Форми державного управління

ПЛАН

1. Поняття форм державного управління

2. Види форм державного управління

3. Правові акти державного управління

4. Класифікація актів державного управління

5. Дія актів державного управління

6. Адміністративний договір

§ 1. Поняття форм державного управління

Форма управління — це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються
органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань

Термін «форма» означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту Якщо
функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу
суб’єктів управління на об’єкти управління то форми управління — це
шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління
показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у
відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначаються
характером відносин у сфері управління. Вони складаються в процесі
здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності. Управлінська діяльність
викликає різні наслідки: одні дії призводять до

юридичних наслідків, інші — ні.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими
юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність
виконавчої влади. Вони (форми) закріплюються в Конституції України (ст.
117), законах, положеннях, стандартах. Органи виконавчої влади обирають
ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими
та ефективними. Це означає що в процесі управлінської діяльності
відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного
законодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила поведінки
(норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Під час
практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони
реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог
закону і організація застосування правових норм, а у передбачених
законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність
органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за
собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або
припинення адміністративних правовідносин між суб’єктом і об’єктом
управління, іє правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що
повноваження, якими наділені управлінські органи, носять
державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в
життя шляхом видання юридичних актів.

Але значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову
форму, не пов’язана з виданням правових актів та здійсненням юридичне
значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє
адміністративних правовідносин. Ця частина діяльності виконавчої влади є
не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає
юридичних наслідків (проведення нарад, інструктування, контроль, добір
кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного
здійснення виконавчою владою дій юридичного характеру.

Неправові форми здійснення виконавчої влади також можуть виникати після
правових форм. Неправові форми управлінської діяльності пов’язані з
правом, але в загальному вигляді є опосередкованими. Їх здійснення
базується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в
них також визначаються повноваження суб’єктів управління на їх
здійснення. Неправові форми, як і правові, пов’язані з компетенцією
органу виконавчої влади та його державно-владними повноваженнями.
Відповідний орган виконавчої влади реалізує свою компетенцію шляхом не
тільки видання юридичних актів, а й проведення різного роду
організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.

Дії органів виконавчої влади (їх посадових осіб) здійснюються в межах їх
компетенції і є формами управління. Ці форми управлінської діяльності
також поділяються на правові та неправові.

§ 2. Види форм державного управління

Дії органів виконавчої влади можуть бути відповідним чином згруповані,
тобто зведені в певні однорідні групи за ознакою загальності чи
подібності їх зовнішнього вияву. Всі форми управлінської діяльності
безпосередньо чи опосередковано обумовлені відповідними юридичними
постановами, за допомогою яких Українська держава регламентує діяльність
своєї виконавчої влади.

Конкретні форми державного управління органічно пов’язані з правовими
формами діяльності взагалі: правовстановлюючою, правовиконавчою та
правоохоронною.

На теоретичному рівні питання про форми управлінської діяльності в
основному вирішені, якщо не зважати на деякі розбіжності в поглядах на
цю проблематику.

Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяльності:

1) видання нормативних актів управління;

2) видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів
управління;

3) проведення організаційних заходів;

4) здійснення матеріально-технічних операцій.

Ця класифікація державно-управлінської діяльності становить собою
схематичне моделювання реальності, що не виключає певної умовності,
оскільки існують й інші види класифікації.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності немає. Є й
інший схематичний варіант класифікації форм управлінської діяльності, а
саме:

а) правові форми, пов’язані з встановленням та застосуванням норм права,
наприклад, видання нормативних та індивідуальних актів управління;

б) неправові форми, тобто проведення тих чи інших управлінських дій,
безпосередньо не пов’язаних з прийняттям юридичних актів управління,
наприклад, проведення організаційних заходів та здійснення
матеріально-технічних операцій.

Видання нормативних актів управління є особливою формою діяльності
органів виконавчої влади, яка передбачає розпорядчу діяльність,
спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері
державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в
процесі діяльності органів виконавчої влади — це адміністративна
нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами виконавчої
влади нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми
та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі
аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх
подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації
норм на стадії їх застосування. Конституція та чинне законодавство
України є правовою основою для видання актів управління. Відповідно до
Конституції в Україні існує дуалізм виконавчої влади. Так, п. 31 ч. З
ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на
виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які
є обов’язковими до виконання на території України.

Повноваження Президента деталізовані в ст. ст. 106-107 Конституції. Вони
стосуються забезпечення державної незалежності, національної безпеки і
правонаступництва держави; представлення держави в міжнародних
відносинах.

До компетенції Президента належать кадрові призначення (Прем’єр-міністр
України і Генеральний прокурор України призначаються за згодою Верховної
Ради). Він призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів
Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів

Загальна частина

Розділ III. Функції, форми та методи державного управління

місцевих державних адміністрацій. Відповідно до законодавства Президент
України утворює, реорганізовує та ліквідовує органи виконавчої влади;
скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів АРК.
Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України, має
право вето, і тоді закони, прийняті парламентом, не набувають юридичної
сили. Але при повторному розгляді цих законів вето Президента може бути
подолане кваліфікованою більшістю голосів від конституційного складу
Верховної Ради.

Конституція України (ст. ст. 116-117) наділяє Кабінет Міністрів України
широкими повноваженнями, які реалізуються в різних формах і передусім
безпосередньо виданням постанов і розпоряджень.

Нормативно-правові акти видаються міністерствами та іншими центральними
органами виконавчої влади (державними комітетами, службами,
департаментами). Виконавчу владу в областях та районах, містах Києві та
Севастополі здійснюють державні адміністрації, які видають рішення і
розпорядження.

