КУРСОВА РОБОТА

на тему:

“Адміністративний примус”

ПЛАН

Вступ

1. Адміністративний примус і права людини

2. Акти органів виконавчої влади як провідна форма реалізації
повноважень

3. Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських
відносин

4. Адміністративно-правові режими, їх призначення, зміст, види

Висновки

Список використаних літературних джерел

Вступ

У наукових дослідженнях вітчизняних адміністративістів останніх років
дуже багато уваги приділяється проблемам удосконалення організаційних
структур державного управління, визначення статусу органів виконавчої
влади, державних службовців, інших суб’єктів державного управління.
Популярною останнім часом стала також проблематика адміністративного
процесу і адміністративної юстиції, що пов’язано насамперед з
розробленням Адміністративного процесуального кодексу. Активно ведуться
дослідження правових актів управління, питань сутності та процедур
контролю в державному управлінні тощо. Все це, безумовно, сприяє
розвитку теоретико-методологічних засад адміністративного права. Проте є
питання, які в адміністративно-правовій літературі належного висвітлення
не знайшли. Маються на увазі методи державного управління.

Можна назвати дві фундаментальні монографічні праці останніх років з
проблем адміністративного права і державного управління, у підготовці
яких брала участь значна частина провідних вчених-адміністративістів:
«Виконавча влада і адміністративне право» (2002 р.) [5] і «Державне
управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (2003
р.) [6]. І в одній, і в іншій відсутній структурний підрозділ, в якому б
розглядалися загальні проблеми методів державного управління, їх
система, можливості використання тощо. Окремо аналізується тільки
інститут адміністративної відповідальності. Це не критика згаданих
праць, а ілюстрація того, як мало уваги приділяється зазначеним методам.
Хоча, як уявляється, дослідження державного управління без аналізу
методів є дуже неповним, адже саме в їх використанні виявляється його
зміст. Без використання цих методів неможлива реалізація завдань і
функцій суб’єктів державного управління.

Традиційно в системі методів державного управління виділяються
переконання і примус як найбільш універсальні засоби впливу на об’єкти з
огляду на характер впливу. В наш час на перший план виступає проблема
забезпечення прав людини в застосуванні цих методів, особливо
адміністративного примусу, заходи якого мають суттєвий
правообмежувальний потенціал. Зважаючи на те, що статтею 3 Конституції
України [1] людина, її життя і здоров’я, честь і гідність,
недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною
цінністю, а держава відповідає перед людиною за свою діяльність, важливо
в законодавстві чітко визначити види цих заходів, підстави та процедури
їх застосування.

1. Адміністративний примус і права людини

Говорячи про адміністративний примус, необхідно в першу чергу зупинитись
на проблемі використання цього терміна. Справа в тому, що в
законодавстві України не те що відсутнє визначення цього поняття, а й
взагалі в нормативних актах термін «адміністративній примус» взагалі не
зустрічається, мовби він як правове явище і не існує. Лише інколи
вживається термін «адміністративний вплив», який, як уявляється, не
можна цілком ототожнювати з примусом, адже про адміністративний вплив
можна говорити також у випадках застосування ряду заходів переконання.
Іншими словами, термін «адміністративній примус» не має, так би мовити,
«офіційного статусу», його сформульовано лише на доктринальному рівні.
Зауважимо, що в законодавстві інших країн в ряді випадків поняття
адміністративного примусу окреслено досить чітко, щоправда, переважно
через визначення його видів. Наприклад, розділ другий Закону федеральної
землі Північний Рейн-Вестфалія (Німеччина) «Про виконання
адміністративних рішень» має назву саме «Адміністративний примус», а в
його § 57 засобами примусу визнаються виконання дії за рахунок особи,
якої стосується рішення, штраф і прямий примус [17, c.49-50].

До недавнього часу в адміністративно-правовій науці практично не було
розбіжностей у використанні терміна «адміністративний примус», тобто
ніякі інші терміни для позначення цього явища не застосовувалися. Проте
зустрічається використання терміна «акти санкціонованого втручання»,
хоча автори самі підкреслюють, що ці акти є актами адміністративного
примусу [15, с.89], тобто ніякий новий зміст в зазначений термін не
вкладається. Інколи, бажаючи підкреслити правову природу
адміністративного примусу, деякі автори відображають це і в терміні,
називаючи примус адміністративно-правовим [12, с.208]. Безумовно,
адміністративний примус, оскільки він регулюється нормами
адміністративного права, не може бути нічим іншим, як правовим примусом,
проте підкреслювати це в терміні, тим самим ускладнюючи його, як
уявляється, дещо зайве.

