Глава З Адміністративно-правові норми

§ 1. Поняття, види та особливості адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма становить собою конкретний різновид
правових норм. Вона відображує сутність урегульованих нею суспільних
відносин, є необхідним елементом конкретного адміністративно-правового
акта (закону, указу Президента, постанови Кабінету Міністрів та ін.).

Адміністративно-правова норма — це правило поведінки, встановлене
державою (Верховною Радою України, органом виконавчої влади) з метою
регулювання суспільних відносин у сфері державного управління. Норми
адміністративного права визначають межі належної, допустимої та
рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади, їх
посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій та трудових
колективів у сфері виконавчої влади. Норми адміністративного права
встановлюють правовий режим взаємовідносин суб’єктів державного
управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення
організаційно-управлінської діяльності, визначають права і обов’язки
громадян у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації. Серед норм
адміністративного права значне місце відводиться нормам про
відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну). Більша
частина норм адміністративного права носить імперативний (наказовий)
характер, їх реалізація підкріплюється можливістю застосування
примусової сили держави.

Існують різні види адміністративно-правових норм. За формою виразу
(вияву) адміністративно-правові норми поділяються на такі, що
забороняють, зобов’язують, уповноважують, стимулюють (заохочувальні), та
рекомендаційні.

З точки зору становища учасники правовідносин (адресатів приписів)
розрізняють норми, які встановлюють і визначають: порядок взаємодії
державних і недержавних органів; права і обов’язки громадян у сфері
державного управління, правове становище державних службовців; правове
становище підприємств, установ, організацій; взаємні права і обов’язки
суб’єктів, які не підпорядковані один одному (наприклад, ст. 8 Закону
України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» визначає
відносини Служби безпеки України з державними органами, підприємствами,
установами, організаціями, посадовими особами, громадянами та їх
об’єднаннями).

За змістом адміністративно-правові норми можна об’єднати у правові
інститути, під якими розуміють сукупність певних правових норм,
споріднених за змістом урегульованих ними правовідносин.

Виходячи з наведеного, можна виділити групи адміністративно-правових
норм: що визначають порядок утворення, завдання, функції, структуру,
компетенцію органів виконавчої влади; що визначають основні положення
про організацію і правове становище підприємств, установ і організацій;
що визначають форми і методи здійснення виконавчої влади; що закріплюють
права і обов’язки громадян та їх об’єднань у сфері виконавчої влади; що
регулюють способи забезпечення законності у сфері виконавчої влади; що
встановлюють відповідальність за різні правопорушення, які не є
злочинами;

що визначають основні положення по управлінню господарською,
соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами і
міжгалузевому управлінню.

Поділ адміністративно-правових норм за змістом має велике значення для
вивчення курсу адміністративного права, дає можливість групувати
нормативний матеріал у певній послідовності.

Адміністративно-правові норми можна підрозділяти за порядком дії у часі,
просторі і за колом осіб. Згідно із загальним правилом адміністративні
норми вступають у силу (набирають чинності) з моменту їх доведення до
відома виконавців. В окремих випадках вони вступають у силу в строк,
вказаний у нормативному акті.

Дія норм права розрахована на невизначений час, проте можуть
встановлюватися і умови їх функціонування (дії). Із загального правила
випливає, що акт не має зворотної сили, а якщо будуть винятки, то про їх
наявність вказується у самому акті.

Дія адміністративно-правових норм у просторі пов’язана зі становищем
органу, що видав акт. Тому розрізняють норми, які діють на території
України, і норми місцевого характеру, норми загального і галузевого
характеру, а також норми локального характеру.

За колом фізичних осіб дія адміністративно-правових норм пов’язана з
поширенням встановлюваних ними правил або на усіх громадян, або на
окремі їх групи (військовослужбовці та ін.).

Залежно від порядку реалізації прав і обов’язків учасників
адміністративно-правових відносин розрізняють: матеріальні норми;
статутні норми, які визначають систему, компетенцію, права і обов’язки
органів управління і посадових осіб; процесуальні норми, які визначають
способи, порядок, процедури діяльності по реалізації прав і обов’язків
(наприклад, ст.ст. 245-297 КпАП, які регулюють провадження у відповідних
справах).

