Курсова робота

фінансове право

„Бюджетна система України”

Написана була зимової сесії 2004 року (лютий місяць) на юридичному
факультеті КНУ ім.. Тараса Шевченка

ПЛАН

Бюджетний процес: поняття та його стадії.

2. Порядок складання проекту бюджету.

3. Порядок розгляду проекту бюджету та порядок затвердження бюджету.

4. Правові основи виконання бюджету. Організація виконання бюджету

5. Підготовка, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету.

Висновки.

Використані джерела.

Використана література.

Бюджетний процес: поняття та його стадії.

Одержання державних доходів, їх розподіл між ланками бюджетної системи і
використання для здійснення державою своїх функцій не відбувається
автоматично. Держава чітко розмежовує порядок складання, розгляду,
затвердження і виконання бюджету, визначає повноваження державних
органів на одержання доходів і фінансових видатків. Вся сутність дій
уповноважених органів держави на підставі норм бюджетного права про
складання, розгляд, затвердження і виконання бюджету, а також
складання, розгляд і затвердження звіту про його виконання має назву
бюджетний процес.

Процес у галузі бюджету є необхідним порядком реалізації матеріальних
бюджетних норм, також, які і в цивільному і кримінальному процесах, де
реалізація матеріальних правових норм може відбуватися тільки через
певний процесуальний порядок. Досить часто в юридичній науковій
літературі висловлюється точка зору відповідно до якої будь-яка
матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації, і всі
норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають
процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності в галузі
застосування бюджетно — правових норм, адже з бюджетом пов’язані всі
державні органи, підприємства, організації, установи. Всі вони так чи
інакше беруть участь у його формуванні. Очевидно, що сутність цього
процесу є складовою та багатогранною. Широке розуміння бюджетного
процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних
повноваженнях тих чи інших органів повинна бути підпорядкована суворим
процедурним формам, що забезпечують законність, обґрунтованість та
доцільність цієї діяльності. Тому як для організації і узгодженої роботи
всієї системи державних органів по формуванню та виконанню бюджету, так
і для найбільш правильного вирішення численних питань, що при цьому
виникають, потрібен чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у
всіх своїх складових.

Процесуальні бюджетно-правові норми забезпечують організацію роботи
відповідних органів, вводять її в найбільш раціональні форми, які дають
їй максимальну продуктивність, забезпечують досягнення найбільших
результатів за найменших затрат часу, сил та коштів; забезпечують права
та інтереси учасників процесу, створюють правові гарантії їх дотримання.
Отже, можна виділити деякі риси, що характеризують норми бюджетного
процесу, а саме:

визначення складу учасників тієї чи іншої діяльності;

перелік видів необхідних дій та їх обов’язкової послідовності;

передбачення організаційної форми кожної дії;

встановлення прав та обов’язків учасників цієї діяльності;

5) визначення обов’язкового порядку прийняття рішень.

Точки зору фахівців фінансового права щодо визначення кількості стадій
бюджетного процесу, а отже, їх змісту, не співпадають. Можна виділити
три підходи з цього питання.

Представники першої групи фахівців – болгарський професор А.С. Ангелов,
та М.А. Гурвіч обмежували бюджетний процес тільки формуванням бюджету,
тобто його складанням і затвердженням. Хоча прямого визначення
бюджетного процесу та поділу його на стадії професор М.А. Гурвіч не дає,
але такий висновок можна зробити з назв та розташування розділів його
підручника. Професор А.С. Ангелов проводив співставлення бюджетного
процесу із законодавчим як сукупність “здійснюваних дій, що ведуть до
виникнення закону”. Але здійснення фактичних дій з реалізації
законодавчого акту, а також перевірка і контроль за його виконанням не
відноситься до стадій законодавчого процесу. Правозастосовна діяльність
компетентного органу держави, який видав акт заключається у доведенні
цього акту до відома зацікавлених осіб. Фактично дії по реалізації
прийнятого рішення входить до компетенції інших органів і службових
осіб. У бюджетному процесі стадії включають в себе, крім прийняття
рішення, ще й здійснення фактичних дій по забезпеченню реалізації
виданого акту, навіть якщо і обмежити бюджетний процес стадіями
формування бюджету, з цією аналогією неможливо погодитися. Лише орган
законодавчої влади не тільки приймає Закон про бюджет, але й затверджує
і сам бюджет як фінансовий акт. Таким чином, не можна навіть формування
бюджету звести до “сукупності процедур по виробленню бюджету, як
обов’язкового державного акту”, як сам професор А.С. Ангелов розумів
поняття бюджетного процесу. Але ж бюджет не є звичайним законом, хоча і
приймається у формі закону і в законодавчому порядку. Дія цього Закону
продовжується і після затвердження бюджету. І головне, для чого
формується бюджет – є його виконання – реалізація затвердженого бюджету
по доходах і видаткам, що здійснюються відповідними державними органами
в певних правових формах. Законодавчий же процес, пов’язаний із
звичайним законом, закінчується його прийняттям.

Професор М.І. Піскотін, не погоджуючись з професором А.С. Ангеловим,
проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним або
цивільним процесом, де за стадією винесення рішення йде стадія його
виконання. В бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується –у
Верховній Раді. Професор М.І. Піскотін стверджує, що якщо виконання
бюджету не включати до бюджетного процесу, потрібно виключати з нього і
діяльність по затвердженню звіту про виконання бюджету. Але чи можна
виключати затвердження Звіту про виконання бюджету з бюджетного процесу,
адже і затвердження бюджету, і затвердження Звіту про його виконання
здійснюється в одному і тому ж порядку та в одних і тих же правових
формах. Тим не менше М.І. Піскотін не виділяє в бюджетному процесі
стадії розгляду та затвердження бюджету. Він є представником другої
групи вчених, які виділяють лише три стадії бюджетного процесу – його
складання, затвердження проекту та виконання бюджету, вказуючи при
цьому, що стадією можна вважати відокремлений, самостійний та закінчений
етап діяльності державних органів, в результаті проходження якого
бюджет переходить з одного якісного стану в інший. М.І. Піскотін
говорить, що в результаті складання заново створюється проект бюджету.
Затвердження надає йому сили офіційного акту. Внаслідок виконання він
провадиться в життя. А розгляд – є моментом або стадії складання
(розгляд проекту бюджету Кабінетом Міністрів України) або стадії
затвердження (попередній розгляд Верховною Радою України). Але, на мою
думку, в даному випадку розгляд має місце тільки по закінчені робіт по
складанню проекту бюджету, оскільки на цій стадії вже складений проект
бюджету аналізується постійною комісією з питань бюджету, іншими
комісіями, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України, і
доводиться до кінцевого варіанту з тим, щоб надати його від імені
органів виконавчої влади на подальше затвердження. Більш того, як і
кожна стадія бюджетного процесу, стадія розгляду закінчується прийняттям
правового акту –постанови про схвалення висновків і пропозицій – яким
оформлюється діяльність державних органів. Кінцевим результатом стадії
розгляду є доопрацьований, з усіма внесеними поправками, проект бюджету
України. Все це сприяє підвищенню відповідальності державних органів
виконавчої влади за зміст проекту, що передається на затвердження. Що
стосується стадії бюджету, то вона є логічним завершенням всього
бюджетного циклу, саме тут підбиваються підсумки проведеної роботи всіх
органів, що приймали участь у розробці головного фінансового плану
країни та закріплюється особливий порядок контролю за виконанням
бюджету.

Третя група фахівців з фінансового права визначає бюджетний процес як
регламентовану нормами права діяльність державних органів по складанню,
розгляду, затвердженню звіту про його виконання, тобто виділяють п’ять
стадій бюджетного процесу. Такі стадії проходять всі бюджети, що
складають бюджетну систему України: Державний бюджет та місцеві бюджети.

