Реферат на тему:
Організація, завдання і методи бюджетного планування
У системі заходів, спрямованих на успішне розв’язання з боку держави
економічних і соціальних завдань в умовах ринкових відносин, важливе
місце займає бюджетне планування. Воно є серцевиною всієї фінансової
роботи в державі. Бюджетне планування охоплює всі стадії процесу
складання, розгляду і затвердження бюджету як основного фінансового
плану держави на наступний рік щодо використання централізованого фонду
грошових ресурсів на вирішення соціально-економічних проблем.
Бюджетне планування — це своєрідний інструмент системи фінансового
управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та
прозорості державного сектору, що здійснюється шляхом встановлення
бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на
перспективу, зокрема, середньостроко-ву (до трьох років).
У більшості розвинутих країн світу в процесі бюджетного планування
застосовується складання проекту бюджету не тільки на наступний рік, а й
на середньострокову перспективу. До цих країн належать Австралія,
Австрія, Канада, Данія, Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Швеція,
Великобританія, Сполучені Штати Америки, Угорщина. Не в усіх країнах
середньостроковий бюджетний план стає Законом, але він є обов’язковим
елементом Закону, який береться до уваги і підлягає щорічному
коригуванню та уточненню.
Мета розроблення середньострокового бюджетного плану — формування (в
окремих випадках — затвердження) бюджетних цілей та основних показників
на кілька років наперед, а не лише безпосередньо на наступний рік. Треба
наголосити на тому, що багаторічне планування є лише інструментом
бюджетного управління, а не асигнуванням бюджетних коштів на кілька
років. Його слід розглядати як прогноз доходів та витрат бюджету на
наступні роки, який періодично уточнюється. Це дає змогу привести річний
бюджет у відповідність з прийнятними фіскальними цілями на кілька років.
Основними цілями бюджетного планування на багаторічній основі є
формування ефективної середньострокової податково-бюджетної стратегії
та, зокрема, підвищення дисципліни витрачання державних коштів. Воно має
функціонувати як фінансове стримування майбутніх бюджетних витрат, а не
як інструмент розширення кількості та обсягів бюджетних програм,
оскільки планування проекту бюджету на один рік не може комплексно
врахувати впливу бюджетних програм на майбутні витрати з бюджету.
Призначення бюджетного планування в загальному вигляді зводиться до:
— забезпечення збалансованості фінансових ресурсів держави, які
акумулюються через бюджет із метою найоптимальнішого поєднання можливих
доходів держави та фінансування за їх рахунок необхідних витрат на
виконання завдань, що стоять перед державою і визначені Конституцією
України, у тому числі соціальних гарантій населенню;
— визначення реальних джерел доходів бюджету виходячи із фіскальних
цілей Уряду (державного регулювання перерозподілу доходів фізичних та
юридичних осіб із метою встановлення більш рівномірного податкового
навантаження або просто збільшення надходжень до бюджету через значні
потреби у здійсненні бюджетних витрат);
— визначення пріоритетів у видатковій політиці бюджету, враховуючи цілі,
встановлені основними програмними документами Уряду, у тому числі
затвердженими державними програмами розвитку певної галузі економіки,
регіону тощо на основі яких формуються бюджети усіх рівнів;
— здійснення ефективного управління державним боргом, що полягає у
своєчасному виконанні державою своїх боргових зобов’язань та залученні
на фінансування бюджету запозичень з оптимальними умовами їх подальшого
обслуговування і погашення;
— установлення середньострокових фіскальних і бюджетних цілей з метою
досягнення ефективності бюджетної політики та передбачуваності
соціально-економічних наслідків її проведення;
— забезпечення реалізації єдиної фінансової політики на всіх рівнях
державної влади, єдиних форм і методів усієї бюджетної роботи.
Загальні засади бюджетного планування визначаються Конституцією України,
а також спеціальним бюджетним законодавством — Бюджетним кодексом
України. Як уже зазначалось, у них установлено повноваження органів
державної влади й управління щодо розроблення і затвердження бюджету,
розподілу функцій між центральними, республіканським і місцевими
органами влади й управління, визначені доходи і витрати кожного з них.
Загальне керівництво бюджетним плануванням покладено на Кабінет
Міністрів України, а безпосередньо роботу з організації планування
бюджетів усіх рівнів виконує Міністерство фінансів України. Воно
організовує роботу, складає і подає на розгляд Кабінету Міністрів
України пропозиції до проекту Державного бюджету України, бере участь у
дискусіях та методичному забезпеченні розгляду проекту Державного
бюджету у Верховній Раді України та його затвердження; забезпечує і
координує роботу Державного казначейства України щодо виконання
державного бюджету та обслуговування місцевих бюджетів; розробляє і
виносить на розгляд Президента, Кабінету Міністрів України проекти
законів, указів, постанов і розпоряджень з бюджетних питань, а також
готує та затверджує накази та різні інструктивні матеріали Міністерства
фінансів України, пов’язані з бюджетними питаннями; розглядає проекти
кошторисів міністерств і відомств України, контролює, у межах
повноважень, дотримання бюджетної дисципліни, правильності витрачання
бюджетних коштів, а також коштів господарських організацій; перевіряє
дотримання правил касового виконання бюджету; встановлює форми бюджетних
документів, методологію ведення бухгалтерського обліку і складання
звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів.
