Пошукова робота
Концептуальні засади вчення про бюджет
У період розвитку і зміцнення української державності особливої
актуальності набуває вивчення світового досвіду теорії і практики
фінансового будівництва, зокрема управління бюджетним господарством,
його сучасних технологій, форм і методів. На концептуальні уявлення та
практику функціонування бюджету, організацію та використання бюджетного
менеджменту в провідних країнах світу насамперед вплинули: розвинута
ринкова економіка, представницька демократія, права людини. Так чи
інакше економічні й соціально-політичні засади західного суспільства
спираються на примат людської особистості, на підхід до людини як до
мети, а не як до засобу. На цьому особливо наголошував професор В.
Федосов, підкреслюючи, що побудова соціальне орієнтованої ринкової
економіки в Україні — це не просто комплекс економічних заходів.
«Насамперед, це шлях суспільного розвитку, заснований на демократії, на
повазі до людини як найвищої цінності, до її свобод, це філософія
суспільного буття і спосіб мислення» .
Саме на Заході склалася така комбінація історичних обставин та
соціально-економічних умов, які сприяли тому, що бюджет як універсальне
явище фінансової і політичної культури, розвитку людської цивілізації
набув глобального значення. Практично всі національні варіанти
бюджетного процесу і різноманітних бюджетних процедур та технологій
бюджетного менеджменту, застосовувані в сучасному світі, тією чи іншою
мірою вестернізо-вані. Принаймні з боку зовнішніх ритуальних ознак.
Ознайомлення з фінансовими традиціями і бюджетними реаліями країн із
розвинутою ринковою економікою допомагає ефективніше вирішувати проблеми
внутрішні, виконує роль корисних порад, не зайвих для збудження
національної творчої фінансової думки. Тому для українського читача
знання зарубіжного досвіду управління бюджетом і досягнень фінансової
науки стосовно його сутності, особливостей функціонування, місця і ролі
в суспільстві та взаємозв’язків з різними ланками і сферами економічної
системи корисне й повчальне в багатьох аспектах.
Федосов В., Опарін В., Льовочкін С. Фінансова реструктуризація в
Україні: проблеми і напрями / За наук. ред. В. Федосова. — К.: КНЕУ,
2002. — С. 28—29.
Важливою для розуміння теоретико-методологічних і прагматичних підходів
західних економістів до бюджету і бюджетного менеджменту є теза, що за
обставинами свого виникнення та у своєму інституційно-правовому значенні
бюджет є продуктом конституційної демократії. Поза суто
функціонально-фінансовим призначенням державних доходів і видатків, що
існує вже тисячоліття, бюджет у сучасному розумінні виник з ідеї
суспільної згоди на стягування податків та парламентського контролю за
їх витрачанням. Уперше ці права були законодавче зафіксовані, увійшли в
загальногромадянську свідомість та суспільну практику в Англії починаючи
з XVII ст. Зокрема вони були закріплені в Петиції про права (РеШіоп о/
Кі^Нії) 1628 р. та в Біллі про права (ВШ о/ Кі§НІз) 1689 р. У колоніях
Нової Англії гострі дебати про фундаментальне парламентське право на
затвердження бюджету були важливим поштовхом до подій, які врешті-решт
привели до унезалежнення від метрополії й заснування США2. Відтоді
сформувалися демократичні основи управління бюджетом, зросло його
політичне значення. У руках народних представників у парламентах він
перетворився в могутній засіб здійснення внутрішньої й зовнішньої
політики, у чинник державно-національного буття.
Цікаве й етимологічне походження самого терміна «бюджет». В історії
казначейства (міністерства фінансів) Великобританії згадується, що в
1730-ті роки тодішній канцлер (міністр) казначейства Роберт Вальполь
іронічно називав розрахунки державних доходів і видатків за назвою
спеціального портфеля в якому він приносив ті документи в парламент для
доповіді . Від бюджету-портфеля і пішли фінансові поняття «бюджет»,
«відкрити бюджет».
Бюджет сучасного розвиненого суспільства спирається на досить
фундаментальне і глибоко розроблену теорію. Серед її творців —
найвидатніші імена економічної науки — від У. Петті, П. Буагільбера, А.
Сміта, Д. Рікардо, Дж. Стюарта Мілля, А. Ваг-нера до Дж. М. Кейнса, Г.
Шмольдерса, П. Самуельсона, Дж. Б’юкенена. З-поміж цих та інших імен,
пов’язаних з фінансовою наукою, є визначні вчені академічного напряму,
державні діячі та радники урядів, лауреати Нобелівської премії. Серед
багатьох наукових напрямів найбільший вплив мають школи, котрі
розробляють актуальні бюджетні проблеми як міст від теорії до практики.
Фінансова наука шукає і знаходить раціональні рішення стосовно бюджету в
контексті функціонування громадянського суспільства з його складною грою
ринкових і політичних сил.
Розвиток теорії бюджету динамічно пов’язаний із загальними законами руху
суспільного процесу й економіки, а сама вона завжди становила невід’ємну
частину основної економічної доктрини, яка визначалася конкретними
історичними умовами розвитку, а також не в останню чергу завданнями й
інтересами правлячого класу.
Сучасна світова фінансова думка розглядає бюджет з гносеологічних
позицій. Він аналізується з погляду його реального змісту, сутнісних
якісних характеристик і відображення розвитку соціально-економічного
процесу. Теоретичні положення і моделі, які розробляються економістами
західних країн, є реальною прагматичною основою їх фіскальної політики,
бюджетного законодавства і менеджменту. Прагматичний підхід проявляється
у розробленні загальної бюджетної доктрини, стабілізаційних програм
зміцнення державних фінансів, формуванні тактики і стратегії бюджетної
політики на довгостроковий період.
Розширюється коло і спектр досліджень, пов’язаних із розробленням
різноманітних форм і методів бюджетного менеджменту, шляхів ефективного
впливу бюджету на державне й особисте споживання, на нагромадження й
інвестиції, на темпи і пропорції суспільного виробництва, підвищення
конкурентоспроможності на світових ринках і на економічне зростання в
цілому.
Діалектика світового суспільно-економічного процесу, його специфіка й
особливості, які пов’язані насамперед із поглибленням і прискоренням
глобалізації та інтеграції, об’єктивно ведуть до посилення уваги
західної фінансової науки до розроблення конкретних заходів і
рекомендацій щодо підвищення ролі бюджету в структурній перебудові
економіки, у прискоренні темпів економічного зростання,
короткостроковому і довгостроковому розвитку з урахуванням
світогосподарських відносин і зв’язків. У працях її представників,
багато з яких є лауреатами Нобелівської премії, аналізуються
результативність впливу бюджету на загальний хід, динаміку і розвиток
розширеного відтворення, ефективне функціонування ринків.
Для наукового методу західних учених-фінансистів характерне зближення і
суміщення теоретичного та емпіричного знання. Бюджет постає як єдність
фактологічної дійсності та її науково-теоретичної репродукції, як
застосування теоретичних критеріїв і постулатів у реальному фінансовому
житті і бюджетній політиці. За такого підходу фінансове знання
розвивається і збагачується відповідно до змін матеріалу, який воно
засвоює, що супроводжується теоретичним осмисленням реалій та науковим
аналізом самого осмислювання.
Безпосередній теоретико-методологічний, ідейно-концептуальний та
інституційно-несучий каркас західного вчення про бюджет складають
філософський ідеалізм, економічний суб’єктивізм, суб’єктивна теорія
вартості, теорія суспільних благ (потреб) і товарів та суспільного
вибору, ідеали демократично-правової держави. Велика хартія вольностей,
Білль про права, гасла Великої французької революції — ці та інші
досягнення й звершення західної цивілізації справили незгладимий вплив
на теорію і практику бюджету взагалі і бюджетного менеджменту зокрема.
З огляду на свою специфіку, одночасно враховуючи функціонування держави,
поле економіки, політики і права, життєдіяльності суспільства, фінансове
знання в його методологічному аспекті спирається на наукові положення
філософії, політичної економії, соціології, на принципи державного і
конституційного права. Як зазначав відомий французький учений-фінансист
Поль Марі Годме, у фінансовій науці метод пізнання характеризується «з
одного боку, дослідженням фінансових явищ, а з іншого — широким
зверненням до інших наук»1. Це і зрозуміло. Фінансова наука є суспільною
(економічною) наукою, а самі фінанси, і передусім бюджет (як їх
домінуюча і визначальна складова), виникли з розвитком держави, права і
товарно-грошового господарства. Усе функціонування бюджету — від його
генези і до зрілого розвитку — пов’язане з існуванням держави. Поза
функціонуванням держави немає і бюджету.
Саме тому вихідною позицією світової фінансової думки при характеристиці
бюджету є його нерозривний зв’язок з державою, її діяльністю. Усі
західні підручники з теорії фінансів і бюджету розпочинаються не з
питань природи і сутності цих категорій, як це традиційно з радянських
часів заведено у вітчизняній літературі і викладається у вищих
навчальних закладах, а з характеристики економічної ролі, завдань і
функцій держави, сфери її діяльності. І це цілком логічно і правильно.