Досвід інших країн, бюджетне законодавство України зобов’язують нас
розглядати бюджетний процес у якості нерозривного та цілісного процесу,
що складається з чотирьох стадій: складання проектів бюджетів; розгляд
та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві
бюджети; виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності, внесення
змін до закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішень
щодо нього. На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий
контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. І
все це повинно бути чітко урегульоване правовими нормами, які
закріплюють основні риси (принципи) бюджетного процесу. Закріплення цих
принципів у нормах чинного законодавства надає їм загальнообов’язковий
характер, дозволяє глибше розібратися у їх сутності, проаналізувати їх
та цим уникнути суб’єктивного їх тлумачення і застосування.

2. Порядок складання проекту бюджету.

Формування бюджету містить в собі три основних стадії, що включають в
себе складання проекту бюджету, його розгляд та подальше затвердження
бюджету.

Складання проекту бюджету — один з найважливіших етапів бюджетного
процесу: саме на цьому етапі вирішуються такі питання, як обсяг доходів
і видатків, податкова та грошово — кредитна політика на планований рік,
основні напрямки використання коштів та методи покриття дефіциту
бюджету. Звичайно, відповіді на ці питання відшукуються не на пустому
місці, а з урахуванням стану національної економіки та бюджетної
політики останніх років, оскільки видатки та зобов’язання, прийняті у
попередні роки, відіграють визначальну роль: так, вже відомі проценти по
державному боргу, видатки на утримання державних служб і т.п. По суті,
новий бюджет представляє собою «суму так званих «постійних видатків,
вотованих у минулому році», та нових видатків, так що основна задача при
складанні проекту фінансового закону — визначення обсягу нових
видатків». Розробка основного фінансового плану держави — завдання дуже
складне, воно потребує залучення багатьох фахівців для збору, аналізу,
обробки інформації, проведення численних розрахунків, на підставі чого
складаються всі види бюджетів держави. Складанню першого ескізу проекту
передує аналіз соціально-економічного становища країни, перспектив та
темпів економічного зростання, потреб національної економіки у
фінансових коштах і т.п. Ця стадія вважається найбільш інтелектуально
насиченим та творчим етапом роботи над майбутнім фінансовим законом.

Робота по складанню проекту державного бюджету розпочинається задовго до
початку нового бюджетного року ( у ФРН — за 6 місяців, Японії — за 7,
Франції — за 14, США — за 18). Такий довгий період ще раз показує нам
масштаби та складність цього багатогранного процесу. Право складання
проекту бюджету належить виключно органам виконавчої влади. Виключне
право виконавчих органів влади складати проект бюджету і подавати його
на розгляд обумовлюється реально існуючими причинами. Адже бюджет є
основним інструментом регулювання державного господарства, а функція
регулювання покладена саме на виконавчі органи, і завдяки здійсненню
цієї функції саме ці органи мають чітке уявлення про потреби різних
ланок господарства та можливості задоволення цих потреб. Отже, маючи
виключне право складати проект бюджету, уряд України, уряд Автономної
Республіки Крим та органи виконавчої влади відповідних Рад можуть
пропонувати органам законодавчої влади найраціональніші шляхи здійснення
своєї політики та нести відповідальність за стан розвитку та існування
своєї території. Крім того, у складанні проекту бюджету так чи інакше
приймають участь всі державні органи, координацію діяльності яких
найбільш ефективно може провести тільки уряд та інші органи виконавчої
влади, які мають певні повноваження. Проект бюджету розробляється
органами виконавчої влади, як правило, Міністерством фінансів
(Казначейством — у Англії, у США — спеціальним органом – Адміністративно
— бюджетним управлінням при Президентові).

Згідно з чинним законодавством України стадію складання проекту бюджету
можна поділити на ряд етапів:

1. Розробка бюджетної резолюції Верховною Радою України.

2. Розробка попереднього зведеного проекту бюджету.

3. Робота міністерств і відомств над зведеним проектом з метою внесення
в нього поправок.

4. Підготовка проектів зведеного бюджету та Державного бюджету.

Всі вони мають самостійне значення, відокремлені один від одного. Кожний
наступний етап має інший склад учасників, коло і характер питань, що
підлягають вирішенню, порядок їх розгляду, значення рішень, які
приймаються.

Відповідно до чинного законодавства, проект бюджету починає формуватись
з бюджетної резолюції, яка в найзагальніших рисах окреслює пріоритети
бюджетної політики на наступний період і розробляється та затверджується
Верховною Радою України. Не пізніше 1 червня або першого наступного за
цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України у Верховній
Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної
політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні
напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає
Прем’єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів
України. Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України
проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний
період не пізніше, ніж за чотири робочих дні до початку проведення
парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний
бюджетний період. За результатами парламентських слухань Верховна
Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома
Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний
період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради
України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на
наступний бюджетний період, в тому числі відповідні доручення Кабінету
Міністрів України.

Регламентом Верховної Ради України встановлюється зовсім інше: постійні
комітети Верховної Ради розробляють свої пропозиції щодо розробки
бюджету на наступний рік і надсилають їх до постійного комітету з питань
бюджету до 20 травня. Постійний комітет з питань бюджету розробляє
проект постанови про основні напрямки бюджетної політики (бюджетної
резолюції) і вносить її на розгляд Верховної Ради не пізніше 15 червня
поточного року, після чого Верховна Рада затверджує її не пізніше 1
липня року, що передує року, на який розробляється бюджет.

Паралельно виробленню бюджетної резолюції міністерствами і відомствами
проводиться підготовча робота по розробці даних, необхідних для
складання бюджету. Спочатку цим займається Міністерство економіки за
участю Міністерства фінансів, Національного банку України та інших
міністерств і відомств, що в першу чергу розробляють Основні прогнозні
макропоказники економічного та соціального розвитку України на плановий
рік.

На основі зазначених показників, керуючись вказівкам уряду та виходячи з
фінансових можливостей держави Міністерство фінансів готує попередній
проект зведеного бюджету України, який на протязі наступних двох тижнів
доопрацьовується у міністерствах, відомствах та інших органах виконавчої
влади. Останні вносять свої пропозиції з відповідними обґрунтуваннями та
розрахунками. Беручи за основу проекти зведених балансів доходів і
видатків, зведені кошториси видатків міністерств і відомств; баланси
доходів і видатків та кошториси видатків підприємств і установ, що
перебувають на Державному бюджеті і не входять до складу міністерств і
відомств. Міністерство фінансів за участю представників відповідних
міністерств і відомств, інших органів виконавчої влади готує проект
Державного бюджету і проект зведеного бюджету України, а також вносить
пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього

проекту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає
постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та
подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді
України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. Регламент
Верховної Ради України визначає, що Президент України подає проект
державного бюджету на розгляд Верховної Ради не пізніше 1 вересня.
Проект бюджету має бути розроблений з дотриманням вимог бюджетної
резолюції, а відхилення від неї — зазначені окремо і вмотивовані. На
ознайомлення депутатів з проектом бюджету дається не менше 20 днів.
Виникає протиріччя між положеннями Бюджетного кодексу та Регламентом
Верховної Ради з приводу подачі проекту бюджету до Верховної Ради.

Організація підготовки бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих
бюджетів належить до відання відповідно уряду Автономної Республіки Крим
та органів виконавчої влади відповідних Рад. Кабінет Міністрів України
доводить до уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад та їх
виконавчих органів інструктивні листи про особливості складання
розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік. Вищі органи
виконавчої влади доводять цю інформацію до відома органів виконавчої
влади нижчого рівня.

Виконавчі органи Автономної Республіки Крим, місцеві державні
адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади на основі Основних
макропоказників економічного та соціального розвитку України розробляють
прогнозні показники економічного та соціального розвитку відповідних
адміністративно-територіальних одиниць, які є базою для складання
проектів бюджетів. Підготовка бюджету Автономної Республіки Крим
віднесена до компетенції Міністерства фінансів Автономної Республіки
Крим та місцевих бюджетів — до відповідних територіальних органів
державного казначейства.