Аналогічні, але у межах своїх повноважень, функції щодо складання і
виконання республіканського і місцевих бюджетів (за винятком
установлених форм бухгалтерських документів і порядку ведення
бухгалтерського обліку) виконують Міністерство фінансів Автономної
Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих
держадміністрацій або виконавчих комітетів.
У бюджетному плануванні бере участь весь апарат фінансових органів у
центрі й на місцях. Організаційна й узагальнююча робота зі складання
проекту бюджету виконується управліннями Департаменту зведеного бюджету
Міністерства фінансів України, вищезазначеними місцевими фінансовими
органами.
Процес формування бюджету та узгодження його показників із
макроекономічними тенденціями розвитку країни складається з трьох
відносно самостійних етапів. Слід зазначити, що ці етапи є умовним
поділом процесу формування проекту бюджету на наступний рік, а більш
детальні етапи та процедури описуються у Плані заходів Міністерства
фінансів України щодо підготовки проекту державного бюджету на наступний
рік, про що йтиметься у підрозділі 5.3 «Порядок складання, розгляду
проектів та затвердження державного і місцевих бюджетів».
На першому етапі (з лютого по червень року розроблення) здійснюється
формування бюджетної політики та планування основних, (попередніх)
показників у розрізі державного та місцевих бюджетів. Під час цього
етапу визначаються основні напрями і способи мобілізації грошових коштів
до бюджету, розглядаються і пропонуються зміни в податковій політиці, а
також пов’язані з цим ризики, вишукуються можливості для фінансової
ув’язки прогнозованих доходів і витрат держави на наступний рік. При
цьому, як правило, навіть за умови планування бюджетних показників лише
на один рік, розробляються так звані «сценарії» розвитку економіки, на
підставі яких здійснюється формування проекту бюджету на наступний рік:
— базовий або консервативний сценарій (ще його називають незмінним, або
сценарієм «статус-кво») передбачає продовження існуючої податкової та
бюджетної політики у наступному році без суттєвих змін. Як правило, цей
сценарій є основним для розрахунку показників за іншими сценаріями,
оскільки дає змогу оцінити існуючу економічну ситуацію, спрогнозувати
реальні надходження до бюджету та можливості щодо здійснення бюджетних
витрат, також розробити ряд можливих ризиків, які можуть виникнути при
формуванні бюджетних показників за іншими сценаріями. Таким чином,
формування проекту бюджету за умов «базового сценарію» є відправною
точкою для інших прогнозів. В Україні Уряд здебільшого дотримується
формування проектів державного та місцевих бюджетів за «базовим
сценарієм», оскільки він є найменш ризиковим із погляду проведення
будь-яких змін у фіскальній політиці, що дає змогу у найменш ризикований
спосіб досягнути збалансованості бюджетних показників. Водночас,
оскільки економіка перебуває у стані динамічного розвитку (а в Україні
останніми роками спостерігається постійне зростання економіки), «базовий
сценарій» не дає змоги оцінити потенційні можливості економіки і, як
наслідок, розробити більш ефективну бюджетну політику, яка була б
адекватною всім тим змінам, що спостерігаються у соціально-економічному
розвитку країни. Таким чином, взяття за основу при розробленні
показників бюджету «базового сценарію» є надійнішим, але менш дієвим
способом бюджетного регулювання соціально-економічних процесів у країні;
— цільовий сценарій, в умовах якого плануються певні зміни у податковій
та бюджетній політиці й очікуються дещо інші, на відміну від базового
сценарію, результати. За умов такого сценарію Уряд розробляє можливі
зміни до податкового законодавства з метою підвищення ефективності
податкової політики та збільшення надходжень до бюджету (причому не
обов’язково в наступному році, а в середньостроковій перспективі).