Бюджет — це «державне фінансове господарство», зазначав ще в XIX ст.
один із патріархів західноєвропейської фінансової науки, всесвітньо
відомий німецький учений Адольф Вагнер (1835— 1917)1. Сучасний німецький
економіст, професор Берлінського університету Шарль Бланкарт, автор
книги «Державні фінанси в умовах демократії» характеризує науку про
державні фінанси (і передусім бюджет) як економічний аналіз державної
діяльності. Професор Девід Хайман, автор одного з найновіших
університетських підручників, який вийшов у Сполучених Штатах Америки
кількома виданнями, розуміє під бюджетом особливу сферу економічного
знання (економікс), що вивчає державну діяльність та альтернативні
способи фінансування державних видатків.
Подібне розуміння не єдине у своєму роді, воно має свою традицію. Так,
професор Колумбійського університету, колишній президент Міжнародного
інституту державних фінансів Карл Шоуп дає дещо розширене й
конкретизоване тлумачення: бюджет пов’язаний з функціонуванням держави,
грошовими асигнуваннями і соціальними виплатами та методами фінансування
цих потреб за допомогою податків, позик, іноземної допомоги й емісії
грошей4. Професор Х’юго Дальтон, відомий у 1930—1940-ві роки англійський
фінансист-теоретик і практик, депутат парламенту, канцлер казначейства
Великобританії в 1945—1947рр., підручник якого «Принципи державних
фінансів» виходив у Англії понад 20 разів і був перекладений багатьма
мовами, вважає, що бюджет перебуває на межі економіки і політики. Він
виражається у доходах і видатках державних органів влади та їх взаємній
відповідності. Ця відповідність не обов’язково зводиться до рівності,
вона повинна перебувати у такому кількісному співвідношенні, яке за
даних умов є найбільш прийнятним.
Схоже, найбільш повно і виразно сформулював коло тих
соціально-економічних і суспільно-політичних проблем сучасної держави,
вирішення яких залежить від бюджету, відомий американський
учений-фінансист Ричард Масгрейв (1910р.н.). На диспуті з іншим корифеєм
західної фінансової науки, лауреатом Нобелівської премії Джеймсом
Б’юкененом (1919 р.н.) він сказав: «Чи не зайшов розвиток державного
сектору так далеко, що його слід зупинити? Державний сектор посилює чи
стримує економічне зростання? Державні установи та їх персонал
продуктивні чи ні? Чи варто державі займатися виробництвом? Чому через
публічні бюджети фінансуються як приватні, так і суспільні блага? Яким
чином контролювати забруднення довкілля та інші суспільні лиха? Як
боротися з бідністю та як пристосувати систему соціального страхування
до демографічних змін? Що розуміти під оптимальним оподаткуванням і чи
потрібна радикальна податкова реформа? Чи бюджети ще залишаються дієвими
інструментами макрополітики»?
Отже, погляди авторитетів західної фінансової науки єдині у баченні
державного бюджету як сфери органічно взаємозв’язаних фінансових потоків
державних доходів і видатків. Реально ці потоки існують, відбувається їх
рух у організаційно-правових формах бюджетів і кошторисів на різних
рівнях державної влади та адміністративно-територіального поділу країни.
З методологічного погляду для наведених трактувань характерна простота і
реалістичність дефініцій, які відразу прямують до суті. Економічні явища
і процеси, що становлять природу і зміст державного бюджету, кількісно і
якісно об’єктивізуються, але водночас зрозуміло, що суб’єктивно вони
залежать від суспільного вибору і політичних рішень. Подібні трактування
насамперед відображають емпіричну реальність бюджету. Добре пристосовані
для систематизації й дослідження фінансових явищ прості поняття дуже
зручні для зіставлення дефініцій із дійсністю. Подібні характеристики є
переконливими не лише в логічному, а й у практичному розумінні,
демонструючи єдність теорії і практики. Вони наочно демонструють, як у
сфері державних фінансів зливаються економіка з політикою, де економічні
міркування і політичні рішення однаково домінують над змістом фінансових
операцій держави. На цьому полі, за образним висловлюванням X. Дальтона,
має поєднуватися «досконалість теорії, сміливо пропонованої чистим
розумом, і мистецтво управління державою, керованою мудрим урядом».
Водночас слід визнати, що знайти вичерпне і до того ж лаконічне
визначення бюджету як фінансово-економічного, суспільно-політичного та
юридично-правового явища, незважаючи на часте й звичне вживання самого
терміна «бюджет», не просто. Користуючись різними західними джерелами,
можна зібрати цілу низку дефініцій. Уже їх перелік свідчить про суттєве
варіювання семантичних значень одного і того самого явища.
Бюджет постає як:
законодавчий акт, що попередньо санкціонує державні доходи і видатки,
тобто дозволяє уряду збір коштів та їх цільове витрачання;
офіційний розпис державних доходів і видатків;
кошторис імовірних доходів і видатків держави;
фонд грошових коштів, зібраних державною владою, з визначеним законом їх
витрачанням на задоволення загальнокорисних потреб;
завчасно складений кошторис, що відображає рівновагу між державними
потребами і коштами;
правовий документ, у якому заплановані державні видатки протиставляються
очікуваним доходам з одночасним закріпленням обов’язків щодо їх
виконання;
фінансова основа, на якій базується діяльність уряду;
повторювана щорічно відомість державних доходів і видатків;
балансова таблиця, в якій обчислюються й порівнюються доходи з
видатковими фінансовими зобов’язаннями;
загальний план державного фінансового господарства на певний проміжок
часу (як правило, на 12 місяців);
контракт, укладений між довірителями (податко платникам й) і довіреними
(органами влади);
наказ, даний виборцями урядовому апарату розпоряджатися державними
коштами в межах і на умовах, суворо обумовлених законами.
Вихідною позицією у визначенні бюджету радянськими економістами були
«економічні (фінансові) відносини». Відповідно до цього бюджет
трактувався (з різними варіаціями) як система економічних відносин,
пов’язаних з формуванням і використанням загальнодержавного фонду
грошових ресурсів. Одночасно вказувалось, що він є основним фінансовим
планом держави. До цього формулювання додавалася витримана в
ідеологічному дусі типова приписка, що бюджет виражає відносини
додаткової (фінансової, позаекономічної) експлуатації трудящих,
здійснюваної з метою виконання державою (буржуазною, капіталістичною) її
класових функцій і завдань. Таке класове заангажоване трактування надто
віддалене від наукової і навіть прагматичної фінансово-функціональної
природи бюджету.
Отже, бюджет наділяється численними субстанціями. Одні сприймають його
як правову категорію (закон, контракт, наказ, план, правовий документ),
другі розуміють під бюджетом фінансові операції рахункового порядку
(розпис, кошторис, відомість, баланс). Треті вбачають у бюджеті грошові
кошти, що концентруються державою (фонд). Нарешті, марксисти наповнюють
бюджет ідеологізованим соціально-конфронтаційним змістом (суспільні
відносини фінансової експлуатації). Доводиться визнати, що в кожному з
наведених визначень відбивається якась окрема риса бюджету, є більша чи
менша частина істини.
Перебуваючи під впливом функціонування держави і товарно-грошового
господарства на помежів’ї економіки, права і політики, бюджет втілює в
собі позанаціональні, абстрактно-універсальні істини мікро- і
макроекономіки, користується їх методологією дослідження. Водночас він
відображає грошові еквіваленти конкретно-національних пріоритетів, які в
демократичному суспільстві визначаються результатами виборів та
рішеннями парламентів. З одного боку, природа бюджету пояснюється в
термінах укорінених теоретичних постулатів економічної науки, а з іншого
— постійно розробляються все нові й нові методи бюджетного менеджменту з
урахуванням політичного змісту бюджетного процесу, що збагачує
пізнавальний арсенал фінансової науки.
Бюджет як складна сфера фінансових відносин проявляє себе то в
квазіринковій функції фіскального обміну податкових платежів на блага і
послуги загального користування (грошовим еквівалентом яких є бюджетні
асигнування), то як процес бюджетних рішень, чий зміст і характер
визначаються через складний механізм суспільного вибору — від
переважаючої політичної волі маси громадян до оперативних дій
функціонерів фінансового менеджменту. У бюджеті переплетені між собою
економічні, правові й політичні реалії, невіддільні одні від одних. За
переконанням західних дослідників, у єдності економіки, права і політики
завдяки бюджетному механізму реалізується важлива місія розмежування
приватного (ринкового) і державного (публічно-фінансового)
господарювання.
Конкретизуючи, залишається лише «одягти» бюджет як нерозривну єдність
упорядкованих фінансових взаємозв’язків у правову оболонку, щоб
простежити його виключну роль і значення в масштабі суспільства,
держави, нації.