Виконавчі органи міських, селищних, сільських рад на основі прогнозу
економічного і соціального розвитку міста, селища, села та проектів
фінансових планів доходів і кошторисів видатків бюджетних установ та
нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших
обов’язкових платежів, установлених радами вищого рівня, складають
проекти міських, селищних, сільських бюджетів. В основі складання
проекту бюджету лежить бюджетна класифікація, яка має забезпечувати
загальнодержавну і міжнародну порівнянність бюджетних даних, створення
єдиної інформаційної системи ведення державних витрат на всіх рівнях
влади. Її використання сприяє більш чіткій організації роботи по
формуванню та виконанню бюджету, контролю за виконанням доходної частини
бюджету по кожному джерелу і за витрачанням державних коштів згідно
їхнього призначення. Критерієм класифікації по доходах є економічне
значення джерела доходів бюджету в системі податків і обов’язкових
платежів, а по видаткам критерієм класифікації є цільове спрямування
коштів з бюджету.

3. Порядок розгляду проекту бюджету та порядок затвердження бюджету.

Друга стадія бюджетного процесу, як це передбачено діючим законодавством
— розгляд проекту бюджету та порядок прийняття бюджету.

Можна виділити два основних моменти, з яких складається розгляд проекту
бюджету:

1. Розгляд проекту бюджету центральними та місцевими органами виконавчої
влади.

2. Розгляд проекту органом законодавчої влади та радами на місцях.

Зараз існує неузгодженість між Конституцією України та Регламентом
Верховної Ради України. Стаття 96 Конституції України надає право
внесення проекту Державного бюджету Кабінету Міністрів України, а в
статті 9.1.2. Регламенту Верховної Ради України вказується, що цим
правом наділений Президент України.

Проект бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів попередньо
розглядаються постійними комітетами відповідно Верховної Ради Автономної
Республіки Крим та місцевих рад народних депутатів. Верховна Рада
Автономної Республіки Крим, місцеві Ради народних депутатів розглядають
проекти бюджетів за доповіддю уряду Автономної Республіки Крим,
виконавчих органів місцевих Рад, з врахуванням висновків і співдоповідей
їх постійних комітетів.

Разом з проектом бюджету додаються: основні макропоказники економічного
і соціального розвитку України на плановий рік, зведений баланс
фінансових ресурсів України, основні напрями бюджетної і податкової
політики, пропозиції щодо взаємовідносин Державного бюджету України з
бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і
Севастополя, обсяги централізованих державних капітальних вкладень з
розрахунками і обґрунтуваннями по окремих позиціях і загальні показники
зведеного бюджету України. До проекту Закону про Державний бюджет
додаються: прогноз доходів і видатків на три наступних роки, розроблений
виходячи з Основних прогнозних макроекономічних показників на цей
період. Складений і розглянутий органами виконавчої влади проект
державного бюджету подається урядом на розгляд вищого законодавчого
органу.

Важливе значення при розгляді проекту бюджету в парламенті має бюджетна
ініціатива, тобто право членів законодавчого органу вносити зміни у
представлений урядом проект бюджету. В ряді розвинених країн (Франція,
Великобританія та ін.) члени парламенту позбавлені права вносити
пропозиції щодо збільшення передбачених видатків або встановленню нових
податків, якщо вони не являються одночасно членами уряду. Таке правило
розширює можливості уряду впливати на швидкоплинну економічну ситуацію в
країні.

Фахівці з фінансового права виділяють бюджетну ініціативу (від більш
об’ємної законодавчої ініціативи) у окремий інститут, розділяючи
повноваження, пов’язані з бюджетною ініціативою, на дві частини:

право внесення виконавчою владою проекту бюджету на розгляд вищою
законодавчого органу з обов’язком останнього прийняти його та розглянути
у встановленому порядку;

2) право органів державної влади, їх постійних

комітетів
та депутатів змінювати проект бюджету, вносити в нього поправки і
доповнення.

За Конституцією України право бюджетної ініціативи по бюджету в цілому
належить виключно Кабінету Міністрів України. Щодо зміни проекту
бюджету, внесення в нього поправок та доповнень — ці повноваження
належать всім суб’єктам, які користуються правом законодавчої
ініціативи.

Згідно з Конституцією Кабінет Міністрів України подає на
розгляд проект Державного бюджету до Верховної Ради України, з ним
знайомляться депутати, проводиться засідання Верховної ради України, на
якому виступає Міністр фінансів з детальною доповіддю, обговорення якої
проводиться у відповідності з Регламентом Верховної Ради України. Такі
положення дублюються і в Бюджетному кодексі. Не пізніше ніж через п’ять
днів після подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про
Державний бюджет України до Верховної Ради України Міністр фінансів
України представляє його на пленарному засіданні Верховної Ради
України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань
бюджету доповідає про відповідність проекту закону про Державний
бюджет України вимогам законодавства України, Основним напрямам
бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям
Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на
наступний бюджетний період.

Наступний крок — розгляд проекту бюджету постійними комітетами, кожен з
яких вносить свої поправки і передають їх до постійного комітету з
питань бюджету. Останній розглядає всі поправки у двотижневий строк.
Після першого жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до
розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року,
який передує плановому, прийняття Комітетом Верховної Ради з питань
бюджету припиняється.

За 5 днів до засідання Верховної Ради, на якому
заслуховуватиметься доповідь постійного комітету з питань бюджету (перше
читання), серед депутатів поширюються всі матеріали стосовно виконаної
роботи, тобто сама доповідь та таблиця про підтримані поправки та
перелік відхилених. По доповіді проводиться обговорення. Комітет
Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20
жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після
повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує
плановому, спільно з уповноваженими представниками Кабінету
Міністрів України розглядає пропозиції до проекту закону про Державний
бюджет України і готує Висновки та пропозиції до нього, а також
таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, які
пропонується підтримати чи відхилити, і приймає з цього приводу
відповідне рішення. Показники, що містяться у Висновках та
пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України, мають
бути збалансованими. Спочатку затверджується розмір Державного бюджету
(не пізніше 20 жовтня), після чого Верховна Рада приймає проект закону
про Державний бюджет постатейно. Якщо під час голосування не вноситься
істотних змін до проекту, приймається Закон про Державний бюджет.

У разі прийняття поправок, що призвели до перевищення граничного розміру
дефіциту бюджету, уряд разом з профільним комітетом може відразу
запропонувати свої поправки щодо його скорочення, або взяти перерву для
доопрацювання. Верховна Рада України розглядає питання про пропорційне
скорочення всіх статей видатків, крім захищених. У випадку не прийняття
рішення про пропорційне скорочення статей видатків, проект бюджету
передається для доопрацювання в постійний Комітет з питань бюджету, який
приймає пропозиції від постійних комітетів щодо скорочення дефіциту,
розглядає їх та потім поширює серед депутатів.

Відбувається третє читання проекту бюджету, де обговорюються і
голосуються поправки щодо скорочення дефіциту бюджету. Якщо внаслідок
цього досягнуто затвердженого дефіциту бюджету, Верховна Рада України
голосує за проект в цілому, в іншому випадку — пропорційно скорочує
статті видатків.

Актом про затвердження бюджету являється Закон або рішення
про бюджет. В зв’язку з цим необхідно розмежовувати поняття бюджету та
закону про нього, адже бюджеті показники стають законом тільки після їх
затвердження відповідним органом. Після затвердження бюджету
представницьким органом він стає обов’язковим для виконання.