Розглядаються також можливі зміни у пріоритетах бюджетної політики,
зокрема у частині витрат із бюджету, тобто перегляд існуючих бюджетних
програм, реформування соціальної сфери (наприклад, проведення пенсійної
реформи, реформування галузі охорони здоров’я з метою розвитку системи
платної медицини та гарантованих державою мінімумів у наданні
безкоштовних медичних послуг для певних верств населення, реформування
освіти, у тому числі на основі державного замовлення тощо). При цьому
враховуються ризики, пов’язані з такими змінами як щодо доходів, так і
щодо витрат із бюджету, наприклад, ризик зменшення надходжень до бюджету
в наступному році, ризик зростання соціального напруження у державі
тощо. Отже, формування бюджетних показників за «цільовим сценарієм» має
враховувати різні ризики, пов’язані зі змінами в податково-бюджетній
політиці, але водночас воно сприяє проведенню реформ і обґрунтованості
та підвищенню ефективності витрачання бюджетних коштів, зокрема у
середньостроковій перспективі;
— оптимістичний сценарій, при врахуванні у бюджетних розрахунках якого
очікуються досить високі результати від запропонованих змін. Ці зміни в
основному пов’язані з підвищенням ефективності податково-бюджетної
політики та значним поліпшенням індикаторів економічного розвитку країни
(або окремого її регіону, якщо мова йде про місцевий бюджет). У разі
розроблення бюджетних показників на основі оптимістичного сценарію
плануються кардинальні зміни у податково-бюджетній політиці з одночасним
урахуванням позитивних тенденцій розвитку економіки, наприклад, високі
темпи зростання ВВП, помірні інфляційні очікування, стабільність
грошової одиниці та обмінного курсу, збільшення реальних доходів
населення, позитивне сальдо торговельного балансу тощо. Цей сценарій є
найбільш прийнятним із погляду здійснення рішучих кроків до
удосконалення податково-бюджетної політики, але він дуже ризикований,
оскільки будь-яке неправильно прийняте рішення може загальмувати
економічний розвиток. Такими рішеннями, наприклад, можуть бути
запропоновані «кардинальні» зміни у податковій політиці (підвищення або,
навпаки, зниження податкових ставок, звільнення або введення нових пільг
у оподаткуванні, розширення бази оподаткування тощо), значні бюджетні
обмеження або переорієнтація видаткової політики (з соціальне
спрямованої — на інвестиційну) тощо. В Україні протягом 2002—2003 рр.
спостерігалися досить позитивні зрушення в економічному розвитку, якому
сприяло зростання ВВП, стабільність грошового ринку, збільшення реальних
доходів населення та інші макроекономічні індикатори, що стало основою
для розроблення «оптимістичного сценарію» розвитку економіки на наступні
роки. Однак при формуванні проекту бюджету на 2004 р. Уряд усе ж таки
врахував «базовий сценарій» розвитку економіки, зважаючи на значні
економічні ризики, пов’язані з проведенням податкової реформи протягом
2003—2004 рр. (зниження ставок по основних бюджетонаповнюючих податках,
таких як податок на прибуток підприємств і податок із доходів фізичних
осіб та розширення бази оподаткування).
Після вибору сценарію розвитку економіки у наступному році Міністерством
фінансів України розробляються пропозиції щодо напрямів бюджетної
політики на наступний рік та основні бюджетні показники, які складають
баланс бюджету. Напрями бюджетної політики у подальшому формують
положення основного документа, на підставі якого формуватиметься проект
бюджету на наступний рік, — Основних напрямів бюджетної політики на
відповідний рік (Бюджетної резолюції), яка повинна бути схвалена або
взята до відома Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів
України.
Бюджетна резолюція містить основні параметри податково-бюджетної
політики та бюджетних показників, зокрема: рівень перерозподілу доходів
зведеного бюджету через ВВП, відношення державного боргу до ВВП та інші
показники. Після схвалення проекту Бюджетної резолюції з відповідними
дорученнями Кабінету Міністрів України розпочинається розроблення
основних бюджетних показників, які формують баланс бюджету. До таких
показників відносять: прогнозний рівень перерозподілу доходів зведеного
бюджету через ВВП, прогнозний обсяг доходів державного і місцевих
бюджетів, прогнозний обсяг фінансування бюджету (обсяги погашення
державного боргу в наступному році та обсяги можливих державних
запозичень на внутрішньому і зовнішньому ринках капіталу, надходження
від приватизації державного майна), видатки і кредитування з державного
та місцевих бюджетів та обсяги міжбюджетних трансфертів.
Загальний баланс бюджету має такий вигляд (рис. 12):
Рис. 12. Схема основних показників бюджету, що утворюють його баланс
Поряд із розробленням показників балансу проекту бюджету Міністерством
фінансів України здійснюються заходи організаційно-методичного
характеру: розробляються інструктивні й методологічні вказівки
фінансовим органам і центральним міністерствам та відомствам,
проводяться інструктивні наради з питань методології й організації
бюджетного планування, встановлюються графіки надання розрахунків до
проекту бюджету, підготовки необхідних зведених і аналітичних матеріалів
до проекту Державного бюджету України на наступний рік.
На другому етапі (з червня до 15 серпня року розроблення) Міністерством
фінансів України, на підставі офіційного прогнозу соціально-економічного
розвитку України на наступний рік, який щорічно розробляє Міністерство
економіки та з питань європейської інтеграції України, і на підставі
Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік, схвалених
Верховною Радою України, розробляються попередні показники витрат
державного бюджету. Далі ці показники опрацьовуються головними
розпорядниками бюджетних коштів із метою їх розподілу за бюджетними
програмами та оформлення бюджетних запитів. Із метою недопущення
надмірного планування витрат із бюджету головними розпорядниками та
дотримання пріоритетів у видатковій політиці всіма учасниками бюджетного
процесу Міністерством фінансів України доводяться граничні обсяги
видатків і кредитування по кожному головному розпоряднику на наступний
рік разом із Бюджетною резолюцією, яка визначає такі пріоритети.