Нормативно-правові акти та рішення Верховної Ради АРК та рішення Ради
міністрів АРК не можуть суперечити Конституції та законам України.

Правовий статус адміністрації підприємств і установ передбачає не тільки
виконання законів та актів вищих органів виконавчої влади, а й
здійснення розпорядництва, яке виявляється у виданні нормативних актів у
вигляді наказів, затвердженні посадових інструкцій адміністрацією
підприємств, установ, періодичному виданні нормативних актів, що
стосуються організації праці, використання техніки, новітніх технологій
і т. под.

Конституцією України передбачено місцеве самоврядування (сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі органи). Органи місцевого
самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143) приймають рішення,
які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144).

Нормативні акти управління адресовані значному або необмеженому колу
органів і громадян, виконують важливу роль в організації діяльності
виконавчої влади.

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів
управління є близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність
між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють,
змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони
відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб’єктів
управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення
встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноактного їх
застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про
призначення державного службовця на посаду, видача дозволу на носіння
зброї, на полювання, на управління транспортними засобами і т. ін.

Для індивідуальних актів управління, так само як і для нормативних,
характерними є владність та підзаконність, вторинність відносно закону.
Видання нормативних та індивідуальних актів — це основні правові форми
здійснення виконавчої влади.

Проведення організаційних заходів є однією з форм управлінської
діяльності. Організаційні дії складають необхідний чинник управлінської
діяльності в усій системі органів виконавчої влади держави. Ці заходи
здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої
та ефективної роботи відповідних систем управління. Вони не пов’язані з
виданням правових актів та здійсненням юридичне значущих дій.
Організаційні заходи не породжують, не змінюють і не припиняють
адміністративних правовідносин. Різноманітність конкретних форм
здійснення організаційних заходів визначається сферою або галуззю
управління, особливостями керованих об’єктів, їх специфічного правового
статусу. Стосовно органів виконавчої влади безпосередніми
організаційними діями можуть бути: а) роз’яснення змісту і мети
законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б)
інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб);
в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій і т.
под.

Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми
управлінської діяльності. Але як передумови, так і наслідки їх
здійснення можуть фіксуватися і юридичне. Прикладом цього можуть бути
«Основні положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої
паспортної системи», затверджені постановою Кабінету Міністрів України
від 20 січня 1997 p.

Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об’ємною частиною
діяльності апарату виконавчої влади з боку як її кількості, так і
різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний
характер. Їх основне призначення — обслуговування самого процесу
управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють
умови для використання інших форм роботи органів виконавчої впади. В
узагальненому вигляді матеріально-технічні операції — це підготовка
матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних
заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін.
Зараз при здійсненні матеріально-технічних операцій більш широко
використовуються різноманітні засоби організаційної техніки, створюються
комплексні інформаційно-аналітичні системи для державних потреб з
широким застосуванням комп’ютерних систем.

У спеціальній літературі (як один із поглядів) залежно від призначення
та засобів виконання відокремлюються такі матеріально-технічні операції:

а) діловодські (всі операції, які пов’язані з виготовленням документів
органами управління і яким притаманні технічний характер листування,
передрук, розмноження і т. ін.);

б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має
матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або
майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, сплатного
вилучення і т. под.);

в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та
подій у сфері управління);

г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації
відповідно до встановлених правил);

ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок,
довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про
роботу органів управління, дача відповідних роз’яснень і консультацій на
підставі інформаційних матеріалів);

д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення
комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в
різних ланках державного управління).

§ 3. Правові акти державного управління

Акт державного управління — це офіційний припис, який заснований на
законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної
ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його
компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за
собою певні юридичні наслідки.

Акти управління с різновидом управлінських рішень, за допомогою яких
здійснюється управління народногосподарським комплексом,
соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною
діяльністю держави.

Акт державного управління — це підзаконний акт. Підзаконний характер
актів державної виконавчої влади полягає в їх точній відповідності
закону. Видання актів управління е частиною управлінської діяльності і
одним із видів правових актів держави.

Акти управління спрямовані на досягнення конкретного, оперативного
керівництва. За їх допомогою здійснюється реалізація норм права в
процесі управлінської діяльності, забезпечується необхідна поведінка
учасників адміністративних правовідносин. Акти управління є основою
виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки — приписи,
дозволяння, заборони. Вони захищають права і законні інтереси громадян,
державних і недержавних організацій, охороняють державну безпеку і
громадський порядок і т. ін. В актах державного управління містяться
обов’язкові до виконання приписи, якими на громадян, державні та
недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила
поведінки: їх права, обов’язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів
полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або
організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що
всі акти управління носять імперативний характер. Багато в чому
адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї
сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах існує
значна кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково
обґрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймаються суб’єктами управління тільки в
межах їх компетенції і у певній формі.

Акти управління залежно від їх зовнішнього прояву є усними, письмовими
та конклюдентними. Акти, розраховані на багаторазове застосування, мають
письмову форму.

Акти управління мають юридичну природу і є обов’язкові для тих, кому
вони адресовані. Виконання актів управління гарантується авторитетом
виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою
держави.

Акти управління незалежно від змісту повинні носити творчий характер,
спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної,
демократичної, соціальної та правової держави.

Акти органів виконавчої влади діють у системі юридичних актів України.
Тому виникає необхідність з’ясувати відмінність актів державного
управління від інших юридичних актів — законів, актів правосуддя,
прокурорських актів, актів, що діють у сфері цивільно-правових відносин,
актів громадських об’єднань та ін.