Як і будь-яка інша норма права, адміністративно-правова норма
складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Найбільш чітко
виражається диспозиція норми, оскільки в ній міститься правило належної
поведінки. Гіпотеза являє собою характеристику умов, за яких необхідно
керуватися вимогами даної норми. Вона частіше за все повністю не
формулюється. Це пояснюється тим, що більшість адміністративно-правових
норм регламентують діяльність органів виконавчої влади і їх вимоги
реалізуються в діяльності цих органів. Стосовно інших сторін
управлінських відносин гіпотеза може бути сформульована.

Деякі особливості мають санкції адміністративно-правових норм. По-перше,
ці норми, як правило, не містять конкретної санкції, оскільки вони
адресовані сторонам, організаційно підпорядкованим суб’єкту управління.
Порушення вимог норм у таких випадках передбачає дисциплінарну
відповідальність. По-друге, як правило, відповідні санкції
встановлюються за порушення усієї сукупності адміністративно-правових
норм, сформульованих в одному акті. По-третє, санкція
адміністративно-правової норми, як правило, виражена у вигляді
відповідних заходів адміністративної відповідальності.

Адміністративно-правова норма не тотожна змістові статті або параграфу
того чи іншого акта. Специфіка адміністративно-правової норми полягає у
тому, що санкція (як у деяких випадках і гіпотеза) не завжди виражена
безпосередньо у змісті того акта, в який включена дана норма, — досить
часто вона передбачається іншим актом.

Адміністративно-правові норми реалізуються різними способами. Виконання
таких норм полягає у тому, що той чи інший суб’єкт додержується
приписів, які містяться у нормах. Особи, до яких ці вимоги адресовані,
здійснюють передбачені цією нормою дії або утримуються від здійснення
заборонених нею дій. Таким чином, виконання адміністративно-правової
норми залежить від поведінки конкретних осіб. Наприклад, громадянин,
який досяг 16-річного віку, зобов’язаний мати паспорт: факт наявності
паспорту і буде виконанням з боку цього громадянина вимог відповідної
адміністративно-правової норми.

Застосування адміністративно-правових норм полягає у прийнятті
індивідуального юридичного акта по конкретній справі. Дані норми
реалізуються у процесі вирішення конкретної справи, пов’язаної зі
здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності. Застосування
адміністративно-правових норм не становить обов’язку всіх сторін
управлінських відносин, воно належить до компетенції спеціально
уповноважених на те органів управління і посадових осіб.

Деякі адміністративно-правові норми відповідно до чинного законодавства
можуть застосовуватися у судовому порядку (наприклад, при розгаяді
судами скарги на постанову адміністративної комісії про накладення
штрафу або притягнення суддею до адміністративної відповідальності за
вчинення адміністративного правопорушення). Це свідчить про те, що для
застосування адміністративно-правових норм необхідні повноваження
юридично-владного характеру.

Таким чином, реалізація адміністративно-правових норм створює необхідні
умови для утвердження законності у галузі державного управління,
виникнення адміністративно-правових відносин, їх зміни чи припинення.

Адміністративно-правові відносини є юридичним результатом регулюючого
впливу адміністративно-правових норм на суспільні відносини. Разом з цим
такі норми регулюють переважно управлінські суспільні відносини, тобто
відносини, що виникають у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності
органів виконавчої влади.

§ 2. Джерела адміністративного права

В юридичній літературі під джерелом адміністративного права розуміють
зовнішню форму виразу його норм. Відомо, що за своїм змістом
адміністративно-правова норма відрізняється від норм інших галузей права
тим, що регулює відносини управлінського характеру. Нормами
адміністративного права визначаються межі належної поведінки органів
виконавчої влади, їх службовців, громадян, а також громадських
організацій (їх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності
держави. За допомогою адміністративно-правових норм органи управління,
державні службовці, громадяни, громадські організації наділяються
певними повноваженнями. В цих нормах встановлюються також гарантії
реалізації прав і додержання обов’язків. Таким чином, завдяки дії
адміністративно-правових норм створюється певний правовий режим
управлінської діяльності.

