Глава 11 Функції державного управління

§ 1. Поняття функції державного управління

Система державного управління складається із повсякденного здійснення
певних функцій. Термін «функція» застосовують для позначення діяльності
будь-яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати —
значить діяти, бути в дії, виконувати обов’язки. Функція є і обов’язок,
і коло діяльності, і призначення. Функція управління як поняття — це
певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої
характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю.

Характер завдань, пов’язаних з управлінням, впливає на сутність
управлінських функцій. Завдання, що здійснюються органами державного
управління, є вельми різноманітними. Кожна управлінська акція передбачає
наявність певної мсти та використання для її досягнення відповідних
засобів. Сутність та призначення управлінських функцій обумовлені
системою соціально-економічних, соціально-політичних та інших чинників,
що існують у державі.

Відповідно до ст. З Конституції України права і свободи людини та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є
комплекс функцій, в яких безпосередньо знаходить свій прояв
владно-організуючий зміст державного управління, яке здійснюється в
різних процесуальних формах через постійний інформаційний обмін між
суб’єктом та об’єктом управління на основі прямих та зворотних зв’язків.
Функція управління пов’язує в одне ціле запланований результат,
практичну діяльність по виконанню намічених завдань та одержаний
результат.

Функції управління — це відносно самостійні та однорідні частини змісту
управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив
суб’єкта управління на об’єкт.

Отже, функцію державного управління можна визначити як частину
управлінської діяльності держави, що здійснюється на основі закону чи
іншого правового акта органами виконавчої влади притаманними їм методами
для виконання завдань державного управління.

§ 2. Види функцій державного управління

Функції виконавчої влади, як вже підкреслювалося, є відносно
самостійними та універсальними. Існують різні підходи щодо їх
класифікації. Їх поділяють на політичні та технічні функції, або функції
загального управління і спеціалізовані функції, функції здійснення
суверенітету (зовнішнього і внутрішнього), економічні, соціальні,
соціально-виховні функції тощо.

Найбільш поширеною у вітчизняній літературі є класифікація функцій
державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні.

Загальні функції справляють об’єктивно необхідний вплив на певні
процеси, що відбуваються в господарській, політичній,
соціально-культурній та інших сферах. Ці функції є основними,
притаманними будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні
та в яких галузях вони здійснюються. Загальними функціями державного
управління є прогнозування, планування, організація, регулювання,
координація, облік, контроль. Ця класифікація побудована на підставі
внутрішньої технології управлінської діяльності.

Функція прогнозування. Необхідність у прогнозуванні випливає із самої
природи державного управління, бо воно має розв’язувати як повсякденні
завдання, так і перспективні проблеми. Прогнозування — це наукове
передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та
перспектив управлінських явищ і процесів, притаманних суб’єкту і об’єкту
управління. Прогнозування обумовлене також характером об’єкта
управління, що відрізняється значною динамічністю. Не можна здійснювати
управлінські дії без знання їх наслідків. Тому управлінська система
повинна бути прогнозованою. Державне управління покликане вирішувати
довгострокові, перспективні завдання, розв’язання яких відбуватиметься в
умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть
прогнозів. В управлінському процесі прогнозування використовується і як
функція, і як принцип, і як метод управління. Тому органи виконавчої
влади повинні розробляти прогнози, управляти ними, вирішувати свої
завдання на їх підставі.

Функція планування присутня на всіх рівнях ієрархії управління. Вона
полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації тих чи
інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних та ін.),
розробленні програм, за допомогою яких повинна бути досягнута мета. Шлях
реалізації функції планування має такий схематичний вигляд: необхідність
— завдання — функція — рішення (мета). Методика планування ґрунтується
на принципах науковості, комплексності, багатоваріантності рішень,
виборі оптимального варіанту, нормативності та ін.

Функція організації пов’язана зі створенням організаційного механізму.
Мета цієї функції — сформувати керуючі та керовані системи, а також
зв’язки і відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших
самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція, яка забезпечує
взаємозв’язок і ефективність всіх інших функцій управління. Зміст
функції організації включає створення органів управління, побудову
структури апарату управління, формування управлінських підрозділів,
ланок, розроблення положень про органи управління, встановлення
взаємозв’язків між управлінськими структурами, підбір та розстановку
кадрів та ін. Організація означає також реорганізацію та ліквідацію
органів управління, підприємств, установ.

Завдяки функції регулювання досягається необхідний стан упорядкування та
стійкості системи управління. Регулювання охоплює головним чином поточні
заходи щодо будь-яких відхилень від завдань та заданих програм. За
допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка
керованих об’єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси
відбуваються у заданому напрямку та відповідно до встановленої програми.
Необхідність оперативного регулювання обумовлена виключно мобільністю
самого управління. Здатність управлінської системи самостійно зберігати
рівновагу щодо збурюючих впливів (відхилень) є результатом здійснення
функції регулювання.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем
управління. Завдяки координуванню узгоджуються дії не тільки керівників
усередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських
структур.

Функція обліку пов’язана зі збиранням, передачею, зберіганням та
переробленням даних, реєстрацією і групуванням відомостей про діяльність
системи управління, наявність та витрати ресурсів і т. ін. Облік є
передумовою контролю.

