ПОШУКОВА РОБОТА

СТРАТЕГІЯ

СВІТОВОГО БАНКУ

В ПИТАННЯХ ДОПОМОГИ УКРАЇНІ

Огляд можливих перспектив

І. Вступ. Реферат

Підготовка нової стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні
наблизилась до рішучого моменту. Призначення налаштованої на здійснення
реформ адміністрації, за підтримки нещодавно створеної парламентської
більшості відкрили можливості повернути у зворотному напрямку слабку
діяльність минулих років. Але за короткий строк належить виконати
складні завдання, починаючи з невизначеності зовнішнього фінансування
після виявлення буцімто неправильного використання валютних резервів
Національним банком України. Поза тим, стає дедалі більш очевидним, що
проблеми, що стоять перед Україною, мають довгостроковий характер і
пов’язані з відсутністю законних інституцій, які би уможливили процес
економічного зростання та забезпечення соціально справедливого розподілу
національного доходу. Забезпечення хорошого керівництва, прозорості та
підзвітності в державному секторі, а також розбудова різнобічних,
орієнтованих на ринок інституцій – ось ключові завдання розвитку, які
належить виконати, аби отримати стабільне зростання і зменшення бідності
в Україні. Стратегія, що пропонується, ґрунтується на цих засадах і
матиме дворівневий підхід: вона сприятиме створенню попиту на краще
управління і виявить можливості, там де вони є, для збільшення
пропозиції кращих і більш законних інституцій.

Найбільш суттєві факти, що враховувалися під час підготовки Стратегії,
такі:

Бідність зросла і сьогодні охоплює 30 відсотків населення.

Інституційна база переживає перехідний період, причому старі (радянські)
та нові правила діють паралельно, результатом чого є погане управління
державним сектором та сектором приватних підприємств.

Витрати на здійснення операцій надзвичайно високі внаслідок здійснюваної
антиконкурентної практики та корупції.

Державний апарат продовжує здійснювати управління економікою на рівні
підприємств; йому бракує стратегічного мислення.

Громадянське суспільство досі слабко розвинене і погано протистоїть
владі держави.

Стратегія Світового банку, викладена у попередньому документі, не
втілена як це передбачалося, але вона дала цінні уроки у сфері
управління державною власністю та стосовно розробки програми.

Основні характеристики нової Стратегії, що пропонується, такі:

В її основі лежить програма, щодо якої уряд і громадянське суспільство в
цілому мають сильне почуття власності та особистої причетності.

Стратегія спрямована на скорочення бідності та підвищення життєвого
рівня і водночас на зростання законності щойно створюваних демократичних
інституцій.

Створення попиту на хороше управління і законні інституції шляхом
сприяння формуванню громадянського суспільства та розвитку приватного
сектора.

Допомога уряду у створенні кращих інституцій та вдосконаленні
управління.

Збільшення фактору людського розвитку як основного рушія довгострокового
економічного та соціального розвитку.

Обсяги кредитування, яке надаватиме Банк, передусім залежатимуть від
спроможності уряду забезпечити такі результати:

Програма наполягає на необхідності впровадження системних та послідовних
реформ, а не окремих “кишенькових” реформ, що здійснюються за рахунок
кредитування окремим секторам.

Якщо готовність уряду впроваджувати реформи слабка, і Верховна Рада його
не підтримує, програма допомоги буде спрямована виключно на здійсненні
діяльності, що має на меті сприяти формуванню серед громадянського
суспільства попиту на кращі інституції.

Програма передбачає оцінку конкретних результатів, стимули, які
відвертатимуть від застосування практики останніх років, сприятиме уряду
у здійсненні внутрішньої координації розробки та реалізації стратегії і
будуватиметься на засадах партнерства з іншими донорами для забезпечення
адекватної допомоги для впровадження реформ.

Програма забезпечуватиме збалансоване поєднання кредитування для
структурної перебудови, кредитування технічної допомоги та передачу
знань.

Стратегія Світового банку в питаннях допомоги Україні

Огляд можливих перспектив

У цьому документі викладено запропоновану Стратегію Світового банку в
питаннях допомоги Україні на період, що охоплює 2001-2003 фінансові
роки. Хоча офіційно цей документ не є спільним доробком Банку та МФК,
його було підготовлено у співпраці з МФК, зокрема стосовно ключової
сфери розвитку приватного сектора. У документі також знайшли своє
відображення результати обговорень з Багатостороннім агентством по
гарантіях інвестицій (БАГІ) ролі гарантій. Принципи, покладені в основу
Стратегії, а також напрямки діяльності Банку в Україні були обговорені з
урядом України, за участю широкого кола представників громадянського
суспільства, а також партнерів у сфері розвитку.

І. Загальна інформація: основні результати політичного та економічного
розвитку

Потягом останніх декількох років Україна стала країною втрачених
можливостей і великого розчарування. В 1994-96 рр., коли до влади
прийшов новий Президент і новий уряд, які, здавалося, спроможні
реалізувати амбіційну програму реформ, – сподівання були вельми
райдужні. У відповідь на початок здійснення реформ Банк запропонував
всебічну програму допомоги, викладену в Стратегії допомоги Україні на
1996 рік. Діапазон напрямків, у яких передбачалося надання Банком
допомоги, був вельми широкий, що відображало нагальну потребу
реформування декількох секторів економіки.

Перші результати були обнадійливі – зокрема у сфері приватизації малих
та середніх підприємств, масової приватизації та реформування правової
бази, як, скажімо, розробка процедур банкрутства. Однак буде скоро
дедалі очевидною ставала відсутність в уряді особистої причетності до
програми реформ і, так би мовити, почуття власності, що разом із
зростанням паралітичності у прийнятті рішень в політичній сфері та
зростання втручання держави, як це було за радянських часів, та
олігархів – погіршували участь держави. Кульмінацією цього процесу, з
боку Банку, був складений в квітні 1999 року Звіт про хід виконання
Стратегії допомоги Світового банку Україні, який мав на меті захистити
Банк від надання коштів країні, яка не прагне здійснювати реформи,
шляхом встановлення показників діяльності для відновлення кредитування
структурної перебудови та наступної оцінки інвестиційних операцій. В
результаті діяльність Банку в Україні різко скоротилася.

Цю ситуацію можна повернути у зворотному порядку. На відміну від інших
країн – колишніх республік Радянського Союзу, влада певних груп, хоча і
значна, не настільки пронизує суспільство, поту що воно все ще
здебільшого залежить від особливостей перехідного періоду та пільг при
здійсненні торгових операцій, ніж від володіння потужностями виробничого
сектора. Але табір тих, хто противиться реформам, досить сильний, а для
того, щоб ініціатива реалізації реформ в Україні була успішною і
послідовно втілювалася, урядові необхідно створити широку коаліцію, аби
зменшити вплив політичних та соціальних сил, які прагнуть зберегти
статус кво. Така коаліція навряд чи з’явиться, якщо громадянське
суспільство не відчує свою силу і не збільшить потребу в кращому
керівництві.

Політичні події останнього часу сприятливі для здійснення реформ. Після
рішучої перемоги у президентських перегонах в листопаді минулого року,
Президент Кучма призначив на посаду Прем’єр-міністра та членів Кабінету
Міністрів посадових осіб з прогресивними – хоча і не дуже сильними –
поглядами. Крім того, вперше за роки свого існування парламентські
фракції спромоглися об’єднатися у парламентську більшість, яка прийняла
міцний бюджет на 2000 рік і ухвалила Програму дій уряду, яка має
про-реформний характер. Проте успіх реформістської коаліції далеко ще не
гарантований. Є питання стосовно кола повноважень Прем’єр-міністра
Віктора Ющенка, зокрема якщо програма реформ торкнеться інтересів більш
могутніх олігархів, які мають міцні зв’язки із законодавчою та
виконавчою владою.

Вставка 1. Основні показники макроекономічного розвитку України протягом
останніх років

Після успішної стабілізації в 1996-97 рр. Україна утримує відносно
стабільне макроекономічне середовище. Однак відсутність структурних
реформ та фінансова криза в Росії стали на шляху повного економічного
відродження. Основні макроекономічні показники країни такі:

Інфляція зменшилася до 10-20 відсотків.

Скоротилися темпи падіння реального ВВП: в 1997 році цей показник
дорівнював 3%, а в 1998 році 1.7%, а в 1999 навіть ще менше – 0.4%.
Прогноз зростання у 2000 році реального ВВП на 2 відсотки базується на
пожвавленні промислового виробництва (спершу виробництва металів та
металургії, а останнім часом легкої та харчової промисловості) та на
деякому відновленні сільськогосподарського виробництва після спаду його
в 1999 році на 5.4%.

Внаслідок фактичної девальвації та скорочення реального доходу
поліпшився торговий баланс та баланс поточного рахунка . Дефіцит
поточного рахунка, який в 1997 та 1998 роках лишався практично без змін
на рівні 1.3 млрд., у 1999 році, за останніми оцінками НБУ, зник і
Україна має надлишок у розмірі 500 мільйонів доларів США. До таких
оцінок слід ставитися вельми обережно через мінливий характер чинників,
що стоять за лаштунками цих явищ (чисті трансферти та чистий дохід
факторів).

Грошовий дефіцит уряду в цілому зменшився з 5.6% від ВВП в 1997 році до
2.8% в 1998 та до 2.4% в 1999 році. В 2000 році передбачається подальше
скорочення грошового дефіциту бюджету до 1.7% (або 0% після отримання
надходжень від приватизації) завдяки зміцненню бюджетної дисципліни,
посиленню контролю за видатками, скасування списання бюджетних коштів та
скорочення пільг оподаткування та соціальних субсидій при одночасному
зменшенні податкового тягаря для бізнесу.

Попри ці успіхи, макроекономічна ситуація продовжує лишатися вельми
нетривкою. Основні труднощі є наслідками фіскального управління та
управління боргом. Дефіцит бюджету, вищий з точки зору зобов’язань, аніж
у грошовому вираженні, продовжує породжувати значну заборгованість перед
бюджетом та створює інфляційний тиск. Створення грошей для сплати
заборгованості після останніх президентських виборів разом з відносно
гнучким обмінним курсом, призвели до підвищення темпів інфляції упродовж
останніх чотирьох місяців. Для подолання нинішніх широко поширених
проблем неплатежів та досягнення загальної фіскальної рівноваги
необхідні скоординовані дії МВФ та Банку щодо вирішення фіскальних
проблем та структурних проблем, що стоять за ними.

Складним завданням лишається управління боргом через низький рівень
валютних резервів, обсяг яких, починаючи з кінця 1998 року, коливається
між 600 млн. та 1.3 млрд. доларів США. НБУ прийняв свідоме рішення не
втручатися у функціонування валютного ринку і водночас користуватися
будь-якою можливістю для поповнення резервів шляхом купівлі валюти на
відкритому ринку. Втім, низький рівень резервів є реальною перешкодою
для просування країни через складні піки погашення боргу минулого року і
лишатиметься такою перешкодою і в наступні два роки.

Крім того, нещодавно виявлене використання резервів НБУ протягом 1997-98
рр. буцімто не за призначенням створює серйозну загрозу для зовнішньої
платоспроможності України на найближчу перспективу і врешті для успішної
діяльності нинішнього Прем’єр-міністра та його уряду. Зволікання з
вирішенням цієї проблеми може серйозно підірвати існуючі перспективи для
просування вперед, оскільки її існування фактично блокує процес
відновлення Програми розширеного фінансування МВФ (так само, як і
надання решти траншів позик Банку на структурну перебудову).

З іншого боку, упродовж кількох останніх місяців поліпшилися показники
економічної діяльності. У першому кварталі 2000 року темпи зростання
промислового виробництва вимірюються двозначною цифрою, а річні темпи
росту ВВП, за офіційними даними, дорівнюють 5 відсотків, що є віддаленою
реакцією на девальвацію гривні. Зараз здається досить ймовірним, що
вперше за останні десять років в Україні може бути зростання економки
(огляд показників економічного розвитку України за останній час див. у
Вставці 1). Окрім того, одним з найбільших успіхів уряду Ющенка стало
проведення переговорів з приватними власниками випущених протягом
останніх кількох років боргових облігацій з коротким терміном погашення
та високими відсотковими ставками. Таким чином, якби не було непевності,
пов’язаної із заявами щодо використання резервів НБУ не за призначенням,
країна могла би сподіватися на створення відносно сприятливого
середовища для реалізації амбіційної програми економічних реформ.

Результати аудиту НБУ, які стануть відомі лише наприкінці червня,
визначать найближчі перспективи для України, і упродовж наступних
декількох місяців необхідно буде внести відповідні корективи до
Стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні. Але це не повинно
відволікати від головних проблем, які визначають перспективи розвитку
України і які мають довгостроковий характер. Втрачені протягом останніх
десяти років засади важко буде відновити, якщо не буде значних зрушень у
створенні леґітимних інституцій, які сприятимуть розвитку. Ці питання
обговорюються у наступному розділі.

ІІ. Бідність, інституції та управління

Розуміння корінних причин несприятливих політичних та економічних змін
протягом останніх кількох років вимагає ретельного розгляду процесу
зміни політичної економії, що лежить в їх основі. Незавершена
інституційна база і погане управління призвели до низьких показників
економічної діяльності і зростання бідності. Через погане керівництво
створилися сприятливі умови для появи перших “переможців” перехідного
періоду – олігархів та великої частини бюрократії, яка наразі
намагається зупинити подальшу реалізацію реформ, оскільки вона має
вигоду від збереження статус кво і – сприяє дисбалансу у розподілі
доходу. Реформи будуть успішними у тому розі, якщо вдасться вирішити ці
взаємопереплетені відносини. Зростання економічного та соціального
добробуту та зменшення бідності – ось основоположні чинники формування
довіри до нині створюваних демократичних інституцій та їх леґітимності.
В свою чергу поліпшення умов для економічної діяльності вимагатиме
певних успіхів у розбудові міцної інституційної бази, поліпшенні
управління та усунення джерел для “пошуку ренти” та корупції, які зараз
мають місце.

Бідність

Зростання бідності. Бідність в Україні зросла настільки, що 30 відсотків
населення живе за межею бідності, а 17 відсотків – у крайній бідності.
П’ята частина населення працює неповний робочий день або знаходиться в
адміністративній відпустці; офіційно безробіття зросло до величини 11
відсотків від загальної кількості економічно активного населення.

Вставка 2. Бідність в Україні

На основі попередніх результатів нещодавно проведеного дослідження, яке
охоплювало першу половину 1999 року, приблизно 30% населення належить до
категорії бідних (яка визначається як частка населення, рівень
споживання якої дорівнює 75 відсотків або менше від медіани). Частка
населення, що живе в умовах крайньої бідності (домогосподарства, 80
відсотків сукупних витрат яких йде на харчування) дорівнює приблизно 17
відсотків. Хоча через проблеми, пов’язані з методиками дослідження та
визначення межі бідності, неможливо провести співставне порівняння
результатів останнього дослідження та попередніх досліджень, загалом
вважається, що бідність в Україні в цілому за період з 1990 року зросла.
Ця тенденція викликана головним чином спадом реальних доходів у
перехідний період.

Хто в Україні належить до категорії бідних? Як і в багатьох країнах –
колишніх республіках Радянського Союзу це, зокрема, сім’ї з дітьми,
одинокі літні люди, особливо пенсіонери з невеликим стажем роботи,
безробітні та дедалі більше – працюючі. Особливо високий ризик потрапити
за межу бідності для жінок, які самі вирощують дитину, або які втратили
годувальника. Загалом можна стверджувати, що пенсіонери не зазнають
значного ризику бідності.