Адміністративно-правові норми містяться безпосередньо в Конституції
України, законодавчих актах, нормативних наказах, постановах уряду,
рішеннях місцевих рад, інших нормативних актах державних органів. До
джерел адміністративного права належать не тільки самі нормативні акти
державних органів, а й затверджені цими актами кодекси, статути, правила
і т. ін., які регулюють управлінську діяльність.

Таким чином, джерело адміністративного права — це акт правотворчості
органів державної влади, що складається з адміністративно-правових норм
або навіть одного правила поведінки і регулює виконавчо-розпорядчу
діяльність. Якщо акт охоплює поряд з нормами адміністративного права
норми інших галузей права (фінансового, цивільного та ін.), то для
адміністративного права він буде джерелом лише у частині, котра як би
наповнена адміністративно-правовим змістом.

Кожне джерело адміністративного права відрізняється від інших за своїми
особливостями, які зумовлені цільовою спрямованістю і змістом норм, що
його складають, їх юридичною силою, масштабом функціонування (дії).
Джерело може бути загальної та локальної дії, обов’язковим до виконання
усіма органами управління і об’єктами, незалежно від підпорядкованості,
або лише тільки підприємствами, установами, посадовими особами,
підвідомчими органу, який видав акт. До системи джерел адміністративного
права включені нормативні акти, які діють у межах України, а також такі,
що регулюють роботу українських установ за кордоном. Стосовно
адміністративно-територіального устрою республіки можуть існувати
джерела, які діють у межах області, міста, району тощо.

Специфіка джерел адміністративного права визначається також їх
співпорядкуванням, яке у свою чергу відображує дію принципу централізму,
складовою частиною якого є положення про обов’язковість рішень вищих
органів для нижчих. Співпорядкування джерел виражається у наступному: а)
всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають
вищу юридичну силу; б) джерела — нормативні акти органів виконавчої
влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел — нормативних
актів, які приймаються нижчими органами виконавчої влади; в) джерела —
нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим
масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; г) джерела —
нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах
загального характеру.

З огляду на різноманітність джерел адміністративного права їх доцільно
розділити на такі види.

1 Конституція України (Основний Закон). 2.Законодавчі акти України:

закони України (наприклад, Закон від 23 березня 1996 р. «Про освіту» та
ін.);

кодекси, положення, статути та інші кодифіковані акти управлінського
характеру (наприклад, КпАП та ін.).

3. Постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові
норми організаційно-правового характеру (наприклад, Положення від 2
вересня 1993 р. про паспорт громадянина України).

4. Укази та розпорядження Президента України (наприклад, Положення від
ЗО грудня 1997 р. про Міністерство юстиції України).

5. Нормативні акти органів виконавчої влади України:

нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені
Кабінетом Міністрів України (наприклад, Положення від 26 лютого 1993 р.
про порядок легалізації об’єднань громадян);

нормативні накази, інструкції керівників міністерств, державних
комітетів і відомств України.

6. Нормативні накази керівників державних підприємств, об’єднань,
установ і організацій.

7. Нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів (рішення, які
передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, та ін.).

8. Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).

9. Міжурядові угоди України з іншими державами та міжнародно-правові
акти, ратифіковані і визнані нашою державою.

10. Акти Конституційного Суду України (наприклад, рішення щодо
відповідності Конституції України постанови Кабінету Міністрів «Про
затвердження переліку платних послуг, які надаються в закладах охорони
здоров’я та вищих медичних закладах освіти»).

Особливе місце у системі джерел адміністративного права посідають
нормативні акти, які регулюють адміністративну відповідальність. Це —
КпАП, законодавчі акти України. Ці акти в комплексі спрямовані на
охорону державного і громадського порядку, державного і колективного
майна, прав і свобод громадян, встановленого порядку управління, а також
прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій. Їх
реалізація забезпечує зміцнення законності, запобігання правопорушенням,
виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і
законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян,
сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед
суспільством.