Затвердження Державного бюджету здійснюється вищим органом законодавчої
влади в Україні — Верховною Радою України (не пізніше 1 грудня року, що
передує плановому). Затвердження бюджету Автономної Республіки Крим —
Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласних та районних
бюджетів — відповідними обласними та районними радами, сільських,
селищних та міських — територіальними громадами села, селища та міста,
або через утворені ними органами місцевого самоврядування. Затвердження
Державного бюджету України у результаті його обговорення у другому чи
третьому читанні на засіданні Верховної Ради України оформлюється
законом про Державний бюджет.

Після затвердження бюджету вищим законодавчим органом він стає
обов’язковим для виконання. Закон про Державний бюджет водиться в дію
Постановою Верховної Ради України, проект якої розробляє уряд і поширює
серед депутатів ще до другого читання закону. Згідно чинного
законодавства Закон про Державний бюджет повинен прийматися Верховною
Радою України до 2 грудня року, що передує тому, на який складається
бюджет. У випадку не прийняття закону до 2 грудня Верховна Рада України
приймає Постанову про порядок фінансування невідкладних витрат до
затвердження цього закону.

Кожний нормативний акт має цілий ряд зовнішніх атрибутів, а саме: форму,
місце видання, дату, назву органу, що його видає. Після тексту акта
вміщується підпис осіб, які за законом мають право підписувати такі
документи. Закон повинен мати назву, тобто вказівку на предмет Правового
регулювання, яка повинна точно називати його предмет.

Здається цікавим виділення на законодавчому рівні у Франції чотирьох
категорій норм, які має включати в себе закон про бюджет. Предметом цих
норм є:

1) визначення характеру, сум і призначення витрат і ресурсів;

2) організація і інформації і контролю парламенту щодо державних
фінансів, а також майнова відповідальність посадових осіб;

3) визначення і зміна податкових ставок, розподіл і порядок стягнення
податків;

4) питання, пов’язані з утворенням і зміною посад. Закон про Державний
бюджет регулює суспільні відносини, що виникають в галузі мобілізації та
розподілу коштів. Специфічність суспільних відносин, що регулюються цим
законом, визначає деякі його особливості в порівнянні з іншими законами.

Правові норми, які встановлюються Законом про Державний бюджет,
неоднорідні за своїм характером та значна їх частина відрізняється
певною своєрідністю, певними специфічними рисами. За характером
встановлених правових норм приписи цього Закону можна розділити на дві
групи: 1) положення, які встановлюють звичайні норми, наділені всіма
ознаками, які характеризують більшу частину норм права; та — 2)
положення, які встановлюють специфічні норми, норми особливого виду.

До першої групи норм відносяться приписи, що містяться в будь-якому
законі про Державний бюджет України, на будь — який бюджетний рік. Вони
вирішують питання розподілу бюджетних коштів між галузями державної
діяльності та між різними бюджетами, без цих положень бюджет не може
бути затверджений. До цієї групи можна віднести загальні положення, що
встановлюють обсяги доходів і видатків, розмір касової готівки та
дефіциту бюджету тощо. Такі приписи законів про Державний бюджет
визначають права та обов’язки органів виконавчої влади та встановлюють
межі їх діяльності «шляхом визначення у грошовій формі результатів, яких
повинні досягнути відповідні державні органи у своїй діяльності по
мобілізації грошових коштів та по розпорядженню ресурсами, що надані в
їх розпорядження.»

Друга група приписів цього Закону встановлюють специфічні правові норми.
Ці приписи охоплюють конкретні доручення органам виконавчої влади, в
основному урядові, щодо проведення певних заходів стосовно бюджету.
Специфіка цієї групи норм заключається у тому, що вони не розраховані на
неодноразове застосування та в силу цього для виникнення передбачених
ними прав та обов’язків не потрібна наявність або відсутність будь-яких
фактичних обставин. Вони безпосередньо породжують конкретні права та
обов’язки.

Закони про Державний бюджет в основній своїй частині розв’язує одиничний
випадок — встановлює загальний обсяг доходів і їх спрямування на певні
цілі та на даний конкретний рік. Він встановлює правові норми
фінансово-господарської діяльності для конкретних державних органів.
Тому більша частини його приписів являється безпосереднього підставою
для виникнення конкретних правовідносин.

Правове призначення Закону про бюджет у тому, що він надає органу
державної влади, який його затверджує, можливість постійно контролювати
виконання цього бюджету. Постійно діючі фінансові нормативні акти, які
регулюють доходи та видатки держави, не можуть забезпечувати
представницьким органам можливість селективного щорічного контролю за
діями виконавчих органів. Завдяки актам про бюджет фінансова діяльність
органів управління регулюється періодичними приписами і може
контролюватися органами державної влади. Оскільки виконання всіх
державних функцій пов’язане з витрачанням коштів, у правовому оформленні
бюджету заключається гарантія правомірності та доцільності всього
державного управління. Звідси випливає і особливе значення правових
актів про бюджет.

4. Правові основи виконання бюджету. Організація виконання бюджету

Виконання бюджету — третя і головна стадія бюджетного процесу, означає
реалізацію затвердженою бюджету по доходах і видатках, забезпечення
своєчасного та повного надходження всіх передбачених доходів та
спрямування коштів на фінансування видатків. Виключній компетенції
законодавця по затвердженню бюджету відповідає згідно принципу розподілу
влади виключна компетенція виконавчої влади у процесі виконання бюджету.
Організація виконання бюджету віднесена відповідно до компетенції
Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, виконавчих
органів місцевих Рад народних депутатів через фінансові органи.

На стадії виконання бюджету отримують подальший розвиток завдання,
поставлені ще на першій стадії формування бюджету, які передбачають:
посилення роботи по найбільш повному виявленню і використанню резервів
для підвищення темпів росту суспільного виробництва, збільшення
національного доходу, мобілізацію коштів по соціально-економічному
розвитку територіально-адміністративних одиниць, проведення ефективного
контролю за посиленням режиму економії та правильним витрачанням
державних коштів, дотримання на підприємствах та організаціях бюджетної
сфери фінансової дисципліни. Ці завдання по виконанню бюджету
покладаються на фінансові органи, установи банків, міністерства,
відомства, органи місцевого самоврядування, підприємства, організації,
установи.

Фактично виконання всіх бюджетів починається разом з початком
бюджетного року, тобто 1 січня і закінчується 31 грудня того ж року, на
який було затверджені ці бюджети. Державний бюджет України виконується
за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно
до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності
законом про Державний бюджет України. До затвердження розпису Міністром
фінансів України затверджується тимчасовий розпис на відповідний період.

Примірник затвердженого бюджетного розпису передається до Комітету
Верховної Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про
внесені до нього зміни.

?

O

$ h8

h8

?

®

O

O

&

&

F

O

h8

2

.

0

?‚‚‚>?@?
 » , r!x!oioioieississieioUIAEioioioioei?1/2ioioi¶i?iei¶i?iei?i?i¶i¶iei?
i??i!

H*

? джерелами виражає конкретні обов’язки фінансових органів з мобілізації
коштів до бюджету, та служить підставою для здійснення прав по контролю
за виконанням підприємствами та установами зобов’язань по бюджету. На
підставі розпису визначаються також обов’язки фінансових органів по
фінансуванню бюджету, права по контролю за використанням бюджетних
коштів.

Розпис відповідного бюджету складається на основі зведених балансів
доходів і видатків та зведених кошторисів по розділах бюджетної
класифікації. Підсумкові дані цих матеріалів мають відповідати
затвердженому щорічному бюджету та його квартальному розподілу.
Конституцією України обов’язок вживання заходів щодо виконання бюджету
покладено на органи, які можна умовно розділити на групи, за характером
функцій, що вони виконують. Це органи загальної компетенції, фінансові
органи, установи банків та інші органи виконавчої влади.