Основні показники такі:

Бідність не обмежується лише тими, хто має мало шансів знайти роботу.
Внаслідок заборгованості по заробітній платі дедалі зростає кількість
бідних з числа працюючих та їхніх сімей.

Значну частку бідних домогосподарств складають літні люди віком понад 70
років. Однак загалом бідність серед пенсіонерів пом’якшується тим
фактом, що значна кількість таких людей продовжує працювати – приблизно
35% людей віком від 55 до 70 років.

Сім’ї з дітьми найчастіше теж належать до категорії бідних: приблизно
50% таких сімей знаходяться за межею бідності, і ймовірність потрапити
за цю межу зростає пропорційно кількості дітей. Великий ризик перейти до
категорії бідних для сімей, які втратили одного з годувальників,
особливо якщо сім’я, де мати сама вирощує дитину.

Бідність пов’язана з відсутністю освіти та професійних навичок: чим
вищий рівень освіти глави сім’ї, тим менша ймовірність для його родини
потрапити за межу бідності.

Бідні сім’ї здебільшого мешкають у сільській місцевості. Більше того, у
різних областях рівень бідності різний; найвищий рівень бідності
спостерігається у реґіонах, де відсутні ознаки економічного зростання
(найнижчі показники рівня бідності мають місто Київ, Чернігів, Харків та
Закарпатська область).

Хоча володіння ділянкою землі дещо пом’якшує бідність, її розміри
відіграють важливу роль у визначенні бідності – розміри земельних
ділянок, що належать бідним домогосподарствам приблизно на 50% менші,
ніж в середньому для тих, хто не належить до категорії бідних.

(Детальніше про бідність див. Вставку 2). Водночас погіршився людський і
фізичний капітал. Причини цих змін такі:

Сфери структурного безробіття – міста, що виникли навколо одного
великого підприємства, райони видобутку вугілля, сільська місцевість; та
/ або соціально вразливі групи людей, такі як літні люди та одинокі
матері.

Зростання нерівності розподілу доходів. Обчислення коефіцієнтів Gini
свідчить про збільшення нерівності розподілу доходів протягом останніх
десяти років удвічі, до рівня, що наближається до показників,
характерних для країн Латиської Америки, які відзначаються найменшим
рівнем рівності. Чим більше потрібно буде часу для впровадження реформ,
необхідних для створення прозорого і підзвітного державного управління
та ефективної ринкової економіки, тим довше інтереси певних груп зможуть
зберігати своє панівне становище в умовах викривленої пост-радянської
системи для присвоєння якомога більше національного багатства.

Незадовільна система надання соціальних послуг. Це має місце частково
внаслідок скорочення бюджетних ресурсів, але також і через погане
керівництво та відсутність стратегічного мислення в секторальних
міністерствах та уряду в цілому, та виплати, що носять офіційних
характер, по багатьох соціальних послугах (наприклад, охорона здоров’я).
Уряду ще належить перевизначити роль держави, з тим, щоб вона сприяла, а
не втручалася в економічні справи, і зосередити увагу на найбільш
важливих напрямках, таких як поліпшення надання соціальних послуг та
боротьба з бідністю.

Бідність в Україні штучно пом’якшується завдяки відкритим та прихованим
субсидіям на основні товари споживання та послуги (наприклад, хліб,
житло, громадський транспорт, тарифи на електроенергію) та мовчазне
прийняття неплатежів за житло та комунальні послуги. Ці субсидії
пом’якшують безпосередню дію бідності, але водночас робить скасування
цих субсидій, що так необхідно для здійснення реформ, більш болючим і
дедалі складнішим з політичної точки зору. Однак нинішня система значних
неявних субсидій населенню на основні товари споживання не є економічно
обґрунтованим і обмежує можливості для економічного відродження.

Незавершеність інституцій та погане управління

Які ж визначальні причини відсутності економічного зростання та
підвищення рівня бідності в Україні? Ми стверджуємо, що першопричиною
незадовільних економічних показників інституційна слабкість. Однак її не
слід розуміти виключно в технологічних термінах, як-от відсутність
фізичних засобів або брак освітнього рівня. Навпаки, слабкість
інституцій відчувається у наявності розриву між писаними правилами та
регулюванням і фактичною поведінкою агентів, зокрема в державному
секторі. Встановлені нині неофіційні правила зменшують стабільність прав
власності, підвищують витрати на здійснення операцій та непевність щодо
їх виконання і сприяють зниженню рівня приватних інвестицій та
відповідальності за взятий на себе ризик. “Пошуки ренти”, очевидно,
стали логічним вибором в умовах середовища подібного типу, і не дивно,
що Україна посідає одне з перших місць за такими показниками як ризик
ведення бізнесу, корупція, відсутність прямих іноземних інвестицій.

Інституційна слабкість в Україні є відображенням традицій, історичні
витоки яких можна знайти задовго до соціалістичної революції і які
перешкоджали громадянському суспільству сформувати прийнятні для всього
населення стандарти, за яких були би сприятливі умови для процвітання
бізнесу на ринкових засадах. За нинішніх умов державний сектор все ще є
перешкодою для економічної діяльності і не визнається громадянським
суспільством як засіб для збагачення суспільства в цілому. Зусилля,
спрямовані на реформування формальних аспектів інституцій дали лише
результати, що мають змішаний характер внаслідок повної відсутності
загальної згоди щодо напрямків розвитку. В результаті. Сьогодні ми
спостерігаємо такі явища:

Відсутність жорстких бюджетних обмежень в державному та приватному
секторах – заборгованість уряду по виплатах з бюджету є основним
джерелом неплатежів в економіці (використання взаємозаліків між
бюджетними установами та державними підприємствами є головним джерелом
корупції), а неприбуткові підприємства продовжують функціонувати завдяки
прямим та непрямим державним субсидіям або просто не виконують свої
зобов’язання.

Низький рівень виконання контрактів та відсутність справедливих
механізмів врегулювання суперечок, в тому числі й діяльність судової
системи, – ключових законів, необхідних для торгівлі, немає (наприклад,
стосовно оренди, іпотеки тощо) або вони не відповідають вимогам часу
(наприклад, …..) чи погано виконуються (наприклад, законодавство про
банкрутство).

Діяльність державних інституцій в приватних інтересах, як це
спостерігається, наприклад, у тому, як здійснено розподіл державних
потужностей в секторі енергетики та в ін. секторах.

Застарілі методи державного управління, де немає чіткого розподілу
відповідальності між різними установами та різними рівнями влади.

Державна служба, яка й досі чіпляється за старі погляди на світ та
методи державного втручання.

Надзвичайно складне регулювання, яке є основним джерелом корупції,
причому багато установ досі мають право “перевіряти” діяльність
підприємств і вимагати грошей, особливо на місцевому рівні та

Погане управління державними коштами, останнім свідченням чого є
скандал, пов’язаний з управлінням валютними резервами.

Нова політична економія. Зростання приватних інтересів навколо “пошуків
ренти” та корупція призвели до перевизначення політичної економії в
країні, але не так, як сподівалися – “від плану до ринку,” а від
бюрократичного соціалізму до “дружнього” капіталізму. Ці зміни зменшили
діапазон маневрування уряду у впровадженні реформ. Групи, що виникли,
мають свій інтерес у збереженні нинішнього розподілу влади і
здійснюватимуть опір реформам, які призведуть до скорочення їхньої сфери
впливу. Ті ж, хто в цьому процесі втрачають, – порівняно неорганізовані
і не достатньо потужні, щоб змінити напрямок процесу, що відбувається.

З іншого боку, ми можемо стверджувати, що потенційна вигода від “пошуку
ренти” зменшується, що тягне за собою зменшення наявних ресурсів для
хабарів та появи розладу між різними групами. Крім того, реальна
лібералізація економіки, очевидно, послабить потужність цих груп,
оскільки остання базується на пільгах при здійсненні торговельних та
інших операцій, а не на власності активами. Однак керівництво має
запобігти процесу захоплення майбутнього приватизаційного процесу цими
групами і знайти способи обмежити їхній контроль над ключовими
стратегічними секторами. Ці групи потенційно мають виходи за межі
України і можуть втягнути в цю гру більш сильних гравців у сусідній
Росії та інших країнах.

ІІІ. Завдання розвитку та Програма уряду

З викладено вище можна зробити висновок, що завдання розвитку, що стоять
перед Україною, це завдання на середньострокову перспективу, і полягає
воно, головним чином, у розбудові леґітимних інституцій в умовах, коли
основні дійові особи мають сильні стимули до збереження статус кво.
Навряд чи зменшення бідності та широкомасштабне економічне зростання
матиме місце, якщо не буде створено більш леґітимного і ефективного
інституційного середовища. Це проблема, яка охопила всі традиційні
“сектори”, оскільки повсюдне втручання держави і культура “пошуку ренти”
пронизує все українське суспільство. Наприклад, культура неплатежів або
бартерних операцій серйозно перешкоджає розвитку приватного сектора в
сільському господарстві, в енергетиці, в промисловості, у сфері
обслуговування населення і підриває систему надання соціальних послуг.
Невизначеність щодо формальних механізмів примусового виконання
нормативно-правових актів та контрактів стримує притік інвестицій до
фінансового сектора, перешкоджає формуванню відповідних ринків, які би
сприяли реструктуризації промислових підприємств, підприємств
агробізнесу тощо. Відтак слід наголосити, що хоча запровадження належної
стратегії лишається важливим завданням, для України, так само, як і для
інших країн реґіону характерний розрив між офіційними правилами та
неофіційною поведінкою, що є першопричиною незадовільного стану
економіки і суспільства в цілому.

Ці міркування викликають певну пересторогу щодо надання допомоги Україні
і реалізм стосовно часових рамок, упродовж яких слід сподіватися
отримати певні результати. Втім, є моменти в історії країни, коли
наявність самовідданого керівництва, яке розуміє своє історичне
призначення, може дати значний поштовх у сфері інституційного розвитку
та змін у сфері культи у широкому розумінні цього слова, так само як і в
закладенні підвалин для розширення програми трансформації країни. Можна
з певністю сказати, що сьогодні Україна переживає саме один з таких
моментів, хоча існує чимало причин для того, щоби це твердження
сприймати з певними застереженнями і обачністю.

Уряд вперше сформулював розумну програму на середньострокову перспективу
(див. Вставку 3), і одним з основних завдань проголошено зменшення
бідності. Червоною ниткою через усю Програму проходить усвідомлення
серйозності проблем управління і необхідність боротьби з корупцією та
свавіллям чиновників. І перші позитивні кроки у цьому напрямку вже
зроблено. Наприклад, упродовж перших чотирьох місяців свої діяльності
новий уряд виступив з серйозними ініціативами скоротити обсяг неплатежів
та безготівкових операцій в державному секторі. Висунуто також
ініціативи раціоналізувати регуляторні вимоги та діяльність відповідних
установ і обмежити можливості зловживань у сфері бізнесу, що стало
звичним явищем. Крім того, уряд розпочав здійснення важливих заходів
реформування та інституційної розбудови у таких важливих галузях як
сільське господарство, реформа пенсійної системи, раціоналізація
державного управління, приватизація за індивідуальним графіком тощо.

Отже, є відчуття рушійної сили, яке, якщо його підтримувати, може
привести до значного покращення економічного стану та до вагомих змін
якості управління. З іншого боку, новітня історія України, як і
міжнародний досвід переконливо свідчать про те, що за відсутності

Вставка 3. Програма уряду

Вперше з часу проголошення незалежності уряд України підготував
обов’язкову середньострокову програму (на 5 років), яка сигналізує про
очевидний відхід від минулих програм радянського зразка. 6 квітня 2000
року вона здобула підтримку Верховної Ради.

Програма уряду передбачає п’ять стратегічних цілей: (і) розвиток
людських ресурсів, (іі) зменшення бідності і підвищення добробуту
українського народу, (ііі) підвищення конкурентоспроможності економіки
України, (iv) захист прав та свобод людини, безпеки особи, суспільства
та держави та (v) сприяння вступу України до Європейського Союзу. В
Програмі також визначено показники, за значення яких можна судити про
досягнення цих цілей. Наприклад: (і) в 2000 році передбачається
зростання ВВП на 1-2%, в 2001 році – на 4%, а потім – на 6%; (іі)
передбачається, що в 2000 році темпи інфляції не перевищать 19%, в 2001
році – 11%, а в 2002-2004 рр. – 7%; (ііі) заборгованість по заробітній
платі та пенсіях буде погашено до кінця 2000 року.

Слід зазначити, що вперше програма готувалася за участю багатьох сторін
– для роботи над програмою були запрошені представники громадянського
суспільства (академічних інституцій, недержавних організацій, ділових
спілок). Більше того, Програма передбачає розширення консультацій з
громадянським суспільством. Уряд готовий регулярно надавати інформацію
щодо своєї політики, а також доповідати широкій громадськості про
результати свої діяльності.

У сфері управління уряд планує продовжити реформи державного управління
з метою перетворення його у менший за розмірами і більш ефективний
бюрократичний апарат. Децентралізація і розбудова сталої системи
міжбюджетних фінансових стосунків є одним з першочергових завдань уряду.
Корупція явно визначена як серйозна проблема, і визначені заходи
боротьби з нею, зокрема реформування державної служби, покликаної
підвищити підзвітність та забезпечення винагороди та призначення на
посаду на основі професійних та особистих якостей; передбачається також
реформування системи підвищення кваліфікації та оплати праці.

Реформа соціального сектора є одним з першочергових завдань програми
реформ уряду. У сфері охорони здоров’я пропонується зміцнити ланку
загальної …………… на основі запровадження механізму сімейного лікаря,
розвивати систему страхування здоров’я, запровадити концепцію сімейних
лікарів і створити умови для приватної медичної практики. У сфері освіти
передбачається переглянути учбові програми і підручники, а також
проведення деякої реконструкції шкільної системи в цілому. У галузі
соціального захисту уряд має намір реструктуризувати соціальну допомогу,
аби надавати цільову підтримку найбільш нужденним і поступово переходити
до трьохрівневої пенсійної системи.

Важливі кроки передбачаються у галузі бюджетної реформи. Уряд має намір
в 2000 році утримати збалансований бюджет, після того, починаючи з 2001
році, досягти перевищення дохідної частини над витратною спершу на 1%,
раціоналізувати податкову систему, реформувати міжбюджетний фінансовий
механізм, поліпшити управління видатками і запровадити відкриту систему
державних закупівель на конкурсній основі.

З метою поліпшення середовища для бізнесу і створення в Україні
сприятливих умов для залучення інвесторів уряд має намір приділити
особливу увагу питанням прав власності, примусового виконання контрактів
та проведення процедури банкрутства, раціоналізації податкової системи
та управління нею, а також запровадження прозорих правил проведення
приватизації за індивідуальним графіком.

Важливі заходи передбачаються щодо реформування енергетики та сільського
господарства. Серед першочергових завдань уряду – приватизація
енергетичних розподільчих компаній, розробка програм економії енергії та
диверсифікація ринків енергопостачання. В сільському господарстві уряд
прагне продовжити здійснювану нині земельну реформу – ліквідацію
колгоспів, що розпочалась наприкінці 1999 року, прийняття нового
Земельного Кодексу та створення системи реєстрації прав на землю.