Найбільшою проблемою у застосуванні заходів адміністративного примусу в
наш час є забезпечення прав людини під час їх застосування. Зрозуміло,
що проблему цю можна зобразити в двох аспектах: використання заходів
адміністративного примусу для боротьби з правопорушеннями, що також
ставить за мету забезпечення прав людини, оскільки є засобом захисту від
посягань на них, а також дотримання прав осіб, до яких застосовуються ці
заходи. Що стосується першої проблеми, то вона більше стосується
удосконалення оперативної діяльності різних правоохоронних органів та її
правового забезпечення. Переважно тут складнощі у застосуванні заходів
адміністративного примусу виникають внаслідок слабкої підготовки
працівників правоохоронних органів, які часто не знають не тільки
правових підстав та процедур застосування цих заходів, але й своїх прав
щодо їх застосування. Хоча зазначений фактор досить часто сприяє і
порушенню прав осіб, до яких застосовуються зазначені заходи. Звернемо
більше уваги саме на цей аспект забезпечення прав людини під час їх
застосування.

Насамперед варто зупинитися на проблемі законодавчого регулювання
адміністративного примусу, переважно адміністративно-запобіжних заходів
і заходів адміністративного припинення. І найперша проблема стосується
визначення відповідних положень в Конституції України. Для ілюстрації
звернемо увагу на конституційне закріплення гарантій застосування такого
примусового заходу, як затримання особи у зв’язку із вчиненням
правопорушення. Конституційний Суд України дав роз’яснення положень
Конституції, ряду статей Закону України «Про міліцію» [2] і КпАП України
[3] щодо розуміння терміна «затримання народного депутата України»
(Рішення у справі про гарантії депутатської недоторканності від 26
червня 2003 р.). При цьому було прийнято рішення, що народним депутатам
України гарантується депутатська недоторканність у випадках застосування
затримання і як тимчасового запобіжного кримінально-процесуального, і як
адміністративно-процесуального заходів.

Конституційний Суд дав також тлумачення ст. 29 Конституції України, яка
визначає, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою
інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в
порядку, встановлених законом; у разі нагальної необхідності запобігти
злочинові чи його припинити уповноважені на те законом органи можуть
застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід,
обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена
судом. У мотивувальній частині рішення Конституційний Суд пояснив, що
таке затримання треба розуміти і як тимчасовий запобіжний
кримінально-процесуальний, і як адміністративно-процесуальний заходи,
застосування яких обмежує право на свободу та особисту недоторканність
індивіда.

Разом з тим визнання зазначеного заходу також і
адміністративно-процесуальним викликає ряд запитань. По-перше, чи
означає це, що адміністративне затримання має застосовуватися виключно
за вмотивованим рішенням суду, адже саме таке обмеження встановлює ст.
29 Конституції? По друге, оскільки в цій статті йдеться про запобігання
злочинові чи його перепинення, чи може застосовуватися затримання з
метою припинення адміністративного проступку (саме «припинення», а не
«перепинення», як сказано в Конституції)? Відповіді на ці запитання
очевидні, вони свідчать про неможливість поширення зазначених правил на
сферу боротьби з адміністративними правопорушеннями, а також про певну
недосконалість конституційних норм, в яких практично проігноровано
існування інституту адміністративного примусу.

Проблема виникла також і у розумінні такого заходу адміністративного
примусу, як доставлення порушника, і його співвідношення з
адміністративним затриманням. Незважаючи на те, що ці заходи є
загальновизнаними засобами правоохоронної діяльності, і у теорії, і в
законодавстві вони розуміються не зовсім однозначно. Безперечним є те,
що затримання полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і
пересування особи. Але затримання виражається не тільки в триманні особи
в спеціальному приміщення під охороною. Наприклад, у пункті 5 ст. 11
Закону України «Про міліцію» відповідне право міліції сформульовано
через поняття двох взаємопов’язаних дій — тих чи інших осіб міліція має
право «затримувати і тримати у спеціально відведених для цього
приміщеннях». Причому в наступних абзацах цього пункту йдеться про
затримання осіб, які вчинили і злочини, і адміністративні проступки,
термін «адміністративне затримання» при цьому взагалі не
використовується. До того ж у Законі «Про міліцію» не згадується про
право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про
затримання. Тому і зупинка відповідної особи на місці (вимога працівника
міліції залишатися на місці), і її доставлення до місця розгляду справи
охоплюється поняттям «затримання».

Отже, поняття «доставлення» особи, порядок застосування якого
передбачено ст. 259 КпАП України, слід розглядати як елемент затримання.
Доставлення в теорії адміністративного права частіш за все розуміється
як примусове вилучення особи, яка вчинила або вчиняє адміністративне
правопорушення, з місця його вчинення або виявлення правопорушника і
супроводження останнього до відповідного приміщення. Але перед тим як
особу кудись доставити, її необхідно спочатку фізично затримати. Тому
можна стверджувати, що доставлення починається із затримання.

Неналежне законодавче закріплення гарантій прав людини під час
застосування заходів адміністративного примусу призводить до того, що в
підзаконних нормативних актах такі гарантії просто ігноруються, Так, у
відомчих актах МВС України (наприклад, в Інструкції з організації роботи
чергової частини, Статуті патрульно-постової служби міліції) не робиться
розмежування щодо затримання і доставлення осіб за вчинення злочину і
осіб, які вчинили адміністративні проступки. Тому на практиці досить
часто на підставі норм адміністративного законодавства здійснюється
затримання осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, тобто
використовується завуальований варіант взяття під варту, за якого у
громадянина практично відсутні можливості для захисту своїх прав
(оскільки про застосування норм кримінально-процесуального законодавства
мова взагалі спочатку не йде, а КпАП України не передбачає, наприклад,
участі захисника на початковій стадії провадження в справі про
адміністративне правопорушення). Тим самим «обходяться» механізми
захисту прав затриманих.