Відмінність актів державного управління від інших зазначених актів
визначається специфікою призначення органів виконавчої влади в загальній
системі управлінської діяльності. Згідно з ст. 6 Конституції України
державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та
судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією
межах і відповідно до законів України. Отже, акт державного управління
відрізняється від закону тим, що:

а) в системі правових актів закон має вищу юридичну силу;

б) будь-який акт державного управління повинен бути виданий на основі
закону (безпосередньо чи опосередковано);

в) ніякий акт державного управління не може скасувати або змінити закон;

г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

ґ) в разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.

Акти управління за змістом, юридичними властивостями, порядком
прийняття, скасування, оскарження, виконання відрізняються від судових
актів (рішень, вироків, ухвал). Судові акти — це правова форма вияву
правосуддя. Суд застосовує норми права щодо окремих фактів порушення
права або спорів. Судові акти завжди є індивідуальними. Це акти
застосування норм права відносно окремих осіб, що є учасниками процесу.
Такі акти не містять у собі норм права. Акти ж управління вміщують не
тільки конкретні приписи, а й нові правові норми, наприклад, Кабінетом
Міністрів Україні 14 серпня 1996 p. затверджено Положення про порядок
проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади, що
містить норми, які регулюють атестацію всіх державних службовців за
деякими винятками. Судові акти приймаються тільки на підставі закону, а
судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.
Акти управління приймаються на підставі як закону, так і вказівок вищих
органів управління.

Акти управління відрізняються від цивільно-правових актів за юридичною
природою та підставами прийняття. Цивільно-правові акти (двосторонні чи
односторонні) завжди є результатом взаємного волевиявлення учасників
правовідносин, тоді як акти управління — це односторонні владні
волевиявлення, котрі не вимагають згоди іншої сторони. В разі незаконної
угоди відповідальність перед державою несуть обидві сторони, а за
незаконне прийняття акта держав з управління відповідальність несе
той, хто його прийняв. державного управління відрізняються також від
актів про-о нагляду (протесту, подання, припису, постанови). Акти і кого
нагляду — це форма реагування прокурора на порушення законності. Вони не
мають ні вказівок управлінського характеру, ні норм права.

Від актів громадських організацій, об’єднань громадян (рух, конгрес,
асоціація, фонд, спілка тощо) акти державного управління відрізняються
за своєю юридичною природою.

Об’єднання громадян — недержавні організації, дія їх актів поширюється
тільки на членів цієї організації, а їх виконання забезпечується
можливостями самої організації. Акти громадських організацій не мають
державно-владного характеру. Якщо ж порушуються акти управління, то
застосовуються заходи державного примусу. Але коли виконання державних
функцій покладається на громадську організацію (наприклад, на товариство
захисту прав споживачів), то акти громадських організацій за своєю
юридичною природою є аналогічними актам органів державної виконавчої
влади.

Акти управління істотно відрізняються від документів, що мають юридичне
значення, та від службових документів. Документи, що мають юридичне
.значення (паспорт, посвідчення, атестат, диплом про закінчення вищого
навчального закладу та ін.), не встановлюють, не змінюють та не
припиняють правовідносин. Складені за встановленою формою, вони свідчать
про певні факти або стани. Акт Державного управління завжди спрямований
на виконання, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.

Службові документи (довідки, акти обстежень, рапорти, доповідні записки,
характеристики та ін.) не мають юридичного значення, але вони є
джерелами інформації. На підставі службових документів, як і документів,
що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного
управління. Наприклад, на підставі характеристики, складеної на
державного службовця, всебічного розгляду виконання основних обов’язків,
професійного рівня працівника та його ділових якостей атестаційна
комісія приймає одне з таких рішень: відповідає займаній посаді;
відповідає займаній посаді в разі виконання певних умов (здобуття
освіти, проходження перепідготовки, стажування на відповідній посаді,
вивчення іноземної мови тощо);

не відповідає займаній посаді.

Юридичне значення актів державного управління є багатозначним, носить
різноманітний характер залежно від мети та змісту актів. Вони істотно
впливають на здійснення завдань і функцій Української держави, що є
однією з найбільших за обсягом частин державної діяльності. Акти
державного управління видаються органами виконавчої влади для здійснення
безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та
адміністративно-політичним будівництвом. Вони відіграють важливу роль у
практичному здійсненні організаційних заходів, які розробляються
органами управління, оскільки встановлюють обов’язки виконувати їх
приписи. Прикладом таких заходів на загальнодержавному рівні є «Основні
положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої
паспортної системи», які визначають шляхи, методи та засоби створення
Єдиної державної автоматизованої паспортної системи як найважливішої
складової частини Державного реєстру населення, побудованого не за
існуючим дозвільним принципом — пропискою, а за принципом реєстрації
громадян за обраним за бажанням місцем постійного проживання та їх
документування із запровадженням єдиних документів, що посвідчують особу
громадянина України — паспортів, а також організації різноманітної
аналітико-довідкової роботи. Метою створення цієї системи є:

реалізація державної політики стосовно використання кожним громадянином
всіх конституційних можливостей щодо участі у життєдіяльності держави і
суспільства;

вдосконалення механізму виконання Конституції України, законів України
«Про громадянство України», «Про органи реєстрації актів громадянського
стану», «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» та «Про
порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», постанов
Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України,
постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України з питань
паспортизації тощо.

Акти державного управління можуть виступати як певні юридичні факти, на
підставі яких виникають, змінюються та припиняються адміністративні
правовідносини, наприклад, Указ Президента про призначення першим
заступником Міністра інформації України, розпорядження Президента про
призначення першим заступником голови обласної державної адміністрації
або про звільнення з посади директора Національного інституту
стратегічних досліджень.

Акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.
Наприклад, рішення комісії по розподілу молодих фахівців та направлення
їх на роботу безпосередньо пов’язане з виданням наказу про призначення
на посаду, що в свою чергу веде до виникнення як службових,
адміністративних, так і трудових правових відносин. факт реєстрації
шлюбу як адміністративно-правовий акт тягне за собою появу сімейних та
цивільно-правових відносин. Тому акти державного управління призводять
до виникнення не тільки адміністративно-правових, а й трудових, сімейних
цивільно-правових відносин та ін. Акти державного управління можуть
виступати як умова дійсності цивільно-правових, земельних, трудових та
інших актів. Так, рішення районної державної адміністрації про відвід
земельної ділянки породжує цивільно-правові відносини, пов’язані з
орендою ділянки. Інший приклад: дозвіл органів внутрішніх справ на
придбання мисливської зброї є умовою дійсності договору між громадянином
і організацією торгівлі зброєю та боєприпасами на придбання цієї зброї.
Акти державного управління можуть слугувати законними доказами для судів
загальної юрисдикції, бути підставою для порушення справ про
адміністративні правопорушення, наприклад, протокол про порушення правил
дозвільної системи або громадського порядку. Акти управління можуть бути
юридичною підставою для придбання громадянином суб’єктивного права або
звільнення його від конкретного обов’язку. Так, від сплати за
користування землею звільняються пенсіонери та інваліди першої і другої
груп.

§ 4. Класифікація актів державного управління

В основу класифікації актів державного управління покладені найбільш
істотні їх ознаки, що дає можливість з’ясувати їх правову природу і
значення у здійсненні завдань державного управління.

Класифікація актів управління проводиться за різними критеріями. В науці
адміністративного права акти управління класифікуються: а) за юридичними
властивостями; б) за дією в просторі; в) за характером компетенції
органів, які видають їх; г) за органами, які видають акти.

Але найбільш практично значущою є класифікація актів залежно від їх
юридичних властивостей та суб’єктів права видання актів.

За юридичними властивостями акти державного управління поділяються на
нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні акти встановлюють загальні правила поведінки, норми права.
Вони регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Ці
акти, як правило, призначені на довгострокове та багаторазове їх
застосування. Прикладом може бути Положення про Національне агентство
України з питань розвитку та європейської інтеграції, затверджене Указом
Президента України від 23 квітня 1998 p.

Індивідуальні акти вирішують конкретні питання управління і не містять у
собі норм права. Тому їх прийнято називати актами застосування норм
права. Видання індивідуальних актів спрямоване на їх одноразове
застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. Прикладом
цього виду актів є розпорядження Кабінету Міністрів України від 20
вересня 1996 p. такого змісту: «Відкрити пункт пропуску через державний
кордон України у Скадовському морському торговельному порту для
міжнародного морського сполучення з правом заходження в цей порт
іноземних невійськових суден». За допомогою індивідуальних актів
управління здійснюється безперервне оперативне вирішення органами
виконавчої влади численних справ.

Різновидом актів управління є змішані акти, що містять як норми права,
так і рішення щодо конкретних управлінських справ та ненормативні
приписи. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про посилення
контролю за режимами споживання електричної і теплової енергії», якою
затверджено Положення про державний нагляд за режимом споживання
електричної і теплової енергії від 7 серпня 1996 p., містить у собі як
певні приписи конкретним органам виконавчої влади (Міністерству
енергетики та електрифікації і Державному комітету по використанню
ядерної енергії), так і загальні правила.

За суб’єктами права видання актів вони класифікуються на акти, які
видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними
та місцевими органами виконавчої влади. Істотною особливістю
управлінських рішень є їх юридичне оформлення. Це означає, що всі
рішення виконавчої влади втілюються у відповідну форму, набувають певної
юридичної сили і доводяться до виконавців по встановлених каналах
інформації. Форма актів виконавчої влади передбачена в нормах
Конституції України та інших прийнятих на її основі актах.

На підставі чинного законодавства можна виділити такі основні форми
актів виконавчої влади: укази, постанови, розпорядження, рішення,
накази, інструкції.

Укази — це акти Президента України, видані в межах його компетенції на
основі та на виконання Конституції та законів України. Укази можуть бути
як нормативні, так і індивідуальні.

Постанови — акти управління, як правило, нормативного характеру, які
приймаються на вищому і центральному рівнях виконавчої влади в
колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва.

Розпорядження — це, як правило, індивідуальні акти управління, які
приймаються одноособове на всіх рівнях управлінської ієрархії держави.
Юридична сила розпоряджень залежить від характеру питання, що
вирішується, та правового становища конкретного носія розпорядження.

Рішеннями називаються акти управління, які приймаються Радою міністрів
АРК (ст. 135 Конституції України), місцевими державними адміністраціями
(ст. 118) та органами місцевого самоврядування (ст. 144) в межах їх
повноважень. Вони приймаються колегіальне, можуть бути як нормативними,
так і індивідуальними. Рішення приймаються з важливих питань діяльності
місцевих органів виконавчої влади. Різновидом актів управління є
рішення, за порушення яких передбачається адміністративна
відповідальність відповідно до ст. 5 КпАП. Рішення приймаються також на
рівні центральних органів виконавчої влади (наприклад, колегіями
міністерств, відомств).