Основним завданням першої групи органів являється організація виконання
державного бюджету. Згідно діючого законодавства Кабінет Міністрів
України організовує виконання державного бюджету через систему
Міністерства фінансів, міністерств, відомств, інших органів державної
виконавчої влади, уряд Автономної Республіки Крим, органи виконавчої
влади місцевого самоврядування, що забезпечують надходження всіх
передбачених бюджетом доходів та ефективне витрачання бюджетних коштів.
Головні функції уряду України та місцевих органів виконавчої влади
полягають у вирішенні питань, що виникають в процесі виконання бюджету
про внесення змін до показників бюджетів, про виділення додаткових
асигнувань на певні цілі за рахунок резервних фондів; та у контролюванні
стану надходження доходів відповідних бюджетів, коштів позабюджетних
фондів та правильністю використання підприємствами, організаціями,
установами виділених їм асигнувань. Обласні та районні державні
адміністрації на відповідних територіях забезпечують виконання
відповідних обласних та районних бюджетів через свої фінансові
відділи4; виконання бюджетів міста, селища, села здійснюють
безпосередньо органи виконавчої влади міської, селищної, сільської Ради.

Контрольні повноваження щодо виконання державного бюджету згідно
Конституції належать Верховній Раді України бюджету Автономної
Республіки Крим Верховній Рад Автономної Республіки Крим; обласних,
районних, селищних, сільських та міських бюджетів — відповідним Радам. У
процесі виконання цих повноважень вказані органи перевіряють законність,
ефективність та доцільність використання коштів Державного бюджету.
Верховна Рада України здійснює контроль за виконанням державного бюджету
через постійний комітет з питань бюджету. Інші комітети Верховної Ради
України можуть контролювати виконання статей бюджету відповідно до іх
компетенції. Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи
місцевих рад здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету відповідними
органами нижчого рівня.

Відповідно до Конституції України контроль за використанням коштів
Державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова
палата. До недавнього часу питання правового статусу Рахункової палати
жваво дискутувалось у зв’язку з неузгодженістю положень Закону України
«Про Рахункову палату » і Конституції України. Згідно статті
Конституції України, Рахункова палата — це постійно діючий орган
державного фінансово-економічної контролю, який створюється Верховною
Радою України, їй підпорядкований і підзвітний2. Виходячи зі змісту цієї
норми Конституції, можна зробити висновок, що Рахункова палата здійснює
контроль за виконанням тільки видаткової частини бюджету, адже
«використати» означає витратити, ужити. Але відповідно до Закону України
«Про Рахункову палату» (який на сьогодні вже прийнято в новій редакції,
але про це піде мова далі), серед основних завдань Рахункової палати
провідне місце належить контролю за своєчасним виконанням доходної
частини Державного бюджету України, що суперечить нормі Конституції.

Адже, на мій погляд, «використання» доцільно застосовувати тільки до
видаткової частини, а щодо доходної — то термін «використання» тут
вживати не можна, тому що під поняттям «доходи» слід розуміти
надходження, таким чином поняття «надходження» та «використання» є
протилежними за змістом. А норма, яка вказує, що Рахункова палата
здійснює контроль за своєчасним виконанням доходної частини Державного
бюджету, по суті вказує на те, Рахункова палата підміняє контрольну
функцію податкових адміністрацій, головним завданням яких є здійснення
контролю за дотриманням податкового законодавства, повнотою і
своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів та інших платежів .

У наукових диспутах з цього приводу прихильники створення Рахункової,
палати і надання їй таких широких повноважень посилаються на той факт,
що цей контрольний орган створений для парламентського контролю, і буде
здійснювати контроль, в тому числі за надходженнями до Державного
бюджету, від імені Верховної Ради України. Однак в такому разі
незрозумілим є існування цілої системи органів державної податкової
адміністрації, повноваження по контролю за надходженнями до Державного
бюджету яким було надано саме Верховною Радою України окремим Законом.
Існування ж в державі двох державних органів з контрольними функціями за
одним і тим же об’єктом може призвести до протистояння та сповільнення
роботи.

Таким чином цілком очевидно, що невідповідність Закону України «Про
Рахункову палату» та Конституції України необхідно було усунути,
оскільки в даному випадку можна говорити про порушення статті 8
Основного Закону України, у якій закріплюється вища юридична сила
Конституції. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на
основі Конституції України і повинні відповідати їй . У зв’язку з
наявністю спору стосовно відповідності Закону України «Про Рахункову
палату» в частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень
Рахункової палати положенням Конституції України, за конституційним
поданням Президента України від 28 грудня 1996 року та 19 травня 1997
року про відповідність Конституції України Закону України «Про Рахункову
палату» та Постанови Верховної Ради України «Про тлумаченню статті 98
Конституції України», Конституційний суд України прийняв рішення про
визнання вищезгаданого Закону таким, що не відповідає Конституції
України (є неконституційним), в частині окремих його положень. До цих
положень віднесено: щодо найменування Рахункової палати як «Рахункова
палата Верховної ради України»; щодо визначення Рахункової палати як
органу «вищого», «державного фінансово-економічного» контролю; щодо
гарантій правового статусу посадових осіб Рахункової палати; та
положення, за якими на Рахункову палату покладено: завдання організації
і здійснення контролю за своєчасним виконанням «доходної» частини
Державного бюджету України; функцію здійснювати контроль за «своєчасним
і повним надходженням доходів до Державного бюджету України»;
повноваження здійснювати «контрольно-ревізійні» види діяльності, що
забезпечують «єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету
України», «організовувати і проводити оперативний контроль за виконанням
Державного бюджету України за звітний період, крім повноважень проводити
оперативний контроль з використанням коштів Державного бюджету України
за звітний період; повноваження здійснювати контроль за «надходження до
Державного бюджету України коштів, отриманих: від розпорядженням
державним майном, в тому числі його приватизації, продажу; від
управління майном, що є об’єктами права державної власності». Визнаються
такими, що не відповідають Конституції України положення закону «Про
Рахункову палату», за якими на Рахункову палату покладається контроль за
тією сферою фінансово-економічної діяльності яка перебуває поза межами
використання коштів Державного бюджету України. Таким чином, що
повноваження Рахункової палати та їм рішенням Конституційного Суду
справедливо обмежуються.

Значна роль у виконанні бюджету належить фінансовим органам Міністерству
фінансів України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим,
територіальним органам державного Казначейства. Ці органи здійснюють
повсякденну оперативну діяльність по організації виконання бюджету.
Кожний фінансовий орган безпосередньо організовує виконання бюджету,
розподіляє кошти між розпорядниками коштів, санкціонує їх використання,
здійснює загальний нагляд за виконанням бюджету.

Здійснення загального нагляду за виконанням державного бюджету, подання
звітів Президенту України та Верховній Раді України про порушення Закону
про Державний бюджет України, проведення перевірки порушень і вживання
необхідних санкцій до порушників або надання відповідних проектів рішень
Президенту України чи Верховній Раді України також належить до
компетенції Міністерства фінансів.

Виконання бюджету нерозривно пов’язане з касовим виконанням бюджету2.
Розрізняють три системи організації касового виконання бюджету —
банківська, казначейська та змішана. Перша означає, що збір здійснюють
кредитні установи (це можуть бути як державні, так і комерційні банки).
Ця форма касового виконання Державного бюджет забезпечується центральним
банком. При такій системі всі платежі, які надходять до Державного
бюджету, зосереджуються на єдиному рахунку у центральному банку, а всі
видатки Державного бюджету здійснюються через цей банк. Традиційно в
колишньому СРСР склалася банківська система касового виконання бюджету,
яку і успадкувала Україна (ця система існувала у нас до недавнього
часу).