Протягом липня і до середини серпня здійснюється опрацювання бюджетних
запитів головних розпорядників бюджетних коштів, узгодження всіх
суперечливих позицій з метою збалансування бюджету: зведення заявлених
головними розпорядниками бюджетних коштів потреб для проведення витрат
із бюджету з наявними ресурсами бюджету (доходами та фінансуванням).
Ще однією складовою цього етапу є формування положень Державної програми
соціально-економічного розвитку України на наступний (відповідний) рік.
Головним розробником цієї програми є Міністерство економіки та з питань
європейської інтеграції України.
Така програма розробляється щорічно і визначає основні чинники, які
впливатимуть на розвиток усіх галузей економіки країни у наступному
році. Розроблення цієї програми є надзвичайно важливим, оскільки бюджет
не в змозі охопити всі аспекти соціально-економічного розвитку країни,
він є лише своєрідним інструментом перерозподілу виробленої у країні
вартості. Державна програма соціально-економічного розвитку описує
головні цілі та завдання, основні напрями структурної,
податково-бюджетної, грошово-кредитної та зовнішньоекономічної політики
країни на наступний рік, відображає прогнозні показники розвитку різних
галузей економіки. По суті це — відображення зведеного балансу ресурсів
державного та недержавного секторів економіки.
У процесі розроблення проекту Програми соціально-економічного розвитку
України враховуються положення державних програм (їх ще називають
цільовими) розвитку певної галузі чи території незалежно від джерел її
фінансування. На відміну від проекту Програми соціально-економічного
розвитку, проект державного бюджету на відповідний рік враховує лише ту
частину державних цільових програм, яка стосується бюджетного
фінансування. Це необхідно для узгодження обсягів фінансування бюджетних
програм та державних цільових програм. Детальніше про це йтиметься у
підрозділі 5.2 «Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі та
особливості його запровадження в Україні».
Але, на жаль, на сьогодні таке узгодження є складною проблемою, оскільки
державних цільових програм в Україні розробляється щороку досить багато
(зараз їх більше 130), а врахувати в бюджетних показниках можна лише
невелику їх частину або зі значно меншим обсягом фінансування, ніж це
передбачається державною цільовою програмою. Це пов’язано з постійно
зростаючими потребами у збільшенні бюджетних витрат і обмеженістю
бюджетних ресурсів.
Розроблення проекту Державної програми соціально-економічного розвитку
України також відбувається на основі прогнозу макроекономічних
показників, і її положення обов’язково повинні узгоджуватися із
бюджетною політикою на відповідний рік, тобто з Бюджетною резолюцією, та
з Основними засадами грошово-кредитної політики, які розробляє
Національний банк України.
Затвердження Державної програми соціально-економічного розвитку України
на відповідний рік та Державного бюджету України на відповідний рік має
здійснюватися одночасно з метою повної узгодженості всіх позицій обох
документів. Тому проект Закону про Державний бюджет, проект Програми
соціально-економічного розвитку і проект Основних засад
грошово-кредитної політики на наступний рік подаються до Верховної Ради
України до 15 вересня року розроблення.
У більшості країн світу такі програми мають середньостроко-вий характер,
в Україні ця програма розробляється лише на один рік. Більше того,
незважаючи на те, що проект Державної програми соціально-економічного
розвитку України розробляється щорічно і схвалюється Кабінетом Міністрів
України, вона ще жодного разу не була схвалена Верховною Радою України.
Отже, можна стверджувати, що в Україні сьогодні немає чіткої Програми,
яка б визначала цілі та завдання розвитку кожної галузі економіки в їх
тісному взаємозв’язку з метою проведення ефективної державної політики,
спрямованої на забезпечення сталого економічного та соціального розвитку
України. Хоча, потрібно зазначити, що такі завдання містяться в інших
програмних документах, на підставі яких, власне, і формується бюджетна
політика. Серед таких документів основними є: щорічне Послання
Президента України до Верховної Ради України, Програма діяльності Уряду,
Закони України, Укази Президента та інші.
На третьому етапі (з 15 серпня до 15 вересня) у Міністерстві фінансів
України за участі інших центральних органів виконавчої влади
відбувається остаточне узгодження та збалансування показників доходів і
витрат проекту державного бюджету (при можливості здійснюється
коригування ресурсної частини бюджету, як правило, у бік збільшення
доходів за окремими джерелами, збільшення обсягів фінансування бюджету),
місцевих бюджетів, визначаються обсяги міжбюджетних трансфертів,
редакція текстових статей пропозицій до проекту державного бюджету.