Тут виявляється ще одна проблема загального характеру. Йдеться про
відсутність конституційного обмеження рівня правового регулювання видів,
підстав та процедур застосування заходів адміністративного примусу,
внаслідок чого можливі зазначені порушення. Пунктом 22 ч. 1 ст. 92
Конституції України визначено, що діяння, які є адміністративними
правопорушеннями, та відповідальність за них мають визначатися виключно
законами України. Тобто в цій нормі Конституції закріплено правило про
виключно законодавче регулювання адміністративної відповідальності. Що ж
до інших видів адміністративного примусу, то такого обмеження
Конституція не передбачає. Зазначимо, що в такому стані речей також
криється ставлення до адміністративного примусу як до чогось
другорядного, неважливого. Адже регулювання інших видів правового
примусу, які тотожні відповідним видам юридичної відповідальності, тією
ж нормою Конституції також обмежено рівнем закону.

Проте навіть існування конституційного обмеження щодо рівня правового
регулювання адміністративної відповідальності реально не знайшло своєї
деталізації в чинному законодавстві про адміністративні правопорушення.
Так, відповідно до ст. 5 КпАП рішення, за порушення яких передбачається
адміністративна відповідальність, дотепер можуть приймати органи
місцевого самоврядування. Зокрема, їм надано право приймати
загальнообов’язкові рішення з питань боротьби із стихійним лихом та
епідеміями. Разом з тим незрозуміло, де передбачається відповідальність
за їх порушення? Адже в самих рішеннях не можна, це суперечитиме ст. 92
Конституції України. А в КпАП така відповідальність не врегульована.

Дуже важливим, з точки зору забезпечення прав людини, є визначення
підстав застосування заходів адміністративного примусу та його процедур.
Щодо підстав ще раз звернемо увагу на їх закріплення в Законі «Про
міліцію». Мова знову піде про адміністративне затримання, яке практично
в усіх наукових джерелах належить до заходів адміністративного
припинення, тобто в усіх випадках підставу його застосування має
становити певне правопорушення, яке при цьому припиняється. Навіть у
побутовому розумінні затримання завжди пов’язується із вчиненням
правопорушення. Разом з тим аналіз п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію»
свідчить, що в ньому міліції надається право в ряді випадків
застосовувати затримання до осіб, які правопорушення не вчиняли, що не
можна визнати правильним. Наприклад, затримано може бути неповнолітніх,
які залишилися без опікування законних представників (батьків,
усиновителів, опікунів, піклувальників) і які не досягли 16-річного
віку, тобто затримання здійснюється незалежно від наявності
правопорушення.

Міліція також має право затримувати осіб, яких запідозрено у занятті
бродяжництвом. Таких осіб тримають у приймальниках-розподільниках,
спеціально створених для них при органах внутрішніх справ рішеннями
місцевих рад. Осіб, запідозрених у бродяжництві, міліція тримає протягом
часу, необхідного для встановлення особи, вирішення питання про
працевлаштування чи направлення до будинку-інтернату для престарілих,
встановлення над ними піклування, але не більше 30-ти діб із санкції
прокурора. В даному випадку має місце невиправдана підміна термінів,
адже заняття бродяжництвом у наш час не визнається жодним
правопорушенням, з яким, підкреслимо, тільки й може бути пов’язано
здійснення затримання. Нагадаємо, що ст. 33 Конституції України гарантує
кожному свободу пересування та вільного вибору місця проживання, тому
будь-які правообмеження щодо осіб, які не мають постійного місця
проживання, є неконституційними.

Міліція також має право затримувати і тримати в спеціальному приміщенні
осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у
зв’язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих, — до передачі їх у
лікувальні заклади, але не більш як на 24 години. І в цьому випадку
використання терміна «затримання» є, як уявляється, неправомірним. Мова
і тут має йти про доставлення зазначених осіб до медичних закладів з
можливим триманням, якщо обставини не дозволяють доставити їх до
лікувальних закладів негайно, в спеціальному приміщенні міліції.

Слід звернути увагу на той факт, що в Законі «Про міліцію» практично не
врегульовано процедури здійснення розглянутих видів затримання (крім
строків), тим самим права таких затриманих законодавчо не визначено і не
гарантовано. Закріплення тих чи інших правил відомчими нормативними
актами в цьому випадку не можна вважати прийнятним, адже такі правила
зовсім невідомі широкому загалу. Немає жодних підстав поширювати на
подібні випадки також положення статей 261—263 КпАП України, оскільки в
них іде мова про осіб, затриманих за вчинення адміністративних
правопорушень, хоча в літературі і допускається таке поширення [16,
с.14—19].