Отже, якщо звести до інтегрованого цілого ідеї, закладені світовою
фінансовою думкою у визначення бюджету, та розвинути їх у дусі сучасного
фінансового знання, то він постає як законодавча (на підставі вибору
певних соціально-економічних і політичних пріоритетів) аналітична
обґрунтований розрахунок передбачених на визначений період видатків,
зумовлених обсягом і структурою забезпечуваних державою благ, послуг і
трансфертів, та призначених для їх оплати грошових надходжень з
підведенням загального балансу. Можливо, ця узагальнююча формула і не
вичерпує всього адекватного дійсності змісту й значення бюджету, але
наближає до розуміння тих складних суспільно-фінансових реалій, які
уособлюються в державному та місцевих бюджетах.
Коли обсяг державного бюджету вимірювався кількома відсотками
національного продукту, наука могла обійтися без надто пильної уваги до
нього. Ситуація кардинально змінилася з феноменальним зростанням обсягів
державних бюджетів під впливом двох світових війн, гонки озброєнь,
загострення соціальних і екологічних проблем, а разом з тим і
розширенням масштабів економіки та її глобалізацією, науково-технічною
революцією, зростанням національного багатства. Так, за останні два
століття існування США обсяг видаткової частини одного тільки
федерального бюджету збільшився майже в 150 тисяч раз! Навіть з
урахуванням знецінення грошей масштаби зростання вражають, відображаючи
в об’єктизованих фінансових показниках унікальну політичну, соціальну й
економічну роль держави в житті сучасного суспільства. Тому не дивно, що
бюджету відводиться таке важливе місце серед найактуальнішої
проблематики економічної науки та державознавства.
Значною мірою наукова методологія пізнання бюджетних явищ спирається на
філософську школу суб’єктивного ідеалізму. Цьому напряму філософської
думки властивий антропний принцип висвітлення дійсності. Він передбачає
залежність суспільних явищ, які вивчають люди, від індивіда — мислячої
істоти, учасника подій та їх інтерпретатора. «Помисли людей обумовлюють
їхні дії», — стверджував Дж. Стюарт Мілль (1806—1873), один з
найвпливовіших економістів свого часу. У центрі уваги за такого
методологічного підходу перебуває суб’єктивний чинник — поведінка
«економічної людини», мотивація її дій за певних загальноекономічних,
фінансових і соціальних умов. Поведінка «економічної людини» та її
мотивація засновані на аналізі ефективності ринків та макро- і
мікроекономічних показників — руху національного продукту, бюджету,
споживання, нагромадження й інвестицій, конкуренції, ціни, капіталу,
прибутку, ренти і заробітної плати тощо.
Суб’єктивне світосприймання на індивідуальному рівні має незаперечне
суспільне значення. І було б досить дивним, якби в умовах економічної і
особистої свободи члени громадянського суспільства оплачували державну
діяльність, зміст якої не відповідає їхнім особистим інтересам,
суперечить їхнім переконанням. Можна уявити, що індивідуум, звиклий до
вільного й еквівалентного вартісного обміну на ринку, має зважити
переваги держави і вирішити, якою мірою він згоден її фінансувати.
Італійський фі-нансист-теоретик Маффео Пантелеоні (1857—1924) визначав
прийняття рішень стосовно бюджету на парламентському рівні як процес,
під час якого депутати, оцінивши суб’єктивні корисності всіх можливих
варіантів бюджетних асигнувань, мають схвалити або відхилити їх.
Економічний суб’єктивізм фінансової практики підтверджується і тим
спостереженням, що, скажімо, закон про бюджет у кінцевому підсумку
приймається не з якихось міркувань вищої логіки, доводів теорії чи
ідеалів справедливості. За афористичним виразом відомого англійського
державного діяча Бенджаміна Ді-зраелі (1804—1881), «країна управляється
не логікою, а парламентом». В умовах демократії у процедурах прийняття
рішень здебільшого беруть участь матеріально зацікавлені й політичне
орієнтовані непрофесіонали — виборці та парламентарі, які передусім
керуються індивідуальними уявленнями, пристрастями, інтересами. Науковій
і адміністративно-професійній еліті інколи залишається лише оцінити
прийняті рішення з погляду певних науково-теоретичних принципів та
прагматичної доцільності.
Так, з часів Адама Сміта (1723—1790) економічна наука оперує ідеалом
мінімальної держави, в якій досягається бюджетна рівновага за
максимально обмеженої величини бюджету. Колись прагнення до бюджетної
економії було реакцією на марнотратство феодальної епохи. Проте
буржуазним демократіям так і не вдалося повністю відмовитись ні від
бюджетних дефіцитів, ні від державного боргу, не в останню чергу через
демократично-представницький характер політичного ладу. Демократія
значною мірою залежить від суб’єктивної мотивації осіб, які приймають
рішення. Народні представники в парламентах з огляду на перспективи
власного обрання чи переобрання нерідко покладаються на популярні й
популістські, а не на науково обгрунтовані рішення.
Отже, бюджет перебуває у сфері тих суспільних реалій, які досить помітно
залежать від суб’єктивного психологізму, особистіс-ної поведінки людей
як громадян-виборців, споживачів і осіб, які приймають відповідні
фінансові рішення. Саме це мав на увазі британський філософ Карл Поппер
(1902—1994), коли зауважив, що одного формального права участі в
прийнятті рішень (а бюджетний процес і є однією з форм демократії в дії)
достатньо, щоб поставити економічну владу під контроль влади політичної,
унеможлививши всупереч твердженням марксизму домінування багатства над
демократією1. Саме людину, її свідомість та внутрішні імпульси поведінки
в економіці й політиці ставлять у центр уваги школи ідеалістичної
філософії та економічного суб’єктивізму.
За характером і способом теоретичного мислення, напрямом пізнавальних
зусиль та методологічних підходів до вивчення явищ фінансове знання
буває позитивним і нормативним.
Позитивна форма фінансового знання зосереджується на вивченні
взаємозалежності між фінансово-економічними явищами як змінними
величинами, прямих і зворотних зв’язків між ними. Позитивне мислення
відповідає логічній формулі: «якщо…, то». Для позитивного пізнання
питання «що» і «як» важливіші, ніж питання «чому». Науковий аналіз за
позитивної методології претендує на об’єктивність. Описовий за своїм
характером, він не передбачає ціннісних припущень, етичних оцінок явищ у
критеріях добра і зла, не ставить певної мети дослідження. Позитивний
підхід у фінансовій науці так само не впливає на досліджувані явища, як,
скажімо, хід фізичних процесів не залежить від зусиль дослідника.
Позитивізм у науці нічого не засуджує і нічого не прославляє. Він
спостерігає і вивчає, а не домислює, бажає, вказує.
Наприклад, позитивний аналіз бюджетної програми продовольчого
субсидування малозабезпечених цікавиться лише впливом субсидії на рівень
цін на продукти споживання, а також кількісними параметрами забезпечення
малоімущих. Фактичний стан після введення субсидії порівнюється з
попередніми розрахунками, і на цьому аналіз припиняється. Чи рівнозначна
субсидія соціальному утриманству, чи є вона гуманною ознакою соціальної
солідарності із знедоленими, що заохочує неробство, — ці питання не
цікавлять представників позитивного напряму.
На противагу позитивному нормативне дослідження переорієнтоване від
дійсного на те, що має бути чи могло б бути. Нормативний метод близький
до доктрини прагматизму, згідно з якою найсуттєвіша риса науки полягає
не в накопиченні знань про минулі факти, а в передбаченні майбутнього.
Нормативна наука зосереджується на рекомендаціях, пропонованих з метою
удосконалювання, зміни на краще чи в бажаному напрямі існуючого стану
справ. У своїй нормативній подобі наука найтісніше зближується з
політикою.
Девізом нормативного напряму науки можна поставити слова: «Знати, щоб
передбачувати і поліпшувати». Як правило, нормативні зміни досягаються
шляхом вибору альтернативних способів здійснення суспільної мети,
керуючись певними етичними критеріями. Фактично представники
нормативного напряму фінансової науки ставлять себе в залежність від
наперед визначених ідеалів. За умов боротьби різних політичних сил і
соціально-економічних інтересів навколо бюджетних пріоритетів нормативне
бачення проблем бюджету веде до структурних змін, переорієнтації
здійснюваної політики, модифікації законів, кодексів та інструкцій,
методів бюджетного менеджменту.
Окремі вчені безкомпромісно притримуються того чи іншого методу. Так,
німецький теоретик фінансової науки Адольф Ваг-нер був прихильником
позитивного методу. «Істина, — писав він, — не любить розпоряджень, а
хоче, щоб її пізнавали такою, якою вона є. Хто ж вимагає від неї, щоб
вона з’являлась до нього в тій чи іншій формі, — тому вона зовсім
недоступна»2. З сучасних економістів переконаним прихильником
позитивного методу є видатний представник економічного лібералізму
Мілтон Фрід-мен (1912р. н.). За Фрідменом, сутність розвитку науки
полягає в перевірці теоретичних гіпотез, котрі в зіткненні з практикою
або підтверджуються, або спростовуються. Таких же підходів дотримується
і відомий американський економіст Дж. Б’юкенен.
