КУРСОВА РОБОТА

на тему:

“Способи забезпечення законності

в діяльності органів виконавчої влади”

План

ВСТУП

РОЗДІЛ І. ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1.1. Поняття, ознаки та правове становище органів виконавчої влади

1.2. Види органів виконавчої влади

1.3. Система органів виконавчої влади та принципи їх побудови

РОЗДІЛ ІІ. ОСОБЛИВОСТІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ

В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1. Роль адміністративного права в дотриманні законності

та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади

2.2. Адміністративно-правові норми як способи та їх застосування як
способи дотримання законності в діяльності органів виконавчої влади

2.3. Удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність

2.4. Необхідність і завдання реформування українського адміністративного
права для підвищення законності в діяльності органів виконавчої влади

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

Законність в органах виконавчої влади, державному управлінні – це
важливий чинник, який потрібно вивчати і досліджувати. Окрім цього
постійно йде мова про адміністративні реформи, в тому числі і по
підвищенні законності і дисципліни в державному управлінні.

Конституція вимагає переходу від пануючої в минулому ідеології
«домінування держави» над людиною до нової ідеології «служіння держави»
перед людиною. Тож тепер ця нова ідеологія має пройти, так би мовити,
червоною ниткою через весь зміст адміністративного права. І насамперед,
вона має бути відображена у доктринальному тлумаченні суспільного
призначення адміністративного права.

Одним з напрямів адміністративної реформи в Україні стає політика
дерегуляції та розвитку системи управлінських послуг, які надаються на
різних рівнях державної влади фізичним та юридичним особам, подолання
бюрократизму й адміністративної тяганини.

Визнання людини не об’єктом управління, а, навпаки, необхідність
спрямування державного управління на забезпечення потреб людини,
обумовлює необхідність нового підходу щодо функцій
адміністративно-правової норми. Як відомо, функція — це напрям, в якому
відображена соціальна роль й основне призначення
адміністративно-правової норми у певний період суспільного життя.
Природно, що одна функція, незалежно від характеру суспільного життя,
завжди притаманна цій правовій нормі — це функція організації й
регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо
перетворити фактичні відносини в сфері управління в
адміністративно-правові.

В даній роботі ставлю перед собою завдання дослідити такі питання як:
роль адміністративного права в дотриманні законності в органах
виконавчої влади, застосування норм та їх застосування для дотримання
законності і дисципліни в державному правлінні, особливості
удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність,
необхідність і завдання реформування адмінправа для підвищення
законності в органах виконавчої влади.

Під час написання даної роботи використовувала такі методи наукового
дослідження як літературний, порівняльний, метод синтезу і аналізу тощо.

РОЗДІЛ І. ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1.1. Поняття, ознаки та правове становище

органів виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні
здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої
повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів
України.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої
влади, що здійснюють функції державного управління економічним,
соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Від
результатів діяльності цих органів понад усе залежить
соціально-економічний та політичний стан країни. Саме ці органи
виступають основним суб’єктом адміністративного права.

В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої влади визнається
частина державного апарату (організація), яка має власну структуру та
штат службовців і в межах встановленої компетенції здійснює від імені і
за дорученням держави функції державного управління в економічній,
соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах суспільного
життя. Це поняття має найбільш вагомі ознаки органів виконавчої влади.
Такі органи є державними і разом з органами законодавчої та судової
влади складають єдиний державний апарат. Тому органи виконавчої влади
мають усі найважливіші ознаки державних органів, але, крім того, вони
мають і власні специфічні риси, які обумовлені завданнями та особливим
характером державного управління. Органи виконавчої влади створюють і
свій власний апарат — апарат державного управління, який належить до
числа складних самоврядних систем. Він являє собою цілісне утворення,
яке складається з великої кількості різноманітних частин — окремих
органів та їх структурних підрозділів.

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, виконуючи положення
Конституції та законів України, актів Президента України, а також
нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави,
має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень
юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення
мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади
наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх
компетенції — предметах відання, правах, обов’язках, територіальних
межах діяльності кожного окремого органу. Компетенція — це певний обсяг
державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань,
передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він
має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що
вирішуються міністерством, визначається у положенні про відповідне
міністерство; відомством — у положенні про відповідне відомство).

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження
використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом,
бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів
виконавчої влади та методи їх діяльності визначаються Конституцією та
законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий
характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання
закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та
правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають
повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні
нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності
органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові
засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та
юрисдикційного (правоохоронного) характеру.

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну
внутрішню структуру та штат службовців. Організаційна структура
державного апарату — це поділ цілого на організаційно відокремлені
одиниці та мережа управлінських зв’язків у ньому, особлива форма поділу
і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його
завдань та функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію — колектив людей —
державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або
конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної
виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В рамках
колективу даного органу поміж структурними підрозділами і службовцями
розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу,
встановлені та розвиваються різні організаційно-правові зв’язки. Усе це
спрямоване на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої
влади.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів
законодавчої та судової влади — своїм цільовим призначенням, функціями,
характером діяльності, порядком утворення окремих органів та
взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком
заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх
юридично-владних повноважень.

Органи виконавчої влади істотно відрізняються від підприємств,
об’єднань, установ, організацій, в тому числі й державних. Головне, чим
відрізняються органи виконавчої влади від підприємств, об’єднань,
установ і організацій, є те, що перші мають державно-владні
повноваження, вони керують об’єктами, до числа яких входять і самі
підприємства, об’єднання, установи, які знаходяться ззовні їх,
виступають від імені держави; а підприємства, об’єднання, зайняті
господарською діяльністю, установи — соціальним обслуговуванням,
організації (будівельно-монтажні, житлово-експлуатаційні, шляхові та
ін.) будують або експлуатують виробничі чи інші об’єкти.

В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і закінчуючи
місцевими (районними), всі службовці (за винятком обслуговуючого
персоналу, який створює тільки умови для нормального функціонування
органу) здійснюють різні функції управління, а їх праця є одним із видів
управлінської діяльності. На підприємствах, в установах їх працівники
виконують різну за характером роботу. Одна (більша) частина працівників
зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального
обслуговування, вона виробляє певну продукцію (матеріальні цінності,
послуги). Інша, значно менша частина працівників здійснює управлінську,
владно-організаційну діяльність. Ця діяльність не є основною для
підприємства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для
основної — виробничої діяльності або діяльності з соціального
обслуговування.

Підприємства (установи) в цілому не виконують управлінських функцій,
такі функції виконує спеціально організована група людей, яку називають
адміністрацією підприємства (установи).

Дирекція школи, правління акціонерного товариства, головний лікар
поліклініки мають адміністративно-владні повноваження, здійснюють
виконавчо-розпорядчі функції усередині даного об’єкта, видають
індивідуальні та нормативні акти, які є обов’язковими до виконання
працівниками цих підприємств, установ.

Ураховуючи саме ці ознаки, адміністрації державних підприємств, установ
також відносять до органів державного управління, називають їх при цьому
органами безпосереднього управління або органами предметної компетенції.

Наведене дає можливість зробити висновок про те, що орган виконавчої
влади (державного управління) — це організація, яка с частиною
державного апарату, мас певну компетенцію, структуру, територіальний
масштаб діяльності, утворюється у порядку, встановленому законам або
іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділена
повноваженнями виступати за дорученням держави і покликана у порядку
виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою,
соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною
діяльністю.

1.2. Види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що обумовлено
безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпорядчої діяльності. Для
кращого вивчення особливостей організації і діяльності органів
державного управління, а також виявлення закономірностей у
взаємозв’язках окремих органів здійснюють їх класифікацію, в основу якої
кладуться різні критерії. Найбільш важливими з них є територіальний
масштаб діяльності, обсяг і характер компетенції, порядок вирішення
підвідомчих питань, предмет спрямованості компетенції, становище та
місце в системі органів.

Залежно від територіального масштабу діяльності органи виконавчої влади
поділяють на чотири групи: центральні, органи виконавчої влади
Автономної Республіки Крим (далі — АРК), міжтериторіальні, місцеві.

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється
на всю територію України. Такі органи реалізують державну політику,
здійснюють загальне або галузеве управління, спеціальний
(функціональний) вплив на об’єкти незалежно від їх місцезнаходження на
терирорії України. До них належать: Кабінет Міністрів України,
міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи
виконавчої влади зі спеціальним статусом.

До органів виконавчої влади АРК належать: Рада міністрів АРК,
міністерства, республіканські комітети та інші органи виконавчої влади
АРК. Вони здійснюють загальне або галузеве управління чи виконують
спеціальні функції державного управління об’єктами, які розташовані на
території АРК, в межах компетенції, визначеної Конституцією і законами
України, Конституцією АРК.

Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю певну частину
території України, територію декількох адміністративно-територіальних
одиниць або територію, межі якої взагалі не залежать від
адміністративно-територіального поділу України. Такі органи забезпечують
галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній
частині території України (наприклад, військові напрямки, митниці,
управління залізниць тощо).