дедалі гучнішого голосу громадянського суспільства та тиску на державних
службовців з метою підвищення їхньої підзвітності навряд чи можна
досягти сталих змін на тривалий час. І хоча зростання ролі
громадянського суспільства в Україні повинно спонукатися внутрішніми
факторами, міжнародне співтовариство може відіграти важливу роль як у
підтримці реформ у верхах, так і сприяючи ініціатив “голосу народу.”

Саме навколо цих двох тез (виявлення можливостей підвищення леґітимності
інституцій та підтримка голосу громадянського суспільства) і побудовано
Стратегію Світового банку в питаннях допомоги Україні.

IV. Уроки виконання останньої Стратегії Світового банку в питаннях
допомоги Україні

Стратегія допомоги, викладена у більшості відповідних документів
Світового банку останнього часу базувалася на оптимістичних припущеннях,
які здавалися розумними у період успішної економічної стабілізації 1996
року. Нажаль, не було досягнуто ні економічного зростання, ні
результатів реформи секторів економіки. За таких обставин, при тому, що
деякі позики Банку продовжували здійснюватися і були використані значні
кошти на структурну перебудову (що збільшило загальний обсяг виділених
Україні коштів Світового банку до більш ніж 2 млрд. дол. США), були
отримані вельми обмежені результати, і у більшості випадків зміни
стратегії розвитку відповідного сектора не відбулося (перелік діяльності
Банку вміщено у Вставці 4). Через складнощі юридичного характеру та
зволікання проходження через українські установи було зірвано ухвалення
та оформлення декількох інвестиційних операцій. Така незадовільна
ситуація знайшла своє відображення у змінах до стратегії Світового банку
в питаннях допомоги Україні 1999 року, внаслідок чого допомога Світового
банку набула статусу “песимістичного варіанту”, і були встановлені
жорсткі умови здійснення операцій структурної перебудови та будь-якої
наступної оцінки інвестиційних операцій.

Причини поганого виконання програми. Основні чинники поганого виконання
програми – це, головним чином, відсутність справжнього відчуття
причетності і особистої зацікавленості уряду та можливостей її
впровадження. Уряд часто поводився так, буцімто його програма діяльності
– це щось зовсім не те, що було погоджено з банком. Озираючись назад,
можна сказати, що головна рушійна сила, що стояла за цими угодами, – це
потреба уряду отримати кошти на структурну перебудову, а не справжня
заінтересованість в реформах. Що ж до своїх власних планів, то уряд був
заручником свого політичного компромісу і не міг визначитися щодо
чіткого стратегічного напрямку та всебічної платформи для здійснення
реформ.

конкретним результатам, то позики на структурну перебудову дали змогу
урядові розробити задовільні закони та регулювання, але не забезпечити
належного впровадження.

Інституційна слабкість ключових державних установ створює додаткові
перешкоди на шляху до впровадження проектів. Серед українських державних
службовців обмежена кількість професійних стратегічних аналітиків або
керівників-менеджерів, а їхній досвід базується швидше на реаліях
радянської, а не на ринковій системи. Більше того, керівники та політики
часто значно більше уваги приділяють у першу чергу вирішенню нагальних
термінових проблем, а ніж впровадженню системних реформ, необхідних для
створення засад для довгострокового зростання.

Важко здійснити передача Україні кращого досвіду розвинутих країн та
інших країн, що переживають перехідний період через відсутність
професіоналів та прозорого діалогу, що дало би можливість більш чітко
визначити напрямки реформ в Україні відповідно до її конкретних потреб,
а також через прірву інституційного характеру між установами, про що
йшлося вища.

Вставка 5. Виконання кредитного портфеля Світового банку в Україні

В цілому виконання кредитного портфеля можна вважати задовільним,
особливо з огляду на складні умови роботи в Україні. Кількість
задовільно впроваджуваних проектів – 9 (75%) із загальної кількості 12
проектів (включаючи проекти ВЕФ): це непоганий показних, якщо зважати на
складність умов в цілому. Спроможність уряду виконувати проекти Банку
постійно зростає, збільшуються можливості українських партнерів Банку –
установ та організацій, зростає їхнє розуміння стратегії Банку,
поглиблюється знання процедур закупівель. Це позитивно вплинуло на
показники виконання кредитного портфеля в цілому. Однак можливості уряду
забезпечити ефективне проходження проектів Банку через бюрократичний
апарат та отримувати ухвалення Верховної Ради лишаються обмежені.

Про проекти, що здійснюються незадовільно, – Проект розвитку насінництва
(1996 фінансовий рік, 32 млн. дол. США); Проект розвитку Казначейства
(1998 фінансовий рік, 16.4 млн. дол. США) та Проект структурної
перебудови фінансового сектора (1999 фінансовий рік, 300 млн. дол. США)
– детально йшлося обговорення з урядом у грудні 1999 року виконання
кредитного портфеля Банку в Україні. В результаті були визначені
корективні заходи, покликані поліпшити хід впровадження конкретних
проектів нинішнього кредитного портфеля, а також з метою забезпечення
успішного проходження нових проектів.

Обговорювалася також проблема поданих на ратифікацію проектів. Хоча було
знято проблему набрання чинності проектами, системне рішення досі не
знайдене. Однак уряд України запевнив Банк, що він зробить все можливе,
щоб у майбутньому не було зволікань при ратифікації проектів. У
відповідь на це керівництво Банку по Україні вирішило продовжувати
впровадження одного проекту – Проекту підвищення ефективності
використання електроенергії в адміністративних та громадських будівлях
м. Києва). Цей проект, ухвалений Радою директорів Банку 27 січня 2000
року, був нещодавно підписаний і зараз він чекає набрання чинності.

Продовжується підготовка проектів з урахування досвіду виконання
попередніх операцій. Ми виявили, що розмір позики майже не залежить від
величини ресурсів, необхідних для його підготовки та здійснення нагляду
за його впровадженням. Ми також виявили, що у разі кредитування на
структурну перебудову найкращі результати дає кредитна операція, що
складається з одного траншу. Відтак запропонована Програмна структурна
позика – це серія з трьох окремих одно-траншевих позик на суму 150-250
млн. дол. США кожна.

Що ж до позитивних результатів, до Банку вдалося підтримувати хороший
діалог з учасниками виконання проектів з української сторони, які не
входять до уряду, – завдяки регулярному проведенню круглих столів з
питань реалізації реформ в постійному представництві Світового банку або
обговорення з підприємцями проблем середовища для розвитку бізнесу в
Україні. Поступово сформувався стиль роботи, який передбачає спільну
працю як Банку, так і представників української сторони, в тому числі
громадянського суспільства на національному, реґіональному та
муніципальному рівнях у розгляді програми економічних та політичних
реформ.

Цей скромний досвід дав можливість сформулювати низку важливих
висновків, які можуть допомогти сформувати майбутні стосунки між
Україною та Банком, а саме:

У напрямку стратегічного кредитування та діалогу при наданні підтримки
економічним реформам зосереджувати увагу на результатах, а не на процесі
та формальних досягненнях; забезпечувати, щоби стратегічні операції
повністю відображали безпосередню причетність уряду до їх виконання, а
не просто бажання міжнародного співтовариства; забезпечити послідовне
вирішення системних проблем, які впливають на якість функціонування
державних та приватних інституцій.

З метою забезпечення необоротного характеру досягнутих результатів
прагнути до залучення більш широкого кола представників громадянського
суспільства і визначати конкретні заходи з урахуванням необхідності
зміцнення громадянського суспільства, аби підвищувати необхідність
підзвітності державних службовців та належне функціонування інституцій
стали невід’ємною потребою суспільства.

Стосовно інвестиційних операцій: розпочинати “експериментальні” проекти
лише тоді, коли досягнуто повне розуміння інституційної слабкості у
відповідному секторі і коли є ясність щодо того, яким чином
експериментальний проект дасть змогу відновити спотворену систему
стимулів. Крім того, при розробці проекту повністю враховувати
ймовірність того, що внаслідок функціонування адміністративного апарату
та бюрократичного спрощення потрібно буде чимало часу, щоб
продемонструвати позитивні результати.

Що стосується ефективності програми загалом, – якомога більшою мірою
скористатися перевагами присутності в Україні декількох донорів,
сконцентрувавши їхні зусилля у тих напрямках, де вони мають відносні
переваги.

Що стосується часових рамок впровадження реформ, – виходити з того, що
для досягнення результатів потрібно буде більше часу, ніж це спершу
здається або як обіцяє українська сторона.

Відносно фінансової доброчесності, – забезпечити застосування всіх
наявних методів захисту від використання не за призначенням коштів
позик, як інвестиційних, так і позик на структурну перебудову.

V. Перспективи та зовнішнє фінансування

Відношення суми боргу до ВВП, що дорівнює 40,8 відсотка, в Україні не
дуже високе за міжнародними стандартами. Однак країна зіткнулась із
серйозними короткостроковими труднощами, вона перебувала на краю
боргової кризи, доки 15 березня 2000 року кредиторами не було
затверджено обмін приватними борговими зобов’язаннями і таким чином
закладено основу для консолідації потреб у зовнішньому фінансуванні на
наступні 2-3 роки.7 Реструктуризація заборгованості перед членами
Паризького клубу залежить від відновлення Міжнародним валютним фондом
Програми розширеного фінансування. Якщо найближчим часом буде знову
розпочне діяти програма МВФ, країна звільниться від зобов’язань боргової
ліквідності і буде в змозі відновити важливі структурні реформи, що
зрештою дадуть початок довго очікуваному процесу економічного
оздоровлення.

Базовий сценарій. Макроекономічний сценарій, на якому будується
запропонована Стратегія Світового банку в питаннях допомоги Україні
виходить з того, що Україна успішно подолає короткотермінові фінансові
труднощі; спірні питання щодо резервів НБУ будуть вирішені позитивно, а
керівництво країни (уряд і парламент) розпочне необхідні інституційні й
політичні реформи, як описано нижче, та зробить кроки до їх
впровадження.8 Якщо такий підхід принесе перші відчутні результати,
образ країни та її платоспроможність поступово поліпшаться; стратегічні
інвестори матимуть більшу мотивацію до капіталовкладень; зменшиться
потреба в отриманні зовнішніх кредитів та зумовлена нею залежність від
міжнародних фінансових установ.

Передбачається, що після перших двох–трьох років успішних реформ та
поліпшення економічної діяльності країна поступово знову вийде на
міжнародний ринок капіталу, відновлюючи довіру до неї інвесторів, для
задоволення своїх більш довгострокових потреб у фінансуванні дедалі
більше покладається на прямі іноземні інвестиції. Що ж до динаміки ВВП
та платіжного балансу, то базовий сценарій ґрунтується на найостанніших
середньострокових офіційних макроекономічних прогнозах Світового банку.9

Хоча, за базовим сценарієм, протягом перших трьох років від міжнародних
фінансових установ надійде близько 3 мільярдів доларів США сукупна чиста
величина коштів,10 виділених міжнародними фінансовими організаціями
збільшиться лише приблизно на 600 мільйонів доларів США. Згідно з цим
сценарієм передбачається, що обсяг наданих Світовим банком коштів
збільшиться до 600-800 мільйонів доларів США і досягне рівня близько
2.7-2.9 мільярдів доларів США, що дорівнює приблизно одній сьомій
загальної суми державного боргу. Розподіл тягаря фінансових видатків з
іншими кредиторами, зокрема з МВФ, залежатиме в середньостроковій
перспективі від того, в яких обсягах надаватимуться в майбутньому кошти
– в рамках Програми розширеного фінансування та інших програм. В разі
відсутності подальших зобов’язань (що на даний час видається
малоймовірним) МВФ через два-три роки різко зменшить виділення коштів
Україні.

Песимістичний сценарій. Із багатьох можливих для України сценаріїв
доцільно проаналізувати один, більш імовірний, аніж інші. Відповідно до
цього сценарію, цілком можливо, буде затверджено програму перегляду
двостороннього боргу, а з початку другого півріччя 2000 року
розпочнеться також надання коштів, виділених Світовим банком та МВФ. У
подальшому, може знову мати місце процес призупинення та відновлення
фінансових операцій, а уряд, можливо, буде не в змозі в
середньостроковій перспективі залучити в достатніх обсягах зовнішні
фінансові надходження. У випадку цього сценарію можуть мати місце
часткові надходження грошових ресурсів від міжнародних фінансових
установ у 2000 році і значно більш обмежений притік коштів у наступні
роки. Залежно від досягнутих успіхів, часткове використання коштів МВФ
може бути приблизно в межах від 400 мільйонів до 1.2 мільярда доларів
США. Це дасть змогу Україні збалансувати зовнішнє фінансування при
незначній втраті резервів у 2000 році.

Однак, перспективи середньострокової фінансової стабільності вельми
туманні. Якщо здійсниться сценарій, що передбачає низькі темпи
зростання, призупинення та відновлення діяльності, то становище
Світового банку може погіршиться, оскільки протягом наступних років
значно збільшиться його частка в обслуговуванні державного боргу
України. Оскільки прогнозований максимум ризику, що його зазнає Фонд,
припадає на 2000 рік, частка фінансового тягаря Світового банку також
різко зросте, особливо якщо виконання Програми розширеного фінансування
постійно зупинятиметься і виділення коштів не здійснюватиметься. За
таких обставин обсяг виділених Світовим банком Україні коштів
зростатиме, якщо таке зростання взагалі матиме місце, лише настільки,
щоб додаткового обмеженого кредитування було достатньо для покриття
потреб у формуванні громадянського суспільства з огляду на розвиток
країни у довгостроковій перспективі.

VI. Пропонована Стратегія Світового банку в питаннях допомоги Україні

Мета

Пропонована Стратегія допомоги Україні на період 2001-2003 фінансових
років має на меті сприяти уряду та громадському суспільству в реалізації
широкомасштабної стратегії подолання бідності та досягнення економічного
зростання, що сприяло би зайнятості населення. З огляду на це, стратегія
безпосередньо спрямована на вирішення проблем розбудови інституційних
засад в Україні, як з боку попиту на відповідні інституції (з боку
громадського суспільства), так і з боку пропозиції більш досконалих
інституцій (з боку уряду). В процесі розробки нової стратегії
враховується досвід впровадження попередньої Стратегії допомоги Україні,
а також знання, набуті в процесі вирішення соціально-політичних проблем
України. Стратегія покликана наблизити Україну до стандартів
Європейського Союзу.

Характерні особливості Програми

Дворівнева стратегія. Аби надати дійову допомогу Україні, Стратегія
Банку повинна бути здатна надавати послідовну й ефективну підтримку
громадського суспільства щодо вимог поліпшення діяльності інституцій
(надалі визначатиметься як попит на надійні і законні інституції), а
також на підтримку можливостей удосконалення правових засад державних
інституцій (надалі визначатиметься як пропонування надійних і законних
інституцій11), коли з’являться такі можливості. Особливий наголос на
практичній реалізації програми, безпосередніх результатах та посилена
увага до суттєвих удосконалень надання соціальних послуг буде способом
дії стратегії.

Структура саморегульованої Програми. Базуючись на показниках діяльності,
пропонована програма допомоги є саморегульованою такою ж мірою, якою це
стосується використання коштів Банку. Повільне втілення в життя реформ,
а отже й повільне досягнення погоджених показників діяльності
зумовлюватимуть уповільнене виділення коштів упродовж періоду дії цієї
Стратегії; або внаслідок подання окремих проектів із запізненням на
розгляд Ради виконавчих директорів Банку, або ж погоджене зменшення
відповідних сум, що відображатиме повільніше (втім, однаково важливе)
впровадження програми. З огляду на це ми не розглядаємо офіційні
проміжні сценарії – у діапазоні між песимістичним та базовим. Не
виключено також, що уряд зможе виконати погоджену трирічну програму за
коротший період. В цьому разі зростання внаслідок цього
платоспроможності може гарантувати більші обсяги виділених коштів Банку,
особливо для вирішення проблем у тих сферах, надходження приватного
капіталу в які малоймовірне. Якщо такий перебіг подій матиме місце, то
це знайде своє документальне відображення у відповідних змінах та
доповненнях до цієї Стратегії.