На протязі останніх років жваво обговорюється питання що створення
бюджетного банку — державного банку з виключного прерогативою касового
виконання бюджету. Такий порядок передбачений Законом «Про бюджетну
систему України». На мою думку, створення бюджетного банку — ідея
недоцільна. У більшості держав давно прийшли до розуміння того, що
обслуговувати бюджетні кошти повинен здійснювати центральний банк разом
з Державним казначейством. Така пропозиція вже запропонована до
обговорення в парламенті і має під собою серйозні підстави, які
пов’язані як з економічною природою банківської справи, так і з
юридичними та загальнодержавними аспектами, серед яких в першу чергу
виділяються економічна доцільність та встановлення належною контролю з
боку держави за використанням бюджетних коштів. Друга форма передбачає,
що цю роботу виконує спеціальна служба — казначейство, яка входить до
складу Міністерства фінансів. При казначейській системі всі платежі, що
надходять до Державного бюджету зосереджуються у спеціальній системі
кас, концентруються на єдиному рахунку Державного казначейства, що
обслуговується центральним банком. Третя форма охоплює участь і банків,
і казначейства у касовому виконанні бюджету .

Діюча в Україні до недавнього часу банківська система касового виконання
бюджету призводила до нарощування інфляційних процесів в державі, не
залишала можливості фінансовим органам оперативного маневрування
бюджетними асигнуваннями та контролю за їх використанням, не надавала
Міністерству фінансів необхідної інформації для оперативного втручання в
процес виконання бюджету. Необхідність удосконалення управління
державними фінансами призвело до пошуку нових організаційних форм
касового виконання бюджету. Постала необхідність у створенні єдиної
системи органів виконавчої влади, створення яких дало б можливість
оперативно розпоряджатися грошовими коштами держави, ефективно їх
перерозподіляти, створювати необхідні доходи та накопичення фондів для
реалізації державних програм та зобов’язань. Тобто, ці органи займалися
б забезпеченням виконання Державного бюджету України, здійсненням
контролю у процесі виконання бюджету для того. Таким органом стало
Державне казначейство, після створення якого запроваджується нова
система виконання бюджету.

На органи Державного казначейства покладаються функції: управління
наявними коштами; організації та здійснення прогнозування і касове
планування коштів державного бюджету; ведення зведеного обліку руху
коштів державного бюджету на рахунках державного казначейства;
організації та здійснення збирання, зведення та аналізу фінансової
звітності про стан виконання державного та зведеного бюджетів для подачі
її Верховній Раді України, Уряду та Міністерству фінансів; розробки і
затвердження нормативно-методичних та інструктивних документів з питань
бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх
рівнів.

В основі діяльності казначейства — принцип єдності каси державного
бюджету. Цей орган має реалізувати принцип єдиного рахунку Державного
бюджету в поєднанні з централізованою системою, яка дасть змогу мати
вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів, забезпечити
можливість маневрувати грошовими ресурсами. За цих умов за банківського
системою залишається здійснення функцій акумуляції коштів державного
бюджету України, їх зберігання та перерахування за дорученням органів
Державного казначейства, а також прийом, зберігання та видача розподілу
асигнувань за напрямками видатків коштів, затвердженими Державним
бюджетом України. Як свідчить світовий досвід, такий розподіл функцій по
касовому виконанню Державного бюджету між фінансовою та банківською
системами є найбільш ефективним оскільки дозволяє зосередити всі важелі
управління Державним бюджетом в руках головного фінансового агента
держави — Міністерства фінансів України в особі Державного казначейства.

Певними повноваженнями щодо здійснення контролю у процесі виконання
бюджету наділені і податкові органи. Указом Президента України на базі
податкових інспекцій були створені податкові адміністрації.2 Але з
початку 1998 року на рівні районів були відтворені податкові інспекції.
Державні податкові адміністрації здійснюють контроль за дотриманням
податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і
своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов’язкових
платежів, встановлених законодавством, забезпечують повний облік
платників податків, контролюють своєчасність надання платниками
бухгалтерської звітності, а також приймають рішення щодо накладення
фінансових санкцій та адміністративних штрафів па порушників податкового
законодавства.

Ще один орган державної виконавчої влади, на який покладено функцію
здійснення державного контролю за використанням бюджетних коштів —
Контрольно-ревізійна служба України, створена у січні 1993 року, яка
підпорядкована Міністерству фінансів України. Головним завданням
державної контрольно-ревізійної служби у відповідності до чинного
законодавства є : здійснення державного контролю за витрачанням коштів і
матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю
бухгалтерського обліку в міністерствах, відомствах, державних комітетах,
бюджетних установах, а також на підприємствах і організаціях, які
отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів,
розробка пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та
запобігання їх надалі.

Необхідно зазначити, що на сьогодні Рахункова палата,
Контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство частково виконують
функції, які належать кожному з цих органів, що є фактично дублюванням,
тому логічним виявляється перерозподіл функцій між всіма контролюючими
органами та часткова їх ліквідація з метою збереження державних коштів
та концентрація контролюючих повноважень.

5. Підготовка, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету.

Важливою формою контролю за виконанням бюджету є складання, розгляд та
затвердження Звіту про виконання бюджету (завершальна стадія бюджетного
процесу). Неодноразово в науковій літературі та юристами-практиками
висловлювались аргументовані пропозиції щодо скасування цієї стадії
бюджетного процесу, вважаючи її суто формальною, доводячи неможливість
її впливу на сам процес. На мою думку, з цим твердженням не можна
погодитись, так як складання звіту відіграє велику позитивну роль,
оскільки має за мету надання законодавцю можливості перевірки того
факту, чи був затверджений законом бюджет виконаний за всіма позиціями
та найбільш ефективно. Правове значення звіту про виконання бюджету у
тому, що затвердження звіту є схваленням або засудженням дій органів,
які виконували приписи органів державної влади та місцевого
самоврядування, вміщених у правовому акті про бюджет2. Інша справа, що,
на жаль, доводиться відмічати, що на сьогоднішній день склалась
негативна практика, яка дає можливість говорити про формальність цієї
стадії бюджетного процесу.

Дійсно, роль Верховної Ради нині зводиться до суто формальної процедури
затвердження звіту про виконання бюджету. Звіт подається урядом, не
пізніше 1 травня року наступного за звітним, в обсязі декількох абзаців
тексту, в якому констатуються підсумкові цифри — загальні суми по
доходам і видаткам. Слід було б встановити, що звіт про виконання
бюджету має затверджуватись за тими ж показниками, по яких приймається
бюджет. Тоді була б можливість судити про те, як виконані завдання
бюджету та на які конкретно цілі використані грошові кошти (хоча в
науковій літературі висловлювались думки щодо недоцільності затвердження
звіту про виконання бюджету у тих самих показниках, що і бюджет2 — я з
цією думкою погодитись не можу). Враховуючи, що розгляд звіту останнім
часом проходить одночасно з розглядом проекту бюджету на черговий рік,
мало кого цікавлять справи минулого бюджету на фоні поточних проблем,
тому затвердження відбувається майже без дискусій і питань. Вважаємо за
необхідне удосконалити на законодавчому рівні процедуру затвердження
звіту про виконання бюджету, так як практика як за період існування
СРСР, так і за всі роки існування України як незалежної держави
свідчить, що звітування про виконання бюджету в узагальнених показниках
не гарантує, що він насправді виконувався у відповідності із законом. На
жаль, практика бюджетного процесу України ще не має прецедентів
справжнього контролю за виконанням бюджету, який повинен здійснюватись
уповноваженими на це органами.