Накази — це акти управління, видані в процесі здійснення
єдиноначальності відповідними посадовими особами органів виконавчої
влади. Наказ є найбільш категоричною регламентуючою формою передачі
рішення. Він зобов’язує підлеглих точно виконати передане рішення у
встановлені строки і може передбачати можливі санкції в разі його
невиконання. Наказ може вказувати, як слід діяти, а як не слід. Перший
тип наказу можна назвати приписом, другий — забороною. Припис, виданий
усно, у встановленій формі і з негайним строком виконання (наприклад, у
ситуації надзвичайного стану, в армії, органах Служби безпеки), має
характер команди. Накази видаються керівниками єдиноначальних органів
управління: міністрами, головами державних комітетів, головами державних
департаментів, державних служб, начальниками головних управлінь,
завідувачами відділів і управлінь» державних адміністрацій, керівниками
державних (недержавних) підприємств і установ та ін. Накази залежно від
характеру питань, то ними регулюються, можуть бути як нормативними, так
і індивідуальними.

Інструкціями називаються акти управління, що визначають порядок
здійснення певних дій, робіт і т. под. Вони видаються і діють у зв’язку
з виданням закону або акта управління, що потребують встановлення
порядку їх виконання. Інструкції можуть бути більш або менш докладними.
Вони повинні не обмежуватися визначенням засобів і способів дій, а
визначати кінцеві цілі таким чином, щоб виконавці могли в разі
необхідності творчо їх інтерпретувати відповідно до задуму того, хто
видав інструкцію. Необхідний ступінь деталізації інструкції залежить
головним чином від ступеня кваліфікації тих, кому вона адресована.
Інструкції видають міністри та керівники багатьох єдиноначальних органів
управління.

Укази, постанови, розпорядження, рішення, накази можуть бути
нормативними та індивідуальними. Інструкції завжди є нормативними

Акти управління за суб’єктами, що їх видали, поділяються на такі види.

Президент України видає укази та розпорядження. Деякі акти Президента,
видані в межах повноважень, передбачених ст. 106 Конституції,
скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра,
відповідального за акт та його виконання. Укази Президента набирають
чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено ними. Аналогічно
набирають чинності також розпорядження Президента. Офіційним виданням, в
якому публікуються державною мовою акти Президента нормативного
характеру, є щотижневий інформаційний бюлетень «Офіційний вісник
України», що видається Міністерством юстиції України.

Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови та
розпорядження. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр.
Офіційним виданням, в якому публікуються державною мовою постанови і
розпорядження нормативного характеру, є «Офіційний вісник України». У
разі невідкладності і терміновості проведення заходів постанови
оголошуються по радіо і телебаченню та набирають чинності

Міністри видають накази, інструкції, розпорядження в межах своєї
компетенції. Наказами міністрів міністерств та керівників інших
центральних органів виконавчої влади можуть вводитися в дію положення,
правила, постанови.

Державні комітети приймають постанови. Голови державних комітетів
видають накази та розпорядження.

Відомства видають накази, постанови, інструкції, правила, положення.
Інструкції, правила, положення затверджуються наказами.

Місцеві державні адміністрації приймають рішення та видають
розпорядження.

Керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних
адміністрацій видають накази та розпорядження, а також інструкції.

Керівники державних підприємств та установ видають накази та
розпорядження. Крім цього, вони можуть затверджувати такі нормативні
акти, як положення і правила.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації, встановленій
законом.

Нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади,
що зареєстровані Міністерством юстиції України, публікуються в
«Офіційному віснику України» з метою оперативного і повного забезпечення
правовою інформацією органів державної влади, підприємств, установ і
організацій, доведення актів законодавства України до відома громадян.
Видання «Зібрання постанов Уряду України» припинено з 1 січня 1997 p.

§ 5. Дія актів державного управління

Акти виконавчої влади діють у вимірах простору і часу, але їм передують
опрацювання, видання, набрання чинності та дія з певними обов’язковими
вимогами. Положення про те, що органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією
та законами України (ст. 19 Конституції України), є засадничими та
вихідними щодо актів державного управління.

Дія актів державного управління в просторово-часовій дійсності — це
певний рух від початку ініціативи та опрацювання актів управління до їх
втілення в життя. Він складається з таких стадій: 1) постановка питання
про видання акта управління; 2) опрацювання проектів актів управління;
3) видання актів управління; 4) доведення актів управління до відома
адресатів — суб’єктів адміністративно-правових відносин; 5) набрання
чинності актами управління; 6) дія актів управління.

Процедури опрацювання проектів, прийняття, набрання чинності та дія
актів управління регулюються нормативними актами.

Ініціатором видання акта управління може бути будь-який суб’єкт
державного управління. Це такі суб’єкти, як органи виконавчої влади,
державні підприємства, установи, державні службовці, громадські
об’єднання, а також громадяни.

Процес підготовки акта управління встановлюється, як правило, самим
органом і закріплюється в його відповідному акті. Прикладом такого
порядку проходження і опрацювання документа в структурних підрозділах
Адміністрації Президента може бути витяг із тексту Положення про
Адміністрацію Президента України від 19 лютого 1997 p., в якому
відповідно до п. 5 на виконання своїх завдань Адміністрація «забезпечує
підготовку проектів указів і розпоряджень Президента України, а також
проектів законів України, що вносяться Президентом у Верховну Раду… в
порядку законодавчої ініціативи». Положення запроваджує єдиний порядок
проходження і опрацювання документації, забезпечує оприлюднення законів
України, указів і розпоряджень Президента. Для здійснення своїх функцій
Адміністрація має право: запитувати і одержувати у встановленому порядку
необхідні для виконання своїх завдань матеріали від органів виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та
посадових осіб; користуватися банками даних інших державних органів;
використовувати державні, у тому числі урядові, системи зв’язку і
комунікацій; залучати до виконання окремих робіт і завдань, до участі у
вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірних
засадах, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Порядок внесення проектів рішень Кабінету Міністрів здійснюється на
підставі Положення про підготовку проектів постанов і розпоряджень
Кабінету Міністрів України, затвердженого 8 липня 1993 р. У межах своєї
компетенції опрацьовують проекти своїх рішень також міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади, органи місцевої державної
адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування, адміністрації
підприємств, установ тощо. Проекти актів управління повинні бути
узгоджені з іншими зацікавленими суб’єктами управлінських відносин.
Важлива роль у підготовці та узгодженні проектів належить юридичній
службі органів управління. Після закінчення опрацювання проекту та його
обговорення приймається рішення, яке підписується відповідними
посадовими особами: Прем’єр-міністром, міністром, директором і т. под.