Зміст Програми

Попит на надійні й законні інституції. Банк сприятиме тому, щоб у
стосунках з урядом та державними установами було чути голос громадського
суспільства. Банк намагатиметься бути партнером в зусиллях, спрямованих
на розширення підзвітності державних службовців, зменшення корупції, а
також забезпечення належного врахування думки населення. Ця діяльність
включатиме пов’язані і не пов’язані з кредитуванням заходи в таких
напрямках:

Надання необхідних повноважень громадам у тісному співробітництві з
неурядовими організаціями (здійснення таких заходів, як розширення
проекту “Голос народу” (див. Вставку 6), Фонд соціальних інвестицій,
впровадження ініціативи щодо Глобальної мережі дистанційного навчання,
підвищення прозорості діяльності уряду шляхом використання відповідних
сайтів Інтернету та реалізація ініціативи “Боротьба з корупцією” у
співпраці з урядом, неурядовими організаціями, місцевими громадами
тощо);

Посилення здатності держави щодо децентралізації своїх заходів та
наближення їх до громадян (приміром, міжбюджетні стосунки, муніципальним
фінансуванням);

Підвищення (у тісній співпраці з власною програмою Міжнародної
фінансової корпорації) усвідомлення діловими колами важливості вимог
ринкової економіки, а також посилення їхньої вимогливості до уряду щодо
належного застосування на практиці законодавства; та

Вирішення нагальних проблем соціального сектора та сектора охорони
здоров’я, таких, як боротьба з туберкульозом та СНІДом, активна допомога
місцевим територіальним громадам у здійсненні заходів щодо захисту
довкілля.

Примноження знань у найбільш важливих сферах (зокрема, здійснюване нині
дослідження бідності, розробка стратегії подолання бідності у співпраці
з органами влади, підготовка матеріалів щодо впровадження політики в
галузі освіти та охорони здоров’я, продовження роботи, пов’язаної з
реалізацією пенсійної реформи тощо).

Тісне співробітництво донорами, які мають відносні переваги у розробці
та виконанні програм, що торкаються безпосередньо громадського
суспільства, буде вирішальним для успішного виконання згаданих заходів.
У Таблиці 2 подається перелік проектів, які будуть включені до сценарію
нижчого рівня.

Формування пропозиції надійних та законних інституцій. З метою підтримки
“пропозиції” надійних і законних інституцій, Банк спрямовуватиме свою
допомогу на усунення найбільш критичних “вузьких місць,” що перешкоджали
проведенню реформи в минулому. Дійова допомога в цій сфері вимагатиме
підтвердження активної участі, безпосередньої заінтересованості і
наявності, так би мовити, почуття власної причетності до виконанні
програми реформ з боку уряду, Верховної Ради та досить значної частини
громадського суспільства, і досягнення дійсно вагомих результатів на
місцях. Як уже згадувалось раніше, найхарактерніші недоліки, що
зачіпають всі аспекти програми реформ, –це незавершеність інституційних
структур та неефективне керівництво, надання монопольної ренти та інших
пільг, що сприяють “пошуку ренти” та викривленню розподілу доходів і
призводять до неякісного надання соціальних послуг. В процесі надання
допомоги буде визначено низку кредитних та не кредитних інструментів,
спрямованих на переосмислення ролі уряду, звуження можливостей для
проявів корупції, запровадження жорстких бюджетних обмежень у державному
та приватному секторах, лібералізацію економічної діяльності, зниження
вартості здійснення операцій, і, таким чином, зміцнення прав власності.

Ключову роль у базовому сценарії відіграватиме Програмна системна
позика (ПСП), що передбачає здійснення трьох послідовних фінансових
операцій на загальну суму до [750 мільйонів доларів США], що цілком
залежатимуть від показників діяльності. Уряд і Банк співпрацюватимуть у
розробці трирічної програми реформи та інституційних заходів на основі
нещодавно затвердженої власної програмі уряду. Буде погоджено значущі
показники успішного виконання програми, а кожен транш подаватиметься на
затвердження Ради виконавчих директорів Банку після досягнення
погоджених цілей. Така схема дій пропонується з трьох основних
міркувань:

вона дасть змогу зосередити увагу на результатах виконання повністю
програми, яка є повною мірою “своя”;

дозволить явно враховувати міжсекторальні зв’язки та проблеми, і

дозволить виявити достатню гнучкість в оцінці досягнутого загального
суттєвого поступу з огляду на складність програми.

Таблиця 2. Пропонована програма кредитування

Попит на створення інституцій

(песимістичний сценарій) Пропозиції щодо створення інституцій

(базовий сценарій)

Реформа держави та розвиток громадянського суспільства Програма “Голос
народу” (2001 фінансовий рік) Програмна системна позика (ПСП)-компонент
реформи державного управління (2001-2003 фінансові роки)

Боротьба з корупцією (2001-2002 фінансові роки) Позика на інституційний
розвиток за гнучкою схемою кредитування: компонент реформи державної
служби (2001 фінансовий рік)

Фіскальна стабільність Випробувально-інноваційна позика на муніципальний
розвиток (фінансовий рік 2001) Позика на муніципальний розвиток за
гнучкою схемою (фінансовий рік 2002)

ПСП: компонент фіскальної реформи на місцевому рівні (фінансові роки
2001-2003)

Дослідження фіскальної стабільності /РЕМ (2001-2002 фінансові роки)
ПСП: компонент макрофіскальної реформи (2001-2003 фінансові роки)

Зменшення бідності та соціальна стабільність Документ про стратегію
боротьби з бідністю (2001 фінансовий рік) ПСП: компонент соціального
сектора (Стратегія реформи соціального захисту, охорони здоров’я та
освіти) (2001-2003 фінансові роки)

Фонд соціального інвестицій (2002 фінансовий рік) Позика на структурну
перебудову соціального сектора за гнучкою схемою кредитування (2003
фінансовий рік)

Позика на боротьбу проти туберкульозу, ВІЛ-СНІДу (2001 фінансовий рік)

Технічна допомога на розвиток соціального сектора (2003 фінансовий рік)

Розвиток фінансового та приватного секторів Позика на розвиток
приватного сектора за гнучкою схемою (перший транш, (2002 фінансовий
рік) ПСП: правові та регулятивні засади розвитку приватного сектора та
широкомасштабної приватизації (фінансові роки 2001-2003)

Сільське господарство Реєстрація прав власності (2002 фінансовий рік)
ФППГ – Фонд підтримки передекспортних гарантій (2001 фінансовий рік)

ПСП: сільськогосподарський компонент (інституційні засади та
приватизація, 2001-2003 фінансові роки)

Позика на розвиток села та реструктуризацію сільськогосподарських
підприємств (2003 фінансовий рік)

Енергетика та інфраструктура Реструктуризація вугільної галузі (2001
фінансовий рік) ПСП: компонент енергетики (інституційні засади,
фінансова дисципліна, прозора приватизація, 2001-2003фінансові роки)

Випробувально-іноваційна позика на заходи щодо попередження вибуху
метану (200? фінансовий рік)

На реконструкцію львівської системи водопостачання (резерв, 2001
фінансовий рік) Позика на муніципальний розвиток за гнучкою схемою,
2002 фінансовий рік)

На реконструкцію севастопольської системи теплопостачання (резерв,
2001фінансовий рік)

Охорона довкілля Охорона плавні Азово-Чорноморського басейну (ВЕФ, 2001
фінансовий рік) ПСП: інституційної та нормативно-правової бази охорони
довкілля (фінансовий рік 2003)

Проект зменшення забруднення довкілля (2001 фінансовий рік)

З урахуванням особливостей власної програми уряду, ПСП, як очікується,
буде спрямована на підтримку досягнень у ключових напрямках державного
управління, фіскальної доброчесності та управління, створення
регулятивно-правового середовища для розвитку приватного сектора та у
сфері надання соціальних послуг. Програмою також будуть охоплені окремі
найбільш важливі аспекти сільського господарства, енергетики, фінансів
та охорони довкілля. Оскільки заходи в рамках ПСП будуть базуватись на
реальних результатах діяльності, впровадження позики
супроводжуватиметься, при потребі, проведенням низки заходів щодо
розбудови кадрового потенціалу (технічна допомога та розбудова
інституційних засад, технічна допомога для сприяння реформі
енергетичного сектора, створення систем державних закупівель, розробки
стратегій захисту довкілля, підтримки формування політики в сільському
господарстві тощо).

На підставі результатів інституційної реформи, досягнутих у
найважливіших секторах в рамках ПСП, програми допомоги секторам будуть
підтримані належними інструментами кредитування (такими як позика за
гнучкою схемою на структурну перебудову соціального сектора,
реструктуризація сільськогосподарських підприємств тощо).

Розроблена програма кредитування подається спочатку в таблиці 2, де
запропоновані операції згруповано відповідно до їхнього вирішального
впливу на пропоновані інституції; другий варіант таблиці подано у
традиційному форматі з розбивкою по секторах, при цьому підкреслюються
досягнуті раніше результати та підтримка Банком середньострокових
пріоритетів розвитку системи урядування. Найважливіші моменти допомоги
по секторах викладені у Додатку 1.

Умови відновлення та рівні кредитування

Нині Україна залишається в режимі допомоги, що передбачається за
песимістичним сценарієм, як це визначено у звіті про хід виконання
Стратегії допомоги Україні, в якому умови відновлення кредитування на
структурну перебудову визначаються з точки зору результатів діяльності.
Такий підхід повністю застосовується у запропонованій новій Стратегії, і
робиться ще один крок вперед. Можливість отримати допомогу за
прискореною схемою надання коштів (“базовий сценарій”) матеріалізується
лише тоді, коли буде досягнуто погоджених значень показників успішного
впровадження урядової програми у ключових напрямках діяльності. Якщо
темп реформи уповільниться, а отже на практиці лише деякі результати, то
кошти від Світового банку на реструктуризацію не надійдуть взагалі. у
цьому разі (“песимістичний сценарій” за класичним визначенням) програма
допомоги Світового банку буде скорочена до заходів, що раніше були
кваліфіковані як такі, що стимулюють попит на надійні і законні
інституції. До того ж, навіть в рамках песимістичного сценарію
проходження нових інвестиційних проектів залежатиме від належного
виконання кредитного портфеля в цілому та неможливості повернення до
практики їх реалізації у минулому (Див. таблицю 3). Загальний обсяг
виділених Світовим банком коштів, згідно з песимістичним сценарієм, коли
здійснюватимуться лише заходи щодо стимулювання попиту на належні
інституції з боку громадянського суспільства, становитиме [310 мільйонів
доларів США] протягом 2001-2003 фінансових років.

Таблиця 3. Умови відновлення та рівні кредитування

Сценарії кредитування Умови подальшого кредитування

“Песимістичний сценарій”: виключне зосередження на заходах, що сприяють
зростанню попиту на ефективні й законні інституції. Кредитування на
структурну перебудову не надається. Кредитування в сумі 310 мільйонів
доларів США впродовж 2001-2003 фінансових років. Стан кредитного
портфеля не погіршується.

Наявність життєздатного механізму для затвердження позик Банку та
набрання ними чинності.

Суворе дотримання фінансових та фідуціарних зобов’язань

“Базовий сценарій”: Продовжено виконання заходів з метою підтримки
пропозиції законних інституцій з боку центру. Кредитування в обсязі 1.2
мільярда доларів США впродовж 2001-2003 фінансових років. Кредитування
на структурну перебудову шляхом надання ПСП на основі показників
діяльності; одна гарантійна операція в сільському господарстві;
здійснення ряду заходів щодо розбудови кадрового потенціалу центральних
урядових установ. Те ж саме, що і вгорі

Послідовна і стала макроекономічна структура

Виконання умов, передбачених ПСП.

За умови, якщо українська сторона активно здійснюватиме програму і зможе
надати підтвердження результатів діяльності з широкого кола найбільш
важливих реформ, Банк надасть підтримку зусиль уряду, спрямованих на
формування пропозиції ефективних інституцій і на вихід із песимістичного
сценарію. Зобов’язання Банку щодо надання коштів безпосередньо
залежатимуть від ефективності зусиль, спрямованих на проведення реформ,
і можуть досягти суми [1.2 мільярда доларів США] за той же самий період.
Найвищий рівень фінансування відповідатиме окресленому вище базового
сценарію. Як уже зазначалось вище, повільне, але послідовне досягнення
необхідних цілей і показників відкриє шлях до декількох проміжних
сценаріїв, що характеризуються нижчим середнім показником використання
коштів у рамках позик на структурну перебудову.

Критерії відбору та партнерство

Програма також розрахована на те, щоб скористатись відносними
перевагами Банку і максимально посилити ефект взаємодії. Тому
передбачається значною мірою поступово збільшити обсяг допомоги для
сприяння реформам в соціальних секторах, базуючись на недавніх
починаннях, що вселяють надію, та сформульованих урядом власних
пріоритетах. З іншого боку, Банк припинить подальші інвестиції в тих
сферах, де інвестиційні операції, як виявилось, не можуть посприяти
досягненню системних результатів, на які розраховували спочатку
(наприклад, в інфраструктурі або реконструкції невеликих
електростанцій), і водночас зосередиться на аналізі причин успіху та
невдач, яких зазнали державні установи у процесі зміни систем
стимулювання під час впровадження кредитних операцій.

U

Ue

&

&

&

&

Ue

&

&

F

&

&

F

”yA

J

??

??

??

”yA

??

??

??

??

??

”yA

J

??

”yA

„kd?

”yA

??

??

„kd¦

??

??

??

??

???Т?Т?Пропонована програма значною мірою залежить від здатності
повністю скористатися можливостями, що є в рамках існуючих та майбутніх
програм партнерів з розвитку, а також тих програм, що спрямовані на
певні аспекти діяльності громадянського суспільства. Врахування всіх цих
особливостей забезпечить повне використання відносних переваг Банку.

В межах групи Банку Міжнародна фінансова корпорація відіграє в Україні
важливу роль, сприяючи формуванню попиту на краще та більш прозоре
середовище для ділового сектора. Завдяки широкій фінансованій донорами
програмі технічної допомоги для малих та середніх підприємств Міжнародна
фінансова корпорація зробила вагомий внесок у розвиток приватного
сектора і зможе доповнити діяльність Світового банку у сфері розвитку
приватного сектора. Описані вище заходи, пов’язані з розвитком
приватного сектора, будуть повністю скоординовані в межах Групи
Світового банку. Багатостороннє агентство по гарантіях інвестицій
проводить в Україні активну діяльність і надалі пропонуватиме у повному
обсязі свої послуги з метою підтримки приватизації стратегічних
підприємств за індивідуальним графіком.