Не дивлячись на те, що Бюджетним кодексом України передбачено
притягнення до відповідальності (дисциплінарної, адміністративної та
кримінальної) посадових осіб державної виконавчої влади за порушення
Закону про Державній бюджет, не встановлено жодної санкції та не
розроблений механізм притягнення до відповідальності. Внаслідок цього
норма не працює, хоча кожного року під час прийняття Верховною Радою
України чергового звіту про виконання державного бюджету виявляються
грубі порушення та різноманітні, зроблені без достатніх підстав для
цього, відхилення від державного бюджету.2 Лише нещодавно був прийнятий
Закон України «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу
України” та передбачено положеннями нового Кримінального кодексу України
щодо посилення боротьби з порушеннями бюджетного законодавства», який
передбачає відповідальність посадових осіб за порушення бюджетного
законодавства України та за видання нормативних актів, які змінюють
доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку. Адже до
цього часу не піддавалися будь-якому аналізу не тільки відхилення від
затверджених показників абсолютних розмірів фактичних доходів і
видатків, а і пропорцій між ними. Так, навіть оприлюднення на засіданні
Верховної Ради у жовтні 1993 року перевитрат бюджетних коштів по етапі
так званих «бюджетних позичок» (надання за рахунок бюджету надзвичайно
пільгових кредитів для вузького кола привілейованих підприємств) у
розмірі більше 6000 % (при витратах на соціальні потреби за той же
період 100-150 % від запланованих) не привело до розгляду такого
нехтування нормами закону, і, відповідно, не призвело до будь-яких
наслідків для авторів такого фінансування.

Для виявлення порушень бюджетного законодавства була створена Тимчасова
слідча комісія Верховної Ради для перевірки разом з Генеральною
прокуратурою України порушень законів України про Державний бюджет
України на 1994 рік і Державний бюджет України на 1995 рік та визначення
посадових осіб, винних у невиконанні зазначених законів, було
запропоновано з метою недопущення порушень при виконанні Державного
бюджету України визначити посадову особу в Україні, яка б несла
персональну відповідальність за виконання доходної частини Державного
бюджету і мала б необхідні для цього повноваження . Але, на жаль, до
цього часу ці пропозиції ще не втілені в життя. І у Постанові Верховної
Ради України «Про звіт про виконання Державного бюджету України за 1996
рік» вказується на порушення Закону України «Про Державний бюджет
України на 1996 рік», і знову рекомендується Генеральній прокуратурі до
1 грудня 1997 року вивчити стан додержання законодавства при
фінансуванні видатків Державного бюджету України у 1996 році, а також
перевірити матеріали по фактах порушення податкового законодавства,
безпідставного надання пільг щодо сплати податків суб’єктами
підприємницької діяльності та їх кредитування за рахунок бюджетних
коштів. У разі виявлення порушень, у тому числі й посадових зловживань,
пов’язаних з виконанням Закону України «Про Державний бюджет України на
1996 рік», пропонується вирішити питання щодо притягнення винних осіб до
кримінальної відповідальності (яка вже, як зазначалося вище, передбачена
у Кримінальному кодексі, тому в даному випадку ця норма, на відміну від
попередніх норм, які передбачали притягнення до відповідальності тільки
Законом України «Про бюджетну систему України», але не знаходили
відповідного відображення в Кримінальному кодексі, вже існує та повинна
застосовуватись у повному обсязі).

Щодо пропозиції по визначенню конкретної посадової особи, яка б несла
персональну відповідальність за виконання доходної частини Державного
бюджету і мала б необхідні для цього повноваження, необхідно зазначити
наступне: така пропозиція, як і механізм її застосування, здаються мені
нереальними, так як неможливо персонально, тобто одноособове,
проконтролювати виконання доходної частини Державного бюджету. Дійсно,
питанню контролю за своєчасним і повним виконанням доходної частини
Державного бюджету слід приділити більше уваги, адже саме доходи
державного бюджету використовуються для здійснення функцій держави і від
них залежить виконання державою завдань по соціальному та економічному
розвитку суспільства, виконання Державного бюджету взагалі. Але є цілий
ряд органів, уповноважених законодавством здійснювати контроль за
законністю й обґрунтованістю виконання фінансових операцій, за
своєчасним виконанням доходної і видаткової частини Державного бюджету
України. Ці повноваження мають Рахункова палата, постійні комітети
Верховної Ради України, Національний банк України, органи Державного
Казначейства, Контрольно-ревізійне управління, податкові організації.
Для виконання покладених на них завдань необхідно вивчити, перевірити,
проаналізувати та зробити висновки по такій кількості документів, що
жодна людина, навіть та, яка б мала всі необхідні повноваження та
займалася б тільки цією роботою, не в змозі була б виконати всю цю
роботу. Запропонований підхід по визначенню відповідальної за виконання
Державного бюджету особи має сенс лише в тому випадку, коли, по-перше,
вище наведена група органів різної підпорядкованості, але спільних
завдань, буде реорганізована в єдиний орган контролю за виконанням
Державного бюджету (як доходної, так і видаткової частин), який буде
мати власну систему органів на місцях, а, по-друге, відповідальною
особою буде призначено керівника цього органу. В такому разі в поняття
«відповідальність» буде вкладено реальний зміст, а порядок роботи і
звітування перед органами законодавчої влади — це вже питання процедури.

Складанню річного звіту передує періодична звітність. Це забезпечує
систематичний контроль за дотриманням бюджетної дисципліни всіма
суб’єктами бюджетних відносин з боку фінансових органів та органів
державної влади і управління.

31 грудня кожного року органи, що виконують Державний бюджет України
закривають всі рахунки, по яких здійснюється виконання дохідної та
видаткової частин бюджету, оформлюють це належним чином та починають
роботу над підведенням підсумків по виконанню бюджету.

Звіт про бюджет складається, розглядається та затверджується в тому ж
порядку, що й проект бюджету. Повноваження органів держави по складанню,
розгляду та затвердження звіту про виконання бюджету розподіляються так
само, як і при складанні, розгляді та затвердженні цього бюджету. Органи
виконавчої влади – Кабінет Міністрів України, уряд Автономної Республіки
Крим, та місцеві органи виконавчої влади організовують роботу по
складанню Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим,
місцевих бюджетів та зведеного бюджету України. Міністерство фінансів
проводить роботу по складанню звіту про Державний бюджет на основі
періодичних звітів про виконання державного бюджету (місячних,
квартальних, щорічних), які готуються розпорядниками коштів, установами,
що здійснюють касове виконання бюджету та фінансовими органами. Не можна
не звернути увагу на неузгодженість чинного законодавства України щодо
подання звіту про виконання бюджету на розгляд Верховної Ради України.
Конституція України наділила повноваженням щодо подання звіту про
виконання Державного бюджету до Верховної Ради України Кабінет Міністрів
України ( в Регламенті Верховної Ради це право надавалось Президенту
України ).

У разі затвердження звіту про виконання бюджету Верховною Радою України
приймається постанова про Звіт про виконання державного бюджету, яка
оприлюднюється. В разі незатвердження Звіту Верховна Рада може
розглянути питання про відповідальність державних органів і посадових
осіб виконавчої влади, вирішити інші питання стосовно порушення Закону
про Державний бюджет, якщо такі порушення виявлено під час розгляду
Звіту про виконання. Однак і в даному питанні існують прогалини у
правовому регулюванні. Наприклад, не встановлено строку затвердження
такого звіту. Так, звіти про виконання Державного бюджету України у 1994
— 1998 роках досі не затверджені, вони поверталися до Кабінету
Міністрів, але до цього часу звіти не оприлюднені, як цього вимагає
Конституція. Причини такого становища зрозумілі: у 1997 році мало кого
цікавить фінансовий стан держави у 1994 та 1995 років, тож і норми щодо
притягнення до відповідальності винних осіб у Постановах про ці звіти
мають декларативний характер. Такий стан речей ще раз підкреслює
необхідність дотримання чіткої регламентації строків проходження всіх
стадій бюджетного процесу та бюджетного законодавства взагалі.

Висновки.