Наступна стадія — видання актів управління. Акти виконавчої влади
видаються у певному порядку, з додержанням відповідних процесуальних
правил. На цій стадії акт управління стає офіційним документом. Одні
акти видаються колегіальними органами, інші — єдиноначальними.

Доведення актів управління до відома адресатів — суб’єктів виконавчої
влади здійснюється у різний спосіб: одні публікуються в пресі, інші
просто доводяться до відома виконавців. Перший — це оприлюднення актів
законодавства України, наприклад, в інформаційному бюлетені «Офіційний
вісник України», в якому публікуються: закони України, укази і
розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету
Міністрів України, що мають нормативний характер, акти Конституційного
Суду України, нормативно-правові акти Національного банку України,
міжнародні договори України, що набрали чинності, нормативні акти
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані
Міністерством юстиції України. Акти місцевих органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування публікуються у місцевих друкованих
виданнях, вивішуються у громадських місцях, передаються по радіо та
телебаченню.

Другий спосіб доведення правових актів до відома адресатів — це
розсилання текстів зацікавленим учасникам управлінських відносин. У і
прийняття актів індивідуального характеру зацікавленим особам
надсилаються їх копії або вони ознайомлюються з ними під розписку.
Набрання чинності актами управління — момент, коли акти управління
набувають юридичної сили. Питання про час набрання актом чинності
вирішується по-різному:

а) акт управління набирає чинності з часу його опублікування або
підписання акта єдиноначального органу компетентною посадовою особою;

б) акт управління набирає чинності з моменту, вказаному в самому його
тексті;

в) в інших випадках — з моменту доведення його до виконавців. Строки
введення в дію постанов Кабінету Міністрів визначені в їх тексті. У
разі, якщо в постановах строк не вказаний, вони набирають чинності з
часу їх прийняття. Розпорядження Кабінету Міністрів набирають чинності з
моменту їх підписання. Акти міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади, місцевих адміністрацій, їх відділів і управлінь,
органів місцевого самоврядування набирають чинності, як правило, в
строк, вказаний в їх тексті, а колі строк не вказаний, то з моменту
одержання акта виконавцем.

Дія актів управління розрізняється в просторі, часі та за колом осіб. За
територією дії акти виконавчої влади поділяються на акти, що діють в
масштабі всієї держави, та акти, що діють в межах
адміністративно-територіальних одиниць. Як правило, дія актів управління
в просторі і часі здійснюється згідно з компетенцією відповідного органу
виконавчої влади. Так, акти Кабінету Міністрів України поширюють свою
дію на всю територію України, якщо інше обумовлене в самому акті.
Аналогічно вирішуються питання дії акті управління відповідних державних
адміністрацій та актів виконавчої влади АРК. Що стосується актів
управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, то
їх дія поширюється за ознаками відомчої належності на відповідні органи
управління, установи, підприємства.

Окремі міністерства та інші центральні органи управління приймають акти,
які є обов’язковими до виконання установами, підприємствами,
організаціями незалежно від їх підпорядкування. Такі акти приймають,
наприклад, міністерства охорони здоров’я, освіти, фінансів, внутрішніх
справ та Служба безпеки України. Дія актів управління за колом осіб
передбачає за мету конкретно визначити перелік уповноважених або
зобов’язаних органів управління, громадських об’єднань, державних
службовців, громадян. У таких актах управління вказується перелік
суб’єктів, на яких поширюється Їх дія (наприклад, на неповнолітніх,
залізничників, працівників авіаліній України та ін.).

Дія правових актів управління в часі є більш складною, оскільки вона
передбачає неоднакові правила дії для актів управління. У вимірах часу
акти управління діють від моменту набрання ними чинності до їх
припинення, а саме:

1) закінчення строку, на який був прийнятий акт (нормативні акти);

2) припинення дії акта в зв’язку з виконанням його приписів (переважно
індивідуальні акти);

3) прийняття нового акта з даного питання (наприклад, Указ Президента
України від 14 грудня 1996 р. «Про Адміністрацію Президента України», в
п. 7 якого сказано, що втратив чинність Указ Президента України від 21
липня 1994 р. «Про реорганізацію Адміністрації Президента України»);

4) з часу скасування нормативного акта. Умовою для скасування акта
управління можуть бути різні обставини, але найчастіше це застарілість
акта або його незаконність. Анулює правовий акт як орган, що прийняв
його, так і вищий орган.

Зміни, зупинення та скасування актів управління відбуваються з різних
підстав.

Зміни застосовуються з метою забезпечення ефективності актів управління,
внесення до них необхідних доповнень, змін, проведення додаткових
заходів або видання їх в новій редакції. Прикладом цього може бути
постанова Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1996 p. «Про
доповнення порядку обчислення стажу державної служби»’.