Неналежне правове регулювання процедур застосування заходів
адміністративного примусу є ще однією загальною проблемою у забезпеченні
прав людини в цій сфері. І знову ж ця проблема найбільше стосується
заходів, які не є адміністративними стягненнями. Останні накладаються і
виконуються в порядку, встановленому КпАП України, про проблеми
оновлення якого варто говорити окремо. Для інших же заходів загальні
процедури застосування, так само як і підстави, не встановлено. Зважаючи
на те, що діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу
всіх видів визнається видами адміністративних проваджень [12, с.259], її
необхідно врегулювати в Адміністративно-процедурному кодексі (крім
провадження в справах про адміністративні правопорушення, регулювання
якого має залишитися в КпАП).

2. Акти органів виконавчої влади

як провідна форма реалізації повноважень

Акт державного управління — це офіційний припис, який заснований на
законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної
ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його
компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за
собою певні юридичні наслідки.

Акти управління с різновидом управлінських рішень, за допомогою яких
здійснюється управління народногосподарським комплексом,
соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною
діяльністю держави.

Акт державного управління — це підзаконний акт. Підзаконний характер
актів державної виконавчої влади полягає в їх точній відповідності
закону. Видання актів управління е частиною управлінської діяльності і
одним із видів правових актів держави.

Акти управління спрямовані на досягнення конкретного, оперативного
керівництва. За їх допомогою здійснюється реалізація норм права в
процесі управлінської діяльності, забезпечується необхідна поведінка
учасників адміністративних правовідносин. Акти управління є основою
виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки — приписи,
дозволяння, заборони. Вони захищають права і законні інтереси громадян,
державних і недержавних організацій, охороняють державну безпеку і
громадський порядок і т. ін. В актах державного управління містяться
обов’язкові до виконання приписи, якими на громадян, державні та
недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила
поведінки: їх права, обов’язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів
полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або
організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що
всі акти управління носять імперативний характер. Багато в чому
адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї
сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах існує
значна кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково
обґрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймаються суб’єктами управління тільки в
межах їх компетенції і у певній формі.

Акти управління залежно від їх зовнішнього прояву є усними, письмовими
та конклюдентними. Акти, розраховані на багаторазове застосування, мають
письмову форму.

Акти управління мають юридичну природу і є обов’язкові для тих, кому
вони адресовані. Виконання актів управління гарантується авторитетом
виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою
держави.

Акти управління незалежно від змісту повинні носити творчий характер,
спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної,
демократичної, соціальної та правової держави.

Акти органів виконавчої влади діють у системі юридичних актів України.
Тому виникає необхідність з’ясувати відмінність актів державного
управління від інших юридичних актів — законів, актів правосуддя,
прокурорських актів, актів, що діють у сфері цивільно-правових відносин,
актів громадських об’єднань та ін.

Відмінність актів державного управління від інших зазначених актів
визначається специфікою призначення органів виконавчої влади в загальній
системі управлінської діяльності. Згідно з ст. 6 Конституції України
державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією
межах і відповідно до законів України. Отже, акт державного управління
відрізняється від закону тим, що:

а) в системі правових актів закон має вищу юридичну силу;

б) будь-який акт державного управління повинен бути виданий на основі
закону (безпосередньо чи опосередковано);

в) ніякий акт державного управління не може скасувати або змінити закон;

г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

ґ) в разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.

Акти управління за змістом, юридичними властивостями, порядком
прийняття, скасування, оскарження, виконання відрізняються від судових
актів (рішень, вироків, ухвал). Судові акти — це правова форма вияву
правосуддя. Суд застосовує норми права щодо окремих фактів порушення
права або спорів. Судові акти завжди є індивідуальними. Це акти
застосування норм права відносно окремих осіб, що є учасниками процесу.
Такі акти не містять у собі норм права. Акти ж управління вміщують не
тільки конкретні приписи, а й нові правові норми, наприклад, Кабінетом
Міністрів Україні 14 серпня 1996 p. затверджено Положення про порядок
проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади, що
містить норми, які регулюють атестацію всіх державних службовців за
деякими винятками. Судові акти приймаються тільки на підставі закону, а
судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.
Акти управління приймаються на підставі як закону, так і вказівок вищих
органів управління.

Акти управління відрізняються від цивільно-правових актів за юридичною
природою та підставами прийняття. Цивільно-правові акти (двосторонні чи
односторонні) завжди є результатом взаємного волевиявлення учасників
правовідносин, тоді як акти управління — це односторонні владні
волевиявлення, котрі не вимагають згоди іншої сторони. В разі незаконної
угоди відповідальність перед державою несуть обидві сторони, а за
незаконне прийняття акта держав з управління відповідальність несе
той, хто його прийняв. державного управління відрізняються також від
актів про-о нагляду (протесту, подання, припису, постанови). Акти і кого
нагляду — це форма реагування прокурора на порушення законності. Вони не
мають ні вказівок управлінського характеру, ні норм права.