Розглянувши бюджетний процес в Україні, зробимо певні висновки.
Існування бюджетного процесу України регулюється колом нормативних
актів, що вказує на достатню правову основу його існування. Правове
регулювання бюджетного процесу в Україні проводиться згідно з
Конституцією України (п.4.14 ст.85; п.1 ст.94; ст.ст. 95-98; п.6 ст.116;
п.4 ст.119; п.4 ст.138; ст.143); Законом України “Про місцеве
самоврядування в Україні” від 21.05.97р.; Постановою Верховної Ради
України № 170 від 06.05.96 р. яка затверджує “правила оформлення Закону
”Про державний бюджет України”; Законом України “Про рахункову палату”
від 11.07.98. Проведення ринкових реформ значною мірою залежить від
стан фінансів держави та їх складової бюджету. Через бюджет держава
акумулює кошти для фінансування пріоритетних напрямків виробництва,
соціального розвитку, активізує заході щодо економії коштів і їх
надходження. Бюджетний процес це насамперед відносини, що пов’язані не
тільки з складанням та затвердженням Закону про Державний бюджет, а і
відносини по формуванню фондів коштів, в рамках реалізації закону.

Бюджетні відносини потребують державного регулювання, воно досягається
шляхом чіткої регламентації бюджетної діяльності. Основною мовою
бездефіцитності бюджету є стійкість економіки і дотримання пропорцій між
доходами і видатками.

Серед першочергових завдань провідне місце посідає розробка науково
обгрунтованих концепцій доходів, побудова оптимальної моделі податкової
системи, чітке дотримання податкового законодавства.

Одним з напрямків ефективного формування дохідної частини бюджету є
детальний аналіз виконання кожного джерела доходу протягом попередніх
років та врахування певних об’єктивних причин відхилення від
передбачених показників.

Досягнення збалансованості бюджетів може здійснюватися за рахунок
находження нових джерел доходів та залучення частини коштів від
приватизації державного і комунального майна.

В умовах економічної кризи особливо гострою залишається проблема
соціального захисту. Основне завдання – державна гарантія соціальних
послуг на рівні мінімальних стандартів. В зв’язку з цим необхідно:

зменшити суму пільг, якими користується населення;

забезпечення на мінімальному рівні бюджетного фінансування освіти,
медицини за умови розвитку мережі не державних установ;

поступовий перехід від державного пенсійного, соціального і медичного
забезпечення до пенсійного, соціального і медичного страхування.

Досить вагомі потенційні можливості скорочення витратної частини бюджету
пов’язані з удосконаленням процесу формування місцевих бюджетів.

Потребує вирішення питання фінансування забезпечення експлуатації та
утримання об’єктів комунальної власності, які перебувають у власності
членів територіальної громади.

Перелічені вище шляхи оптимізації державного бюджету України потребують
поступового впровадження. Об’єктивною передумовою забезпечення
оптимальної збалансованості бюджету будь-якої країни є його реальне
наповнення, в основі якого економічне зростання.

Використані джерела.

Нормативно-правові акти:

Конституція України від 28.06.1996 р.

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р.

Регламент Верховної Ради України від 27.07.1994 р.(в редакції 08.02.2000
р.)

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.97р.

Закон України “Про рахункову палату” від 11.07.98.

Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” із
змінами, внесеними згідно із законами № 3293-12 від 17.06.1993 р.,
№ 297-95 – Верховна Рада від 11.07.1995 р.

Постанова Верховної Ради України № 170 від 06.05.96 р. “Про затвердження
“Правил оформлення Закону ”Про державний бюджет України”

Використана література.

Воронова Л.К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР.- К.: Вища школа,
1975.- С. 125.

Косенко Л.П. До питання про зміст “бюджетний процес” .// Проблеми
фінансового права. – Чернівці: Рута, 1996.-С. 91-99.

Гуревич М.А. Советское финансовое право. –М.: Юрид. Лит. ,
1954.-С.152-164; Ангелова А.С. Финансовое право на Народна Респувлика
България.-София: Изд-во БАН,1960.-С.248-266.

Гуревич М.А. Советское финансовое право. Учебник для вузов.- М.:
1952.-С. 17.

Ангелов А.С. Финансовое право на Народна Республика България.-София:
Изд-во БАН,1960. –С.184.

Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: 1971.-С. 65.

Бюджетний процесс во Франции: центральный и метсные бюджеты / Сборник
обзоров/- М.: ИНИОН РАН, 1995.- С.23.

Общая теорія финансов \под ред. Л.А.Дробозной\. – М.: Банки и биржи.
ЮНИТИ., 1995.- С.82.

Финансы капиталистических государств. – М.: Финансы, 1975. – С.186.
Годме П. Финансовое право. – М. 1978. – С. 217 – 219.

Коган М.Л. Бюджетные права союзних республік. – М. 1960. – С. 72.

Маслій Л.П. Правові основи бюджетного процесу. – К. 1996. – С. 19 – 20.

Деркач Н.И., Гордеева Л.П. “Бюджет и бюджетний процес в Украине”. Д.
1995. – С.115.

Химичева Н.И. Правовые основы бюджетного процеса. – Саратов. 1966 г. –
С. 34.

Див.: Воронова Л.К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР.- К.: Вища
школа, 1975.- С. 125.

Див.: Косенко Л.П. До питання про зміст “бюджетний процес” .//
Проблеми фінансового права. – Чернівці: Рута, 1996.-С. 91-99.

Див.: Гуревич М.А. Советское финансовое право. –М.: Юрид. Лит. ,
1954.-С.152-164; Ангелова А.С. Финансовое право на Народна Респувлика
България.-София: Изд-во БАН,1960.-С.248-266.

Див.: Гуревич М.А. Советское финансовое право. Учебник для вузов.- М.:
1952.-С. 17.

Див.: Ангелов А.С. Финансовое право на Народна Республика
България.-София: Изд-во БАН,1960. –С.184.

Див.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: 1971.-С. 65.

Див.: Воронова Л.К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. –К.: Вища
школа, 1975.-С. 126-128.

Бюджетний процесс во Франции: центральный и метсные бюджеты / Сборник
обзоров/- М.: ИНИОН РАН, 1995.- С.23.

Див.: Общая теорія финансов \под ред. Л.А.Дробозной\. – М.: Банки и
биржи. ЮНИТИ., 1995.- С.82.

Див.: Ст.. 96 Конституції України.

Див.: Финансы капиталистических государств. – М.: Финансы, 1975. –
С.186.

Див.: П.2 ст. 9.1.1. Регламенту Верховної Ради України.

Див.: Общая теория финансов ( под ред. Л.А.Дробозиной). – М.: 1995.-
С.83.

Див.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право.- М., 1971.-С.215.

Див.: Ст. 96 Конституції України.

Див.: Ст. 3.4.1. Регламенту Верховної Ради України.

Див.: Ст. 3.4.1. Регламенту Верховної Ради України.

Див.: Ст.. 9.1.6.-9.1.7. Регламенту Верховної Ради України.

Див.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М. 1971. – С. 283.

Див.: Ст. 85 Конституція України.

Див.: Ст. 92 Конституції України; ст.ст. 9.1.6. та 9.1.7. Регламенту
Верховної Ради України.

Див.: Воронова Л.К. Бюджетно правове регулювання в СРСР. – К. 1975. –
С. 155.

Див.: Годме П. Финансовое право. – М. 1978. – С. 217 – 219.

Див.: Пискотин М.И. Закон о Государственном бюджете СССР.- М. 1953. –
С. 14 -15.

Див.: Коган М.Л. Бюджетные права союзних республік. – М. 1960. – С. 72.

Див.: Воронова Л.К. Правовые основы расходов Государственного бюджета
в СССР. – К. 1981. – С. 111 – 112.

Див.: Маслій Л.П. Правові основи бюджетного процесу. – К. 1996. – С. 19
– 20.

Див.: Ст. 116 Конституції України

Деркач Н.И., Гордеева Л.П. “Бюджет и бюджетний процес в Украине”. Д.
1995. – С.115.

Див.: Бюджетний кодекс України. К. 2001. – Ст. 49.

Див.: Химичева Н.И. Правовые основы бюджетного процеса. – Саратов. 1966
г. – С. 34.

Див.: Ст. 116 Конституції України.

PAGE 3

PAGE 5

Похожие записи