Позитивне означає існуюче, реальне, нормативне — бажане, гадане, задане.
Проте, існуючи окремо в типології науково-пізнавальних підходів,
позитивну і нормативну методологію важко роз’єднати в реальній
дослідницькій практиці. Та й не треба цього робити. У процесі вивчення й
аналізу явищ у сфері бюджету в їх взаємозалежності та
причинно-наслідкових зв’язках однаково корисні і позитивний, і
нормативний методи. Сама тільки нормативна теорія не може запропонувати
ефективних рекомендацій з метою досягнення певних результатів, якщо не
має у своєму розпорядженні основоположних даних і фактів, добутих
позитивним знанням.
Уявімо, приміром, що пропонується замінити податок на додану вартість —
платіж досить складної конструкції — на елементарний податок з продажів.
Зауважимо, що рішення про таку зміну має не академічний, а політичний
характер, хоч і ініціюється науковцями та практиками. Попри нормативні
наміри вчених-економістів і політиків-парламентарів, лише позитивний
аналіз, виконаний спеціалістами, може виявити реальні бюджетні і
соціально-економічні наслідки подібної реформи. Якщо вона дасть небажані
фіскальні й господарські результати, то політики мають переглянути свою
нормативну підтримку даного рішення.
Саме по собі позитивне дослідження передбачає застосування теоретичних
прийомів фінансово-економічного аналізу до тих програм, особливо
соціальних, які спонукаються нормативними ідеалами. Отже, різні наукові
методи не заважають один одному. Нормативний метод допомагає вибрати
об’єкт дослідження та оцінити наслідки пропонованих змін у світлі певних
етичних критеріїв. Одним із них є нормативний ідеал ефективності
використання ресурсів, теоретизований італійським економістом і
соціологом Вільфредо Парето (1848—1923), що увійшов у науку під назвою
оптимальності за Парето.
В інтерпретації Парето ефективне витрачання бюджетних коштів вважається
досягнутим, коли на певний момент наявні фінансові ресурси розподілені й
використовуються у такий спосіб, що забезпечується максимальний або
близький до нього рівень добробуту всіх членів суспільства. Порушення
даного стану призводить лише до перерозподілу добробуту одних людей на
користь інших, тобто ніякого загального, приросту добробуту при цьому не
відбувається. За допомогою запропонованого Парето методу теоретично
виражаються оптимальні параметри бюджету, за яких досягається найкращий
стан добробуту та його розподілу між соціальними верствами населення, а
також між нинішнім і прийдешніми поколіннями.
Оптимальність за Парето в ролі нормативного критерію суспільного
добробуту Джеймс Б’юкенен назвав геніальним досягненням економічної
думки. У ньому вбачають концептуальний підмурок економіки добробуту,
розцінюють як теоретичне обґрунтування держави загального благоденства,
однією з матеріальних основ якої є соціальні програми, що фінансуються з
бюджету. Парето доводив, що політична підтримка останніх набагато
інтенсивніша від можливих проявів невдоволення платників податку. У
цьому випадку владі значно простіше й дешевше піти назустріч інтересам
деяких суспільних груп, ніж витрачати зусилля та грошові кошти на
протиборство з ними. Звісно, подібні дії знаходять фінансове втілення в
обсязі й структурі бюджету.
У сучасній соціально-економічній теорії критерій Парето замінив собою
розуміння суспільного добробуту (за І. Бентамом (1748—1832)) як суми
індивідуальних достатків без міжособово-го порівняння взаємних втрат і
виграшів поміж ними. За утилітаристським принципом І. Бентама: «Найвище
щастя для якомога більшої кількості людей — ось єдина мета, яку повинен
мати уряд» . Отже, оптимальність Парето орієнтує на таку
бюджетно-економічну політику, за якої б соціальні вигоди одних людей не
суперечили інтересам інших. Це означає, що справжнє поліпшення
соціального стану суспільства, гармонія взаємних інтересів досягається
лише тоді, коли зростає добробут (рівень споживання, дохід, якість
життя) хоча б однієї людини, а становище інших при цьому не
погіршується. Порівняймо: за Бентамом, суспільний інтерес — абстрактне
поняття, за яким прихована сукупність, сума приватних інтересів.
Парето акцентував на соціальному значенні динаміки міжосо-бового
розподілу добробуту, на характері його змін, а не на статичній величині
добробуту, взятій як сума індивідуальних достатків. Він закликав уникати
відносного добробуту, який досягається перерозподілом існуючих його
джерел без створення нових. Особливо це стосується ситуації, коли
заможні і далі багатіють, а бідні ще більше зубожіють. За Парето,
соціальні революції і перетворення, які, не збільшуючи загального
матеріального достатку суспільства, лише перерозподіляють наявне
національне багатство, безглузді, а тому й недоцільні. Схоже, Парето
відкрив спосіб поєднати силу приватного інтересу з привабливістю
соціального ідеалу.
Оскільки податки та урядові видатки однаковою мірою є факторами
особистого добробуту, критерій оптимальності за Парето поширюється і на
бюджет. У цьому випадку оптимальність досягається за такого балансу між
бюджетними доходами і видатками, коли кожен індивідуум після сплати
податків не відчуває себе в гіршому стані, ніж до того. Це пояснюється
тим міркуванням, що за рахунок податкових надходжень для платників
податків (як громадян) створюються суспільні блага, що фінансуються з
бюджету, цінність (вартість) яких урівноважує тягар оподаткування.
В іншому варіанті оптимальна ефективність використання ресурсів за
Парето — ідеальна ситуація, котра стає можливою, якщо в прагненні до неї
поліпшення одних соціально-економічних показників не спричиняє
погіршення інших. Уявімо, що в межах бюджетних асигнувань, виділених на
оборону країни, досягається вища ефективність використання коштів, тобто
за рахунок тієї самої суми коштів забезпечується вищий рівень
обороноздатності. У такому разі поліпшення одного стану (блага
національної безпеки) досягається без погіршення інших суспільних
параметрів, скажімо, становища соціальної сфери чи навколишнього
середовища.
Важливе застереження: критерій ефективності за Парето реалізується лише
в ідеальних умовах, коли всі суб’єкти бюджетних відносин мають
можливість одержувати особисті вигоди (в їх власному розумінні) без
будь-яких сторонніх перешкод. Звісно, в реальному житті відбувається
гостра боротьба навколо доступу до бюджетних асигнувань. У таких умовах
оптимальність за Парето може бути досягнута лише як наслідок взаємного
порозуміння (консенсусу, угоди, змови, торгу) між дійовими особами
бюджетного процесу, намагання не завдавати шкоди інтересам один одного.
Зрозуміло, що в прагненні до егоїстичних вигід такий характер поведінки
є досить гіпотетичним, в усякому разі він не для всіх прийнятний.
Залишаючись одним із варіантів розвитку подій, винятком із звичайної
ситуації, коли діяльність, що приносить користь одним людям і водночас
завдає шкоди іншим, критерій Парето фактично є ідеалом, оціночним
судженням у системі гуманістичних соціально-філософських фінансових
поглядів, своєрідним етичним орієнтиром. Проте ніщо не заважає закликати
творців бюджетної політики: «Керуйтесь оптимумом Парето!».
Відповіді фінансової науки на виклики часу і дійсності визначаються не в
останню чергу станом суспільної свідомості: тільки за умови плюралізму
демократичного ладу можливо знайти практично прийнятні рішення, зокрема
у сфері бюджету і бюджетного менеджменту. Успіх реалізації політичних
рішень щодо управління бюджетом залежить від соціально-економічної
організації суспільства. Такий підхід до пояснення й вирішення бюджетних
проблем дістав назву фіскальної соціології, яка стала темою спеціального
обговорення на 41-му конгресі Міжнародного інституту державних фінансів,
що відбувся в 1985 р. у Мадриді1. Серед творців цієї течії
фінансово-економічної думки визначні вчені — Й. Шумпетер, Р. Масгрейв,
Г. Хінрічс, Є. Даунс та ін.
Без ознайомлення з ідеями та категоріально-понятійним арсеналом
фіскальної соціології сьогодні неможливо охарактеризувати сучасний стан
бюджетного, ширше кажучи, фінансового мислення, а отже й практики
бюджетної і фінансової політики. Ідеям фіскальної соціології, що оперує
поняттями держави, економіки, фінансів, права, суспільної психології,
зобов’язана своїм походженням сучасна теоретична концепція бюджету —
теорія суспільного вибору. Про фундаментальне значення пояснення
сутності бюджету категоріями суспільного вибору свідчить уже те, що
Джеймс Б’юкенен (США), праці якого становлять концептуальну основу
теорії суспільного вибору, став Нобелівським лауреатом з економіки
(1986). Фактично сьогодні та частина фіскальної соціології, яка дістала
назву суспільного вибору, стала невід’ємною складовою вчення про бюджет.