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких
поширюються на територію певної адміністративно-територіальної одиниці
(області, міста (Київ, Севастополь), району). Вони виконують завдання
загального управління та координації чи функції відповідних центральних
органів виконавчої влади на території певної області, району, міста. Це
місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна
державна адміністрація. Управління Міністерства внутрішніх справ по
Харківській області, районний відділ освіти тощо.

Від того, який обсяг і характер компетенції мають органи виконавчої
влади, вони поділяються на: органи загальної компетенції, органи
галузевої компетенції, органи спеціальної (функціональної) компетенції,
органи предметної компетенції.

Органи загальної компетенції— це органи, які в межах підвідомчої їм
території здійснюють державне управління та координацію усіх або
більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм органів галузевої чи
функціональної компетенції. Вони несуть відповідальність за стан справ
на відповідній території (на всій території України, території АРК,
області, району, міста). Тому вони здійснюють загальне керівництво і
координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції,
підприємств, установ, організацій та інших об’єктів. До органів
загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада
міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній
галузі. Галузь — це поєднання об’єктів управління під керівництвом
відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності
незалежно від їх географічного розташування. Органами галузевої
компетенції є: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що
мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури і
тим самим керують певною галуззю (Міністерство оборони. Міністерство
освіти і науки. Державний комітет України по водному господарству та
ін.), а також місцеві органи цих міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади.

Адміністративна реформа спрямована на зміни в побудові системи
міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади і
передбачає перехід до використання функціонального принципу утворення
міністерств у поєднанні з галузевим принципом у тому разі, коли це
обумовлено специфікою відповідних секторів державного управління та
поточним станом соціально-економічного розвитку держави. Окремі
міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад,
охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство,
транспорт і зв’язок, енергетика).

Органи спеціальної (функціональної) компетенції забезпечують реалізацію
державної політики у певній сфері, здійснюють керівництво з питань, які
мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства,
соціально-культурного будівництва.

Органами предметної компетенції с адміністрації державних підприємств,
установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ.

Залежно від порядку вирішення підвідомчих питань органи виконавчої влади
поділяються на єдиноначальні та колегіальні.

На чолі єдиноначального органу стоїть одна особа — керівник, який має
право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції цього
органу. Єдиноначальність забезпечує оперативність керівництва,
використання індивідуальних здібностей та досвіду керівників і водночас
підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника
лягає відповідальність за діяльність усього органу державного
управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої
влади: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві
органи виконавчої влади.

Проте і в єдиноначальних органах для вирішення найбільш важливих питань
створюються колегіальні органи (колегії, науково-технічні,
техніко-економічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні
функції, оскільки їх рішення затверджуються рішенням керівника або
втілюються в життя через рішення керівника.

Залежно від предмета спрямованості компетенції органи виконавчої влади
поділяються на:

а) органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою
соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством,
транспортом, зв’язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним
господарством та побутовим обслуговуванням населення;

б) органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною
здоров’я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури,
соціальним забезпеченням;

в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною,
державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми
стосунками;

г) органи, міжгалузевого управління, які здійснюють функції:

ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандартизації,
сертифікації та ін.

Якщо брати за критерій класифікації становище та місце в системі органів
виконавчої влади, то вони поділяються на вищі та нижчі. Так, обласна
державна адміністрація буде нижчою відносно Кабінету Міністрів України,
але вищою відносно районної державної адміністрації. Звідси —
підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед
вищими, обов’язковість рішень вищих органів до виконання нижчими.

1.3. Система органів виконавчої влади

та принципи їх побудови

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють відповідну
систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня
упорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках. В єдину
систему їх об’єднує зміст діяльності — виконавчо-розпорядчий та спільна
основа заснування (утворення) — державна власність. Кожний орган
виконавчої влади — від центрального до місцевого— виступає суб’єктом
права державної власності, наділяється статусом юридичної особи і
водночас вирішує різні питання оперативного управління та охорони цієї
власності.

Отже, органи виконавчої влади — не просто спільність однорідних одиниць,
а цілісна система, тобто така сукупність, в якій усі складові частини
(окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов’язаними і
водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями
структури, функцій, компетенції.

Побудова цієї системи ґрунтується на засадах єдності та цілісності
державної території, поєднання принципів централізації та

децентралізації, збалансованості соціально-економічного розвитку
регіонів залежно від адміністративно-територіального устрою країни.
Система органів виконавчої влади утворюється з урахуванням забезпечення
державного суверенітету і економічної самостійності України, проведення
фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у
сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки,
культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, а
також здійснення загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального та культурного розвитку України.

Побудова та удосконалення системи і підсистем органів виконавчої влади
відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва
економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових
відносин, рівності усіх форм власності, поєднання галузевого і
територіального принципів управління, їх централізації з відповідною
самостійністю регіонів та окремих адміністративно-територіальних
одиниць, господарською самостійністю підприємств, об’єднань та інших
суб’єктів.

Утворення органів виконавчої влади, формування їх системи та її
функціонування здійснюються згідно з принципами демократизму і
законності. Конституція України надає громадянам право брати участь в
управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих
референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади
та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним
правом доступу до державної служби, а також до служби в органах
місцевого самоврядування (ст. 38).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19
Конституції України). Організація і діяльність органів виконавчої влади,
основи державної служби визначаються законами України.

Важливою особливістю побудови та функціонування органів виконавчої влади
є організаційні зв’язки структурних одиниць системи, що виявляються в
розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та
координації.

Розпорядництво одного органу управління відносно інших виявляється перш
за все в обов’язковості для них його наказів. У свою чергу воно
обумовлене підпорядкованістю тих чи інших органів тому, хто
розпоряджається. Так, Кабінет Міністрів України в межах своєї
компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до
виконання міністерствами та іншими органами виконавчої влади, роботу
яких він спрямовує і координує.

Підконтрольність означає, що вся діяльність органів або якийсь їх обсяг
перевіряються вищими органами або органом, спеціально створеним для
здійснення контролю чи нагляду.

Підзвітність виражається в обов’язку органу інформувати про свою роботу
вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність
підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, місцеві державні
адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого
рівня.

Координація виявляється в об’єднанні координуючим органом
підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних
завдань.

Як вже зазначалося, система органів виконавчої влади має свої
підсистеми, ланки та окремі органи, які відрізняються між собою за
певними критеріями. Найбільш важливими з них є обсяг компетенції та
територіальний масштаб діяльності. Згідно з цими критеріями до системи
органів виконавчої влади входять такі ланки:

Кабінет Міністрів України — вищий орган в системі органів виконавчої
влади;

міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої
влади;

органи виконавчої влади АРК;

обласні державні адміністрації, управління, відділи міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади;

Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, управління,
відділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в
містах;

районні державні адміністрації, відділи та відділення міністерств та
інших центральних органів виконавчої влади;

адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Система та
підсистеми органів виконавчої влади мають відповідні організаційні
структури, які відображують взаємозв’язки між окремими ланками системи і
підсистем, субординацію по вертикалі та горизонталі, стосунки з вищими
органами, підпорядкованими і підконтрольними об’єктами. Оптимальність
організаційних структур цієї системи с одним із чинників підвищення
ефективності виконавчої влади.

РОЗДІЛ ІІ. ОСОБЛИВОСТІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ

В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1. Роль адміністративного права в дотриманні законності

та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади

Адміністративне право як самостійна галузь права в ретроспективному
аспекті має давню історію, оскільки бере початок з XVIII століття. В усі
часи воно так чи інакше пов’язувалося з публічною владою держави,
взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних
відносин.

Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела, так званого
«поліцейського права» (а саме, обмеженість питаннями охорони
громадського порядку і безпеки), адміністративне право, поряд з
конституційним (державним), є класичним зразком публічного права.

Як і конституційне, адміністративне право опосередковує функціонування
публічної влади в державі. У той же час адміністративно-правове
регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм,
конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати,
що існування адміністративного права — це необхідна умова і засіб
реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної
влади, сфері виконання законів та інших правових актів держави.

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на
законодавчу, виконавчу і судову адміністративне право найтісніше
поєднане з виконавчою гілкою державної влади (хоч деякою мірою
торкається і внутрішньої організації інших гілок).

Сама ж природа виконавчої влади, зумовлена об’єктивним її призначенням —
виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову
єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської
діяльності держави. Це дає змогу визначити виконавчу владу і державне
управління органічно поєднаними сторонами єдиного явища, яке
визначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності
держави.

Разом з тим слід зазначити, що державне управління за доктринальним
визначенням є видом діяльності держави, який полягає у здійсненні нею
організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, потреби
функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за
допомогою відповідних важелів. Головні серед них пов’язані з
використанням повноважень виконавчої влади. Проте державне управління
здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на
рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому
поняття «державне управління» за змістом є ширшим, ніж поняття
«виконавча влада».