Загальний огляд донорів в Україні подано у таблиці в стовпчику
“Партнери” матриці Стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні
(Додаток В9). Значні програми допомоги з різним наголосом на ті чи інші
напрямки діяльності пропонуються урядами США й Канади.12 Досить активна
також Програма технічної допомоги Європейського Союзу країнам СНД
(EU-TACIS), не відстають від неї багато інших двосторонніх європейських
донорів (Великобританія, Німеччина, Нідерланди, Італії та інші) та
Програма розвитку ООН. Важливу діяльність проводять міжнародні неурядові
організації. Стратегія Банку обговорювалась з усіма партнерами, і ми
уважно стежимо за тим, щоб не було дублювання заходів. Партнери високо
оцінили механізм впровадження політики Світового банку, необхідний для
дійового використання технічної допомоги. Зі свого боку, декілька
партнерів набули досвіду в ділянках, у яких Світовий банк не має значної
компетенції (приміром, у правовій та судовій інфраструктурі), або краще
орієнтуються в обстановці і можуть діяти на децентралізованому рівні.

Прекрасні робочі стосунки підтримуються з МВФ, особливо в тому, що
стосується передання Міжнародному валютному фонду досвіду та спеціальних
знань, набутих Світовим банком у розробці структурних умов Програми
розширеного фінансування та здійсненням контролю за їх виконанням. МВФ
відіграє основну роль у забезпеченні послідовності макроекономічної
програми та її повного фінансування. Надавши кредити в сумі, що
перевищує 3 мільярди доларів США, МВФ перемістив центр своєї діяльності
у структурні сфери, що традиційно є теренами діяльності Світового банку.
Метою нашого майбутнього співробітництва з МВФ буде забезпечення повної
відповідності умов Програми розширеного фінансування вимогам України,
при цьому необхідно стежити за тим, щоб вимоги української сторони не
перевищували її можливостей щодо виконання позики. Ми також
домагатимемось того, щоб ПСП і Програма розширеного фінансування
повністю взаємодоповнювали одна одну.

Ми також вельми задоволені діяльністю ще одного великого
багатостороннього банку, що діє в Україні, а саме Європейського банку
реконструкції і розвитку. В його бізнес-плані наголошується на
необхідності підтримки приватизації у ключових стратегічних галузях
(енергетиці, телекомунікаціях), втручаннях у діяльність фінансового
сектора, а також фінансування малих та середніх підприємств, головним
чином шляхом відкриття кредитних ліній та сприяння розвитку ділових
спілок.

Фінансове управління та фідуціарна відповідальність

Фінансове управління в Україні слабке. Однак уряд неухильно вдосконалює
управління державними коштами. Світовий банк і Фонд спільними зусиллями
допомагають уряду створити прозору комплексну систему казначейства з
єдиним рахунком в центральному банку. Проект системи казначейства (16.4
мільйона доларів США) Світового банку, який набув чинності в липні 1999
року, передбачає надання коштів на технічну допомогу, навчання та
впровадження комп’ютерних систем. Він дасть змогу вдосконалити
управління та контроль за державними видатками, планування ресурсів,
управління грошовими коштами та складання бюджету. Згаданий проект також
передбачає своєчасне надання точної й надійної фінансової інформації,
підвищення прозорості та поліпшення звітності у фіскальному процесі. До
того ж, уряд нещодавно прийняв Закон про державні закупівлі, який було
розроблено у тісній співпраці зі Світовим банком. Банк планує надати
подальшу допомогу у вигляді Ґранту на інституційний розвиток для
зміцнення інституційних засад у сфері державних закупівель.

Банк зосередив також увагу на належному використанні наданих ним коштів
на структурну перебудову (з огляду на недавні заяви про використання
коштів МВФ не за призначенням). Детальна інформація, надана щодо цього
українською стороною, підтверджує безпідставність підозр стосовно
використання коштів Світового банку не за призначенням. Більш того,
органи влади нині проводять аудиторську перевірку рахунків свого
казначейства, аби переконати міжнародну спільноту в тому, що підстав для
підозр дійсно немає. В майбутньому в разі кредитування на структурну
перебудову ми застосовуватимемо механізм відстеження, який забезпечить
українській стороні та Банку вищий рівень гарантій та прозорості,
необхідний для перевірки належного використання коштів Банку.

В рамках інвестиційних проектів надаються додаткові кошти для оцінки
засад фінансового управління, створених для реалізації проектів. Такий
підхід дає змогу переконатись в тому, що впроваджені системи
відповідають стандартній міжнародній практиці, вимогам фідуціарної
відповідальності та звітності.

VII. Ризики

Виникають економічні, соціальні й політичні ризики, пов’язані з
визначеним вище базовим сценарієм. По-перше, уряд може бути не в змозі
своєчасно розпізнати на нинішньому етапі фінансову кризу, і країна в
останніх місяцях поточного року може опинитися в умовах кризи,
викликаної браком ліквідності. Це може статися у тому випадку, якщо в
результаті проведеного аудиту резервів НБУ за 1997-1998 роки будуть
отримані вельми негативні висновки, які призведуть до затримки
підписання важливих угод з міжнародними фінансовими інституціями, навіть
якщо органи влади будуть готові здійснювати програму реформ. З огляду на
обсяг резервів та графік очікуваних потоків іноземної валюти, країна
може опинитись на грані краху у другій половині цього року. Це, в свою
чергу, може порушити рівновагу влади в країні і зупинити провадження
реформи. Якщо це станеться, макроекономічна стабільність і можливість
здійснення суттєвих структурних реформ будуть поставлені під загрозу.
Однак на час очікуваної презентації Стратегії допомоги Україні стане
ясно, чи стане ця загроза реальністю, чи ні. Як зазначалось вище, Банк
здійснить заходи щодо захисту своїх коштів і не виділить жодних
додаткових коштів на структурну перебудову, дотримуючись песимістичного
сценарію, і зосередить увагу на фінансування розвитку громадянського
суспільства.

Другий ризик відповідає другому сценарію, про який ішлося в розділі про
зовнішнє фінансування, коли країна може подолати короткострокові
труднощі пов’язані з ліквідністю, але досягнувши угоди з МВФ, знову
вступає в стадію мінливого процесу призупинення та відновлення реформ.
Це може статись, якщо існуюча парламентська більшість розпадеться після
укладення угод з міжнародними фінансовими інституціями, і країна
повернеться до попередніх тупикових відносин між Верховною Радою та
урядом. За таких обставин всі необхідні законодавчі акти, спрямовані на
підтримку основних реформ, не будуть затверджені, і Україна може
виявитись нездатною виконати зобов’язання в рамках угод з міжнародними
фінансовими інституціями. Ризик полягає втому, що Банк, відповідно до
укладених раніше угод, буде вимушений видати транші, що, однак, не
сприятиме реформам, як це вже мало місце в минулому.

Аби застрахувати себе від такої можливості, Банк повинен планувати свої
операції і визначати час їх виконання таким чином, щоб вони були
схвалені тоді, коли є очевидні ознаки того, що зобов’язання будуть
виконані, і утримуватись від їх затвердження та надання кредитів, доки
впроваджені реформи не набудуть необоротного характеру. Зобов’язання
уряду та наступне проведення реформ повинні оцінюватись не лише за
виконанням окремих заходів, а в цілому, аби запобігти поверненню назад і
забезпечити рівномірний поступ впровадження реформ. Знову ж таки,
запропонована схема ПСП, в рамках якої окремі транші подаються на
розгляд Раді виконавчих директорів Банку лише після того, як будуть
досягнуті значущі результати, передбачає більший ступінь захисту від
такого непередбаченого розвитку подій. За таких умов, якщо уряд стає на
шлях припинення і відновлення реформ, тоді матимемо сценарій, який
суттєво не відрізнятиметься від песимістичного сценарію, про який уже
говорилось раніше.

VII. Бюджет банку для роботи по Україні

Впродовж останніх двох років адміністративний бюджет для України було
суттєво скорочено, що відображає погане виконання програми. Акумулятивне
скорочення адміністративних коштів досягло близько 40 відсотків
бюджетних асигнувань на 1999 фінансовий рік. Ці скорочення
супроводжувались значними скороченнями коштів на підготовку програми, що
відповідає песимістичному сценарію. Однак тепер постають суттєві питання
щодо здатності Банку надати розширену програму допомоги, якщо буде
досягнуто умов, передбачених в рамках базового сценарію. Зокрема,
напевне, буде неможливо вести інтенсивний діалог та забезпечувати
надання технічної допомоги, передбаченої в рамках ПСП, навіть якщо
враховувати потенційні можливості мобілізувати значні ресурси
траст-фондів.

На фінансовий рік 2001 адміністративні ресурси були реструктуризовані з
тим, щоби скоротити, наскільки це можливо, накладні витрати роботи
різних секторів Банку (за угодами про виконання проектів між
підрозділами, що відповідають за діяльність Банку в певних країнах, та
галузевими підрозділами). До того ж, в Україні відносно незначні
витрати, пов’язані зі здійсненням нагляду, з огляду на обмежений обсяг
існуючого кредитного портфеля. Однак, в той час як програма, викладена у
розділі IV, фінансується для проведення підготовки заходів в рамках
базового сценарію на 2001 фінансовий рік, на ці заходи необхідно буде
виділити додаткові бюджетні асигнування, які мають бути перенесені на
2002-2003 фінансові роки. Іншими словами, нині в недостатній кількості
виділяються асигнування на продовження роботи у фінансовому секторі, що
має першочергове значення; з проханням про продовження цієї роботи
неодноразово звертався уряд. До того ж, наявні ресурси передбачають
розробку лише однієї стратегії розвитку підсектора у сфері розвитку
людських ресурсів. Зрештою, якщо питання про програмну системну позику
буде винесено на порядок денний з огляду на належне виконання умов
позики, то, як свідчить досвід інших країн, кошти, виділені на даний
час, додатково виділити у майбутньому. Загалом передбачається, що
необхідно буде поповнити суму в приблизно 1 мільйон доларів США для
того, щоби Банк був спроможний вирішувати завдання, передбачені базовим
сценарієм.

З іншого боку, у разі відходу від політики реформ, якщо програму буде
віднесено до категорії песимістичного сценарію у період 2002-2003
фінансових років, можна буде зменшити адміністративні ресурси, оскільки
проекти, які розглядаються нині під рубрикою “Пропозиція надійних
інституцій,” не досягнуть своєї мети.

ІХ. Висновки

Як було зазначено раніше, здається, відкриваються певні можливості для
значного поступу у створенні в Україні більш леґітимних та гнучких
інституцій. Не можна недооцінювати можливостей підвищення міжнародної і
реґіональної стабільності, внаслідок підвищення життєвого рівня та
соціальної стабільності в Україні. Водночас слід дивитись на речі
реально. Не так легко позбутись спадку радянської влади, за якої пройшло
життя трьох поколінь людей, і, можливо, знадобиться докласти ще чимало
зусиль, аби здійснити справжній і необоротний прорив. Пропонована
стратегія орієнтує Банк на такі підходи, при яких він зміг би належно
відреагувати на певні можливості, якщо такі можливості з’являться, і був
би в змозі розширити довгострокове партнерство з українським
суспільством, яке врешті-решт має стати господарем власної долі.

Додаток 1. Найважливіші питання галузевих напрямків допомоги

Стратегія подолання бідності. Уряд звернувся до Банку з проханням надати
допомогу в формулюванні, вперше в Україні, комплексної стратегії
подолання бідності. Щоб краще зрозуміти картину бідності та підвищити
ефективність мереж соціального захисту, нині готується дослідження
бідності за допомогою Банку. Результати дослідження будуть покладені в
основу розробки стратегії зниження рівня бідності та допоможуть
перепланувати механізми соціальної допомоги, щоб підвищити адресність
цієї допомоги і досягти найбільш нужденних груп населення, залучаючи до
її надання місцеві громади. Крім участі в підготовці дослідження, Банк
підтримає заходи, спрямовані на подолання бідності, надаючи постійні
консультації з питань стратегічної політики.

Реформа державного та місцевого управління. Уряд іще раз підтвердив, що
одним із першочергових завдань і надалі лишається продовження реформ у
сфері реформування системи державного управління, мета яких –
інституційне зміцнення та послаблення джерел корупції як на
національному, так і на місцевому рівнях. Він розпочав важливі заходи,
спрямовані на зміну ролі держави (зокрема, уряд відмовляється від
постачання сільськогосподарських матеріально-технічних засобів та збуту
сільськогосподарської продукції; а також вживає заходів щодо послаблення
регулятивного тягаря на приватне підприємництво). Уряд також домігся
успіхів у раціоналізації державної структури та реорганізації органів
виконавчої влади, так щоб вони відповідали новій ролі держави (зокрема,
зменшуючи кількість міністерств з хх до хх і розпочинаючи їх
функціональну реорганізацію з метою надання їм швидше функцій
формулювання стратегічної політики, ніж директивних функцій) і
зосередили свою діяльність не на здійсненні контролю, а на наданні
послуг і стратегічному плануванні. Банк надаватиме підтримку цим заходам
за допомогою Програмної системної позики та технічної допомоги у рамках
Програми гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001 фінансовий
рік).

Досягнення довгострокової фіскальної життєздатності. Крім реформи
системи управління, уряд готовий розпочати впровадження ширшої програми
реформування системи державних фінансів, яка дала би змогу забезпечити
довгострокову фінансову життєздатність і усунути все ще існуючі джерела
“пошуку ренти”. Підготовка і схвалення бюджету на 2000 рік, який є
найбільш реалістичним і повним з усіх бюджетів, складених за роки
незалежності, свідчить про готовність уряду переглянути й
раціоналізувати державні видатки та збір надходжень. Уряд сповнений
рішучості прискорити завершення підготовки фіскальної законодавчої бази,
впроваджуючи нові Податковий і Бюджетний Кодекси, які відповідають
міжнародним стандартам фіскальної прозорості. Це забезпечить стабільніше
джерело державних надходжень, дасть змогу досягти вищої адресності
видатків і вдосконалення управління державними ресурсами, включаючи
вдосконалення системи передачі ресурсів і відповідальності на місцеві
рівні влади, де надається основна частина державних послуг.

Банк планує підтримати фіскальну реформу та реформу системи державного
управління, застосовуючи різноманітні кредитні та некредитні
інструменти. На рівні стратегічної політики Банк надаватиме підтримку за
допомогою Програмної системної позики (2001-2003 фінансові роки), яка
дасть реальні досягнення у сфері фіскальних відносин, зокрема ліквідацію
нових бюджетних і податкових заборгованостей, що є важливим критерієм
успішності діяльності. Економічна та галузева діяльність (Дослідження
фіскальної життєздатності та Огляд державних видатків (2001-2002
фінансові роки)) створять базу для постійних консультацій з питань
стратегічної політики та для дій уряду України, спрямованих на
вдосконалення управління державними ресурсами і раціоналізацію державних
видатків відповідно до нової ролі держави (у поєднанні з виконанням
більш детальних досліджень соціальної галузі та відповідних програм).
Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001 фінансовий
рік) допоможе посилити можливості у зборі надходжень, управлінні
бюджетом, національній статистичній системі, системі державної служби та
інших важливих галузях державного сектора. Врешті-решт, програма
гнучкого кредитування муніципального розвитку (2002 фінансовий рік)
дасть змогу розбудовувати кадровий потенціал місцевих органів влади й
спрямовувати кошти на найважливіші завдання перебудови соціальної та
фізичної інфраструктури на місцевих рівнях влади. У разі песимістичного
сценарію кредитування позику на муніципальний розвиток буде замінено на
випробувально-інноваційну позику (ВІП) з подібними завданнями щодо
навчання і розбудови кадрового потенціалу.