Зупинення дії актів управління (як тимчасовий захід) спрямоване, як
правило, на забезпечення законності або доцільності в державному
управлінні. Цей захід застосовується для захисту як державних і
суспільних інтересів, так і громадян від неправомірних дій органів
виконавчої влади, їх посадових осіб. Дія актів зупиняється, наприклад, у
зв’язку з поданням скарги, принесенням протесту прокурором в справах про
адміністративні правопорушення і т. ін.

Скасування актів управління — визнання недійсності акта в цілому або
окремих його положень. Відповідно до Конституції України скасовувати
неправомірні акти може Президент України. Він скасовує акти Кабінету
Міністрів України та Ради міністрів АРК. Рішення голів місцевих
державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України,
іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або головою
місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Особливе місце в системі визнання актів недійсними (правові акти або їх
окремі положення) посідає Конституційний Суд України. До його
повноважень належить вирішення питань про відповідність Конституції
України: законів та інших правових актів Верховної Ради

України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України;
правових актів Верховної Ради АРК (ст. 150 Конституції України). За
рішенням Конституційного Суду України закони та інші правові акти
визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не
відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена
Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними
чинності, і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом
України рішення про їх неконституційність (ст. 152 Конституції України).

До чинних актів управління ставляться певні вимоги. Акти управління
повинні обслуговувати сферу соціальних, духовних, політичних та
економічних потреб. Вони мають бути оптимальними, доцільними, соціальне
справедливими та ефективними. Ефективність управлінських рішень — це
результат, зіставлений з витратами на реалізацію цих рішень. Вона
залежить від різних чинників:

організації, мотивації, кваліфікації кадрів, забезпечення фінансовими та
матеріальними ресурсами тощо. Акти повинні передбачати як безпосередні,
так і соціальні наслідки в перспективі. Стосовно конкретної ситуації
акти управління мають забезпечувати реалізацію норм Конституції,
постійно переглядати попередні рішення в світлі виникнення нових проблем
і нового підходу до них з урахуванням сучасних обставин.

Акти управління мають відповідати певним обов’язковим юридичним вимогам:

1) нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і
повинні відповідати їй;

2) органи виконавчої влади можуть видавати акти тільки з питань,
віднесених до їх компетенції, і в межах своїх повноважень;

3) акти повинні відповідати меті, приписам та вимогам законодавчого
акта, з приводу виконання якого вони прийняті;

4) акти мають видаватися у встановлених порядку і формі. Це свідчить про
основну вимогу — законність акта управління, тобто відповідність його
приписів, форми і порядку його видання обов’язковим вимогам Конституції
та інших норм чинного законодавства України.

Письмові акти повинні відповідати певним організаційно-технічним
вимогам, а саме: ставити перед виконавцями завдання, сформульовані не в
загальних фразах, а конкретно. Це передача підлеглим можливих настанов,
що стосуються засобу виконання завдання,

створення для виконавців мотиваційних ситуацій, а також умов для
виконання завдання.

Правові акти повинні бути видані у формі, передбаченій чинним
законодавством. Такі форми є обов’язковими, якщо вони визначені у
Конституції України, положеннях, кодексах, статутах, правилах,
інструкціях. До організаційно-технічних належать вимоги щодо реквізитів
актів управління. Вони повинні містити вказівки на виконавців
(адресатів) та авторів акта (адресантів), дату прийняття акта та строки
його виконання, відповідні підписи, штампи, печатки.

Вимоги конституційного і лінгвістичного характеру полягають в тому, що
акти повинні бути викладені державною мовою (ст. 10 Конституції
України), грамотно, чітко, конкретно, ясно, зрозуміло для виконавців.

Акти обов’язкові для виконання всіма, кому вони адресовані, з моменту
набрання ними чинності. Акти управління, видані з порушенням вимог, які
ставляться до них, є дефектними. Дефектні акти можуть бути нікчемними
або заперечними.

Нікчемні акти управління — це акти незаконні. Вони не породжують ніяких
юридичних наслідків, не повинні виконуватися, їх юридична неспроможність
є явною. Це підтверджується конституційним положенням про те, що ніхто
не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази. За
віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає
юридична відповідальність (ст. 60).

Заперечні акти — це такі, що містять певні недоліки, проте останні не
позбавляють їх юридичної сили, але можуть бути оскаржені зацікавленими
суб’єктами права.

Після оскарження або опротестування акт може бути визнаний або
правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За
такої ситуації заперечні акти підлягають виконанню на відміну від
нікчемних актів.

§ 6. Адміністративний договір

Адміністративний договір —угода двох чи більше суб’єктів
адміністративного права, один із яких завжди є суб’єктом виконавчої
влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються
або припиняються взаємні права та обов’язки сторін.

Адміністративному договору та його інтерпретації вже приділялася певна
увага. Але на теоретичному рівні ця проблема ще залишається дискусійною,
неоднозначною та остаточно не розв’язаною. Проте ми підтримуємо позицію,
згідно з якою адміністративний договір розглядається як один із
інститутів адміністративного права.

У системі державного управління адміністративний договір застосовується
в господарській, соціальній, духовній та адміністративно-політичній
сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності
органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження
шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання
адміністративних договорів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є
актом застосування норм права, внаслідок чого реалізують конкретні
функції виконавчої влади за деякими винятками.