Від актів громадських організацій, об’єднань громадян (рух, конгрес,
асоціація, фонд, спілка тощо) акти державного управління відрізняються
за своєю юридичною природою.

Об’єднання громадян — недержавні організації, дія їх актів поширюється
тільки на членів цієї організації, а їх виконання забезпечується
можливостями самої організації. Акти громадських організацій не мають
державно-владного характеру. Якщо ж порушуються акти управління, то
застосовуються заходи державного примусу. Але коли виконання державних
функцій покладається на громадську організацію (наприклад, на товариство
захисту прав споживачів), то акти громадських організацій за своєю
юридичною природою є аналогічними актам органів державної виконавчої
влади.

Акти управління істотно відрізняються від документів, що мають юридичне
значення, та від службових документів. Документи, що мають юридичне
.значення (паспорт, посвідчення, атестат, диплом про закінчення вищого
навчального закладу та ін.), не встановлюють, не змінюють та не
припиняють правовідносин. Складені за встановленою формою, вони свідчать
про певні факти або стани. Акт Державного управління завжди спрямований
на виконання, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.

Службові документи (довідки, акти обстежень, рапорти, доповідні записки,
характеристики та ін.) не мають юридичного значення, але вони є
джерелами інформації. На підставі службових документів, як і документів,
що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного
управління. Наприклад, на підставі характеристики, складеної на
державного службовця, всебічного розгляду виконання основних обов’язків,
професійного рівня працівника та його ділових якостей атестаційна
комісія приймає одне з таких рішень: відповідає займаній посаді;
відповідає займаній посаді в разі виконання певних умов (здобуття
освіти, проходження перепідготовки, стажування на відповідній посаді,
вивчення іноземної мови тощо);

не відповідає займаній посаді.

Юридичне значення актів державного управління є багатозначним, носить
різноманітний характер залежно від мети та змісту актів. Вони істотно
впливають на здійснення завдань і функцій Української держави, що є
однією з найбільших за обсягом частин державної діяльності. Акти
державного управління видаються органами виконавчої влади для здійснення
безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та
адміністративно-політичним будівництвом. Вони відіграють важливу роль у
практичному здійсненні організаційних заходів, які розробляються
органами управління, оскільки встановлюють обов’язки виконувати їх
приписи. Прикладом таких заходів на загальнодержавному рівні є «Основні
положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої
паспортної системи», які визначають шляхи, методи та засоби створення
Єдиної державної автоматизованої паспортної системи як найважливішої
складової частини Державного реєстру населення, побудованого не за
існуючим дозвільним принципом — пропискою, а за принципом реєстрації
громадян за обраним за бажанням місцем постійного проживання та їх
документування із запровадженням єдиних документів, що посвідчують особу
громадянина України — паспортів, а також організації різноманітної
аналітико-довідкової роботи. Метою створення цієї системи є:

реалізація державної політики стосовно використання кожним громадянином
всіх конституційних можливостей щодо участі у життєдіяльності держави і
суспільства;

вдосконалення механізму виконання Конституції України, законів України
«Про громадянство України», «Про органи реєстрації актів громадянського
стану», «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» та «Про
порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», постанов
Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України,
постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України з питань
паспортизації тощо.

Акти державного управління можуть виступати як певні юридичні факти, на
підставі яких виникають, змінюються та припиняються адміністративні
правовідносини, наприклад, Указ Президента про призначення першим
заступником Міністра інформації України, розпорядження Президента про
призначення першим заступником голови обласної державної адміністрації
або про звільнення з посади директора Національного інституту
стратегічних досліджень.

В основу класифікації актів державного управління покладені найбільш
істотні їх ознаки, що дає можливість з’ясувати їх правову природу і
значення у здійсненні завдань державного управління.

Класифікація актів управління проводиться за різними критеріями. В науці
адміністративного права акти управління класифікуються: а) за юридичними
властивостями; б) за дією в просторі; в) за характером компетенції
органів, які видають їх; г) за органами, які видають акти.

Але найбільш практично значущою є класифікація актів залежно від їх
юридичних властивостей та суб’єктів права видання актів.

За юридичними властивостями акти державного управління поділяються на
нормативні, індивідуальні та змішані.

Акти виконавчої влади діють у вимірах простору і часу, але їм передують
опрацювання, видання, набрання чинності та дія з певними обов’язковими
вимогами. Положення про те, що органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією
та законами України (ст. 19 Конституції України), є засадничими та
вихідними щодо актів державного управління.

Дія актів державного управління в просторово-часовій дійсності — це
певний рух від початку ініціативи та опрацювання актів управління до їх
втілення в життя. Він складається з таких стадій: 1) постановка питання
про видання акта управління; 2) опрацювання проектів актів управління;
3) видання актів управління; 4) доведення актів управління до відома
адресатів — суб’єктів адміністративно-правових відносин; 5) набрання
чинності актами управління; 6) дія актів управління.

Процедури опрацювання проектів, прийняття, набрання чинності та дія
актів управління регулюються нормативними актами.

3. Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських
відносин

Адміністративний договір — угода двох чи більше суб’єктів
адміністративного права, один із яких завжди є суб’єктом виконавчої
влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються
або припиняються взаємні права та обов’язки сторін.

Адміністративному договору та його інтерпретації вже приділялася певна
увага [19, с.24-25]. Але на теоретичному рівні ця проблема ще
залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв’язаною.
Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний договір
розглядається як один із інститутів адміністративного права [12, с.78].

У системі державного управління адміністративний договір застосовується
в господарській, соціальній, духовній та адміністративно-політичній
сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності
органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження
шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання
адміністративних договорів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є
актом застосування норм права, внаслідок чого реалізують конкретні
функції виконавчої влади за деякими винятками.

Адміністративний договір, як правило, базується на
адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів
мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей
права:

цивільного, фінансового, екологічного, трудового. Наприклад, з владними
повноваженнями пов’язаний трудовий договір (державне регулювання праці,
договірне регулювання праці) або договір про платне навчання в
державному навчальному закладі відповідного рівня.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В
системі правових зв’язків він посідає проміжне місце між
адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу
влади) і договором приватноправового характеру. Виконавча влада для
забезпечення своєї діяльності застосовує трудові та цивільно-правові
договори. Адміністративний же договір — це один із договорів, за
допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

Адміністративний договір характеризується тим, що йому притаманні
відносини змішаного типу: адміністративно-правового і
цивільно-правового, влади і рівноправності. Так, в п. 4 ст. 8 Закону
України від24січня 1997 p. «Про державний матеріальний резерв» [4,
с.112.] встановлено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює
управління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому
числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до
державного резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає
або доручає підприємствам, установам і організаціям, що належать до
сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на
поставку матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює
розрахунки з постачальниками, несе відповідальність за поставку,
закладення і зберігання матеріальних цінностей, має право застосовувати
фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.

Інший приклад. Відповідно до Положення про Міністерство інформації
України від 19 лютого 1997 p. [6, с. 31.] Міністерство інформації
України згідно з покладеними на нього завданнями виступає державним
замовником профільних наукових досліджень, розроблення нового
технологічного устаткування для потреб засобів масової інформації,
поліграфічних підприємств, видавництв, проводить самостійно, за участю
роботодавців підприємств недержавної форми власності, переговори і
укладає галузеві угоди з представниками найманих працівників, має право
представляти Кабінет Міністрів за його дорученням у міжнародних
організаціях та під час укладання міжнародних договорів України.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних
управлінських структур у випадках, коли суб’єкти управління певними
сторонами своєї діяльності є юридичне рівноправними і виникає
необхідність у координації їх діяльності. Наприклад, одним з основних
завдань Міністерства інформації України є координація діяльності
державних засобів масової інформації. Міністерство також координує
міжнародне співробітництво в галузі телебачення і радіомовлення шляхом
укладення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністерствами
(відомствами) правових актів або їх узгодження.

Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються
паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те,
що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати
передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою
такої діяльності, як у прикладі Закону України «Про державний
матеріальний резерв».

Суб’єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа
або суб’єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі
державний орган виступає як суб’єкт, що здійснює виконавчу владу і має
владні повноваження. У зв’язку з цим необхідно з’ясувати відмінності
адміністративного договору від цивільно-правового.

1. Обов’язковим суб’єктом адміністративних договірних відносин є орган
виконавчої влади (посадова особа).

2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому
стані», адже орган управління зберігає владні повноваження
адміністративного характеру і водночас несе певні зобов’язання перед
другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На
відміну від нього цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді
сторін. При цьому права і обов’язки учасників договору регулюються
нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правової о договору не
має владних повноважень щодо другої. У даному разі органи виконавчої
влади, що уклали договір, не здійснюють функції управлінської
діяльності. В цьому полягає головна відмінність адміністративного
договору від цивільно-правового. Орган виконавчої влади в
адміністративному договорі виступає як суб’єкт публічного права, його
статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником
цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною
правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору
(делегування повноважень, охорону майна громадян і т. под ) має бути
передбачене в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так,
відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні
адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

3. В адміністративному договорі обов’язково визначено, коли, і ким і на
яких умовах він може бути укладений. Проте свобода розсуду,
багатоваріантний вибір органу управління при укладенні адміністративного
договору не виключаються. Головне, щоб він був укладений в межах
компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань.
Застосування термінів «компетенція» і «правоздатність» має вирішальне
значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога
компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є головною
умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки,
використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна
правоздатність».