Розвиток сільського господарства та села. Як зазначалося, багато які з
елементів ринкової інституційної системи ще не впроваджено в сільське
господарство в Україні. Банк ставитиме за мету підтримати прийняття
необхідного законодавства та нормативних актів і забезпечення
ефективного функціонування інституцій, які підтримують орієнтовані на
ринок структури. Це включатиме завершення правової і регулятивної
реформи (впровадження Земельного Кодексу, іпотеки, реєстрації прав
власності та законів про кадастр), що дає можливість видати права
власності на землю, здійснювати операції із землею, використовуючи землю
як допоміжну заставу при отриманні фінансування, вирішення проблеми
боргів колишніх державних господарств і передати соціальну
інфраструктуру муніципалітетам. На третьому етапі передбачається
створити ринкову інфраструктуру, необхідну для успішного розвитку
сільського господарства в Україні, включаючи товарні біржі, надання
сільськогосподарських кредитів, створення робочих місць у секторі
сільськогосподарських послуг тощо.

На додаток до Програмної системної позики Банк планує підтримати ці
заходи за допомогою Фонду підтримки передекспортних гарантій (ФППГ)
(2001 фінансовий рік), що дасть українським виробникам
сільськогосподарської продукції та імпортерам матеріально-технічних
ресурсів для сільського господарства можливість страхування проти
політичних та економічних ризиків; за допомогою реєстрації прав
власності (2002 фінансовий рік), що сприятиме створенню ефективної і
надійної системи власності для операцій із землею та впровадження
іпотечного фінансування, а також за допомогою Проекту фінансування села
(2003 фінансовий рік), який, на основі правової ринкової інфраструктури,
створеної у рамках Програмної системної позики (кадастри, рухоме майно,
застава, лізинг), передбачає здійснення перших кроків до створення
ринкової системи фінансування села.

Розвиток приватного та фінансового секторів. Банк разом із Міжнародною
фінансовою корпорацією (МФК) надаватиме допомогу у виконанні урядом
програми розвитку приватного сектора. Це сприятиме реалізації планів
уряду, які передбачають поширення процесу приватизації на великі
державні підприємства та стратегічно важливі галузі економіки, як-от
енергетика, телекомунікації, промисловість та сільське господарство.
Приватизація здійснюватиметься в умовах впровадження жорстких бюджетних
обмежень (дія процедури банкрутства, платіжна дисципліна тощо),
вдосконалення управління (що дозволить володіння контрольним пакетом
акцій), залучення серйозних стратегічних інвесторів (з найсучаснішими
технологіями, належними джерелами фінансування та доступом до світових
ринків) і захистом прав інвесторів.

Ця програма передбачає також подальшу підтримку розвитку фінансового
сектора, завершення здійснюваних нині діагностичних заходів, надання
допомоги уряду в розробці довгострокової стратегії фінансового сектора
та узгодження плану пріоритетних заходів.

Щоб забезпечити стабільне економічне зростання і зайнятість уряд планує
посилити підтримку розвитку малих і середніх підприємств. Посилення
підтримки базується на таких чинниках: (а) зменшення видатків,
пов’язаних із невизначеністю наглядових та регулятивних функцій держави;
(б) полегшення доступу до кредитів; (в) вільний початок діяльності
бізнесу та вихід на внутрішні та зовнішні ринки та (г) підвищення рівня
підготовки керівників. Уряд вже створив Державний комітет з
підприємницької діяльності, у центрі уваги якого – питання дерегуляції,
входження у бізнес, ліцензування та стандарти. Група Світового банку
надаватиме підтримку заходам уряду, спрямованим на розвиток
підприємництва та методів управління малими й середніми підприємствами,
за допомогою проекту розвитку приватного сектора /позики за гнучкою
схемою (2002 фінансовий рік). Водночас за допомогою Програмної системної
позики надаватиметься підтримка у розробці та впровадженні правової бази
у процесі постійного вдосконалення механізму дерегулювання економічної
діяльності в Україні.

Енергетика та інфраструктура. Що стосується газової та
електроенергетичної галузі, то Банк, за допомогою Програмної системної
позики та пов’язаної з нею технічної допомоги, підтримуватиме зусилля
уряду, спрямовані на завершення інституційного реформування даних
секторів шляхом приведення цін на енергоносії у відповідність до
економічних затрат, чіткого визначення прав власності та припинення
подальшого нагромадження заборгованостей. Крім того, слід відзначити
помітний поступ у реформуванні вугільної галузі, закритті нежиттєздатних
шахт і вирішенні пов’язаних з цим соціальних проблем. Банк
продовжуватиме підтримувати структурну перебудову вугільної галузі (2001
фінансовий рік) за допомогою інвестиційного проекту, що поглибить
досягнуті досі успіхи, і надаватиме допомогу в закритті 50
нерентабельних і небезпечних для роботи вугільних шахт. До того ж, буде
використано ВІП для отримання відповідного досвіду щодо зниження ризику
вибухів, зумовлених високою концентрацією метану.

Уряд прагне здійснити глибоке реформування телекомунікаційної галузі
шляхом створення надійної нормативної бази і продажу контрольних пакетів
акцій телекомунікаційних компаній стратегічним інвесторам. Слід також
виконати серйозну дерегуляцію і приватизацію у транспортній галузі, щоб
краще використовувати наявну інфраструктуру. [У галузі водопостачання і
водовідведення Банк завершить відповідний проект у Львові, що зараз
перебуває на етапі підготовки (2001 фінансовий рік.) Очікується, що інші
проекти в цій галузі будуть реалізовані за підтримки донорів або ж у
рамках проекту муніципального розвитку (2002 фінансовий рік).]

Державні послуги, спрямовані на розвиток людських ресурсів. Внаслідок
економічної кризи та відсутності структурної перебудови економіки
Україна зменшила свої інвестиції у розвиток людських ресурсів, про що
свідчить погіршення за останні кілька років показників тривалості
життя, зменшення кількості учнів середньої школи та прогнози на
майбутнє. У програмі уряду наголошується на необхідності значного
поліпшення ситуації у сферах освіти, охорони здоров’я і соціального
захисту; місцеві громади стають дедалі активнішими партнерами в
прийнятті рішень і наданні послуг. Банк має намір значно посилити свою
допомогу в цих сферах, які мають вирішальне значення для життєздатності
економічних та інституційних реформ. Підвищення якості послуг у сфері
охорони здоров’я та освіти вимагають значних змін у нині діючих
структурах, що відповідають за надання цих послуг. Здійснюючи узгоджені
заходи, спрямовані на поліпшення надавання послуг у межах наявних
бюджетних коштів, Банк забезпечить підтримку уряду в розробці стратегій
охорони здоров’я та освіти, які зможуть об’єднати усі зацікавлені
сторони (уряд, бенефіціаріїв, неурядові організації, громадянське
суспільство та донорів). Банк також надаватиме допомогу в організації
загальнодержавного обговорення можливих варіантів реформування чинної
пенсійної системи в ефективну й життєздатну систему.

Спочатку допомогу Банку буде зосереджено на найбільш нагальних проблемах
і на залученні місцевих громад до надання поліпшених основних соціальних
послуг найуразливішим групам населення. Проект боротьби з туберкульозом
/ВІЛ /СНІД (2001 фінансовий рік) буде намагатися стримати поширення цих
хвороб, що створюють загрозу здоров’ю населення. Функціонування Фонду
соціальних інвестицій (2002 фінансовий рік) визначатимуть ініціативи,
зумовлені наявною потребою вдосконалення соціальних послуг, які надає
місцева громада, адресованих бідним і уразливим групам населення.

Банк надаватиме допомогу уряду в розробці стратегій реформування систем
охорони здоров’я, освіти та соціального захисту у контексті Програмної
системної позики. Крім того, Банк допомагатиме у створенні кадрового
потенціалу для впровадження цих стратегій шляхом надання технічної
допомоги та впровадження позики на розбудову кадрового потенціалу (2002
фінансовий рік). Після цього, коли можливості уряду в соціальній сфері
зростуть, Банк надаватиме підтримку повному впровадженню програм реформ
за допомогою операції структурної перебудови /позики за гнучкою схемою
(2003 фінансовий рік).

Довкілля. Україна належить до країн з найгіршим навколишнім середовищем
у світі, тому доведення його до європейських стандартів потребуватиме
багатьох років і мільярдів доларів. Уряд вже розпочав вирішувати
найсерйозніші та найнагальніші екологічні проблеми, що загрожують
біорозмаїттю України; здійснювати управління і контроль за станом землі,
води і твердими відходами і промисловим забрудненням. Завданнями Банку
щодо надання допомоги впродовж наступного періоду впровадження
Стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні такі: по-перше,
допомогти уряду в розробці правової та інституційної бази екологічного
регулювання; по-друге, зміцнити кадровий потенціал міністерства екології
та пов’язаних з ним установ та, по-третє, продуктивно готувати й
впроваджувати більші за обсягом екологічні інвестиційні проекти, метою
яких є зменшення забруднення повітря, захист біорозмаїття та поліпшення
управління і контролю за станом землі, води і твердими відходами.

Допомога Банку включатиме проект регенерації плавнів між Чорним і
Азовським морями (2001 фінансовий рік). Паралельно, Банк надаватиме
підтримку розробці екологічної інституційної та нормативної бази у
контексті Програмної системної позики. Програма гнучкого кредитування
інституційного розвитку (2001 фінансовий рік) може допомогти розбудові
кадрового потенціалу міністерства екології та тісно пов’язаних з ним
інституцій. Передбачається, що екологічні проекти, які впроваджуються на
місцевому рівні, можуть використовувати ресурси проектів муніципального
розвитку (2002 фінансовий рік). Згодом, у період впровадження цієї
стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні, зі зростанням
інституційних можливостей в галузі охорони довкілля, Банк зможе надати
допомогу уряду шляхом впровадження спеціального проекту, спрямованого на
подолання серйозних проблем забруднення повітря в промисловій зоні та
інших основних екологічних проблем (2003 фінансовий рік). Насамкінець
зазначимо, що Банк продовжуватиме використовувати ресурси Всесвітнього
екологічного фонду (ВЕФ) і та Фонду інституційного розвитку (ФІР) для
вирішення нагальних екологічних проблем відповідно з пріоритетами,
узгодженими в Дослідженні з метою підготовки національної стратегії щодо
зміни клімату (NSS).

Україна: Рамкова структура “Стратегії Світового банку в питаннях
допомоги Україні”

Цілі

Стратегія уряду Види діяльності групи Світового банку Партнери
Орієнтовні показники діяльності групи Світового банку

Кредитування AAA: Економічні дослідження /технічна допомога

A. РОЗБУДОВА ПОПИТУ НА ДОСКОНАЛІШІ ІНСТИТУЦІЇ

1. Громадянське суспільство

Розбудова можливостей громадянського суспільства висловлювати питання,
що їх непокоять, і стати важливим партнером у житті країни. У програмі
уряду серед найвищих пріоритетів — регулярні консультації з
громадянським суспільством.

Уряд прагне регулярно надавати інформацію про свою стратегічну політику,
а також повідомляти громадськості про результати своєї діяльності.

“Голос народу”

Діяльність, спрямована на розбудову громадянського суспільства
(2001-2003 фін.р.)

Проведення дослідження результатів надання допомоги з боку Банку (2001
фін.р.) Усі основні донори –Агентство США з міжнародного розвитку
(USAID), програма ЄС — TACIS, Програма розвитку ООН (UNDP), британський
Департамент міжнародного розвитку (DFID), Канадське агентство
міжнародного розвитку (CIDA) – були особливо активними в підтримці
місцевих ініціатив і зміцненні громадянських об’єднань. Очевидно, цю
допомогу буде розширено. Проведення консультацій з громадськістю щодо
основних ініціатив уряду (як це вимагає нове законодавство про
нормативні акти)

Проведення відкритих бюджетних слухань у багатьох муніципалітетах
/місцевих громадах

2. Розвиток приватного сектора /підприємницьке середовище

Зменшення регулятивного тягаря на підприємницьку діяльність Було
запроваджено механізм проведення консультацій між приватними
підприємцями й урядом шляхом створення Державного комітету з розвитку
підприємництва

Усі нові нормативно-правові акти мають бути опубліковані, щоб
громадськість могла висловити свої зауваження перш, ніж ці акти буде
затверджено Програма гнучкого кредитування розвитку приватного сектора
(2002 фін.р.) Проведення дослідження-опитувань підприємств (2001-2003
фін.р.)

Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку

(2001 фін.р.) USAID /DFID:

Надання допомоги в проведенні регулятивної реформи

Сприяння поліпшенню підприємницького середовища на місцевому рівні

Надання допомоги в підготовці проекту цивільного кодексу

МФК:

Консультації з питань корпоративного управління

Надання підтримки розвитку малих і середніх підприємств Поліпшення
підприємницького середовища, підтверджене незалежними опитуваннями
підприємців

Щорічне зростання обсягу іноземних інвестицій на 50%

3. Державне управління

Поліпшення якості надання державних послуг

Реорганізація міністерств та інших органів виконавчої влади /відомств
на центральному та місцевому рівнях з метою поліпшення якості їхніх
послуг Кредитний фонд розвитку муніципалітетів (КФРМ)
/Випробувально-інноваційна позика (ВІП) (2002 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001 фін.р.)
“Голос народу”

USAID надавало підтримку міністерствам фінансів та економіки

DFID надає підтримку основній групі щодо керівництва програмою
адміністративної реформи Підвищення рівня якості державних послуг,
підтверджене опитуваннями про надання послуг

4. Суспільний розвиток

Вдосконалення надання послуг на рівні місцевих громад Розмежувати й
збалансувати обов’язки між центральними й місцевими органами виконавчої
влади та місцевими органами самоврядування;

Зміцнити місцеві фінанси;

Завершити вирішення питання про власність, що належить місцевим
громадам;

КФРМ /ВІП (2002 фін.р.)

Фонд соціальних інвестицій (ФСІ) (2001 фін.р.)

“Голос народу” USAID фінансувало велику програму надання підтримки
окремим муніципалітетам у вдосконаленні економічного та фінансового
управління

DFID схвалив програму надання підтримки Комісії з питань міжбюджетних
стосунків

Підвищення якості муніципальних послуг, про що засвідчують результати
проведених опитувань

[#] бідних місцевих громад одержало допомогу завдяки ФСІ

5. Знизити рівень корупції

Підвищити прозорість і доброчесність

розробити стратегію реформування державної служби, яка включає реформу
оплати праці та посилення підзвітності

схвалення Верховною Радою нового закону про державні закупівлі

поліпшення підприємницьке середовище (див. розділ про розвиток
приватного сектора

використовувати прозорі правила в приватизації Програмна системна
позика (2001-2003 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування розвитку приватного сектора (2002
фін.р.) Фонд інституційного розвитку (ФІР), компонент державних
закупівель (2001 фін.р.)

“Голос народу” CIDA виявила особливу активність у сфері боротьби з
корупцією

DFID планує підтримати місцеві ініціативи у питаннях боротьби з
корупцією

Агентство Швеції з міжнародного розвитку (SIDA) надавало підтримку в
реформуванні системи закупівель Зменшення масштабів поширення
хабарництва (про це мають свідчити опитування підприємців щодо
орієнтовних показників розвитку приватного сектора та опитування
громадян у рамках програми “Голос народу”)

Державні закупівлі відбуваються відповідно до нових прозорих правил

Приватизацію за індивідуальним графіком здійснено прозоро (немає скарг
від інвесторів)

[зменшення частки тіньової економіки ]

6. Довкілля

Створити загальну політичну й регулятивну базу й працювати над
конкретними проблемами забруднення повітря та води, а також управління
узбережжям Чорного моря Розробити стратегію природоохоронних заходів

Переорієнтувати політичну й регулятивну базу на узгодження її із
законодавством ЄС Екологічний проект (2003 фін.р.) Екологічне
дослідження (2001 фін.р.) Всесвітній екологічний фонд (ВЕФ) фінансував
проект згортання виробництва РРОШі підтримує проект збереження
біорозмаїття.