Функція контролю має свої особливості відносно всіх інших функцій. Так,
якщо планування ставить завдання, організація приводить систему
управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль
характеризується універсальністю стосовно управлінської системи.
Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справи
щодо виконання завдань.

Контроль починається з одержання інформації про дійсний стан керованого
об’єкта та закінчується прийняттям рішень, які передбачають відповідну
корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль
ґрунтується на принципі зворотних зв’язків, які існують при будь-якій
взаємодії суб’єкта і об’єкта в системі управління. Кожна загальна
функція управління перебуває у взаємозв’язку з іншими.

Розглянуті загальні функції управління необхідні для здійснення
державного управління як на загальнодержавному, так і на регіональних,
місцевих, галузевих рівнях.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи
об’єкта управління.

До основних спеціальних функцій державного управління, що здійснюються
на вищому рівні вищим органом (Кабінетом Міністрів України), у системі
органів виконавчої влади належать:

забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності
України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;

розроблення проекту Закону про Державний бюджет та забезпечення його
виконання;

розроблення і здійснення загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального та культурного розвитку держави та інші,
перелічені в ст. 116 Конституції України.

Спеціальні управлінські функції здійснює Президент України як глава
держави. Серед них такі: керівництво зовнішньополітичною діяльністю
держави, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв
України в інших державах та при міжнародних організаціях; призначення за
поданням Прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших
центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних
організацій та припинення їх повноважень на цих посадах (розстановка
кадрів); прийняття у разі необхідності рішення про введення в державі
або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у
разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної
екологічної ситуації; присвоєння вищих військових звань і класних чинів,
нагородження державними нагородами; встановлення президентських відзнак
і нагородження ними та ін.

Розмежування функцій існує й на нижчих рівнях державної виконавчої
влади. Так, місцеві державні адміністрації на відповідній території
забезпечують здійснення таких основних функцій: виконання Конституції та
законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших
органів виконавчої влади; підтримання законності та правопорядку;
додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних
програм соціально-економічного та культурного розвитку;

програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних і
районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів;

взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих
державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Управлінські функції в АРК здійснюються на підставі розділу Х
Конституції України, особливо ст. ст. 134, 136, 138. Розмежування
функцій здійснюється також на усіх рівнях галузевих систем управління.

Перелік основних спеціальних функцій виконавчої влади свідчить про те,
що вони є численними та різноманітними, але разом з тим
взаємопов’язаними як завдання, що розв’язуються органами управління.
Порівняння загальних функцій зі спеціальними приводить до висновку, що
перші пов’язані з процесами державного управління, тобто проявляються у
будь-яких взаємодіях відповідних керуючих та керованих систем. Зміст же
спеціальних функцій становлять не загальні закономірності, а особливості
взаємодії конкретних суб’єктів та об’єктів державного управління.

Спеціальні функції можна згрупувати за типами основних завдань (особливо
на вищому рівні): це добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету,
здійснення довгострокових цілей та подолання кризових ситуацій. Особливо
велике значення в діяльності виконавчої влади надається прийняттю і
здійсненню довгострокових цілей, тоді як кадрова та бюджетна політика
належить до категорії засобів, але не мети. Такий напрям діяльності
виконавчої влади, як подолання кризових ситуацій, е особливим. Маються
на увазі будь-які кризи — загальнонаціональні чи місцеві, від стихійного
лиха (землетруси, повені) до загального страйку, проблеми та події, які
можуть порушити громадський порядок, суспільну безпеку (наприклад, спори
про благоустрій в тій чи іншій місцевості, захоплення заручників
терористами, викрадення літака, неприпустимий тиск з боку іншої держави
на інтереси нашої держави та інші конфліктні ситуації). Особливість
кризових ситуацій полягає в тому, що рішення повинні бути швидкими,
оперативними, наочними і такими, що стосуються різних органів
управління, установ, підприємств, які в цій ситуації координують свої
дії. Функція координації (зовнішня) у подібних ситуаціях є домінуючою.

Спеціальні функції (як найчисленніші) поділяються на види залежно від
сфер управління. Така специфічність функцій присутня у сферах економіки,
соціально-культурній, адміністративно-політичній.

Подальша диференціація функцій, обумовлена особливостями об’єктів
управління, відбувається усередині цих сфер управління завдяки
допоміжним функціям. Основне їх призначення — забезпечення
обслуговування процесів загальних та спеціальних функцій. За їх
допомогою створюються необхідні умови для нормальної діяльності
управлінських структур.

Така класифікація функцій є найбільш поширеною (хоча вона і суперечлива)
не тільки в теорії, а й на практиці управління. За критерієм
забезпечення потреб допоміжні функції класифікують за наступними
групами: а) у цілепокладаючій організації — прогнозування, стратегічне
та поточне планування; б) у необхідних ресурсах — фінансування,
матеріально-технічне постачання, транспортне обслуговування,
стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечення; в) у
впорядкованості, погодженості в діях — керування, координація,
організація, контроль та ін.; г) у постійному вдосконаленні самої
системи управління — організація, діагностування, проектування,
організаційний розвиток тощо.

Наведене розмежування функцій державного управління має умовний
характер, оскільки в дійсності, на практиці вони переплітаються,
взаємодіють між собою в єдиній системі впливу суб’єкта на об’єкт
управління.

Похожие записи