У системі джерел адміністративного права провідну роль відіграє
Конституція України, яка є Основним Законом Української держави. В
Конституції України визначаються система органів виконавчої влади, їх
найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми
правових актів. Конституційні положення встановлюють
адміністративно-правовий статус громадян, закріплюють участь об’єднань
громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими
справами, обов’язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші
способи зміцнення законності і дисципліни в державному управлінні.

Проте роль Конституції України як першорядного джерела адміністративного
права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань
управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання
окремих законів — джерел адміністративного права. Крім того, багато
положень конкретизуються у чинному законодавстві — різних законодавчих
актах, актах Президента України, нормативних постановах Кабінету
Міністрів України, нормативних наказах і інструкціях міністерств та
інших актах управлінського характеру.

Отже, значення Конституції України як провідного джерела
адміністративного права полягає у тому, що вона слугує базою для появи
інших джерел адміністративного права, закріплює основні принципи
здійснення виконавчої влади, права, свободи, обов’язки громадян, їх
об’єднань, встановлює статус органів, що здійснюють управлінські
функції.

§ 3. Систематизація адміністративного права

Різноманітні адміністративно-правові норми містяться в численних
нормативних актах загального, місцевого та відомчого характеру,
прийнятих у різний час. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної
систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування і
вдосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового
матеріалу шляхом його оброблення і викладення за певною системою у
вигляді збірників (довідників), актів (предметних, системно-предметних,
хронологічних та ін.) чи у формі зведених (зібраних) кодифікаційних
актів. Систематизація законодавства є об’єктивно необхідним елементом
правової діяльності держави, її вдосконалення, зміцнення правової основи
державного і громадського життя.

Кодифікація як напрямок систематизації адміністративного права
здійснюється шляхом об’єднання в одному комплексному акті
адміністративно-правових норм, які містяться у різних актах, але
належать до одного інституту, вдосконалення їх змісту, усунення
застарілих норм, заповнення прогалин в адміністративно-правовому
регулюванні з метою підвищення його ефективності, забезпечення належних
умов для користування нормативним матеріалом. Кінцевим результатом
кодифікації завжди виступають нові комплексні акти — кодекси, статути,
положення і т. ін. Одночасно припиняється дія багатьох норм, які
піддавалися кодифікації. Кодифікація завжди відрізняється офіційним
характером, здійснюється державними органами, які мають відповідну
компетенцію.

На відміну від норм деяких галузей права норми адміністративного права
неможливо з об’єктивних причин об’єднати в одному чи навіть у декількох
комплексних (кодифікованих) нормативних актах. Чинне адміністративне
право, як вже зазначалося, регулює широке коло управлінських відносин.
Його норми містяться у численних актах різної юридичної сили. Крім того,
нормотворчість у державному управлінні характеризується високим рівнем
динамічності, частою появою нових норм, що ускладнює зміст та структуру
правового матеріалу і обмежує можливість його кодифікації. У зв’язку з
цим впорядкування адміністративного права здійснюється шляхом видання
системи кодифікованих (об’єднаних єдиним об’єктом правового регулювання)
актів, які регулюють ті чи інші сторони державного управління.

Інкорпорація — впорядкування нормативно-правового матеріалу шляхом його
оброблення і викладення за певною системою у вигляді хронологічних,
системно-предметних, предметних збірників. У результаті інкорпорації
законодавства про адміністративні правопорушення виданий, наприклад,
довідник «Відповідальність за адміністративні правопорушення» для
працівників правоохоронних органів.

Інкорпорація здійснюється зацікавленими органами, посадовими особами,
науковими працівниками. Підготовлені ними збірники не підлягають
затвердженню. Інкорпорація мас за мету полегшити пошук нормативного
матеріалу та наукових досліджень у галузі права, забезпечити ефективну
підготовку фахівців (юристів). В інкорпоровані збірники може бути
включене лише чинне законодавство.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1992. На 27. Ст. 382.

Похожие записи