Таким чином, за сферою реалізації адміністративне право — це право,
передусім, державного управління, тобто владного впливу держави на
різноманітні суспільні процеси. Але таке визначення суспільної
спрямованості адміністративного права не є цілком повним і точним. Тим
більше, що протягом тривалого часу в нашій країні у механізмі державного
управління переважали адміністративно-командні методи, з якими і
пов’язувалися передусім роль і значення адміністративного права.

Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення
адміністративного права, який відповідно до Конституції України має
ґрунтуватися на визначенні головним обов’язком держави утвердження і
забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також принципу,
згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і
спрямованість діяльності держави.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою
адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян
у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких
форм і напрямів діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б
забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі
непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий
правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи
враховує статус особи як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада
відповідальна за свою діяльність.

Обґрунтованість і перспективність такого підходу підтверджується
практикою міжнародного співтовариства, що знайшло відображення в ряді
положень міжнародно-правових актів. Вони не суперечать меті і принципам
діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої
влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у
національному законодавстві, а й на положення відповідних
міжнародно-правових актів. Їх сприйняття і деталізація у національному
законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних, перш за все
матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Все це примушує і на доктринальному рівні, і на практиці переглянути
традиційне в минулому визнання пріоритетності для виконавської
діяльності держави завдань з організації управління суспільними
справами.

Це необхідно тому, що і досі адміністративне право абсолютною більшістю
юристів тлумачиться як право «управлінське», тобто як право, яке регулює
відносини державного управління. Хоч це і правильно, але це — не повна
відповідь, і тільки цим обмежувати визначення спрямованості
адміністративного аж ніяк не можна.

Адже подібне визначення адміністративного права фактично консервує
властиву тоталітарному суспільству ідеологію домінування держави над
людиною, в якій людини відводиться лише місце об’єкту управління, на
який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з
боку державних органів.

Такий підхід за своєю суттю не відповідає проголошеній Конституцією
України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. Зокрема,
не відповідає статті 3 Конституції, яка встановлює, що: «утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави»;
«держава відповідає перед людиною за свою діяльність».

Отже, сама Конституція вимагає переходу від пануючої в минулому
ідеології «домінування держави» над людиною до нової ідеології «служіння
держави» перед людиною. Тож тепер ця нова ідеологія має пройти, так би
мовити, червоною ниткою через весь зміст адміністративного права. І
насамперед, вона має бути відображена у доктринальному тлумаченні
суспільного призначення адміністративного права.

Для цього, у визначенні адміністративного, поряд з його
«владно-організуючою» (тобто управлінською) характеристикою, рівноцінне
місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що «забезпечує
реалізацію і захист прав і свобод людини і громадянина». Тобто у
визначенні адміністративного права має бути зафіксована єдність трьох
головних функцій, а саме: 1) управлінської (тобто регулювання
управлінської діяльності); 2) правореалізаційної (реалізація прав і
свобод громадян); 3) правозахисної (захист порушених прав і свобод
громадян). Варто додати, що в межах третьої функції роль
адміністративного права пов’язана із створенням і функціонуванням
адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав
і свобод громадян від порушень з боку виконавчої влади.

Втілення в життя зазначеного нового погляду на суспільне призначення
адміністративного права сприятиме істотному посиленню його ролі у
формуванні громадянського суспільства і демократичної, соціальної,
правової держави. При цьому утвердження нового суспільного призначення
адміністративного права у сфері виконавчої влади має відбуватися шляхом
запровадження: незалежності здійснення функцій і повноважень виконавчої
влади у межах, визначених Конституцією і законами України;
пріоритетності законодавчої регламентації повноважень, організації та
порядку діяльності органів виконавчої влади; публічності та відкритості
контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб,
насамперед, з позицій поваги до особи та справедливості, а також
постійного підвищення ефективності державного управління;
відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої
рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та іншими суб’єктами,
права яких було порушено, та обов’язкового відшкодування заподіяної цим
суб’єктам шкоди; ефективного процесуального механізму оскарження
громадянами та іншими суб’єктами порушених прав як у межах системи
органів виконавчої влади, так і в судовому порядку.

Утвердження такого підходу до розуміння суспільної ролі
адміністративного права є настільки важливим і водночас настільки
незвичним для вітчизняної пострадянської адміністративно-правової науки
і практики, що це слід було б вважати стрижневою ідеєю всієї сучасної
трансформації українського адміністративного права

2.2. Адміністративно-правові норми як способи та їх застосування

як способи дотримання законності в діяльності органів виконавчої влади

Розбудова правової демократичної України зумовлює зростання ролі права,
бо воно створює для цього необхідні умови: упорядкованість,
визначеність, організованість, динамічність суспільних відносин. Це
безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому
практично втілюється єдність діяльності й структур апарату управління.

У системі права будь-якої держави адміністративно-правові норми
посідають особливе місце. Це обумовлюється колом тих суспільних
відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у
відповідності з об’єктивними потребами. Як відомо, майже одностайно
визнається, що предметом регулювання адміністративного права є суспільні
відносини в сфері державного управління.

Звичайно, об’єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські
відносини, які об’єктивно потребують правового регулювання й можуть бути
урегульовані правовою нормою. Значна частина суспільних відносин, що
виникають у сфері державного управління, регламентується іншими
правовими засобами — індивідуальними актами (правозастосовчими актами),
адміністративними угодами, актами реалізації прав та обов’язків, деякі
відносини — діловими звичаями, адміністративними прецедентами. У зв’язку
з цим значне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів,
посідають також норми неюридичного характеру — політичні, моральні,
корпоративні та ін. Як свідчить законодавча практика, деякі акти вже
почали передбачати необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при
здійсненні державно-управлінських функцій.

Зрозуміло, що кожен елемент цієї системи регулювання управлінських
відносин виконує свої завдання та функції. Не применшуючи значення інших
елементів, слід зауважити, що провідне місце у ній посідає правова
норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у
сфері державного управління шляхом надання їм суб’єктивних прав і
встановлення відповідних юридичних обов’язків.

Певною мірою ця роль притаманна адміністративно-правовій нормі, оскільки
вона має забезпечити організованість, стабільність, визначеність
відносин у важливій сфері суспільного життя — у сфері державного
управління, у тій, яка побудована на засадах принципу
«влада-підпорядкування».

У державно-управлінських відносинах одним з суб’єктів завжди має бути
носій державно-владних повноважень. Державно-владний характер прав і
обов’язків одного із суб’єктів відносин надає цим відносинам особливого
змісту.

За допомогою адміністративно-правової норми створюється такий режим
управління, який формально виключає будь-яку можливість свавілля у діях
суб’єкта — носія владних повноважень. Він має діяти тільки у межах
праводієспроможності, встановленої правової норми.

Суб’єкт, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, діє
на підставі принципу — «дозволено все, що не заборонено законом», але
якщо правова норма встановлює його певні обов’язки, він має їх
виконувати під загрозою можливості застосування до нього, як і до носія
державно-владних повноважень, примусових засобів.

Встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може
бути змінено за згодою сторін. Воно обов’язкове для виконання як
суб’єктом управління, так і керованим об’єктом. Тому при всій значимості
інших засобів регулювання управлінських відносин норма адміністративного
права є, і надалі буде, основним засобом забезпечення міцного правового
режиму державного управління.

Інтеграція України у світове співтовариство, початок ринкових реформ —
все це обумовило не тільки оновлення адміністративно-правових норм, а й
створення зовсім нових, відповідаючих світовим стандартам й вимогам. Але
ці стандарти, як і вся чинна міжнародна (світова) правнича система,
будуються на принципах захисту прав людини.

Між тим адміністративно-правові норми, які Україна успадкувала від
колишньої командно-адміністративної системи, були орієнтовані насамперед
на захист інтересів держави. Тому при створенні сучасних
адміністративно-правових норм слід передусім мати на увазі, що у
взаємовідносинах людини з державним апаратом центральною постаттю є
людина.

Особливо важливе значення для формування адміністративно-правових норм
має положення, сформульоване ст.19 Конституції: ніхто не може бути
примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тобто держава
мусить бути гарантом не лише належної реалізації передбачених
Конституцією і законами прав і свобод людини та громадянина, а й
неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання у
життя і діяльність особи та примусового впливу на неї, тобто гарантом
від беззаконня, самоуправства, зловживання та свавільних рішень органів
державної влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Разом з тим органи державної влади й місцевого самоврядування, їх
посадові особи мають діяти виключно у межах, визначених відповідними
видами правових норм.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані
діяти тільки на підставі і в обсязі, які передбачені Конституцією та
іншими законами України, оскільки їх повноваження, функції, права і
обов’язки підпорядковані, зрештою, служінню особі, суспільству та
державі.

Тому одним з напрямів адміністративної реформи в Україні стає політика
дерегуляції та розвитку системи управлінських послуг, які надаються на
різних рівнях державної влади фізичним та юридичним особам, подолання
бюрократизму й адміністративної тяганини.