Після схвалення пропозицій до проекту Закону України про Державний
бюджет України на відповідний рік Кабінетом Міністрів України, проект
вищезазначеного закону подається на розгляд до Верховної Ради України.
Усі ці етапи бюджетного планування є взаємозв’язаними і спрямованими на
координацію роботи всіх учасників бюджетного процесу з метою підготовки
проекту Закону України про Державний бюджет України на наступний рік.
У процесі бюджетного планування має вирішуватись низка важливих
економічних завдань? які виходять далеко за межі суто фіскальних
інтересів держави, їх можна розділити на стратегічні й тактичні.
Стратегічні визначають сам підхід до формування бюджету, тактичні —
основні проблеми й напрями його складання. Стратегічним і водночас
найактуальнішим, до того ж найскладнішим, завданням є визначення
оптимальної величини бюджетного фонду держави.
Особлива складність проблеми полягає в тому, що в бюджеті не тільки
централізуються фінансові ресурси, а й концентруються основні проблеми,
пов’язані з реалізацією системи економічних інтересів загальнодержавних,
корпоративних і особистих. Як відомо, між вказаними інтересами завжди
існують суперечності. Вони породжені природою як власності, так і самої
людини (особистості). Фінансові ресурси в будь-який момент обмежені за
величиною, а тому в процесі їх розподілу між різними суб’єктами
економічних відносин виникають суперечності, викликані тим, що їхні
інтереси не збігаються. Світовий досвід свідчить про те, що повністю
задовольнити інтереси кожного із суб’єктів практично неможливо, а
визначити найбільш прийнятні форми і методи їх реалізації — завдання
цілком реальне. Форми і методи розподілу фінансових ресурсів повинні
забезпечити поєднання різних економічних інтересів. Бюджетний механізм
має будуватись у такий спосіб, щоб, з одного боку, забезпечував достатні
надходження до бюджетних фондів, а з іншого — створював матеріальну
заінтересованість суб’єктів господарювання в одержанні високих
фінансових результатів. Необхідно розробити таку модель бюджетного фонду
держави, яка б дала змогу збалансувати існуючі суперечності між
прагненням суб’єктів господарювання до максимізації своїх фінансових
ресурсів і необхідністю вилучення частини їх у бюджет.
Визначення економічно обґрунтованих меж бюджетного фонду держави має
особливо важливе значення. Перекоси у фінансових пропорціях, допущені
під час формування бюджетного фонду, завдають великої шкоди. Надмірна
централізація фінансових ресурсів у руках держави стримує розвиток
підприємницької діяльності, а надмірне скорочення бюджетних коштів
ставить під загрозу реалізацію загальнодержавних потреб. Формування і
використання бюджетного фонду держави диктується закономірностями
розвитку суспільного виробництва. Обсяг бюджетного фонду — це
усвідомлена кількісна міра, яка відбиває об’єктивні умови розвитку
суспільства. Водночас конкретний розмір бюджетного фонду держави
залежить від впливу економічних, соціальних, політичних і міжнародних
факторів. Поєднання цих факторів, їх взаємний вплив визначають конкретну
величину бюджетних коштів, які держава концентрує у своїх руках.
Багаторічна практика бюджетного планування свідчить про те, що процес
формування і використання бюджетного фонду регулювався через механізм
соціально-економічного планування. Недоліки такого планування
загальновідомі. В умовах формування ринкових відносин особливо
актуальним є питання розроблення наукових основ визначення величини
бюджетного фонду країни.
Як відомо, в пізнанні кількісного аспекту будь-якого економічного
процесу можна виділити два щаблі — емпіричне і наукове пізнання. Перший
дає розуміння самого економічного процесу, а другий — математично його
описує. Розроблення математичної моделі дає можливість приймати
обгрунтовані рішення в управлінні відповідним економічним процесом. На
сьогодні не існує математичної моделі бюджетного фонду держави.
Теоретично кількісні параметри фонду мають верхню і нижню межу: верхньою
межею слугує обсяг фінансових ресурсів державного сектору економіки,
збільшений на надходження коштів від інших власників; нижньою — обсяг
витрат на суспільну соціальну й економічну сфери, на оборону й
управління. Реальний же розмір бюджетного фонду держави істотно
відрізняється від указаних меж, оскільки на нього впливають не тільки
потреби в суто загальнодержавних ресурсах, а й багато інших факторів. До
речі, для визначення загальнодержавних потреб необхідна відповідна
нормативна база, яка поки що не розроблена. Саме тому і не розв’язане
завдання побудови математичної моделі бюджетного фонду держави.
Тактичні завдання бюджетного планування відбивають механізм складання
проекту бюджету. Слід наголосити, що бюджетне планування — це триєдине
завдання; перше — визначення реальних джерел і достовірних обсягів
доходів бюджету; друге — оптимізація структури витрат бюджету, третє —
досягнення збалансованості між: доходами і витратами. Крім того, важливо
встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних коштів між
рівнями бюджетної системи і передбачити резервні кошти.