DFID надавав підтримку розбудові кадрового потенціалу в Донецьку

TACIS надає підтримку сектору управління водопостачанням і
водовідведенням. Розробка й затвердження урядом стратегії в галузі
екології

Створення механізмів координації діяльності й управління для
екологічного сектора

Розробка та введення в дію механізмів комплексного управління узбережжям
Чорного моря в Криму

7. Подолання бідності Розробити програму подолання бідності як складову
частину ширшої програми реформування соціального сектора Уряд заявив про
свою підтримку стратегії подолання бідності

Стратегія подолання бідності (2001 фін.р.)

Стратегія розвитку людського капіталу (2002 фін.р.) UNDP і TACIS
Надавали підтримку робочій групі уряду з питань подолання бідності та
соціальних виплат Розробка урядом стратегії боротьби з бідністю

8. Мережі соціального захисту

Необхідно надати підтримку реформі системи соціального захисту щодо її
фіскальної життєздатності та підвищення адресності допомоги. Слід
здійснити оцінку / впровадження програм, спрямованих на пом’якшення
наслідків перехідного періоду для найбільш уразливих груп населення.
Посилити програми соціальної допомоги Програмна системна позика
(2001-2003 фін.р.)

Позика на структурну перебудову соціального сектора (2003 фін.р.)

ФСІ (2002 фін.р.)

Технічна допомога в соціальній сфері (2002 фін.р.) Стратегія подолання
бідності (2001 фін.р.) USAID надавалотехнічну допомогу на вдосконалення
програм соціальної допомоги

У рамках UNDP надавалася допомога на програми суспільного розвитку
Надання адресної соціальної допомоги бідним, що підтверджено даними
опитування домашніх господарств

9. Пенсійна реформа Продовжити розпочате реформування пенсійної системи
Впровадити трирівневу пенсійну систему як засіб досягнення
довгострокової життєздатності та ефективності пенсійної системи.

Програмна системна позика

Позика на структурну перебудову соціального сектора (2003 фін.р.)
Технічна допомога на пенсійну реформу USAID надавало активну допомогу
уряду щодо програми пенсійної реформи

У рамках програми TACIS надавалася допомога щодо пенсійної реформи й
управління Уряд вжив заходів, щоб ліквідувати дефіцит і створити
заощадження у солідарній пенсійній системі, що дає змогу зменшити ставки
внесків у середньостроковій перспективі.

10. Розвиток людського капіталу development (освіта й охорона здоров’я)
Розпочати заходи, спряумовані на підвищення ефективності надання послуг
у сфері освіти та охорони здоров’я Вдосконалити надання послуг у сфері
освіти та охорони здоров’я

Забезпечити справедливіший розподіл ресурсів у сфері освіти й охорони
здоров’я Програмна системна позика (2001-2003 фін.р.)

Позика на структурну перебудову соціального сектора (2003 фін.р.)

Проект здійснення контролю за туберкульозом і СНІД (2001 фін.р.)

Проект у галузі освіти/ охорони здоров’я (2003 фін.р.) [Записка про
реформування сфери охорони здоров’я (2001 фін.р.)] USAID бере активну
участь у вирішенні питань фінансування охорони здоров’я.

Всесвітня організація охорони здоров’я (ВООЗ) і USAID надають допомогу
в підготовці програми здійснення контролю за туберкульозом і СНІД

TACIS забезпечує технічну допомогу у сфері фармацевтичних препаратів
Виконання пілотного проекту з короткострокового курсу лікування
туберкульозу під безпосереднім наглядом (DOTS) в окремих регіонах

Використання урядом стратегії запобігання СНІД і контолю за ним

Поліпшення співвідношення у розподілі ресурсів, виділених на надання
первинної медичної допомоги й лікування у лікарнях.

Привести надання лікарняних послуг у відповідність з наявними ресурсами

Впровадити стратегію реформування системи освіти

Б. НАДАННЯ ПІДТРИМКИ “ПРОПОЗИЦІЇ” ДОСКОНАЛІШИХ ІНСТИТУЦІЙ

1. Макроекономічне середовище

Зміцнити макроекономічну стабільність і створити умови для забезпечення
економічного зростання і довгострокової фінансової життєздатності.
Успішна реструктуризація комерційного та двостороннього боргу

Цільові показники бюджету на 2000 рік передбачають його нульовий дефіцит
(до надходжень від приватизації)

У 2000 році передбачається економічне зростання на 1-2%.

Забезпечення тривалої економічної стабільності Спеціально на цю галузь
кредити Банку не виділялися Огляд державних видатків (2001 фін.р.)
Міжнародний валютний фонд (МВФ):

Програма розширеного фінансування (EFF) (протягом 3 років надається 2,6
млрд. дол. США), схвалена у вересні 1998 року. Банк і МВФ тісно
співпрацювали над структурними заходами EFF.

Консультанти МВФ надавали поради міністерству фінансів у питаннях
бюджетного процесу та підготовки бюджету Досягнення додатнього
економічного зростання

Життєздатна економічна стабільність (інфляція та дефіцит бюджету під
контролем; відносна стабільність обмінного курсу)

2. Державні видатки

Вдосконалення бюджетного процесу й управління державними видатками
Введення у чинність досконалішого бюджетного процесу (Бюджетний Кодекс)

Підвищення адресності послуг держави згідно з узгодженими пріоритетами

Відмова від субсидій

Підвищення ефективності використання державних ресурсів (казначейство і
бухгалтерський облік / правила аудиту) Програмна системна позика
(2001-2003 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001 фін.р.)
Здійснення поглибленого Огляду державних видатків (2001 фін.р.)

МВФ

МВФ тісно співпрацював з Банком над створенням в Україні системи
Казначейства

МВФ здійснив загальний огляд державних видатків у 2000 році

МВФ направив свого консультанта з питань бюджетного процесу

USAID залучило групу фахівців з питань підготовки бюджету й управління
бюджетним процесом

DFID надав допомогу з окремих питань огляду державних видатків

Підготовка й впровадження за новими процедурами бюджету на 2001 рік
(Бюджетний Кодекс)

Усі видатки здійснюються через єдиний казначейський рахунок (ЄКР)

Впровадження прозорої бюджетної звітності на базі ЄКР

Прийняття урядом Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку (МСБО) і
стандартів Міжнародної організації вищих аудиторських інституцій
(INTOSAI)

3.Реформування політики податкових надходжень Новий Податковий Кодекс
перебуває на стадії підготовки

Розроблено концепцію реформування системи адміністрування податками

Слід відокремити фіскальну політику від адміністрування податками

Потрібно досягти кращого інтегрування різних установ, що займаються
збором податків Програмна системна позика (2001-2003 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001 фін.р.)

МВФ брав активну учсть у наданні консультацій з питань податкової
політики та адміністрування податками.

USAID надавало допомогу з питань податкової політики та адміністрування
податками, включаючи підготовку Податкового Кодексу Впровадження
спрощеної і прозорої податкової системи, яка дасть змогу розширити
податкову базу та знизити податковий тягар (тобто зменшити частку
тіньової економіки)

Тісна координація адміністрування видатками митницею та Державною
податковою адміністрацією

4. Міжбюджетні стосунки

розробка прозорої та стабільної системи міжбюджетних стосунків Створення
Національної комісії з міжбюджетних стосунків для розробки моделі
системи міжбюджетних стосунків

Чіткий розподіл відповідальності за видатки між рівнями й гілками влади

Посилення прав місцевих органів влади щодо оподаткування.

Розробка системи трансфертів, в основу розрахунків яких покладено
формулу

Cтворення раціональної правової та нормативної бази місцемих запозичень

Програмна системна позика (2001-2003 фін.р.)

КФРМ (2002 фін.р.)

USAID фінансувало велику програму підтримки окремих муніципалітетів,
спрямовану на поліпшення економічного та фінансового управління

DFID схвалив програму підтримки Комісії з міжбюджетних фінансів

У рамках японського гранта Фонду розвитку стратегії та людських ресурсів
(ФРСЛР) надаватиметься допомога створенню Кредитного фонду розвитку
муніципалітетів (КФРМ)

Інститут Світового банку розробляє відповідний навчальний курс
Досягнення прозорої і стабільної системи міжбюджетних трансфертів на
основі формули (що вимірюються на підставі: a) перерахунку на основі
формули коштів, асигнованих на видатки, та б) оцінки результатів
застосування формули, здійснюваної через кожні 6 місяців та в кінці
року.)

Початок роботи підрозділу міністерства фінансів, що здійснюватиме
моніторинг боргу

Поліпшення показників сплати боргу і зменшення рівня дефолтів місцевих
органів влади

5. Державне управління

Підвищити ефективність державного управління з метою забезпечення
поліпшення якості державних послуг.

Розробити концепцію реформи державного управління

Створити підрозділ з питань реформи і робочу групу

Розробити стратегію реформування державної служби

Схвалити рішення про зменшення роздрібненості Кабінету Міністрів і
усунення надмірної централізації

Створити комітети Кабінету Міністрів

Програмна системна позика (2001-2003 ФР)

КФРМ (2002 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування інституційного розвитку (2001, 2003
фін.р.) “Голос народу”

DFID надає підтримку головній групі з управління програмою реформи
державного управління

USAID надавало підтримку міністерствам фінансів і економіки

CIDA і TACIS брали активну участь у реформуванні державної служби

Поліпшилася думка населення про ефективність органів державної влади та
про якість послуг, які вони надають, про що засвідчили результати
опитувань

Уряд ефективно вирішує свої найпріоритетніші завдання у галузі реформ
завдяки оперативним змінам стратегії

Заходи уряду краще скоординовані між різними галузями

Уряд спроможний залучити до державної служби кваліфіковані кадри (краща
оплата праці, система відбору за заслугами та зменшення пільг і
додаткових винагород).

6. Державні інституції

Підвищення ефективності роботи державних інституцій (як-от: податкової
адміністрації, митниці, судової системи, місцевих державних інституцій
тощо), так щоб вони відповідали потребам сучасної ринкової економіки
Модернізувати Державну податкову адміністрацію та митницю

Вдосконалити статистичну службу

Вдосконалити судову систему

Поліпшити підготовку законів Програма гнучкого кредитування
інституційного розвитку (2001, 2003 фін.р.)

КФРМ (2002 фін.р.) [Права власності (2002 фін.р.)]

Усі донори надавали значну допомогу в розбудові інституційних
потужностей державних установ у різних секторах.

USAID та інші донори надають підтримку проекту розбудови кадрового
потенціалу в міністерстві економіки.

Поліпшення діяльності Державної податкової адміністрації, про що
свідчать результати опитування платників податків

Впровадження управління судовими справами і скорочення тривалості
судового процесу

Схвалення і впровадження стандартів даних SDDS

7. Розвиток приватного сектора /підприємницьке середовище

Поліпшення підприємницького середовища, підвищення
конкурентоспроможності українських підприємств (шляхом їх приватизації
стратегічними інвесторами та усунення бюрократичних перешкод
підприємницькій діяльності), що сприятиме економічному зростанню
Підготувати програму приватизації на 2000 рік [зараз на розгляді у
Верховній Раді], якою на 2000-2002 роки встановити отримання від
приватизації коштів у розмірі 3 млрд. дол. США

Президентом оприлюднено стратегію дерегуляції

Розпочати обов’язкове здійснення оцінки наслідків регулятивної реформи
(ОНР) [підготовлено указ Кабінету Міністрів]

Розробити спрощену систему ліцензування і подати її на розгляд до
Верховної Ради

Робоча група розробляє стратегію реформування системи сертифікації
Програмна системна позика (2001-2003 фін.р.)

Програма гнучкого кредитування розвитку приватного сектора (2002
фін.р.) Опитування підприємців щодо досягнення орієнтовних показників
(2001-2003 фін.р.)

Надання технічної допомоги з питаньприватизації USAID/UK DFID:

Надання допомоги з реалізацією регулятивної реформи

Підприємницьке середовище на місцевому рівні

Надання допомоги в написанні проекту Цивільного Кодексу

МФК:

Надання консультацій з питань корпоративного управління

Приватизація об’єктів незавершеного будівництва

Надання підтримки малим і середнім підприємствам поліпшення
підприємницького клімату, підтверджене незалежними опитуваннями
підприємців

приватизація [xx]% акцій компанії “Укртелеком”

приватизація [20] енергорозподільних компаній

щорічне підвищення рівня іноземних інвестицій на 50%

8. Сільське господарствоe

Слід скористатися відносною перевагою України в сільському господарстві,
аби за рахунок сектора можна було збільшити як експортні надходження,
так і забезпечити отримання прибутків і зростання економіки села
ліквідувати систему постачання матеріально-технічних ресурсів, що
базується на державних поставках

здійснити реорганізацію сільських господарств радянського типу

усунути торговельні бар’єри (місцеві бар’єри щодо торгівлі зерном,
експортні мита на насіння соняшника і шкури тварин та шкіру) Програмна
системна позика (2001-2003 фін.р.)

Реєстрація прав власності (2001 фін.р.)

Фонд підтримки передекспортних гарантій (ФППГ) (2001 фін.р.)

Проект фінансуввання села /Проект структурної перебудови сільських
господарств (2003 фін.р.) Надання технічної допомоги на розбудову
кадрового потенціалу USAID брало активну участь у розбудові можливостей
розробки стратегічних заходів у галузі сільського господарства

CIDA/USAID розглядають можливість надання підтримки на програму
реструктуризації боргів сільських господарств Отримання [#] селянами
прав власності на землю в результаті реорганізації колективних сільських
господарств

Прийняття закону про реєстрацію прав власності та впровадження в дію
відповідної системи реєстрації прав

Відмова уряду від постачання матеріально-технічних ресурсів

9. Енергетика

Розвиток фінансово життєздатно сектора, що функціонує на комерційних
засадах Приватизація розподільних компаній

Розробка стратегії енергозбереження

Слід вирішити питання неплатежів

Потрібно продовжити процес закриття нежиттєзданих вугільних шахт
Програмна системна позика (2001-2003 фін.р.)

Структурна перебудова вугільної галузі (2001 фін.р.) Надання технічної
допомоги на приватизацію підприємств та на реформування енергетичного
сектора USAID /TACIS збираються продовжувати надавати допомогу уряду в
приватизації енергетичного сектора

DFID /TACIS надавали активну підтримку в закритті вугільних шахт

DFID заявив про надання істотної технічної допомоги на проект
структурної перебудови вугільної галузі Приватизація 20
енергорозподільних компаній

Збір 40% платежів у грошовій формі в 2000 році; 75% in 2001 та 100% у
2002 році.

Закриття [50] додатково шахт

Послаблення тиску вугільної галузі на бюджет

10. Фінансовий сектор

Реструктуризація конкретних вибраних інституцій і поліпшення послуг, що
надаються, та їх переліку Слід завершити розробку законодавчої бази для
банківської системи

Реструктуризувати Ощадний банк Програмна системна позика (2001-2003
фін.р.) Надання технічної допомоги на розвиток фінансового сектора (2001
фін.р.) USAID допомагав у зміцненні наглядової функції Національного
банку України

TACIS було залучено до надання технічної допомоги в ліквідації банків, а
також у впровадженні в банківську систему МСБО

МВФ у тісній співпраці зі Світовим банком виконав діагностичне
обстеження 7 основних банків. Консультанти МВФ постійно працюють в НБУ,
надаючи поради з питань монетарної політики й банківського нагляду.
Реорганізація Ощадного банку

Ліквідація проблемних банків (наприклад, банку “Україна”).