Визнання людини не об’єктом управління, а, навпаки, необхідність
спрямування державного управління на забезпечення потреб людини,
обумовлює необхідність нового підходу щодо функцій
адміністративно-правової норми. Як відомо, функція — це напрям, в якому
відображена соціальна роль й основне призначення
адміністративно-правової норми у певний період суспільного життя.
Природно, що одна функція, незалежно від характеру суспільного життя,
завжди притаманна цій правовій нормі — це функція організації й
регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо
перетворити фактичні відносини в сфері управління в
адміністративно-правові.

Незважаючи на те, що правова система України ще й досі має значну низку
адміністративно-правових норм, що залишилися з законодавства радянських
часів, які закріплюють пріоритет інтересів державного апарату над
інтересами людини, вже починають з’являтися норми, спрямовані насамперед
на захист інтересів громадян. Їх об’єднань, інших об’єктів управління.

Цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єдиного
правового простору цивілізованих країн. Такі наміри покладають на
Україну нові й досить складні обов’язки щодо узгодження національного
адміністративного права з чинними міжнародними нормами.

Адміністративно-правова норма має обов’язкову функцію — забезпечення
організації й регулювання відносин у сфері державного управління шляхом
встановлення обов’язкового правила поведінки суб’єктів цих відносин.
Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо цю функцію не
виконують. Їх суспільне призначення в іншому — сприяти функції
організації управлінських відносин. Таке сприяння здійснюється або
шляхом визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або
шляхом презумпування. Перша група норм може бути визначена як
норми-дефініції, друга — як норми-презумпції.

Довгий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм-дефініцій,
що не сприяло правильному й однаковому застосуванню законів, однаковому
їх тлумаченню. Нині становище дещо змінюється, й законодавець все
частіше звертається за допомогою до норм-дефініцій для роз’яснення свого
ставлення до того чи іншого поняття, яке використовується в правовому
акті. З’явлення норм-презумпцій у вітчизняному законодавстві пов’язано
насамперед зі зміною характеру впливу держави на економіку, а також
характеру планування. З урахуванням цих обставин можна підкреслити, що
адміністративно-правова норма — це встановлене, санкціоноване або
ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою
організації й регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті),
які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та
виконання покладених на них обов’язків.

Зрозуміло, норми адміністративного права досить різноманітні, тому в
адміністративно-правовій теорії так багато уваги приділяється їх
класифікації. В сучасній теорії права останнім часом поширюється думка
щодо поділу норм права головним чином на дозвільні й заборонні. Але, на
нашу думку, така класифікація не враховує особливостей
адміністративно-правового регулювання відносин, що складаються у сфері
державного управління. Ці відносини надто різноманітні за своїм
характером, тому не можуть бути упорядковані тільки двома групами норм.

Інфраструктура правового регулювання управлінських відносин складається
з різноманітних за своїм характером норм, оскільки здійснити надійну
організацію цих відносин за допомогою норм єдиного напрямку, наприклад,
за допомогою лише забороняючих або тільки уповноважуючих норм неможливо.

У літературі іноді затверджується, що для адміністративного права
найбільш властиві норми зобов’язуючої орієнтації. Світовий досвід
свідчить, що норми заборони можуть складати 5-10, а норми зобов’язання
10-15 відсотків від загальної кількості правових норм. Існує думка, що у
суспільстві настає криза, як тільки кількість норм-дозволів у праві
знижується до 50 відсотків. На жаль, останнім часом спостерігається
тенденція до збільшення норм заборони, порушення яких тягне
адміністративну відповідальність, у той час як є можливість замінити
норми заборони дозвільними нормами.

Адміністративно-правові норми, як і норми інших галузей права, має свою
структуру. Структура — це внутрішня побудова норми, яка об’єктивно
зумовлена потребами правового регулювання. Загально визнано, що норма
повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж
структуру має й адміністративно-правова норма (за винятком вже згаданих
норм-дефініцій та норм-презумпцій).

Гіпотеза — це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому
зазначаються умови, обставини в сфері управління, з настанням яких норма
(її диспозиція) здійснюється. Диспозиція — основна частина норми, в якій
зазначаються права або обов’язки учасників державно-управлінських
відносин. Санкція — це така частина норми, в якій зазначаються заходи
адміністративно-правового примусу в разі невиконання обов’язків (а в
деяких випадках і прав) учасників адміністративно-правових відносин.

Однак призначення адміністративно-правової норми, коло й характер
суспільних відносин, які вона має впорядковувати, впливають на її
внутрішню форму. Характерним для більшості адміністративно-правових
норм, які фіксують права й обов’язки, форми й методи діяльності органів
державного управління й державних службовців, є те, що гіпотеза в них не
формулюється. З цим не можна погодитися, оскільки необов’язково, щоб
структура норми була тотожна структурі статті закону. Деякі
адміністративно-правові норми мають загальну гіпотезу, але вона логічним
аналізом завжди може бути знайдена.

Органи державного управління (їх посадові особи) повинні мати оперативну
самостійність, тобто у межах закону й з урахуванням ситуації здійснювати
свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на
учасників управлінських відносин. Таку можливість надає їм не-визначена
гіпотеза. Подібного роду гіпотези характерні для
адміністративно-правової норми.

Деякі автори звертають увагу ще на такі види гіпотез, які формулюються у
адміністративно-правовій нормі — це абсолютно визначені гіпотези, за їх
допомогою законодавець виключає можливість органу управління приймати те
або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу,
пов’язуючи його єдиною умовою. Але більшість адміністративно-правових
норм має відносно визначену гіпотезу

Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути прості
або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.

Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції це імперативність,
оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників
управлінських відносин. Значна частина диспозицій має посилковий
характер, тобто для детальнішого роз’яснення правила поведінки треба
звернутися до іншого правового акту. Таким чином формулюються диспозиції
норм-зобов’язань і норм-заборон. Так, ст.1б81 Кодексу України про
адміністративні правопорушення передбачає, що виконання робіт, надання
послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів,
норм і правил, тягне відповідну відповідальність. Тому прийняття
постанови про відповідальність правопорушника пов’язано з аналізом
стандартів, вимог тощо.

Взагалі стандарти, вимоги та інші технічні нормативи часто формулюються
як диспозиції адміністративно-правових норм, тому ці норми слід вважати
«нормами з технічним змістом».

Існування норм такого виду обумовлено роллю, яку виконує державне
управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних
інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів
окремих організацій тощо.

В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну
диспозицію — коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись
щодо правила взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким
чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги.

Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми у нормативних
актах .має абстрактну форму, хоч зустрічається й казуїстична форма, коли
зміст диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак та ін. (див.,
напр., ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в
якій міститься перелік дій, що складає дрібне хуліганство).

Санкція, як елемент адміністративно-правової норми, встановлює наслідки
її порушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 24
дає перелік таких санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення
предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об’єктом
адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого
даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Але
визнання юридичної особи суб’єктом адміністративного проступку обумовило
появу нових видів санкцій — обмеження, або тимчасова заборона певного
виду діяльності тощо.

Адміністративний штраф, що накладається на юридичних осіб, впливає на
наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є
правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного
управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має
компенсаційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час
штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою
покарання, тобто має каральний характер.

Для втілення норм адміністративного права в життя необхідно забезпечити
безумовну відповідність поведінки суб’єктів адміністративного права
(тобто, майбутніх учасників державно-управлінських відносин) вимогам
правової норми. Тому правомірні дії суб’єктів, що відповідають приписам
норм адміністративного права й полягають в здобутті, використанні прав,
виконанні чи дотриманні юридичних обов’язків у сфері державного
управління, визначають реалізацію цих норм.

В адміністративно-правовій теорії стверджується, що реалізація таких
норм здійснюється у чотирьох формах: використання, виконання,
дотримання, застосування. Вважається, що використання — це така форма
реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного
управління, що здійснюється ними за їх власним бажанням. Виконання —
полягає в активних діях, відносинах суб’єктів, але здійснюються
незалежно (а інколи й всупереч) від їх власного бажання. Реалізація норм
в формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб’єктів (теж незалежно
від бажання цих суб’єктів).

Але в теорії права остання форма — застосування норми — відокремлюється
від інших форм реалізації норм, оскільки вважається, що застосування —
це організаційно-правова діяльність компетентних державних органів,
уповноважених на це громадськими об’єднаннями або їх посадовими особами.
Таке застосування полягає у встановленні піднормативних
формально-обов’язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих
суб’єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних
норм. Ця позиція має рацію: застосування, на відміну від використання,
виконання, дотримання є державно-владною діяльністю, яка не може бути
пов’язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб’єкта, а
має здійснюватися з появою певних умов, обставин.