Перше тактичне завдання бюджетного планування починається з визначення
реальних доходів і розроблення заходів, які забезпечили б їх повне і
своєчасне надходження до бюджету. В основу побудови системи бюджетних
доходів мають бути покладені принципи, які б сприяли мобілізації
достатніх для діяльності держави фінансових коштів й одночасно давали
змогу використати платежі суб’єктів господарювання в бюджет як фінансові
регулятори. До таких принципів належать:
— розроблення податкової політики, спрямованої на ефективний
перерозподіл національного доходу та недопущення надмірного податкового
тягаря на платників податків і зборів;
— установлення таких податків, зборів та інших обов’язкових платежів,
які б забезпечили стійкість фінансового становища держави, повноту,
стабільність і своєчасність формування бюджетного фонду;
— введення ставок оподаткування та визначення бази оподаткування,
адекватних реальним умовам функціонування і розвитку економіки;
— використання платежів у бюджет для стимулювання розвитку виробництва і
підвищення його ефективності.
Розроблення системи податків, зборів та інших обов’язкових платежів, які
б відповідали вказаним критеріям, і забезпечення стабільності її
функціонування є головною передумовою реального планування доходів
бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів
базується на двох чинниках: наявності достовірної інформації і володінні
сучасними методами їх опрацювання.
Інформаційне забезпечення бюджетного процесу може ґрунтуватись на двох
підходах. Перший полягає у наданні фінансовим органам необхідної для
складання проекту бюджету інформації. Цей підхід домінував в умовах
планової економіки і забезпечувався адміністративно-командною системою.
Основу бюджетного планування становив план економічного і соціального
розвитку. Міністерства, відомства, підприємства й організації були
зобов’язані надавати всю необхідну інформацію. Другий підхід передбачає
збір і накопичення необхідної інформації безпосередньо фінансовими
органами. Це пов’язано з тим, Ідо, по-перше, в умовах ринкової економіки
відсутній директивний план економічного і соціального розвитку,
по-друге, немає адміністративної підпорядкованості і, по-третє, існує
комерційна таємниця. Тому фінансові органи мусять формувати власні бази
даних. Це дуже складна і клопітка робота, але без достовірної інформації
реально спланувати дохідну частину бюджету неможливо.
Наявність повної, своєчасної і достовірної інформації є передумовою
реального планування, але не гарантує його. Потрібні відповідні методи.
Однак проблема полягає в тому, що за наявності безлічі
економіко-математичних моделей жодна з них не може гарантувати точності
розрахунків. У центрі планування залишається людина. Саме спеціаліст
вибирає відповідний метод, саме він прогнозує розвиток економічної
ситуації. Мистецтво бюджетного менеджменту в частині планування доходів
бюджету базується як на глибоких і всебічних знаннях, так і на інтуїції.
Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації
структури витрат бюджету. Це завдання досить складне як в умовах
фінансової стабільності у державі, так і під час фінансової кризи.
Коштів завжди не вистачає, а потреби у бюджетних витратах щороку
зростають. Задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто
неможливо. Для прикладу, часто заявлений головними розпорядниками обсяг
додаткового ресурсу на наступний бюджетний рік, який є необхідним для
виконання ними своїх функцій та реалізації державних цільових програм,
удвічі перевищує прогнозний обсяг бюджетних витрат на цей самий період.
Тому необхідно знаходити оптимальне співвідношення між напрямами витрат
із бюджету. Зараз не існує певної математичної моделі, яка б визначала
чіткі параметри оптималь-ності. Але, як і загалом у фінансових
відносинах, є опосередковані і водночас дуже точні критерії. Це —
економічне зростання і соціальна гармонія у суспільстві. Основна
проблема в тому, що ці критерії певною мірою суперечать один одному.
Можна досягти значного економічного зростання, але при цьому спричинити
соціальне напруження у суспільстві. Або, навпаки, спрямувавши переважну
частину коштів у соціальну сферу, підірвати економіку. Однак пріоритет
усе-таки має належати завданням забезпечення економічного розвитку,
оскільки тільки це може гарантувати реальні соціальні блага і гарантії.
Забезпечення оптимального розподілу бюджетних витрат ґрунтується на
діяльності органів влади, які розглядають і затверджують бюджет. У свою
чергу, ефективність бюджетної діяльності органів влади визначається не
стільки економічними, скільки політичними чинниками. Насамперед це
підхід до формування органів влади, де мають працювати професійні
політики, а не представники різних галузей, регіонів, соціальних груп і
політичних партій, які завжди відстоюватимуть свої корпоративні, а не
загальнодержавні інтереси. Вони повинні вміти жертвувати певними
сьогоднішніми потребами заради стратегічної мети. Це, звісно, повністю
не гарантує оптимальної спрямованості бюджетних витрат, але дає змогу
максимально до неї наблизитися. Забезпечення завдання оптимального
розподілу бюджетних коштів досягається за рахунок відкритості і
гласності бюджетного процесу, який у будь-якій країні завжди перебуває в
центрі уваги суспільства.
