади на місцевому рівні. Нажаль, не були належним чином оцінені наслідки його прийняття депутатами, а експертні висновки залишилися не почутими. *** Олексій ГАРАНЬ, Професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», Школа політичної аналітики Коли ми говоримо про подальші напрямки реформування системи управління в Україні, необхідно вести мову про точкові зміни, а не про радикальний перегляд конституційної реформи. Основні недоліки внесених до Конституції змін стосуються не лише їх рамкового характеру, а нечіткості положень, поспішності їх прийняття та слідування політичній кон’юнктурі. Спроби заборонити Конституційному Суду України кваліфікувати зміни до Конституції фактично створює загрозу мажоритарної демократії, яка можу виродитися у мажоритарну диктатуру. Наступним кроком у низці реформ має стати прийняття закону про регламент Верховної Ради України. Крім того, необхідно змінити положення про втрату депутатом мандату у випадку його призначення на посаду міністра, оскільки така норма робить ціну депутатського мандату та міністерського крісла дуже високою. *** Олександр СТАРИНЕЦЬ, завідуючий Секретаріатом фракції Соціалістичної партії України Конституційні зміни зумовили зміну системи влади в Україні. Наразі недоцільно говорити про ревізію Конституції, оскільки Закон №2222 став результатом домовленості між усіма ключовими політичними силами в Україні (крім БЮТ), а тому є цілком легітимним. Його скасуванням Конституційним Судом України ставить під загрозу весь конституційний лад. На сьогодні немає підстав говорити про конституційну кризу або розбалансованість влади в Україні. Крім того, не мають сенсу розмови про двопалатний парламент. Необхідними же кроками є прийняття Закону про президента України, внесення змін до Регламенту Верховної Ради щодо прав опозиції, Закону про засади внутрішньої та зовнішньої політики. Отже, немає підстав говорити про перекіс владного впливу на користь уряду, оскільки усі ключові політичні рішення погоджуються радою коаліції. Тому наразі маємо нормальну конструктивну співпрацю. PAGE PAGE 73 HYPERLINK "http://www.ukrreferat.com/" www.ukrreferat.com – лідер серед рефератних сайтів України!

Похожие записи