Окремі автори вважають, що правозастосування є конкретизацією правової
норми. Але конкретизація — це функція нормотворця. Ніхто, крім тієї
особи, яка створила норму, не може її конкретизувати. Головне завдання
застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її
приписів щодо суб’єктів управлінських відносин залежно від характеру
життєвої ситуації. Умовою цього є абстрактний характер норми й
конкретність кожної життєвої ситуації, до якої потрапляють учасники
таких відносин.

Держава доручає уповноваженому органу право оцінки ситуацій й порівняння
її з умовами, передбаченими в гіпотезі норми й при їх співпадінні —
довести до суб’єкта, що перебуває в сфері державного управління, припис
щодо його оптимально-обов’язкової поведінки в конкретній життєвій
ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи
обов’язків. Цим приписом є акт застосування.

Акт застосування норми адміністративного права — це правило поведінки
індивідуального характеру, але не всі індивідуальні акти е
правозасто-сувальними. Серед індивідуальних актів правозастосувальні
займають особливе місце: вони встановлюють, змінюють, скасовують права й
обов’язки конкретних суб’єктів у конкретній життєвій ситуації. Тому
службовим призначенням діяльності щодо застосування
адміністративно-правових норм є також організація управлінських
відносин. Це тягне за собою цілу низку специфічних рис цієї діяльності.

По-перше, діяльність щодо застосування адміністративно-правових норм
виконують всі без винятку державні органи, органи регіонального та
місцевого самоврядування, громадські об’єднання, які мають
державно-владні повноваження (або їх посадові особи). Але якщо для
органів державної виконавчої влади застосування норм адміністративного
права є основною частиною їх правозастосувальної діяльності, то для
інших суб’єктів воно є додатковою до діяльності, пов’язаної із
застосуванням норм інших галузей права (кримінального, цивільного тощо)
— вони застосовують норми адміністративного права переважно для
регулювання внутрішньо-організаційних відносин.

По-друге, застосування норм адміністративного права — це, насамперед,
застосування її диспозиції. Диспозиція може застосовуватися всіма
суб’єктами правозастосування, тоді як санкція адміністративно-правової
норми тільки уповноваженими органами державного управління (в окремих
випадках — судом, або іншими уповноваженими на це суб’єктами).

По-третє, правозастосування становить юридичне значущу
державно-управлінську діяльність тільки тоді, якщо воно відбувається на
підставі правових норм і в порядку, передбаченому юридичними нормами.

Застосування адміністративно-правової норми, незалежно від ініціатора
цього застосування, є завжди організаційно-правовою діяльністю державних
структур, яка досить часто пов’язана з втручанням у сферу прав та
інтересів громадян й інших учасників управлінських відносин. Це вимагає,
щоб така діяльність здійснювалася на законній підставі й в порядку, який
регламентований адміністративно-процесуальними нормами.

Цим нормам властиві дві основні ознаки: по-перше, вони регулюють
відносини, що виникають в сфері державного управління (незалежно від
того, хто є обов’язковою стороною цих відносин); по-друге, вони
регулюють не всі державно-управлінські відносини, а лише ті, які
виникають у зв’язку з необхідністю розв’язати конкретну життєву
ситуацію, тобто вирішити конкретну справу.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма — це встановлене
державою правило поведінки, яке закріплює порядок використання прав або
виконання обов’язків, передбачених у матеріальних нормах окремих галузей
права у конкретній життєвій ситуації в сфері державного управління.

У сучасній адміністративно-правовій літературі, на жаль, мало уваги
приділяється вивченню процесу застосування правових норм. Цей процес
складається з окремих стадій, кожна з яких вміщує кілька пов’язаних дій,
спрямованих на вирішення часткового завдання правозастосування.
Діяльність уповноваженого органу щодо застосування норми
адміністративного права починається з встановлення фактичних обставин
ситуації, що потребує свого вирішення за допомогою правозастосувального
акту.

Встановлення фактичних обставин адміністративної справи здійснюється за
допомогою доказів. Докази — це фактичні дані, на підставі яких у
встановленому законом порядку уповноважена особа (орган) встановлює
об’єктивну істину в ситуації, котра потребує застосування
адміністративно-правової норми. Ці дані містяться у різноманітних
джерелах: письмових документах, поясненнях свідків, актах експертиз
тощо. Службова мета доказування — забезпечення прийняття його на основі
всебічного й об’єктивного знання обставин справи.

До основних стадій застосування адміністративно-правових норм належать
стадії прийняття рішення у справі та оформлення його в акті
застосування. Якщо проблемам прийняття рішення у сфері державного
управління присвячено в літературі чимало уваги, то значно менше місця
відведено характеристиці акту застосування. Проте він виконує важливі
функції у сфері державного управління.

По-перше, слід зазначити функцію реалізації конкретних завдань
державного управління. Акт застосування забезпечує прогнозування,
планування, контроль, координацію та інші призначення державного
управління.

По-друге, це функція реалізації норм адміністративного права. За
допомогою акту застосування здійснюється перехід державної управлінської
волі від абстрактного до конкретного волевиявлення щодо інтересів
учасників суспільних відносин.

По-третє, це функція реалізації неправових соціальних норм, оскільки при
правозастосуванні реалізуються звичаї та інші соціальні норми.

2.3. Удосконалення законодавства

про адміністративну відповідальність

В державному управлінні важливе місце посідає правове регулювання
відносин адміністративної відповідальності. Сучасний стан цього
адміністративно-правового інституту, не дивлячись на часті зміни норм
Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), не відповідає
належною мірою об’єктивним потребам розвитку демократичного суспільства.

Зокрема, в КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється із
поняттям адміністративного правопорушення. Проте адміністративним
правопорушенням визначається будь-яке порушення норм адміністративного
права. Натомість адміністративний проступок — це таке порушення
відповідних правових відносин або відносин що врегульовані іншими
соціальними нормами, за яке законодавством передбачене адміністративне
стягнення.

Тому доцільно при визначенні цього явища застосовувати термін
«проступок», а не два терміна, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи
на це зараз розробники нового проекту зазначеного Кодексу дали йому
назву «Кодекс України про адміністративні проступки».

Необхідно також ввести в законодавство про адміністративну
відповідальність (тобто адміністративно-деліктне законодавство) зміни
щодо суб’єкту адміністративного проступку, передбачивши поряд із
фізичними Особами й юридичну особу

Зміна суспільно-політичної ситуації в Україні після набуття нею
незалежності, розвиток підприємництва на основі різних форм власності,
перехід до ринкової економіки та інші чинники спричинили прийняття
Верховною Радою України ряду законів, якими було встановлено
адміністративну відповідальність юридичних осіб. Такі норми містять,
наприклад, Закони України «Про зайнятість населення», «Про об’єднання
громадян», «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та
організацій за правопорушення у сфері містобудування», «Про виключну
(морську) економічну зону України», «Про патентування деяких видів
підприємницької діяльності», «Про відповідальність підприємств, установ
та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»,
«Про електроенергетику», «Про державне регулювання видобутку,
виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння
та конгроль за операціями з ними» тощо.

Частина законів включає норми-поняття щодо цієї відповідальності, не
передбачаючи розміру штрафних санкцій, порядку провадження в справі
тощо. Наприклад, стаття 30 Закону України «Про об’єднання громадян»
визначає, що «в разі грубого або систематичного вчинення правопорушень,
за поданням легалізуючого органу або прокурора на об’єднання громадян
може бути накладено штраф в судовому порядку». Разом з тим переважна
частина законів встановлює відповідальність в повному обсязі, тобто
норми «прямої дії», при цьому порядок провадження в цих справах,
оскарження рішень органів, уповноважених накладати стягнення є різним.
Так, Законом України «Про виключну (морську) економічну зону України»
визначено норми матеріального права: склади правопорушень, що посягають
на охорону суверенних прав України в її виключній (морській) економічній
зоні, визначено види стягнень (основним з яких є штраф) і його розміри,
та процесуальні норми: органи, які уповноважені розглядати справи про
правопорушення, перелік посадових осіб, яким надано право накладати
штраф, порядок виконання і оскарження рішень про притягнення до
відповідальності.

Законодавець, встановлюючи адміністративну відповідальність юридичних
осіб, вживає терміни «штраф», «відповідальність у вигляді штрафу».
Незважаючи на те, що стосовно юридичних осіб термін «адміністративна
відповідальність» безпосередньо не вживається, є підстави стверджувати,
що у всіх випадках мова йде саме про адміністративну відповідальність.
Це твердження ґрунтується на положеннях теорії права про наявність таких
основних, загальновизнаних видів юридичної відповідальності, як
дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та цивільно-правова. Деякі
вчені-правознавці розглядають питання про існування таких видів
відповідальності, як конституційно-правова, матеріальна, відшкодування
моральної шкоди.

Накладення на підприємство, установу або організацію штрафу безперечно є
юридичною відповідальністю, яка полягає в обов’язку юридичної
особи-правопорушника понести негативні наслідки у вигляді стягнень, які
від імені держави накладають посадові особи уповноважених органів. Адже
види стягнень у вигляді штрафу є атрибутом адміністративної
відповідальності

Адміністративній відповідальності як юридичних так і фізичних осіб
притаманні такі спільні ознаки: публічний державно-обов’язковий
характер;

зосередження права накладення стягнень в органах виконавчої влади
(наявність органів адміністративної юрисдикції); репресивний характер;

особливий порядок притягнення до відповідальності; встановлення
виключного переліку діянь, за які накладаються стягнення, та
відповідальності за них законом.