Призначення бюджету — фінансування розвитку держави та суспільства.
Фінансові процеси, пов’язані з державними доходами та видатками,
бюджетним дефіцитом і боргом держави, неможливо зрозуміти поза
соціологічним контекстом. Об’єктивна залежність між суспільним устроєм,
рівнем соціально-економічного розвитку й політичним середовищем, з
одного боку, і бюджету — з іншого, потребує систематичного врахування
змін соціальних параметрів під час його аналізу. Держава — не тільки
вища політична сила і влада. Вона також виконує численні функції:
заохочує економіку та торгівлю, розвиває науку й мистецтво, створює
ринок товарів, послуг та інвестицій. За арабським мислителем XIV ст. Ібн
Хальдуном (1332—1406), держава — несучий елемент цивілізації,
«цивілізація розцвітає поряд із державою й гине разом з нею». Звідси
теоретичний висновок: державний бюджет і його складові — доходи і
видатки — з їх впливом на економічне життя, — невід’ємна частина
цивілізації, її піднесення і занепаду.
Бюджет виникає на досить високому рівні суспільного розвитку, він
потребує загальновизнаних законів, норм громадянської поведінки і певних
форм та методів бюджетного менеджменту. Буржуазна цивілізація виробила
досить чіткі критерії і принципи функціонування бюджету й управління
ним. Дотримання цих правил — необхідна умова здорового
соціально-економічного розвитку, а порушення неминуче веде до занепаду
держав. В умовах ринкового господарства податкові домагання держави
об’єктивно обмежені. Ці обмеження розвитку фіскальної сфери й обсягу
податкових надходжень визначаються динамічною взаємодією ринкових і
політичних сил. Сягнувши певного рівня, претензії фіску заходять у
суперечність з економічними можливостями і потребами, стають соціальне
неприйнятними.
Як відомо, чим могутніша і професійніша державна влада, чим ефективніший
бюджетний менеджмент, чим сильніше урядове заохочення економіки, тим
успішніше економічне зростання й вищий суспільний добробут. І навпаки,
економічне процвітання може генерувати державну могутність. Проте тут
виникає зловісна спіраль: приріст державної сили забезпечується
збільшенням обсягу бюджету. Це потребує нових і вищих податків, що, у
свою чергу, пригнічує економічне життя. Спроби активізувати його шляхом
безпосереднього втручання держави в господарську діяльність і
мобілізацію доходів тягнуть за собою негативні наслідки. В економіці і
фінансах не буває простих відповідей на суперечності дійсності.
Прихильники фіскальної соціології особливо наголошують на тому, що
розширення державного сектору економіки за рахунок приватного веде до
згортання підприємницької активності. У разі збільшення вилучення
фінансових ресурсів державою як нерин-ковою і неконкурентною силою
продуктивне зростання економіки гальмується. Застереження, зроблене Й.
Шумпетером (1883— 1950) у перші післявоєнні роки, про те, що не можна
безкарно маніпулювати параметрами й інструментами фінансово-економічної
діяльності — бюджетом, податками, заробітною платою, цінами,
матеріальною заінтересованістю, у країнах Східної Європи, й особливо
колишнього Радянського Союзу (в тому числі й в Україні), збулося
повністю. Життя підтвердило: прийняття в політичній сфері рішень
більшістю голосів стосовно умов і результатів господарювання тільки
посилює його неефективність.
Зниження економічного потенціалу обмежує і можливості держави адекватно
задовольняти попит суспільства на послуги урядових Інститутів, у тому
числі стимулюючі заходи щодо господарства. Коло замикається. Фіскальна
соціологія розкриває прості, але незаперечні істини — з падінням
ефективності та прибутковості виробництва руйнується фінансова база
держави. У такій ситуації намагання підвищити податкові ставки (або
навіть зберегти існуючу ситуацію) платники податків сприймають як кару.
Так, у разі нехтування порадами фіскальної соціології податки з норми
цивілізованого суспільства перетворюються на ворога не тільки його
економічно активної верстви — ділового світу, а й усіх їх платників.
Моральність платників падає, що під час декларування доходів має
фундаментальне значення. Подальші спроби посилити контрольні органи і
силові структури поглинають ті кошти, які можна було б застосувати у
виробничій сфері. Отже, фіскальна соціологія лише окреслює маршрути
бюджетної практики, постійно вишукує способи й орієнтири такої
модифікації бюджету, щоб перетворити його на активний фактор
соціально-економічного розвитку, а не на його баласт чи гальмо.
Щоб дійти від окремих теоретичних положень до визнання об’єктивного
зв’язку між соціально-політичною організацією суспільства та бюджетом як
необхідного практичного критерію бюджетного будівництва й управління,
потрібно було кілька століть еволюції фінансового знання. Схоже,
висновки фіскальної соціології випереджали свій час, спадкоємність ідей
не була безперервною. Забуті концепції відроджувалися зі зміною
соціальних умов. На це звернув увагу і вперше виявив циклічність в
історії бюджетних ідей відомий німецький фінансист Фріц Неймарк.
Заслуга соціологічного погляду на бюджет —- у посиленій увазі до
людського чинника бюджетних процесів, у тому
суб’єктивно-індивідуалістичному аспекті аналізу, який можна назвати
бюджетним антропологізмом. Якщо погодитися, що головними дійовими
особами бюджетного процесу є індивідуальності — розсудливий виборець,
він же і носій податків, менеджер фірми, для якого сплата корпораційного
податку — частина стратегії бізнесу, а також урядовий бюрократ як
збирач, розпорядник і контролер, то антропоцентризм бюджетного знання не
здається вже таким безпідставним. Отже, підхід з цього боку до
з’ясування природи бюджету, його місця і ролі в економічному розвитку
підтверджує, що він — продукт демократії, у межах якої людина
трактується як егоїстична й водночас раціональна істота, котра
максимізує свої вигоди в умовах соціально-економічних обмежень.
Егоїстичні інтереси лише стримуються, гуманізуються обережними (щодо
багатства) способами організованого державою перерозподілу доходів через
бюджет.
Застосування суб’єктивно-індивідуалістичної моделі пізнання
методологічних підходів фіскальної соціології пішло на користь
фінансовій науці, відкрило нову фазу її розвитку. Завдяки поняттям
суспільних потреб і державних благ фінансова теорія від майже виключної
уваги до оподаткування повернулась до проблем державних видатків. Тим
самим органічна єдність податків з видатками в державному бюджеті
знайшла теоретичне висвітлення з позицій ринкової методології в
суб’єктивній системі цінностей. Як результат, філософський ідеалізм і
економічний суб’єктивізм дали можливість розпізнати живих людей з їхніми
індивідуальними інтересами, потребами, уподобаннями там, де деякі інші
системи поглядів оперували абстрактними категоріями, бачили лише
знеособлені «виробничі відносини» між цілими соціальними класами.
Виявляється: без класового аналізу відносин, а точніше, передбачаючи, що
більшість людей мають або можуть мати власність, оперуючи мотивами
економічної й політичної поведінки соціальних угруповань, політичних
партій та окремих індивідів, цілком реально й можливо одержати змістовні
наукові висновки щодо суспільного призначення функціонування державного
бюджету.
Для організації управління бюджетом, здійснення ефективного бюджетного
менеджменту, розроблення й упровадження сучасних його технологій
необхідні відповідні політичні інститути й управлінські структури. В
основу формування суспільно-політичних інститутів буржуазна демократія
поклала свободу політичного вибору та вільну економічну поведінку,
керовану раціональними власницькими інстинктами. Усі політичні й
економічні сили через парламентські механізми законотворчості
домагаються фіксації своїх інтересів у бюджеті.
Серед джерел теорії суспільного вибору треба зазначити філософію
екзистенціалізму, яка розуміє свободи та права людини як внутрішню
індивідуальну свободу волі й думки, рішень та вибору. Ці вияви
особистості набувають суспільного визнання через демократичну участь у
соціально-політичних подіях.
У демократичному суспільстві бюджет і бюджетна політика формуються як
результат складного процесу взаємодії інтересів і пристрастей
економічного, соціального, політичного і культурного характеру. До того
ж бюджет обслуговує не тільки поточні потреби. Він передбачає бажані та
перспективні цілі й забезпечує їх реалізацію. Раціональність бюджету —
не в слідуванні догмам, а в сприянні довгостроковому розвиткові та
процвітанню. Перебороти прагнення задовольняти насамперед видимі,
безпосередні інтереси — не просте завдання. Минуло чимало часу, перш ніж
західні демократії в державних масштабах виробили механізм добору
достатньо відповідальних політиків та чиновників, здатних відстоювати й
забезпечувати як сьогоднішні, так і віддалені національні інтереси.