Третє тактичне завдання бюджетного планування — це забезпечення
збалансування доходів і витрат, оскільки, як правило, потреба у коштах
завжди перевищує наявні доходи. Збалансування може забезпечуватися
трьома шляхами:
— перший, якщо немає можливості скоротити бюджетні витрати, то
забезпечується збільшення доходів за рахунок введення нових податків,
підвищення ставок чи розширення об’єкта оподаткування з існуючих
податків;
— другий, якщо рівень оподаткування вже досить високий, то скорочуються
витрати за всіма можливими напрямами;
— третій, якщо неможливо ні збільшити доходи, ні зменшити витрати, то
приймається бюджетний дефіцит і визначаються джерела його покриття,
тобто, як зазначалося раніше, державні позики чи грошова емісія.
При цьому, залучення державних позик є найефективнішим способом покриття
бюджетного дефіциту порівняно з грошовою емісією, яка неодмінно
спричиняє підвищення рівня інфляції й дестабілізацію грошового ринку.
Але при цьому залучення державою коштів на внутрішньому та зовнішньому
ринках капіталу спричиняє зростання обсягу державного боргу. А це, у
свою чергу, означає збільшення бюджетних витрат у майбутньому на платежі
з обслуговування та погашення державного боргу. Тому в короткостроковій
перспективі такі запозичення є ефективним джерелом фінансування
бюджетного дефіциту, але у середньо- та довгостроковій перспективі вони
призводять до збільшення бюджетних витрат.
Таким чином, державні запозичення повинні здійснюватися в межах
можливостей бюджету обслуговувати та погашати боргові зобов’язання
держави без значного накопичення обсягу державного боргу та уникнення
пікових навантажень на бюджет, пов’язаних з такими виплатами. Для цього
необхідно проводити виважену та ефективну боргову політику, яка
полягатиме: у виборі найдешевших та найвигідніших умов здійснення
запозичень, формуванні середньострокової структури державного боргу,
обов’язковому встановленні граничних меж здійснення державою запозичень
та постійному контролі обсягу державного боргу відносно ВВП.
Отже, розв’язання вказаного триєдиного завдання — це постійний процес
застосування різних варіантів проекту бюджету, вибір певного з них, нова
оцінка тощо. Це звичайна процедура, однак завжди необхідно знати ту
межу, де необхідно зупинитись, інакше процес бюджетного планування може
стати нескінченним.
Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл
доходів і витрат між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення
реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження
доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті
заходів. При цьому створюються відносно рівні умови для
соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної
одиниці.
Слід зазначити, що, крім програмних витрат, які завжди мають
конкретизовані цілі, та витрат бюджету на обслуговування і погашення
державного боргу, проект бюджету завжди містить так звані бюджетні
резерви — це відокремлена частина бюджетних коштів, призначена для
фінансування різних непередбачених витрат держави. Непередбачені витрати
можуть бути зумовлені низкою обставин. По-перше, новими потребами, які
виникли в процесі виконання бюджету і не були враховані в плані та
бюджеті; по-друге, необхідністю ліквідації різного роду диспропорцій в
економічному і соціальному розвитку і бюджеті; по-третє, необхідністю
відшкодування збитків, заподіяних стихійними силами природи майну
державних підприємств і організацій. І, нарешті, по-четверте,
необхідністю маневрування грошовими коштами у випадках виникнення
внутрішніх касових розривів, коли надходження бюджетних коштів менші від
обсягу передбаченого за їх рахунок фінансування.
Бюджетним резервам властиві певні особливості:
— широка сфера дії, що обумовлено самою суттю і значенням бюджетного
фонду;
— універсальний характер, оскільки вони використовуються при виникненні
додаткової потреби незалежно від сфери виробництва, галузі економіки,
стадії відтворювального процесу тощо;
— глобальність масштабів свого фінансування, оскільки охоплюють усі
рівні державного управління;
— центральне місце в системі фінансових резервів, що визначається місцем
бюджету у фінансовій системі.
Система бюджетних резервів містить: резервні фонди Кабінету Міністрів
України та місцевих бюджетів.
Як правило, кошти резервних фондів спрямовуються на здійснення
непередбачених у бюджеті витрат, пов’язаних із природними катаклізмами,
аваріями тощо, і зазначені цілі є чітко визначеними у відповідних
нормативно-правових документах. Спрямування цих коштів на інші цілі, ніж
ті, що передбачені законодавством, не допускається.
Оборотна касова готівка як резерв використовується на покриття
тимчасових касових розривів у бюджетах різних рівнів.