Певну увагу проблемам інституту адміністративної відповідальності
юридичних осіб було приділено на Першій національній науково-теоретичній
конференції «Адміністративне право: сучасний стан і напрями
реформування», яка відбулася 18-21 червня 1998 року в м. Яремче
Івано-Франківської області. В Концепції реформи адміністративного права
України, проект якої було представлено на конференції, зазначено, що
потребує обговорення необхідність введення в адміністративне
законодавство термінів «фізичні особи» і «юридичні особи» як суб’єктів
адміністративного проступку.

Одним з маловивчених є питання про суб’єктивну сторону складу
адміністративного правопорушення, суб’єктом якого виступає підприємство,
установа, організація або об’єднання громадян. За положеннями сучасної
правової науки однією з ознак суб’єктивної сторони правопорушення є
вина, тобто психічне ставлення правопорушника до своїх дій та їхніх
наслідків, виявлене у формі умислу або необережності.

Є безсумнівним, що юридичні особи можуть виступати як суб’єкти
цивільно-правової відповідальності. Згідно зі статтею 441 Цивільного
кодексу України, в зобов’язаннях із заподіяння шкоди вина юридичної
особи проявляється у винних діях чи бездіяльності її працівників,
вчинених під час виконання ними трудових (службових) обов’язків.

Стаття 23 Цивільного кодексу України дає визначення юридичної особи:

це — організації, які мають відокремлене майно, можуть від свого імені
набувати майнові та особисті права, носити зобов’язання тощо. Як відомо,
організація є відповідним чином оформленою системою, яка має суб’єкт
управління (адміністрацію). Крім того, в окремих видах організацій до їх
суб’єктів управління слід віднести і збори акціонерів або збори членів
даної організації. Адже рішення не завжди приймається керівництвом
організації. Часто керівництво виконує рішення зборів.

Тому визначаючи суб’єктивну сторону адміністративного проступку за
участю організації (юридичної особи) слід зважити на той фактор, що ця
вина не може розглядатися так, як це передбачено ст. 441 ЦК України
(відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її
працівників), оскільки рішення може прийматися зборами акціонерів, а
останні, як відомо, можуть не бути працівниками організації. Отже,
адміністративну відповідальність юридичної особи не можна розглядати ні
як відповідальність посадової особи, ні як відповідальність
адміністрації, ні як відповідальність колективу організації. Це нове
явище в адміністративному праві, народжене соціально-економічними
перетвореннями в українському суспільстві.

З суб’єктивної сторони, адміністративний проступок, вчинений юридичною
особою, характеризується як винне діяння. Вина юридичної особи є
психічне ставлення осіб, які знаходяться в безпосередніх
організаційно-правових відносинах з нею, причетних до протиправних
діянь, виражених в актах юридичної особи, що завдали шкоди суспільним
відносинам порядку управління, до цих діянь та їхніх наслідків, виявлене
у формі умислу або необережності.

Адміністративна відповідальність юридичної особи не є відповідальністю
колективною. Адже поняття колективу, в тому числі трудового; має свої
особливості, з якими особливості поняття юридичної особи не збігаються.

Встановлення юридичної, зокрема адміністративної, відповідальності є
одним із ефективних засобів забезпечення дотримання учасниками
правовідносин приписів правових норм. З огляду на це, практичне значення
нормативного визнання підприємств, установ, організацій або об’єднань
громадян суб’єктами адміністративної відповідальності полягає в тому, що
в ряді випадків при порушенні порядку і правил, встановлених
законодавством, не має можливості встановити відповідальність
безпосередньо посадових осіб. Наслідком безкарності правопорушень стає
зниження ефективності державного управління у певних сферах, нанесення
збитків інтересам держави і суспільства.

Інститут адміністративної відповідальності має багато спільного з
інститутами кримінального законодавства, правові відносини
адміністративного процесу — з цивільним процесуальним та
кримінальним-процесуальним правом. Тому реформування адміністративної
відповідальності та адміністративного процесу вимагає відповідних змін і
в названих галузях права.

Процес підготовки оновленого Кодексу України про адміністративні
проступки розпочався порівняно давно, і тепер відповідний законопроект
на основі переосмислення закономірностей розвитку суспільних процесів
зазнав докорінних змін. З’явилося нове поняття адміністративного
проступку, його суб’єктом передбачається не тільки фізична, але й
юридична особа, запроваджено інститут співучасті у скоєні проступку
тощо.

Однак проекти Кодексу про адміністративні проступки та Кримінального
кодексу не вирішили одного з основних завдань — чіткого відмежування
кримінальних правопорушень від адміністративних проступків.

Традиційно вважалося, що особлива частина Кодексу про адміністративні
проступки охоплює склади проступків, які не є суспільне небезпечними.
Кримінальне законодавство передбачає в особливій частині Кримінального
кодексу норми щодо злочинів, однією з основних ознак яких є суспільна
небезпечність діяння.

Але розмежування адміністративних проступків і кримінальних
правопорушень (злочинів) лише за ознакою суспільної небезпеки та
засобами регулювання (адміністративне або кримінальне право) є
недостатнім. Вимоги щодо однорідності суспільних відносин, які
визначають предмет регулювання адміністративного права, в інституті
адміністративної відповідальності не витримані.

Нормами особливої частини чинного Кодексу України про адміністративні
правопорушення охоплені проступки, які до сфери управління не мають
ніякого відношення. Наприклад, проступки, які передбачені в статтях 42-1
«Виробництво, заготівля, реалізація сільськогосподарської продукції, що
містять хімічні препарати понад граничне допустимі рівні концентрації»,
42-2 «Заготівля, переробка або збут радіоактивне забруднених продуктів
харчування чи іншої продукції», 45 «Ухилення від обстеження і
профілактичного лікування осіб, хворих на венеричну хворобу», 51 «Дрібне
розкрадання державного або колективного майна» та багато інших.

Ці проступки не можна вважати адміністративними, оскільки відносини, що
охороняються названими вище нормами, не мають ніякого відношення до
державного управління або місцевого самоврядування. Але це і не злочини,
оскільки вони не несуть в собі великої суспільної небезпеки. Постає
питання, з яким же видом правопорушень у даному випадку ми маємо справу.

Звернемося за досвідом до законодавства зарубіжних країн. Більшість з
них в системі кримінального законодавства мають статті, норми яких
передбачають склади злочинів, і статті, в яких передбачаються склади
кримінального проступку (наприклад, США, Великобританія, Франція,
Нідерланди, тощо). За скоєння кримінального проступку в основному
передбачені невисокі стягнення, які не тягнуть за собою судимості.

Викладене вище дає змогу вести мову про доцільність передбачення в
українському законодавстві кількох видів протиправних діянь: 1)
адміністративних проступків; 2) кримінальних проступків; 3) злочинів.

Розмежування таких протиправних діянь доцільно здійснювати на основі
таких критеріїв, як ступінь завданої ними шкоди суспільним відносинам,
вид об’єкту правопорушення, суб’єкт юрисдикції, тяжкість та вид
стягнень, що передбачаються за їх скоєння, суб’єкт правопорушення.

За ступенем шкідливості варто виділити правопорушення з високим, значним
та невисоким рівнем суспільної шкоди.

Правопорушення з високим рівнем суспільної шкоди (суспільне небезпечні),
незалежно які правовідносини вони порушують, в українському праві при
наявності деяких інших ознак вважаються злочином.

Відмежування проступку (як кримінального так і адміністративного) від
злочину, хоч і представляє собою проблему, але законодавець знаходить
можливості її вирішення. Цього не можна поки що сказати про відмежування
кримінального проступку, склад якого взагалі ще не визначений
кримінальним законодавством від адміністративного. Тому при розмежуванні
цих двох видів правопорушення варто використовувати разом з критерієм
«ступінь заподіяної шкоди» інших критеріїв.

Значним рівнем суспільної шкоди доцільно характеризувати кримінальний
проступок. Правопорушення з невисоким рівнем суспільної шкода можна
розглядати однією із ознак адміністративного проступку.

Розмежування кримінального проступку від адміністративного, доцільно
провести також за об’єктом (відносинами, які охороняються тією чи іншою
галуззю права) та за суб’єктом юрисдикції.

До адміністративних проступків слід віднести лише ті з них, які
посягають на встановлений порядок управління в широкому значенні цього
терміну. Це означає, що ними можуть вважатися проступки, які посягають
на порядок управління у сфері громадської безпеки, охорони природи,
якості продукції метрології та стандартизації, транспорту, загального
військового обов’язку тощо.