Отже, у завершеному вигляді концепція демократичного механізму, що
об’єднує в одне ціле функціонування інститутів державної влади, процеси
виборів та голосування, мотивацію поведінки виборців, партійні програми,
політику урядової бюрократії, і дістала на Заході назву теорії
суспільного вибору. Проблема суспільного вибору у сфері бюджету існує
лише в контексті демократії й особистої свободи. З нормативної позиції
належного суспільний вибір спирається на передумову, що суспільству
необхідно мати сукупність цінностей чи забезпечуваних владою колективних
благ, без яких воно не є суспільством. Користування ними має наближатися
до певного ідеалу — оптимуму Парето, про що вже згадувалося вище.
На практиці це означає, що істинне поліпшення суспільних умов, у тому
числі породжуваних процесами перерозподілу через бюджет, можливе лише
тоді, коли той чи інший захід здатний підвищити загальний добробут усіх
людей без винятку або якоїсь однієї соціальної групи (груп), не змінивши
добробут інших. Західна наукова свідомість сприймає оптимум суспільної
ефективності за Парето як вираз здорового глузду, що в демократичному
процесі може завоювати більшість голосів виборців. Оптимальність за
Парето — нормативний ідеал («те, що має бути») економічного
(фінансового) вибору в межах демократичної політичної системи. Поряд з
цим існує позитивний («те, що є»), прагматичний підхід, погляд на вибір
як на процес вияву індивідуальних схильностей. Бо саме їх сукупність
формує цінності, загальновизнані суспільством.
Практично прийняття рішень відбувається в парламентах у процесі
конкурентних змагань за владу і право управляти суспільством. Отже,
залежність між суспільно-політичним устроєм і характером, внутрішньою
природою, діалектикою бюджету, безперечно, існує. В умовах буржуазної
демократії, де правова держава виступає на ринку як активний виробник і
споживач, кредитор, боржник та інвестор, бюджет виконує функцію найбільш
пріоритетного і домінуючого каналу перерозподілу частини вартості
національного продукту між урядом і народом як виборцем, платником
податків і отримувачем соціальної допомоги.
Тож за умов демократичного управління більшістю, за якою стоять дрібні,
але численні групові інтереси, суспільний консенсус щодо розподілу
наявних фінансових ресурсів досягається одним загальним інтересом —
зростанням обсягу державного бюджету. Звісно, важливими інструментами
такого перерозподілу є податки, бюджетні субсидії та інші державні
регулювальні заходи. Західні вчені вже протягом кількох останніх років
застерігають: «Демократія будь-що повинна вирішити проблему ефективного
перерозподілу ресурсів в інтересах економічного зростання, якщо вона не
хоче загинути». Нам до цього слід дуже уважно прислухатися. Проблема
неефективного перерозподілу ресурсів через бюджет — одна з архіважливих
фінансово-економічних проблем сьогоднішньої України, до розв’язання якої
в нашій країні реально ще не приступали.
Для того щоб демократичним шляхом сформувати бюджет і визначити бюджетну
політику в хитросплетінні фінансово-економічних, політичних й
ідеологічних впливів та інтересів, необхідно зважати на поведінку на
виборах — носіїв різних інтересів, що залежать від рівня доходів та їх
походження, регіону, виду діяльності, віку тощо. У цьому соціальному
спектрі розбіжності потреб тих, хто зацікавлений у бюджетній експансії
перерозподілу, і тих, хто проти неї, можуть взаємно блокувати необхідні
заходи фіскальної політики. Сутність проблеми, поставленої теорією
вибору, зводиться до парадоксу вибору. Якщо можливих варіантів більше
двох, жодна процедура голосування не забезпечує розумного колективного
вибору, який би відповідав кільком умовам (раціональності, незалежності,
оптимуму за Парето, недопустимості диктату).
Парадокс голосування, за Ерроу, підкреслює непередбачува-ність незрілої
демократії, де можлива нелогічна поведінка, і всю складність прийняття
рішень у парламенті, що роздирається надто великою різноманітністю
позицій. Бюджетний компонент теорії вибору має тут особливе значення.
Адже бюджет торкається всіх без винятку суспільних та особистих
інтересів. Бюджетній політиці належить неабияка роль у регулюванні
економіки та управлінні державою. В умовах ринкової економіки вона часто
заміняє собою планові, цінові, адміністративні методи управління
соціально-економічними процесами. І ця політика може стати заложницею
хибної, але панівної суспільної думки, жертвою явних чи прихованих
тисків на законодавців.
Вихід із цієї ситуації в тому, що нормальний демократичний процес має
еволюціонувати поряд із пізнавальним, разом із визріванням
правосвідомості громадян як виборців, так і суб’єктів бюджетних відносин
(особливо платників податків). Тоді суспільство може знаходити й
приймати потрібні фінансові ліки, а платники податків, інші суб’єкти
бюджетних відносин, як і урядовці та парламентарі, керуватимуться не
егоїстичними, вузько-корисними інтересами, а раціональними сподіваннями,
продиктованими громадянською відповідальністю та обов’язком. На жаль,
уроки демократії, вже давно збагнуті на Заході, нам в Україні ще
доводиться тільки засвоювати.
Важливим напрямом світової економічної думки, який становить одну з
фундаментальних вихідних засад учення про бюджет, є концепція
«суспільного товару», тобто надання державою різних суспільних благ і
послуг залежно від суспільних потреб. Більшість західних
теоретиків-фінансистів трактують бюджет як своєрідну галузь з
виробництва і фінансування необхідних суспільству неринкових благ.
Відмінності суспільного товару від приватного полягають у тому, що його
споживання якимось одним членом суспільства не зменшує споживної
вартості товару. Другий член суспільства і всі наступні, навіть окремі
соціальні групи, споживаючи цей товар, не завдають шкоди всім іншим.
Суспільний товар має свої специфічні ознаки: неподільність серед членів
суспільства, загальну доступність і надання державою (тобто поза ринком
з його законами конкуренції). У західній навчальній літературі майже
завжди наводиться приклад такого товару — інформація. В умовах
науково-технічного прогресу більшість членів суспільства заінтересована
в отриманні наукової, економічної, комерційної, валютно-кредитної,
фінансової та інших видів інформації. Особи, які отримують цю інформацію
від державних установ, не вичерпують її.
Ринок майже зовсім непридатний або ж мало пристосований для забезпечення
суспільними товарами, тобто благами і послугами неринкового характеру,
які надає держава за допомогою бюджету. Про них мовою суб’єктивної
теорії вартості можна сказати, що гранична суспільна вартість таких благ
не збігається з їх граничною суспільною вигодою.
Характеризуючи зміст і роль суспільних товарів, слід мати на увазі блага
нетоварного, неречового характеру, які, втім, істотно впливають на
рівень добробуту та якість життя. До таких благ відносять вигоди і
послуги суспільству, джерелом яких є оборона країни, національна безпека
і правопорядок; благоустрій, забезпечуваний об’єктами економічної,
соціальної та побутової інфраструктури; захист природного середовища;
освіта, охорона здоров’я, культура, наука, спорт та ін. У західній
фінансово-економічній літературі досить детально розроблена класифікація
подібних благ, які дістали узагальнену назву суспільних (колективних).
Значний внесок у розвиток основ теорії суспільних благ належить
італійській і шведській школам фінансової науки на чолі з відповідно У.
Маццолою (1863—1899) та К. Вікселлем (1851— 1926). Вони зробили спробу
класифікувати суспільні блага, визначивши їх як неподільні, що
використовуються спільно всіма членами суспільства. Тим самим уперше
були виявлені специфічні якісні властивості суспільних благ. Як
підкреслює німецький економіст Шарль Бланкарт, «У. Маццола та його
сучасники з континентальної Європи відкрили нову епоху у фінансовій
науці. Розроблена ними концепція суспільних благ має багато схожого з
поглядами Е. Сакса (1845—1927), який висунув ідею граничної корисності
суспільних благ у теорії про державне господарство»1. Ці ідеї були далі
розвинуті в працях Е. Ліндаля, Е. Малін-ванда, Д. Дреце та інших відомих
економістів.
Завдяки піонерним роботам лауреатів Нобелівської премії Джеймса Юкенена
і Поля Самуельсона (1915 р. н.; СІНА), а також концептуальній розробці
цієї проблематики Лейфом Йохан-сеном (Швеція), Річардом Масгрейвом
(США), Аланом Пікоком (Англія), Джоном Хедом (США), німецькими
економістами — Гюнтером Шмольдерсом, Ріхардом Вагнером, Гансом
Ректенва-льдом, Вальтером Помераном, Куртом Хойзером та іншими ідея
суспільного блага набула домінуючого значення для теорії державних
фінансів у цілому і бюджету зокрема. Вона посіла в ній місце, порівнянне
з роллю геліоцентричної системи Коперніка (1473—1543) в астрономії. Як
категорія гуманістичного мислення, етична програма і матеріальна умова
соціального буття, суспільне благо в поєднанні з поняттями грошей та
ринку стало первісним логічним засновком, вихідною позицією теоретичного
пояснення економічної природи бюджету. Прихильники цієї теорії вважають
бюджет домінантою публічної, або фіскальної, економіки, її
продуктивність вони пропонують вимірювати обсягом і якістю суспільних
благ.