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація
публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю,
договори, що забезпечують державні потреби та податкові угоди, і т.
ін.), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає
індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають
комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей
права. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної
служби за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її
проходження, права та обов’язки службовців регулюються нормами трудового
і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального
стимулювання — нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони е
договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої
влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не
вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що
властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку
державного органу є одночасно правом і обов’язком (предметна
компетенція). Можливість за власним розсудом при укладенні
адміністративних договорів самостійно обирати певний варіант поведінки є
більш обмеженою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це
обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Правом
контролювати виконання адміністративних договорів наділені органи
виконавчої влади. Спірні питання, що пов’язуються з укладенням та
виконанням адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному
порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для
адміністративних договорів, як правило, передбачена письмова форма.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо
класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм,
наводиться їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або
делегування повноважень і предметів відання);

договори у сфері управління державною власністю; договори, що
забезпечують державні потреби (державні контракти (договори);

контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові
угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні
угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад,
охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському
транспорті, комунальні послуги тощо.

Викладене стосовно адміністративного договору підтверджує, що основою
будь-якого договору, в тому числі адміністративного, є норми
зобов’язального права. Звідси випливає висновок: адміністративний
договір регулюється нормами цивільного зобов’язального права з
винятками, доповненнями та обмеженнями з боку адміністративного права.

4. Адміністративно-правові режими, їх призначення, зміст, види

Поняття «правовий режим» все більше утверджується як у сфері юридичної
науки, так і в законодавстві. Дослідження цього поняття дає змогу
виявити специфіку правового регулювання певного об’єкта чи виду
діяльності. Крім цього, це дозволяє судити про багатомірність,
багатогранність і об’ємність права як інституційного утворення, а також
розглядати його в динаміці, функціонуванні.

У найбільш загальній формі поняття «правовий режим» визначається як
порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують
особливе поєднання взаємодіючих дозволянь, заборон, а також позитивних
зобов’язань, який створює особливу спрямованість регулювання.

Кожній галузі права притаманний свій специфічний режим регулювання, яким
якраз і обумовлюється юридична особливість певної галузі.

Своєрідність адміністративно-правового режиму проявляється в особливому
порядку виникнення і формування змісту прав і обов’язків учасників
адміністративно-правових відносин та їх здійснення, наявності
специфічних санкцій, особливих засобах їх реалізації, а також в дії
єдиних принципів, загальних положень, які поширюються на дану сукупність
правових норм.

Адміністративно-правовий режим — це певне поєднання
адміністративно-правових засобів регулювання, що проявляється в
централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та
юридичній нерівності суб’єктів правовідносин.

До числа основних елементів адміністративно-правового режиму належать:

1) метод правового регулювання, який в адміністративному праві
ґрунтується на централізованому засобі та імперативному типі регулювання
і виражається в юридичній нерівності суб’єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові засоби встановлення та форми
виникнення прав і обов’язків, способів юридичного впливу, захисту прав,
процедурно-процесуальних форми і т. под., до яких слід віднести акти,
скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або
нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання,
адміністративну відповідальність та ін.;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь
громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і
свобод людини, інтересів держави; здійснення органами влади своїх
повноважень у межах, встановлених Конституцією і відповідно до законів
України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів
виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою
діяльність та ін.;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується
наявністю великої кількості правових норм, що регулюють значний обсяг
різноманітних соціальних відносин, пов’язаних з державним управлінням;

5) встановлення поряд із загальногалузевим правовим режимом
внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного
режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон,
режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного
режиму та ін.

Адміністративно-правові режими забезпечують функціонування не тільки
галузевих інститутів адміністративного права, таких як державна служба,
адміністративна відповідальність, а й багатьох інститутів інших галузей
або міжгалузевих інститутів, наприклад, права власності, підприємництва
та ін.

Правові режими класифікують за масштабом волі громадян і організацій у
використанні своїх можливостей для реалізації суб’єктивних прав;
глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій; часом і
територією їх дії; окремими об’єктами; видами діяльності і т. под.

За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх
можливостей для реалізації суб’єктивних прав виділяють пільгові та
обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові
права і свободи або пільги при здійсненні ними певних прав чи свобод,
наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки,
запроваджують особливі права використання громадянами і організаціями
своїх прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних
прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької
діяльності.

За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій
відрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють
конституційного статусу громадян і організацій; другі істотно обмежують
їх права і свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів
конституційних прав і свобод.

. За часом дії виділяють постійні (паспортний режим) або короткочасні,
ситуаційні (надзвичайний стан) режими.

За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України
або в окремих її регіонах чи місцях (режим прикордонної зони).

За окремими об’єктами виділяють режими заповідників, вогнепальної зброї,
отрути та ін.

За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової
діяльності, окремих видів підприємницької діяльності та ін.

Засади правових режимів встановлюються законами України: від 27 лютого
1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного
забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» [5, c.198.] , від 13
жовтня 1992 р. «Про загальні засади створення і функціонування
спеціальних (вільних) економічних зон» [7, c.676], від 16 березня 2000
p. «Про правовий режим надзвичайного стану» [8, c.176] від 4 листопада
1991 p. «Про державний кордон України» [9, c.5.], від 16 травня 1995 р.
«Про виключну (морську) економічну зону України» [10, c.152.] та
підзаконними правовими актами, наприклад, постановою Кабінету Міністрів
України від 12 травня 1994 p. «Про прикордонну смугу»[18, c. 10.] та ін.