Бюджетне планування застосовується на використанні різних методів.
Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в
обов’язковому збалансуванні доходів і витрат. Розподіляти і споживати
можна тільки те, що вироблено. Збалансованість плану економічного і
соціального розвитку й удосконалення пропорцій в економіці, стійкий її
розвиток створюють необхідні умови для формування і виконання
збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу
встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між
центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й
управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для
здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова
ув’язка доходів і витрат бюджету забезпечує його стійкість, створює
необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного
виду місцевих бюджетів.
Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою
таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного,
екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз,
завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за
минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього
аналізу — визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто
встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми
очікуваних витрат. Це дає змогу оцінити справжній стан економіки і його
вплив на бюджет, виявити чинники, які впливають на відхилення фактичних
бюджетних показників від планових, визначити тенденції піднесення
(спаду) економіки країни, збільшення (зменшення) її бюджетних ресурсів.
У процесі аналізу за даними попереднього періоду з’ясовуються причини
неповної акумуляції грошових коштів у бюджет, установлюється ступінь
ефективності використання виділених бюджетних асигнувань.
Аналіз виконання бюджету ґрунтується на звітах про виконання бюджетів,
даних оперативної (щомісячної) звітності про надходження податків,
зборів та інших платежів до бюджету і про фінансування витрат, а також
на матеріалах обстежень, перевірок і ревізій міністерств і відомств,
управлінь і відділів виконавчих комітетів і державних адміністрацій,
організацій та установ.
Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі
розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї
аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового
збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найраціональнішого
використання бюджетних коштів.
Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових
розрахунків кожного елементу доходів чи витрат бюджету. Планування
ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника.
Наприклад, планування акцизного збору передбачає здійснення розрахунків
по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить
також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями витрат. Метод
прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного
забезпечення, але саме він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому
там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило,
саме цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один
(наступний) рік.
Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі
встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на
узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума
витрат на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані
нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису.
Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при
узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку
(кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не
є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у галузі охорони
здоров’я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення)
потребують постійного перегляду й уточнення. Наприклад, щодо соціального
захисту та соціального забезпечення обсяги надання соціальних гарантій
щороку уточнюються, як уточнюються й основні критерії або показники, на
основі яких вони розраховуються: заробітна плата, рівень прожиткового
мінімуму на одну людину тощо. На основі цих показників розробляються
обсяги різних видів соціальних допомог і гарантій населенню. Інший
приклад — щодо освіти: згідно з чинним законодавством України, бюджетні
витрати на освіту повинні становити не менше ніж 10 % національного
доходу. Реально цей показник протягом останніх років є значно меншим,
оскільки бюджетні ресурси обмежені і перерозподіляються на інші, не менш
пріоритетні витрати.
Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна
величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під
впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі
дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію
окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує
значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних
розрахунків і дає змогу ув’язати між собою окремі показники.
Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на
основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних
показників здійснюється на основі досягнутого в попередньому періоді
рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток
країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію
використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки
цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати
можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних
від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення
виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі
податкових та інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що
умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році.
По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних
коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в
попередньому році рівня.
У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи
частково всі вказані методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір
методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті,
оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи.
Список використаної літератури
Джога Р. Т. Бухгалтерський облік у бюджетних установах. 483 с.
Дудчак В. І., Мартинюк О. В. Митна справа. 310 с.
Драб Н. Л. Техніка і мова презентації. (Нім. мова). 102 с.
Дяченко В.І. Система правоохоронних органів. 320 с.
Економіка підприємства: Структурно-логічний навч. посібник / За ред. С.
Ф. Покро-пивного. 468 с.
Економіка підприємства. За ред. С. Ф. Покропивного. Рос. мовою. 608 с.
Економіка: Навч. посіб. для загальноосвіт. навч. закл. / За ред. С. В.
Степаненка. 306 с.
Єріна А.М. Організація вибіркових обстежень. 127 с.
Єріна А. М. Статистичне моделювання та прогнозування. 170 с.
Сжова Л. Ф. Інформаційний маркетинг. 560 с.
Жлуктенко В. І. та ін. Теорія ймовірностей і математична статистика. Ч.
2. Математична статистика. 336 с.
Завіновська Г. О. Економіка праці. 300 с.
Кардаш В. Я. Маркетингова товарна політика. 240 с.
Кардаш В. Я. Товарна інноваційна політика. 266 с.
Керб Л.П. Основи охорони праці. 216 с.
Кіндрацька Л. М. Бухгалтерський облік у банках України. 636 с.
Ковальчук Г. О. Економіка родини. 120с.
Ковальчук Г.О. Активізація навчання в економічній освіті. 298 с.
Козаков В. А. Психологія діяльності та навчальний менеджмент. У 2-х ч.
Ч. Психологія суб’єкта діяльності. 243 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