Проступки доцільно розділити на кримінальні та адміністративні в
залежності від суб’єкту юрисдикції. Суб’єктами адміністративної
юрисдикції є органи виконавчої влади, що уповноважені розглядати справи
про адміністративні правопорушення, а справи про кримінальні проступки
розглядатимуть суди загальної юрисдикції, які спеціалізуються на
кримінальних справах.

Ще одним важливим критерієм розмежування адміністративного та
кримінального проступку є тяжкість та вид стягнення. Такі стягнення, як
виправні роботи, конфіскація майна, арешт слід передбачати лише для
кримінальних проступків.

За суб’єктом правопорушення кримінальні й адміністративні проступки
також можуть бути розмежовані. Адміністративну відповідальність мають
нести як фізичні, так і юридичні особи, відповідальність за кримінальний
проступок — лише фізичні особи (громадяни, посадові особи і т.ін.).

Нарешті, юридичні склади кримінальних проступків і злочинів доцільно
передбачити в єдиному кодифікованому акті — Кримінальному кодексі
України. В ньому необхідно визначити поняття кримінального проступку,
його особливості, в окремому розділі варто передбачити статті, в яких
визначатимуться санкції за кримінальні проступки та інше.

Порядок провадження у справах про скоєння кримінального проступку мусить
бути передбачений окремим розділом в Кримінально-процесуальному кодексі
України.

2.4. Необхідність і завдання реформування українського адміністративного
права для підвищення законності в діяльності органів виконавчої влади

Із світового досвіду відомо, що в період серйозних трансформацій
політико-правових систем, а ми зараз переживаємо таку трансформацію,
саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень, а
отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення.

Це цілком зрозуміло, оскільки адміністративне право є однією з провідних
галузей права в кожній демократичній країні. Адже як, наприклад, галузь
цивільного права виконує своєрідну системостворюючу функцію в сфері
приватного права, так і адміністративне право виконує таку ж функцію в
сфері публічного права.

Досвід сучасних розвинених держав Європи свідчить, що демократична
перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства
у післявоєнний час тривала по кілька десятків років. Напевне, рекордним
тут можна вважати приклад Великобританії, де подібний процес, за
оцінками самих британських адміністративістів, тривав майже п’ятдесят
років.

Що ж стосується України, то в перші приблизно 5-6 років після набуття
державної незалежності у розвитку адміністративного права відбувався,
можна сказати, явний застій.

Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне
законодавство. Скажімо, окрім регулювання діяльності органів
правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів
загального характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 році Закон
України «Про державну службу»

На цьому фоні все більш відчутним стало відставання від нових вимог
практики державотворення української адміністративно-правової науки. На
жаль, реальним фактом є те, що на сьогодні у нас підготовлено одиничні
вузівські підручники з адміністративного права. Майже не видаються
монографічні роботи по теоретичних інститутах цієї галузі права. В
цілому за попередні роки значно скоротилась чисельність
учених-адміністративістів.

Лише після прийняття у 1996 році Конституції України почали змінюватися
на краще несприятливі тенденції розвитку національного адміністративного
права.

Два вирішальних фактори значно цьому сприяли: по-перше, утворення
Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні
адміністративної реформи, і — головне — покладення на цю комісію
завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге, це —
прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про
створення Робочої групи, якій доручалась підготовка Концепції реформи
українського адміністративного права і, крім цього, розробка проекту
Адміністративного кодексу України.

Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії
нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, здається, для нашої
країни, слід визнати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи
адміністративного права. Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли
держава офіційно ставить завдання по концептуальному забезпеченню
реформування цілої галузі національного права, причому галузі
фундаментальної.

Відповідно до цього завдання в 1998 році проект зазначеної Концепції був
підготовлений. Його творча апробація була розпочата на Першій
національній науково-практичній конференції з адміністративного права,
яка відбулася у тому самому році і стала важливою віхою в консолідації
сил адміністративістів України.

Творчий потенціал згаданої Концепції полягає, насамперед, в тому, що
вона орієнтує весь процес реформування адміністративного права і зусилля
дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних
напрямках.

Перший стосується необхідності переосмислити ряд ключових
науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвити і
оновити саму доктрину адміністративного права як самостійної галузі
української юридичної науки.

Другий напрямок зв’язаний з необхідністю суттєво змінити, оновити або
доповнити усі основні частини величезного масиву чинного
адміністративного законодавства, яке сьогодні за своїм змістом не
відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства,
побудови соціальної, демократичної, правової держави, а, крім того не
відповідає і вимогам здійснення адміністративної реформи.

І, нарешті, третій напрямок зумовлений необхідністю з’ясувати підходи до
побудови внутрішньої структури нормативної системи адміністративного
права. При цьому важливо врахувати потреби збереження її, з одного боку,
галузевої цілісності, єдності адміністративного права, а з другого —
поглиблення її внутрішньогалузевої диференціації.

Основні висновки Концепції вже набули досить широкого поширення.
Найбільш цінним є те, що деякі ідеї вже знайшли втілення у
законопроектній практиці. Причому у дуже важливих для державотворення
актах: наприклад, в Законі «Про Кабінет Міністрів України», в проектах
Кодексу основних правил поведінки державного службовця, нової редакції
Закону «Про

державну службу», Закону «Про міністерства та інші центральні органи
виконавчої влади».

Крім того, безпосередньо на підставі відповідних розділів Концепції за
дорученням Державної комісії з проведення адміністративної реформи та
уряду України розпочата розробка таких принципово нових для нашого
законодавства актів, як Кодекс адміністративних процедур і Закон «Про
державний контроль у сфері виконавчої влади».

Вже один цей перелік законопроектних робіт свідчить про велику кількість
і різноманітність висвітлюваних в Концепції проблем реформування
адміністративного права. Причому Концепція аж ніяк не має на меті
остаточно і безапеляційно вирішити всі ці проблеми. Дана справа,
безумовно, потребує подальших, зростаючих зусиль як учених, так і
практиків.

Разом з тим треба підкреслити, що в процесі підготовки і обговорення
Концепції реформи адміністративного права в середовищі фахівців
виявилося два протилежних підходи.

Перший полягає в тому, що існуюче адміністративне право необхідно якісно
модернізувати на засадах правової державності. Необхідно тому, що його
нинішній стан не відповідає обраним новим соціально-економічним і
політико-правовим орієнтирам розвитку українського суспільства і
здатний, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, істотно
гальмувати цей розвиток.

Другий підхід, ґрунтуючись на тих же самих оцінках невідповідності
існуючого адміністративного права новим історичним орієнтирам розвитку,
зводиться, проте, навпаки, до того, що саме сьогоднішні
соціально-економічні реалії України як раз і унеможливлюють в принципі
вирішення завдання підтягнути інститути адміністративного права до
світових правових стандартів.

Звідси реформування адміністративного права з орієнтацією на ці
стандарти означатиме механічний перенос у нашу дійсність
адміністративно-правових інститутів розвинених зарубіжних країн, що є
нічим іншим, як «химерною мрією» (за висловом одного з авторів наведеної
позиції). Тому з реформою не треба поспішати, оскільки не можна забігати
вперед. Треба, як вважають ці автори, просто очікувати, що по мірі
об’єктивного процесу становлення ринкових економічних відносин і
громадянського суспільства інститути адміністративного права (і не
тільки цієї, а й всіх інших галузей) поступово вдосконалюватимуться.

З огляду на наведене, стосовно концептуальних ідей реформування
українського адміністративного права треба, перш за все, сказати, що про
якесь «підтягування» до «світових правових стандартів» говорити взагалі
недоречно. Вже хоча б тому, що існуючі в різних країнах світу правові
стандарти — досить різні, і про щось єдине «світове» говорити не можна.

Насправді ж прихильники реформування адміністративного права виходять з
того, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право
базується на ряді однакових принципів. По них, до речі, виданий у 1996
р. спеціальний «Довідник Ради Європи з принципів адміністративного
права, які стосуються відносин між адміністративними органами та
приватними особами». І це не можна не враховувати.

Тому замість посилань на неіснуючі «світові правові стандарти», точніше
було б говорити про «загальноєвропейські принципи адміністративного
права». Але справа, звичайно, не в термінології.

Питання стоїть інакше: все ж таки потрібно і своєчасно — чи не потрібно
і не своєчасно — наближати національне адміністративне право до цих
стандартів, або принципів?

Відповісти на це питання тим, хто рекомендує не поспішати з таким
наближенням, можна просто — треба уважніше читати українську
Конституцію. Адже в ній більшість так званих «світових правових
стандартів» вже три роки як записана. Це, зокрема, такі принципи, як:
верховенство права;

законність; рівність всіх перед законом; пріоритет закону у регулюванні
виконавчої влади; свобода доступу до інформації; судовий захист від
неправомірних дій виконавчої влади; а також деякі інші принципи, що
поширюються на адміністративне право.

Отже, дорікати авторам Концепції реформування адміністративного права за
намір «підтягнути інститути адміністративного права України до світових
правових стандартів» — це явне перебільшення.