Американський економіст Р. Масгрейв доповнив модель суспільного товару
так званим процесом прийняття рішень і ув’язав її з податковою системою.
На його думку, механізм голосування під час прийняття рішень у
парламенті з бюджетних питань необхідний не тільки для виявлення
мотивації дій споживачів суспільних товарів, а й для введення на цій
основі податків. Він вважає, що функціонування бюджетного механізму (за
допомогою податків і видатків) необхідне для того, щоб виділити певні
ресурси для фінансування суспільних потреб і покласти вартість цих
послуг на індивідуальних осіб, які хочуть, щоб їх потреби були
задоволені. Саме тому, підкреслює Р. Масгрейв, забезпечення суспільними
товарами повинно здійснюватися через бюджет.
Ця ідея не є зовсім новою, її розвивали представники стокгольмської
школи неокласичного напряму фінансової думки Швеції — К. Вікселль і Е.
Ліндаль (1891—1960). їх бюджетні й особливо податкові концепції
побудовані на теорії добробуту. К. Вікселль пов’язав податки з
організацією податкового менеджменту, і передусім з процесом
парламентського розгляду, обговорення і затвердження податків. Він
випередив своїх сучасників щонайменше на півстоліття. Американський
економіст Дж. Б’ю-кенен вважає його батьком сучасної теорії фінансів. К.
Вікселль пропонував здійснення реформ через удосконалення буржуазної
парламентської системи. Він стверджував, що їх кінцевою метою є рівність
перед законами, у тому числі бюджетними і податковими, всіх (незалежно
від посад і багатства), досягнення економічного і соціального добробуту,
зокрема шляхом розподілу державних послуг.
Слід зазначити, що К. Вікселль розвивав свої теоретичні ідеї в перехідну
епоху від капіталізму вільної конкуренції до монополістичного. Він
захищав насамперед представників дрібного і середнього бізнесу
(немонополістичної буржуазії). Перенесення положень і категорій теорії
К. Вікселля в сучасну епоху створює пріоритетні умови для представників
великого бізнесу (монополій). За Р. Масгрейвом, у суспільних товарах,
спектр яких вельми широкий (від військової продукції до освіти),
однаково зацікавлені всі члени суспільства. Звідси не дуже
аргументований і зовсім непереконливий, сумнівний висновок —
американські платники податків самі, добровільно накладають на себе
податковий тягар.
Відомий американський економіст Дж. Б’юкенен виділяє й аналізує
нормативний і позитивний напрями в теорії суспільного товару. На його
думку, вони тісно пов’язані між собою, взаємно переплітаються. Але
особливу увагу він звертає на позитивний метод дослідження. Об’єктом
аналізу в нормативній теорії, як вважає Дж. Б’юкенен, є критерій
можливого розподілу бюджетних ресурсів, заснований на припущенні
введення різних ефективних норм. Значна частина ортодоксальної бюджетної
теорії за своєю сутністю є нормативною. Вона розрахована на те, щоб дати
уряду рекомендації з питань вибору найкращого варіанта бюджетної
політики, досягнення ефективного розподілу фінансових ресурсів. Об’єктом
аналізу позитивної бюджетної теорії є результати процесу прийняття
рішень у сфері бюджету.
Відповідно до позитивного методу дослідження наукові ідеї розробляються
для того, щоб попередити можливі результати негативних дій уряду; саме
тому цьому методу Дж. Б’кженен приділяє особливу увагу. Він зазначає, що
нормативний теоретик, зафіксувавши необхідні ефективні умови, припускає,
що уряд (тобто колектив) прийме його пропозиції або врахує їх під час
вибору бюджетної політики. Позитивний теоретик не може прийняти таку
ідею, оскільки для нього колектив не існує окремо від індивідуальної
особистості. Колективні дії, стверджує Дж. Б’ю-кенен, повинні бути добре
зрозумілі та обгрунтовані шляхом аналізу індивідуальної поведінки. Він
виділяє в позитивній теорії бюджету дві частини. Перша стосується
логічного розвитку індивідуального вибору суспільних товарів, друга
пов’язана з аналізом реально існуючого фінансового світу, з необхідністю
емпіричного доведення правильності вихідних положень стосовно розподілу
грошових ресурсів між державою і приватним сектором економіки.
Звернення до особистості, повага її інтересів у виборі суспільного
товару — безперечно, великий позитив концепції Дж. Б’ю-кенена. Розвиток
ідеї перевірки теорії практикою значно підвищує прагматичну значимість
положень її автора. Водночас він не дає відповіді на питання, як
задовольнити інтереси окремої людини, малих і великих груп населення, не
обмежуючи інтересів інших.
У цілому науковий підхід до виділення в бюджетній теорії двох методів
(напрямів) дослідження заслуговує на увагу. В українській фінансовій
науці можливо й бажано було б використати ідеї позитивного методу
дослідження західних економістів, методи кількісного фінансового аналізу
суспільних і приватних товарів для визначення критеріїв і рівнів
розподілу (перерозподілу) частини вартості національного продукту між
державою, підприємствами й окремими членами суспільства.
Велике значення для подальшого розвитку теорії бюджету, особливо позицій
бюджетного менеджменту, мають розробки лауреатів Нобелівської премії
нової хвилі в галузі економіки (2001—2002 рр.) професорів Джозефа
Стігліца — Колумбійський університет, Джорджа Акерлофа — Каліфорнійський
університет у Берклі, Майкла Спенса — Стенфордський університет (2001
р.), а також професорів Даніеля Канемана — Прінстонський університет і
Вернена Сміта — університет Джорджа Мейсона у Вірджинії (2002 р.). В
їхніх працях не йде мова про бюджет і бюджетний менеджмент, але всі їхні
висновки, як фундаментальні положення економічної науки, прямо
стосуються цієї сфери державної діяльності, становлять теоретичне і
практичне підґрунтя багатьох її актуальних питань.
Усі вони відкидають спрощений підхід до фінансово-економічних явищ, який
є характерним для теорій ринкового фунда-менталізму і, зокрема,
концепції «раціональних очікувань». Цей напрям домінував у світовій
економічній думці не один десяток років. В основу його покладені прості
абстрактні економетричні моделі, зокрема теорії «раціональних
очікувань». Свого часу це був крок уперед в економічній теорії,
економічному мисленні. Але минув час, і економічна реальність довела
його обмеженість і недоліки. Особливо це стосується ряду суто
абстрактних гіпотез і припущень, які приймаються його представниками як
аксіома, а в реальному житті нічим не підтверджуються і є помилковими.
Основні з них зводяться до висновків, що:
всі ринки є ефективними;
попит на них дорівнює пропозиції;
усі суб’єкти цих ринків володіють однаково ідентичною, повною і точною
фінансово-економічною інформацією;
у принципі не існує безробіття, бо в реальному економічному житті — це
лише результат амбіційних дій профспілок.
Якщо стисло сформулювати внесок економістів нової хвилі в розвиток
світової економічної думки, то основні його позиції зводяться до
розробок теорій:
“асиметрії інформації”;
ірраціональності дій суб’єктів економічних (ринкових) відносин;
експериментальної економіки.
Джозеф Е. Стігліц, Джордж Акерлоф і Майкл Спенс отримали Нобелівську
премію за спільну працю з «асиметрії інформації». Зауважимо, що проблема
недосконалості інформації реально існує в усіх сферах
суспільно-економічного життя. І вона є дуже важливою як для держави,
суспільства, так і для кожного окремого громадянина. Водночас асиметрія
інформації — це тільки один аспект інформаційної недосконалості. У
реальному фінансово-економічному світі їх набагато більше, і дія тільки
одного з них (не кажучи вже про їх комплекс) може відчутно вплинути на
хід подій, кардинально змінити ситуацію.
Вихідна і головна їх теза, на обґрунтуванні якої вони насамперед
акцентують, зводиться до того, що: по-перше, різні суб’єкти ринків,
фінансово-економічних відносин володіють різною (за повнотою, обсягом і
точністю) інформацією; по-друге, ця обставина помітно впливає на
характер, результативність їхніх дій і в кінцевому підсумку на
ефективність функціонування самих ринків, економіки і фінансів у цілому;
по-третє, асиметрія інформації безпосередньо і тісно пов’язана з
асиметрією ринкових і фінансових (бюджетних) можливостей; по-четверте,
конкурентні ринки тільки самі по собі (завдяки їх внутрішнім силам,
можливостям саморегулювання) не можуть призвести до належного рівня
ефективності; по-п’яте, це може бути досягнуто, особливо в умовах
«зовнішніх впливів» на фінансово-економічну діяльність, лише завдяки
державному втручанню (в розумних межах) насамперед за допомогою бюджету.
І такий підхід може і повинен бути корисним як для держави, так і для
суспільства; по-шосте, виправлення дефектів ринкового регулювання й
усунення асиметрії фінансово-економічних можливостей за допомогою
бюджету — важливе завдання держави й уряду.