Схвалення урядом стратегії реформування фінансового сектора.

11. Інфраструктура

Вибірково надати підтримку в тих сферах, де технічна допомога і /або
інвестиції можуть сприяти наданню кращих, ефективніших і більш фінансово
окупних послуг Розробити стратегію транспортного сектора

Розробити нову систему управління водопостачанням і водовідведенням у
Львові

Надання технічної допомоги на реформування транспортного сектора USAID
надавало допомогу з питань управління водопостачанням і водовідведенням
у Львові

TACIS тісно співпрацювала з Банком під час підготовки Огляду
транспортного сектора Розробка концепції реформування транспортного
сектора

ПОПЕРЕДНЯ ПРОГРАМА КРЕДИТУВАННЯ—2001/03 РОКИ (МЛН. ДОЛ. США)

2001 фінансовий рік 2002 фінансовий рік 2003 фінансовий рік

Песимістичний сценарій

Песимістичний сценарій

Песимістичний сценарій

Здійснення контролю за туберкульозом і СНІД

Структурна перебудова вугільної галузі

Захист плавнів (ВЕФ)

Резервні проекти:

Водопостачання у м. Львові

Теплопостачання у м. Севастополіt

20

100

8

[24]

[17]

Розвиток приватного сектора у рамках позики за гнучкою схемою (1-й
транш)

Фонд соціальних інвестицій (ФСІ)

Реєстрація прав власності

60

30

25

Технічна допомога в соціальному секторі (освіта /охорона здоров’я)

Довкілля

50

20

Разом 120 [161] Разом 115 Разом 70

Базовий сценарій

Базовий сценарій

Базовий сценарій

За песимістичним сценарієм кредитування

Програмна позика на структ. перебудову (1-й транш)

Інституційний розвиток у рамках позики за гнучкою схемою (1-й транш)

Фонд підтримки передекспортних гарантій (ФППГ)

120 [161]

150-250

150

100 За песимістичним сценарієм кредитування

Програмна системна позика (2-й транш)

Муніципальний розвиток 115

150-250

150 За песимістичним сценарієм кредитування

Програмна системна позика

Структурна перебудова соціального сектора /позика за гнучкою схемою

Розвиток села /реструктуризація сільськогосподарських підприємств

70

150-250

100

100

Загалом 520-620 [661] Загалом 415-515 Загалом 420-520

Додаток Б4 до Стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні

Перелік некредитних послуг

Продукт Завершення, фінансовий рік (ФР) Вартість (тис. дол. США)
Адресатa Цільb

Недавно завершені

(фактичні)

Огляд агробізнесу 1999 ФР 25.0 Б, У, ПД ПЗ

Антикорупційна діяльність 1999 ФР 13.7 ГС, ПД ПД

Оновлення Стратегії Світового банку в питаннях допомоги Україні 1999 ФР
85.0 Б, У, ПД ПЗ

Меморандум про економічний розвиток України 1999 ФР 521.0 Б, У, ПД ПЗ

Довідка з реорганізації сільськогосподарських підприємств 1999 ФР 44.3
Б, У, ПД ПЗ, РП

Опитування домашніх господарств 1999 ФР 21.4 Б, У, ПД ПЗ

Економічна просвіта населення 1999 ФР 17.5 ПД ПЗ

Огляд державних видатків у сфері освіти та охорони здоров’я 1999 ФР
173.0 Б, Д, У ПЗ

Дослідження систем передачі електроенергії 1999 ФР 23.0 Б, Д, У ПЗ, РП

Стратегічні записки 10/10 1999 ФР 6.1 У ПЗ

На етапі підготовки

(отримано фінансування)

Антикорупційна діяльність 2000 ФР 79.8 ГС, ПД ПД

Координація дій донорів енергетичного сектора 2000 ФР 27.8 Б, Д, У ПЗ,
РП

Стратегія розвитку енергетичного сектора 2000 ФР 36.6 Б, Д, У ПЗ, РП

Оновлена записка про стан фінансового сектора 2000 ФР 145.9 Б, Д, У, ПД
ПЗ, РП

Фіскальне дослідження 2000 ФР 232.8 Б, У ПЗ

Стратегія газової галузі 2000 ФР 48.7 Б, Д, У ПЗ, РП

Обговорення проблем охорони здоров’я 2000 ФР 73.2 Б, У ПЗ, РП

Реформування міжбюджетних відносин 2000 ФР 66.5 ЦС, У, ПД ПЗ

Моніторинг макроекономічних показників 2000 ФР 100.0 Б, У РП

Обговорення питання пенсійної політики 2000 ФР 64.3 У, Б ПЗ, РП

Нові дані про бідність 2000 ФР 172.9 У, Б ПЗ, РП

Обговорення питань державного управління 2000 ФР 65.2 У, Б, ПД ПЗ

Оцінка проблеми 2000 року 2000 ФР 32.9 У РП

Заплановано

Антикорупційна діяльність 2001 ФР 79.8 ГС, ПД РП

Підприємницьке середовище 2001 ФР 99.8 Б, ГС, Д, У, ПД ПЗ, РП

Стратегія Світового банку в питаннях допомоги Україні 2001 ФР 99.8 Б,
ГС, У, ПД ПЗ, РП

Діяльність, спрямована на розбудову громадянського суспільства 2001 ФР
99.8 Б, ГС, Д, У, ПД ПЗ, РП

Приватизація компаній енергетики 2001 ФР 99.8 Б, Д, У ПЗ, РП

Розбудова можливостей сформулювання екологічної політики 2001 ФР 33.3 У
ПЗ

Екологічне дослідження 2001 ФР 133.0 Б, У, ПД ПЗ

Обговорення розвитку фінансового сектора 2001 ФР 106.4 Б, У ПЗ, РП

Ініціатива щодо глобального дистанційного навчання 2001 ФР 1.2 млн. ГС,
У ПЗ, ПД

Робудова організаційних можливостей в агропромисловому секторі 2001 ФР
66.5 ГС, У ПЗ

Моніторинг макроекономічних показників 2001 ФР 87.5 Б, У РП

Дослідження бідності 2001 ФР 133.0 Б, У, ПД ПЗ

Огляд державних видатків 2001 ФР 232.8 Б, У, ПД ПЗ, РП

Розбудова можливостей у сфері державних закупівель 2001 ФР 33.3 У, ПД ПЗ

Приватизація малих і середніх підприємств за індивідуальними
приватизаційними планами 2001 ФР 99.8 б, ГС, Д, У ПЗ, РП

Розбудова можливостей у сфері соціального захисту 2001 ФР 33.3 У, ПД ПЗ

Стратегія соціального сектора 2001 ФР 133.0 Б, ГС, У ПЗ, РП

Опитування щодо впливу діяльності Світового банку на місцях 2001 ФР 66.5
Б PП

Неофіційні переговори щодо транспортного сектора 2001 ФР 53.2 Б, У, ПД
ПЗ

a. Б = Банк; ГС = громадянське суспільство; Д = донор; У = уряд, ПН =
поширення серед населення.

ПЗ = примноження знань; ПД = публічні дебати, PП = розв’язання проблеми.

Тут не враховується розмір неофіційної економіки, масштаби якої досі з
певністю не визначені. Згідно з деякими джерелами, неофіційний дохід
сягає 50% від обсягу офіційної економіки. Але дослідження
домогосподарств, наприклад, не виявило свідчень такого масового
безробіття, як зазначається в офіційних документах. Воно, здається,
обмежується роботою на земельних ділянках для задоволення потреб у
продуктах харчування власної родини. Більш ймовірно те, що неофіційна
економіка – це здебільшого неповне відображення у звітності реальної
картини з метою уникнення податків.

Це сталося тому, що середовище, яке характеризується незавершеністю
інституційної бази та відсутністю прозорості у її діяльності, широким
поширенням обмежень щодо утворення ренти та слабкістю нагляду, породило
широкі можливості для корупції. Прикладом цього може бути поширення
торговельних монополій у найбільш важливих секторах економіки
(енергетиці тощо), що призвело до того, що певні привілейовані групи
змогли накопичити значні матеріальні цінності на тлі офіційного спаду
економічної активності. Але навіть процес приватизації та реформування
розподілу енергії, що мали на меті скоротити втрати державних ресурсі і
розв’язати конфлікти між власністю та регулятивною відповідальністю та
обов’язками, на практиці створили необмежені можливості для хабарництва
та особистого збагачення.

Таким чином, запровадження нової офіційної системи правил не достатньо
для успішної реалізації реформ. Необхідно забезпечити введення і належне
функціонування нової інституційної бази в усій країні.

Це (і) Реформа Апарату Кабінету міністрів, як найбільш важливий крок на
шляху створення більш ефективної структури управління; (іі) Значна
дерегуляція діяльності підприємств та створення сприятливого для бізнесу
середовища та (ііі) Приватизація великих підприємств на основі прозорих
та ефективних процедур, завдяки якій модна було отримати 1.0. млрд. дол.
США грошових коштів.

Жодна нова операція не може бути оформлена, доки Верховна Рада не
прийме задовільне рішення щодо низки не ратифікованих досі позик.

Ці висновки дуже співзвучні заключним положенням Огляду допомоги
Україні в 1999 році (CODE99-37), а саме: “По-перше, там, де немає
соціальної згоди щодо здійснення реформ, обсяг допомоги з боку Банку
вельми обмежений, і всі зусилля слід спрямовувати на найбідніші верстви
населення або на реалізацію демонстраційних проектів … По-друге,
майбутні проекти повинні ставити за мету досягти докорінної зміни ролі
державного управління в економіці. По-третє, Банк у співпраці з іншими
донорами, повинен більше уваги приділяти підвищенню рівня обізнаності
населення щодо економічних труднощів України та характер необхідних
реформ.”

7 Серйозну кризу ліквідності викликало рішення наприкінці 1997/на
початку 1998 року випустити на міжнародних фінансових ринках
короткотермінові облігації з надмірно високими відсотковими ставками та
настання строку погашення значної заборгованості у 2000 і на початку
2001 року. Проблема ускладнилась внаслідок часткового перегляду термінів
погашення іноземних боргових зобов’язань наприкінці 1998 року та в
середині 1999 року. В результаті реструктуризації державних боргових
зобов’язань, що знаходяться у приватних осіб, на суму в 2.3 мільярда
доларів США в рахунок обслуговування боргу в 2000-2001 роках, було
перенесемо на наступні 5-6 років.

8 Зокрема, цей сценарій виходить з таких припущень: (і) повна підписка
на обмін приватними борговими зобов’язаннями, (іі) успішна
реструктуризація заборгованості перед членами Паризького клубу, (ііі)
відновлення в повному обсязі та своєчасне впровадження Програми
розширеного кредитування МВФ, (iv) продовження надання значної підтримки
з боку Світового банку, та (v) поступове зростання надходжень від
приватизації.

9 Найостанніші прогнози, здійснені наприкінці 1999 року, припускають, що
після десяти років зниження ВВП в Україні нарешті відновиться позитивне
економічне зростання в 2000 році в межах 2 відсотків. Темпи зростання,
за прогнозами, залишатимуться на тому ж рівні впродовж наступних двох
років і в подальшому зберігатимуться приблизно на рівні 2.6 відсотка.

10 Прогнозована загальна сума використаних коштів в рамках Програми
розширеного фінансування перевищить 1.8 мільярда доларів США впродовж
наступних трьох років, в той час як відповідний показник фінансування з
боку Світового банку становитиме приблизно 1.0 мільярд доларів США (230
мільйонів доларів США виділяється загалом на інвестиційні позики, 170
мільйонів доларів буде використано в рамках існуючих позик на структурну
перебудову і 450-750 мільйонів доларів на нові позики на
реструктуризацію).

11 Законність інституцій не слід розуміти у вузькому значенні як таких,
що створені згідно з чинними законами, а також такими, що функціонують
постійно відповідно до законів України. Виконати першу вимогу відносно
легко, а другу – набагато складніше: типовій українській установі
доводиться працювати в плутанині різноманітних законів і постанов і
керуватись тими з них, що найкраще слугують її особливим інтересам.

12 Канадське агентство міжнародного розвитку нещодавно надало початкові
внески на підтримку ініціативи щодо Глобальної мережі дистанційного
навчання, яку буде впроваджено у співробітництві з Академією державного
управління.

Останні реформи в даній галузі, хоча й мають надзвичайно важливе
значення, є лише першими кроками. Більш ніж 10 000 колгоспів було
перетворено в господарства стандартної форми ринкової власності,
створивши таким чином 6,1 млн. нових власників землі в Україні, хоча й
переважно на папері.

PAGE 46

PAGE 45

Вставка 4. Основні показники діяльності Світового банку в Україні

Протягом 1994-99 рр. Банк відігравав провідну роль у наданні допомоги
українським установам у визначенні та впровадженні структурних реформ
(лібералізація цін, реформа торгівлі, приватизація, реформа фінансового
сектора та енергетики). В результаті Україна отримала від Світового
банку низку позик на структурну перебудову, починаючи з Реабілітаційної
позики (на оздоровлення економіки), ухваленої в грудні 1994 року. Потім
було ще 5 позик на структурну перебудову, які складають основну частину
(67 відсотків) усіх коштів, запозичених на сьогодні.

Обсяг інвестиційного кредитування, яке в Стратегії 1996 року було
проголошене важливою частиною програми Банку, був порівняно скромний:
загалом 9 операцій (реалізація всіх 9 продовжується і сьогодні), в
рамках яких використано в цілому менш ніж 200 млн. дол. США.

Загальна сума ресурсів, використаних за період 1997-1999 рр., дорівнює
1.1 млрд. дол. США, що означає збільшення виділених Банком Україні
коштів до більш ніж 2 млрд. дол. США (Див. Таблицю 1). Сума
невикористаних коштів позик наразі дорівнює 646 млн. дол. США, причому з
170 млн. дол. США по позиках швидкого використання коштів.

Таблиця 1: Надання коштів Світового банку Україні

1995 1996 1997 1987 1999

Загальна сума 502.6 908.6 1 214.1 1 599.4 2 021.8

Невикористані кошти 170.4 1 096.4 992.7 1 304.3 629.4

Чиста величина використаних коштів 101.6 406.0 305.5 385.3 422.4

Відношення суми виданих Україні коштів Банку до загальної суми
державного боргу 6.0% 9.8% 11.6% 13.5% 16.3%

Відношення загальної суми державного боргу до ВВП 22.9% 21.45 22.1%
30.0% 40.8%

Внаслідок повільних темпів реалізації інституційних та структурних
реформ з початку 1998 року, під час ухвалення у травні 1999 року
останнього звіту про хід виконання Стратегії Світового банку у питання
допомоги Україні Банк офіційно притримувався песимістичного сценарію
кредитування. Щодо нового кредитування останній передбачав вельми
обмежену кількість інвестиційних проектів (п’ять в 2000 фінансовому році
і чотири в 2001 фінансовому році, включаючи проекти ВЕФ), виконання яких
може продовжуватися навіть якщо буде згорнуто програму МВФ. Банк
продовжує надавати кошти в рамках трьох попередньо ухвалених позик на
структурну перебудову – Проект розвитку підприємств ІІ, Проект
структурної перебудови фінансового сектора та Проекту структурної
перебудови вугільної промисловості.

Похожие записи