Адже фактично мова йде про підтягування не до «світових стандартів», а
про «підтягування» (якщо вже так висловлюватись) до «стандартів» власної
Конституції України. Іншими словами, реформування адміністративного
права орієнтується, насамперед, на приведення цієї галузі права у
максимально повну відповідність до вимог і положень Конституції України.

Ще одне міркування з приводу необхідності і своєчасності реформування
адміністративного права полягає в тому, що новий підхід до визначення
адміністративного права має відбитися, передусім, в таких ключових
елементах адміністративно-правової теорії, як предмет і метод
регулювання адміністративного права.

Подібні зміни, на мій погляд, також є обов’язковим елементом
реформування адміністративного права. І всупереч уявленням противників
реформування, для проведення таких змін зовсім необов’язково очікувати
виникнення нових соціально-економічних реалій

Проілюструвати необхідність внесення цих змін можна на таких цілком
зрозумілих прикладах.

Зокрема, стосовно предмету адміністративного права. Визначення такої
нової функції адміністративного права, як правореалізаційна, зумовлює
доцільність виділення у змісті предмету адміністративного права окремої
групи суспільних відносин, які відмінні від традиційних, тобто
владно-субординаційних, управлінських відносин.

Відносини цієї групи, зокрема, складаються в процесі надання органами
виконавчої влади багатоманітних, так званих управлінських послуг
громадянам і юридичним особам. Але що таке «управлінські послуги»?
Управлінські послуги — це новий елемент взаємовідносин держави з
людиною. Ними слід вважати численні різного роду дозвільно-реєстраційні
дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних і юридичних
осіб.

Традиційно такі дії розглядались як прояв владно-розпорядчої діяльності
органів державної влади стосовно громадян.

Насправді ж ці дії слід оцінювати як виконання обов’язків держави перед
громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення
належної реалізації ними своїх прав і свобод. Таке розуміння відповідає
новій ідеології «служіння держави» перед людиною. Отже, «служіння» з
боку виконавчої влади це і є, в першу чергу, надання управлінських
послуг.

Інститут управлінських послуг поки що не сприйнятий багатьма
українськими ученими і практиками. Окремі опоненти, наприклад, вважають,
що характер виконавчої влади виключає розвиток в її сфері відносин,
пов’язаних з наданням послуг, оскільки такі відносини — це сфера
цивільно-правового регулювання.

Поширення подібних галузевих стереотипів і догм — це сьогоднішня наша
реальність, їх важко, звичайно ж, відразу здолати, але, все ж таки,
робити це потрібно. Важливо всім усвідомити, що влада — це реалізація не

тільки зобов’язуючих громадянина правомочій, але і обов’язків держави
перед громадянином.

В міру демократизації держави таких обов’язків з її боку стає все
більше. І це має також стимулювати реформування адміністративного права.

Розглянута нова риса предмету адміністративного права — це лише один з
прикладів безпосереднього зв’язку реформування адміністративного права
із змінами методу адміністративно-правового регулювання.

В чому загалом полягає суть новацій у змісті методу адміністративного
права?

Хоч традиційний для адміністративного права імперативний метод
регулювання (так званий метод владних приписів) залишається непохитним,
однак поширюються деякі нові форми його прояву. Вони свідчать про
створення якісно нового, відмінного від колишнього,
адміністративно-правового режиму регулювання відносин між органами
виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами.

Цей новий адміністративно-правовий режим забезпечується шляхом
встановлення: а) по-перше, рівних взаємних можливостей вимагати належну
поведінку як з боку органів, так і з боку громадян (це має відбитися в
оновленому правовому регулюванні адміністративних процедур); б)
по-друге, юридичного захисту прав і свобод громадян у разі їх порушення
з боку органів (це має знайти відображення у нових принципах
адміністративного судочинства).

Утвердження такого правового режиму управлінських відносин робить
громадянина значно більш «рівноправним» партнером у стосунках з
державою, її органами і посадовими особами. І таких випадків існуватиме
все більше, що також властиве демократичним, соціальним, правовим
державам.

Підсумовуючи, треба підтвердити висновок, що необхідність такого
реформування цілком назріла і зволікати з цим не має достатніх підстав.
Головне ж полягає в тому, що в основу реформування покласти суттєво
оновлене, більш демократичне осмислення суспільного призначення
адміністративного права. Інакше кажучи, має бути доктринально створена і
практично запроваджена в життя якісно нова ідеологія адміністративного
праворозуміння.

ВИСНОВКИ

Органи виконавчої влади зобов’язані діяти тільки на підставі і в обсязі,
які передбачені Конституцією та іншими законами України, оскільки їх
повноваження, функції, права і обов’язки підпорядковані, зрештою,
служінню особі, суспільству та державі.

Тому одним з напрямів адміністративної реформи в Україні стає політика
дерегуляції та розвитку системи управлінських послуг, які надаються на
різних рівнях державної влади фізичним та юридичним особам, подолання
бюрократизму й адміністративної тяганини.

Визнання людини не об’єктом управління, а, навпаки, необхідність
спрямування державного управління на забезпечення потреб людини,
обумовлює необхідність нового підходу щодо функцій
адміністративно-правової норми. Як відомо, функція — це напрям, в якому
відображена соціальна роль й основне призначення
адміністративно-правової норми у певний період суспільного життя.
Природно, що одна функція, незалежно від характеру суспільного життя,
завжди притаманна цій правовій нормі — це функція організації й
регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо
перетворити фактичні відносини в сфері управління в
адміністративно-правові.

Незважаючи на те, що правова система України ще й досі має значну низку
адміністративно-правових норм, що залишилися з законодавства радянських
часів, які закріплюють пріоритет інтересів державного апарату над
інтересами людини, вже починають з’являтися норми, спрямовані насамперед
на захист інтересів громадян. Їх об’єднань, інших об’єктів управління.

Цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єдиного
правового простору цивілізованих країн. Такі наміри покладають на
Україну нові й досить складні обов’язки щодо узгодження національного
адміністративного права з чинними міжнародними нормами.

Адміністративно-правова норма має обов’язкову функцію — забезпечення
організації й регулювання відносин у сфері державного управління шляхом
встановлення обов’язкового правила поведінки суб’єктів цих відносин.
Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо цю функцію не
виконують. Їх суспільне призначення в іншому — сприяти функції
організації управлінських відносин. Таке сприяння здійснюється або
шляхом визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або
шляхом презумпування. Перша група норм може бути визначена як
норми-дефініції, друга — як норми-презумпції. Санкція, як елемент
адміністративно-правової норми, встановлює наслідки її порушення. Кодекс
України про адміністративні правопорушення в ст. 24 дає перелік таких
санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмету, який став
знаряддям вчинення або був посереднім об’єктом адміністративного
проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину;
виправні роботи; адміністративний арешт. Але визнання юридичної особи
суб’єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів
санкцій — обмеження, або тимчасова заборона певного виду діяльності
тощо.

Адміністративний штраф, що накладається на юридичних осіб, впливає на
наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є
правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного
управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має
компенсаційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час
штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою
покарання, тобто має каральний характер.

Для втілення норм адміністративного права в життя необхідно забезпечити
безумовну відповідність поведінки суб’єктів адміністративного права
(тобто, майбутніх учасників державно-управлінських відносин) вимогам
правової норми. Тому правомірні дії суб’єктів, що відповідають приписам
норм адміністративного права й полягають в здобутті, використанні прав,
виконанні чи дотриманні юридичних обов’язків у сфері державного
управління, визначають реалізацію цих норм.

В адміністративно-правовій теорії стверджується, що реалізація таких
норм здійснюється у чотирьох формах: використання, виконання,
дотримання, застосування. Вважається, що використання — це така форма
реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного
управління, що здійснюється ними за їх власним бажанням. Виконання —
полягає в активних діях, відносинах суб’єктів, але здійснюються
незалежно (а інколи й всупереч) від їх власного бажання. Реалізація норм
в формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб’єктів (теж незалежно
від бажання цих суб’єктів).

Список використаної літератури

Адміністративне право України. Підручник. – К., 2000.

Конституція України. – К., 1996.

Словник-довідник юриста. – Харків, 2001.

Кодекс України про адміністративні правопорушення. – К., 1997.

Основи загальної теорії держави і права: Навчальний посібник/
П.М.Рабінович. – К.:ШСДО,1995.

Особливості дотримання законності в органах виконавчої влади. – К.,
2002.

Теорія держави: Навч. посібник/ М.С.Кельман -Тернопіль, 1997.

Яцура С.І. Особливості адміністративного права в Україні. – К., 2002.

Адміністративне право України. Підручник. – К., 2000. – С. 107.

Конституція України. – К., 1996.

Адміністративне право України. Підручник. – К., 2000. – С.48.

Слово «система» грецького походження і означає порядок, обумовлений
планомірним, правильним розташуванням частин цілого.

Конституція України. – Частина 2.

Особливості дотримання законності в органах виконавчої влади. – К.,
2002. – С.32.

Адміністративне право України. Підручник. – К., 2000. – С.160.

Похожие записи