Професор Д. Канеман уперше розробив теорію ірраціональності дій,
поведінки (і основи їх мотивації) суб’єктів фінансово-економічних
відносин. Він підкреслює, що суб’єкти ринку, а отже і
фінансово-економічних, бюджетних відносин, по-перше, досить часто діють
зовсім інакше, ніж це стверджувалося раніше в старих економічних теоріях
за допомогою спрощених економет-ричних моделей; по-друге, більше того,
наголошує він, вони це роблять постійно і систематично; по-третє, все це
можна зрозуміти, логічно й аргументовано пояснити та науково довести.
Ірраціональність дій суб’єктів ринку відкрита, доведена й аргументована
Д. Канеманом, була ще раз підтверджена професором В. Смітом, але вже в
експериментальних умовах. Йому належить заслуга розроблення
концептуальних засад і основних положень теорії експериментальної
економіки. Раніше панувала думка, що використання в економіці методу
експериментів взагалі неможливо. В. Сміт уперше аргументовано довів
реальність і можливість цього. По-перше, він довів, що більшість
фінансово-економічних (а отже, і бюджетних) гіпотез і припущень можна
перевірити в лабораторно-експериментальних умовах; і, по-друге, що
особливо важливо, він здійснив це на практиці.
Отже Д. Канеман і В. Сміт наочно й аргументовано довели, що державу,
економіку, фінанси і людей, з ними пов’язаних, дії останніх треба
вивчати і досліджувати такими, якими вони є насправді, в реальному
житті, а не такими, якими ми їх бажаємо бачити в абстрактних теоретичних
конструкціях.
Дослідження зазначених вище лауреатів Нобелівської премії нової хвилі
дають змогу краще зрозуміти особливості і специфіку функціонування
економіки і бюджету та відповісти на ряд вихідних, принципових питань
сучасного економічного розвитку: чому функціонуючі ринки, у тому числі
фінансові, не є ефективними? Чому вони не працюють згідно з простими
моделями ортодоксальної економічної теорії ринкового фундаменталізму? Як
цю ситуацію можна виправити за допомогою розумного (обмеженого)
державного втручання, насамперед використовуючи бюджет? Чому попит на
ринках не дорівнює пропозиції? Чому існує безробіття? Чому хвиля
фінансово-економічних кризових потрясінь може дуже швидко охоплювати
цілі світові регіони і при цьому не вщухати, а з часом навіть
посилюватися? Чому соціально-економічні, фінансові і політичні їх
наслідки зберігаються і справляють свій вплив ще досить довго після
зникнення первинного джерела збурення?
Вони також дають можливість відповісти на ряд питань, принципово
важливих для теорії і практики функціонування фінансів, бюджету і
бюджетного менеджменту в Україні. Чому посилюються позиції фінансової
бюрократії, яка мотивація її дій і поведінки, що лежить в їх основі, і
що їх зумовлює? Чи може підприємець, перебуваючи на державній службі,
мислити і керуватись не особистими, а лише національними, державними
інтересами? Чому за досить досконалих бюджетних технологій не завжди
ефективними є дії людей, які здійснюють бюджетний менеджмент? Чому за
умови досконалих бюджетних планів через людський (управлінський) фактор
не завжди відбувається своєчасне, належне наповнення дохідної частини
бюджету й ефективне, раціональне використання його видатків? Чому і як
асиметрія інформації та ірраціональність дій і поведінки членів уряду,
парламенту і державних службовців фінансово-податкових органів впливають
на якість і ефективність планування, виконання і контролю бюджету,
управління бюджетним дефіцитом і державним боргом, на ефективність
бюджетного менеджменту в цілому? Чому і як можна перевірити й
аргументовано підтвердити експериментальним шляхом ефективність різних
бюджетних технологій, форм і методів бюджетного менеджменту?
У контексті зазначених вище ідей і висновків лауреатів Нобелівської
премії нової хвилі в Україні стає актуальним і об’єктивно необхідним:
по-перше, розроблення основних положень теорії експериментальних
державних фінансів і центральної їх складової — бюджету. Це дало б,
зокрема, можливість перевірити теоретичні і прагматичні пропозиції,
припущення і гіпотези, особливо стосовно реформування податків і
бюджету, упровадження нових бюджетних технологій, підвищення
ефективності форм і методів бюджетного менеджменту; по-друге,
розроблення методичних та інструктивних матеріалів з питань бюджетної і
фіскальної психології для співробітників фінансово-податкових органів,
які працюють з суб’єктами бюджетних відносин, особливо з платниками
податків. Фінансисти-бюджетники і фінансисти-податківці повинні знати
психологію поведінки людей у своїй професійній сфері не гірше, ніж
митники на кордоні. Краще розуміння мотивації дій і реальної поведінки
людей сприяє формуванню ефективного бюджетного менеджменту, підвищує
якісний рівень управління бюджетом; по-третє, викладання у вищих
навчальних закладах для підготовки фахівців із спеціальностей «Фінанси»
й «Оподаткування» нових курсів «Бюджетна психологія» і «Фіскальна
психологія»; по-четверте, прийняття на рівні держави заходів
забезпечення науковцям доступу до фінансово-бюджетної інформації.
Ці питання сьогодні — одні з найболючіших в Україні. Якщо в працях Д. Е.
Стігліца, Д. Акерлофа і М. Спенса йдеться про асиметрію інформації, то в
Україні фінансово-бюджетна інформація майже повністю відсутня і
недоступна. Навіть учені-фінан-систи не можуть її отримати, не кажучи
вже про її об’єктивність, правдивість, точність, повноту, доступ до неї
основних верств суспільства. Ситуація з отриманням професійної
інформації навіть гірша, ніж вона була за радянських часів.
Фінансово-податкові органи сьогодні фактично закриті установи, їх
діяльність повністю непрозора, відсутній принцип гласності. Про яке ж
просування вперед може йти мова? Якщо ж до цього додати, і це можна
відзначити лише як нонсенс, що в ряді випадків керівниками цих установ є
люди, які за своєю освітою і практичною роботою не мають ніякого
відношення до фінансів, бюджету і податків, а фінансистів готують майже
всі вищі навчальні заклади (навіть технічні, сільськогосподарські,
торговельні і технологічні тощо) на всій території України, що є просто
профанацією, то картина буде майже повною. З огляду на це все не дивно,
що в питаннях теорії і практики фінансів, сучасних технологій, форм і
методів бюджетного менеджменту, знання світового досвіду ми відстали від
країн Заходу не на один десяток років.
Список використаної літератури:
Мачуський В.В. Правові основи страхування. 304 с.
Мачуський В. В. Правове забезпечення підприємницької діяльності. Курс
лекцій. 348 с.
Мец В. О. Економічний аналіз. Збірник завдань і тестів. 236 с.
Міжнародні розрахунки та валютні операції. За заг. ред. М. І. Савлука.
392 с.
Молодцова О. П. Управління якістю програмної продукції. 248 с.
Моторин Р. М., Моторина Т. М. Система національних рахунків. 336 с.
Мумінова-Савіна Г. Г. Судово-бухгалтерська експертиза. 202 с.
Наконечний С.І., Савіна С.С. Математичне програмування. 362 с.
Нікітін А.В. Ситуаційне моделювання банківської діяльності. 153 с.
Новицький В. Є. Міжнародна економічна діяльність України. 948 с.
Оболенський О.Ю. Державна служба. 344 с.
Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія). 240 с.
Опришко В. Ф., Омельченко А. В., Фастовець А. С. Право Європейського
Союзу. 472 с.
Опришко В.Ф., Шульженко Ф.П. Правознавство. 767 с.
Опришко В. Ф. Міжнародне економічне право. 312с.
Осадець С. С. Страхування. 599 с. Пересада А.А. Інвестиційний аналіз.
485 с.
Пересада А. А., Майорова Т. В. Інвестиційне кредитування. 271 с.
Писаревська Т. А. Інформаційні системи і технології в управлінні
трудовими ресурсами. 279 с.
Петрашко Л. П. Валютні операції. 204 с.
Петюх В.М., Ємельяненко Л.М., Торгова Л.В. Конфліктологія. 316с.
Подолинський С. А. Вибрані твори. 328 с. Політична історія XX століття
/Заред. В. Ф. Салабая. 376 с.
Рогач І. Ф. та ін. Інформаційні системи у фінансово-кредитних установах.
239 с.
Ромашко О. Ю. Регулювання міжнародних фондових ринків. 240 с.
Савченко А. Г. Макроекономічна політика. 166с.
Савченко В. Я. Аудит. 322 с.
Савченко В. А. Управління розвитком персоналу. 351 с.
Саушкін О. Ф. Рівняння вищих степенів, методи розв’язання, контрольні
індивідуальні завдання. 100 с.
Свірко С.В. Організація бухгалтерського обліку в бюджетних організаціях.
380 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