Адміністративний договір, як правило, базується на
адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів
мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей
права:

цивільного, фінансового, екологічного, трудового. Наприклад, з владними
повноваженнями пов’язаний трудовий договір (державне регулювання праці,
договірне регулювання праці) або договір про платне навчання в
державному навчальному закладі відповідного рівня.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В
системі правових зв’язків він посідає проміжне місце між
адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу
влади) і договором приватноправового характеру. Виконавча влада для
забезпечення своєї діяльності застосовує трудові та цивільно-правові
договори. Адміністративний же договір — це один із договорів, за
допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

Адміністративний договір характеризується тим, що йому притаманні
відносини змішаного типу: адміністративно-правового і
цивільно-правового, влади і рівноправності. Так, в п. 4 ст. 8 Закону
України від24січня 1997 p. «Про державний матеріальний резерв»
встановлено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління
державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на
конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного
резерву для укладення з ними контрактів (договорів); укладає або доручає
підприємствам, установам і організаціям, що належать до сфери його
управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку
матеріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахунки з
постачальниками, несе відповідальність за поставку, закладення і
зберігання матеріальних цінностей, має право застосовувати фінансові
санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.

Інший приклад. Відповідно до Положення про Міністерство інформації
України від 19 лютого 1997 p. Міністерство інформації України згідно з
покладеними на нього завданнями виступає державним замовником профільних
наукових досліджень, розроблення нового технологічного устаткування для
потреб засобів масової інформації, поліграфічних підприємств,
видавництв, проводить самостійно, за участю роботодавців підприємств
недержавної форми власності, переговори і укладає галузеві угоди з
представниками найманих працівників, має право представляти Кабінет
Міністрів за його дорученням у міжнародних організаціях та під час
укладання міжнародних договорів України.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних
управлінських структур у випадках, коли суб’єкти управління певними
сторонами своєї діяльності є юридичне рівноправними і виникає
необхідність у координації їх діяльності. Наприклад, одним з основних
завдань Міністерства інформації України є координація діяльності
державних засобів масової інформації. Міністерство також координує
міжнародне співробітництво в галузі телебачення і радіомовлення шляхом
укладення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністерствами
(відомствами) правових актів або їх узгодження.

Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються
паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те,
що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати
передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою
такої діяльності, як у прикладі Закону України «Про державний
матеріальний резерв».

Суб’єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа
або суб’єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі
державний орган виступає як суб’єкт, що здійснює виконавчу владу і має
владні повноваження. У зв’язку з цим необхідно з’ясувати відмінності
адміністративного договору від цивільно-правового.

1. Обов’язковим суб’єктом адміністративних договірних відносин є орган
виконавчої влади (посадова особа).

2. Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому
стані», адже орган управління зберігає владні повноваження
адміністративного характеру і водночас несе певні зобов’язання перед
другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На
відміну від нього цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді
сторін. При цьому права і обов’язки учасників договору регулюються
нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правової о договору не
має владних повноважень щодо другої. У даному разі органи виконавчої
влади, що уклали договір, не здійснюють функції управлінської
діяльності. В цьому полягає головна відмінність адміністративного
договору від цивільно-правового. Орган виконавчої влади в
адміністративному договорі виступає як суб’єкт публічного права, його
статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником
цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною
правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору
(делегування повноважень, охорону майна громадян і т. под ) має бути
передбачене в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так,
відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні
адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

3. В адміністративному договорі обов’язково визначено, коли, і ким і на
яких умовах він може бути укладений. Проте свобода розсуду,
багатоваріантний вибір органу управління при укладенні адміністративного
договору не виключаються. Головне, щоб він був укладений в межах
компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань.
Застосування термінів «компетенція» і «правоздатність» має вирішальне
значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога
компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є головною
умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки,
використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна
правоздатність».

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація
публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю,
договори, що забезпечують державні потреби та податкові угоди, і т.
ін.), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає
індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають
комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей
права. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної
служби за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її
проходження, права та обов’язки службовців регулюються нормами трудового
і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального
стимулювання — нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони е
договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої
влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не
вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що
властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку
державного органу є одночасно правом і обов’язком (предметна
компетенція). Можливість за власним розсудом при укладенні
адміністративних договорів самостійно обирати певний варіант поведінки є
більш обмеженою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це
обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Правом
контролювати виконання адміністративних договорів наділені органи
виконавчої влади. Спірні питання, що пов’язуються з укладенням та
виконанням адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному
порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для
адміністративних договорів, як правило, передбачена письмова форма.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо
класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм,
наводиться їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або
делегування повноважень і предметів відання);

договори у сфері управління державною власністю; договори, що
забезпечують державні потреби (державні контракти (договори);

контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові
угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні
угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад,
охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському
транспорті, комунальні послуги тощо.

Викладене стосовно адміністративного договору підтверджує, що основою
будь-якого договору, в тому числі адміністративного, є норми
зобов’язального права. Звідси випливає висновок: адміністративний
договір регулюється нормами цивільного зобов’язального права з
винятками, доповненнями та обмеженнями з боку адміністративного права.

Див.: Уряд. кур’єр. 1997. 13 лют.

Див.: ЗПУ України. 1996. № 16. Ст. 448.

Див.: Офіційний вісник України. 1998. №• 17. Ст. 618.

Див.: Уряд. кур’єр. 1996. № 181-182. С. 7.

Див. ЗПУ України. 1996. № 16. Ст. 440

Див.: Уряд. кур’єр. 1997. № 36-37. С. 7.

Див.: ЗПУ України. 1996. № 20. Ст. 580.

Див.: Елистратов А. Н. Административное право. М., 1925; Ковалевский В.
Л. Советское административное право. Харьков, 1929; Старосцяк Е.
Правовые формы административной деятельности. М., 1959; Ямпальская Ц. А.
О теории административного договора // Сов. гос-во и право. 1966. № 10;
Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение.
1969. № 3; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985.

Див., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1997. № 13. Ст. 112.

Див.: Офіційний вісник України. 1997. № 9. С. 31.

Похожие записи