За юридичною природою серед правових актів, що регулюють правові режими,
виділяють правовстановлюючі, які містять первинні «режимні» норми, та
правозастосовні акти. Наприклад, на підставі ст. 106 Конституції та
Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Президент
України приймає рішення про введення режиму надзвичайного стану, в якому
встановлюються певні правила, а місцевий орган виконавчої влади (обласна
державна адміністрація), керуючись цим актом, встановлює комендантську
годину.

У створенні та здійсненні адміністративно-правових режимів, крім
нормативно-правової, велике значення мають організаційна і
матеріально-технічна підсистеми. Організаційна підсистема обслуговує
діяльність органів виконавчої влади (їх посадових осіб), які повинні
забезпечити додержання вставлених заборон та обмежень і виконання
покладених на громадян та юридичних осіб обов’язків.

Організаційна інфраструктура забезпечує реалізацію встановлених режимних
правил. Це спеціальні режимні органи, які утворені з урахуванням змісту
і особливостей того чи іншого адміністративно-правового режиму
(прикордонні війська, митні органи, тимчасові адміністрації та ін.) і
комплектуються спеціально підготовленим особовим складом, забезпечуються
необхідними фінансовими і матеріально-технічними ресурсами.

Усі спеціальні адміністративно-правові режими мають дві взаємопов’язані
сторони: змістовну і формальну. Змістовну сторону складають причини і
мета введення режиму, його організаційні, економічні елементи, пов’язані
з ними дії. Формальна (юридична) сторона містить такі елементи: хто, на
який строк, на якій території встановлює режим; процедура його введення,
здійснення, скасування; система «режимних» обов’язків і прав. Більшість
спеціальних режимів, як правило, обмежують права громадян. Проте такі
обмеження не повинні бути надмірними і мають встановлюватися тільки
законами. В Конституції України закріплено, що виключно законами України
визначаються правові режими власності, державного кордону, воєнного і
надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації та інші види
спеціальних правових режимів.

Висновки

Невід’ємноюною складовою системи методів державного управління
суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш
жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх
посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими
управлінськими прийомами. Авторитарність даного методу незаперечна,
проте, нині немає жодної держави, яка б використовувала його як
найнеобхідніший засіб управління своїми справами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохоронна.
Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень.
Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту
сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного
виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і
здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється
адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного
впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних правопорушень (див.:
ст. 51 КК).

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є
органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому
порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від
імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження
правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень,
по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових
положень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не
мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це,
наприклад, відшкодовне вилучення предмета, що був засобом чи
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);
зобов’язання прилюдно попросити вибачення у потерпілого (ст. 241 КпАП),
утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів
державної виконавчої влади і місцевого самоврядування одночасно на
територіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону «Про
надзвичайний стан») та ін.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи
цивільно-правового примусу. Наприклад, це штраф, який визначається
кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством
як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення
виконання зобов’язань (ст. 178 ЦК). Проте у перелічених видів грошового
штрафу відмітні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх
застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у
відповідних сферах державного примусу, наділяються додатковими
характеристиками, що дозволяють правозастосовнику безпомилково
розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові,
адміністративно-правові.

Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) запобіжні адміністративні заходи;

в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Список використаних літературних джерел

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — №30.

Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. —
№4. — Ст. 20.

Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної
Ради УРСР. — 1984. — Додаток до № 52. — Ст. 1122.

Відомості Верхов. Ради України. — 1997. — № 13. Ст. 112.

Відомості Верхов. Ради України. — 1991. — № 16. Ст. 198.

Офіційний вісник України. — 1997. — № 9. С. 31.

Відомості Верхов. Ради України. — 1992. № 50. Ст. 676.

Відомості Верхов. Ради України. — 2000. № 23. Ст. 176.

Відомості Верхов. Ради України. — 1992. № 2. Ст. 5.

Відомості Верхов. Ради України. — 1995. № 21. — Ст. 152.

Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В.Ківалова. —
Одеса: Юридична література, 2003. — 896 с.

Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1993.

Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. —
К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. — 668 с.

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — 384 с

Додин Е.В., Серафимов B.B. Акты санкционированного вмешательства в сфере
торгового мореплавания: Учеб. пособие. — Одесса: Юрид. лит., 2001. — 152
с.

Калаянов Д.П., Остюченко СМ., Аносенков A.A. Правова регламентація
адміністративного затримання правопорушників міліцією України:
Науково-практична розробка. — Вид. 2-е, доп. — Одеса: Одеський ін-т
внутр. справ, 2002. — 42 с

Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство,
наука, освіта (матеріали семінару). Частина II. Німеччина та Республіка
Польща. — Львів, 2001.

Урядовий кур’єр. — 1994. — № 86. — С. 10.

Юсупов В. А. Теория административного права. — М., 1985.

PAGE

PAGE 3

Похожие записи