Місцеве самоврядування та його особлива роль у державному управлінні

16. 1. Світові моделі та наукові теорії розвитку місцевого
самоврядування як форми реального народовладдя

Для з’ясування природи системи місцевого самоврядування в Україні
необхідно проаналізувати розповсюджені у світі їх моделі. Такий аналіз у
контексті даного дослідження має важливе теоретичне та прикладне
значення, оскільки дає змогу прослідкувати ступінь участі жителів
територіальних громад у вирішенні публічних справ місцевого значення.

Сучасні науковці, як правило, виділяють англо-саксонську,
романо-германську, іберійську, радянську, традиційні та змішані моделі
місцевого самоврядування. Згадані моделі відображають певні традиції
державотворення та функціонування публічної влади, механізм взаємодії
державної влади та місцевого самоврядування, а також конкретно-історичні
обставини.

Англо-саксонська модель місцевого самоврядування (Великобританія, США,
Канада) ґрунтується на широкій автономності муніципалітетів. Вона
характеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче
держави, суб’єкта федерації чи регіону. При цьому відсутні
адміністративно-територіальні одиниці загального характеру [36, с. 395].
Дана система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для
контролю за діями органів місцевого самоврядування. Такий контроль
здійснюється шляхом фінансових ревізій, міністерських інспекцій,
судового контролю [26, с. 313].

Для романо-германської (континентальної) системи місцевого
самоврядування характерне його поєднання із місцевим управлінням, тобто
місцевими органами державної виконавчої влади і виходить з різного
тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних
одиниць. Виділяють два різновиди такої системи:

1) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, водночас
функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й
органи «вторинної» територіальної громади – територіальної громади
«штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені
представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які
здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого
самоврядування. При цьому на низовому рівні діють виключно органи
первинної територіальної громади (Франція, Італія) [4, с. 14].

Зокрема, в Італії на рівні нижче області (носія державної автономії)
засновано місцеве самоврядування на рівні провінцій та комун. До системи
органів місцевого самоврядування належать представницькі органи влади –
ради, виконавчі – джунти, які створюються радами. У провінції функції
адміністративного контролю здійснює префект, який призначається Радою
міністрів, а на рівні комуни – синдик [5].

2) на низовому рівні – в «природних» адміністративно-територіальних
одиницях утворюються лише органи місцевого самоврядування, а на
регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних»
адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві
державні адміністрації загальної компетенції. Допустимий варіант, коли і
на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи
місцевого самоврядування, але вони мають інший характер – це не
представницькі органи територіальних громад «штучних»
адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визначається), а
органи представництва інтересів територіальних громад «природних»
адміністративно-територіальних одиниць на регіональному
(субрегіональному) рівні. Подібна система існує, зокрема, в Польщі,
Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку [4, с. 14].

У цілому, для континентальної моделі є характерним поєднання місцевого
самоврядування з місцевим управлінням на всіх основних рівнях
політико-територіальної організації публічної влади або поєднання
місцевого самоврядування на низовому рівні з державним управлінням на
вищому.

Іберійська модель характерна для іспаномовних країн Латинської Америки.
Основною рисою цієї моделі є те, що жителі територіальної громади
обирають місцеву раду і головну посадову особу муніципалітету (префекта,
регідора, мера). Префект, регідор одночасно очолює місцеву раду та
виконавчий орган місцевого самоврядування. У деяких державах він
обирається радою та затверджується президентом або урядом. Таким чином в
особі префекта поєднуються функції місцевого самоврядування та
державного управління [26, с. 315].

Радянська система (система рад та їх виконавчих органів) ґрунтується на
запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких
органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з
найнижчого рівня, є органами державної влади і підпорядковані радам.
Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її
елементів та відсутністю самостійності місцевих органів. Така система
збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР [4, с. 15].

Традиційні моделі місцевого самоврядування функціонують у більшості
країн Африки та Азії. У даному випадку функції місцевого самоврядування
можуть здійснювати вождями племен, родоплемінною знаттю.

Змішана модель – поєднання елементів того чи іншого типів (Німеччина,
Японія) [18, с. 141].

Питання місцевого самоврядування активно вивчається юридичною наукою вже
більше двохсот років. Теоретичні основи вчення про місцеве
самоврядування було закладено ще в кінці ХVІІІ – першій половині ХІХ ст.
представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл.

Серед теорій місцевого самоврядування найбільш відомими та
обґрунтованими є теорії природних прав вільної громади, громадівська,
державницька та муніципального дуалізму. Як похідні від цих теорій або
від відомих теорій походження держави і права розглядаються
господарська, теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб
(корпоративна), соціологічна, органічна, теорія соціального
обслуговування тощо.

Внаслідок розвитку теорії природних прав людини виникла на початку ХІХ
ст. теорія вільної громади (теорія природних прав громади). Основні ідеї
цієї теорії були сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про
реформу місцевого управління на Національних зборах Франції 1790 року та
знайшли своє віддзеркалення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року
щодо особливої «громадівської» влади. Теорія природних прав громади
ґрунтується на ідеях природного права и виходить з того, що право
територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий
природний характер, як і права і свободи людини. Територіальна громада
визнавалася незалежно від держави органічною корпорацією, що
сформувалася природним шляхом, відповідно й її право на місцеве
самоврядування виводиться з природи територіальної громади. Таким чином,
місцеве самоврядування розглядається як самостійна по відношенню до
держави публічна влада територіальної громади.

Теорія вільної громади визначила основні засади організації місцевого
самоврядування: а) виборність органів місцевого самоврядування
територіальною громадою; б) розподіл питань на самоврядні (віднесені до
відання місцевого самоврядування) та такі, що передоручені органам
місцевого самоврядування державою; в) місцеві та державні справи мають
різну природу; г) органи місцевого самоврядування не входять до системи
органів державної влади. Вони є органами відповідної територіальної
громади; д) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення
питань місцевого значення, їх функція зводиться лише до
адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого
самоврядування [4, с. 15-16].

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування (В. Лешков, А.
Васильчиков) розглядали його первинні суб’єкти – громади – як самостійне
джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною,
так званою «муніципальною».

Основні постулати цієї теорії:

— право на місцеве самоврядування є невід’ємним від самої громади, а
тому держава лише його визнає та гарантує;

— місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо
тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися
умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів
адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів,
областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі
добровільних об’єднань – асоціацій;

— місцевого самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише
місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має
покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;

— при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого
самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не
заборонено законом» [22, с. 6].

Однак, ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла
пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють
органи місцевого самоврядування.

Дана теорія ґрунтується на протиставленні характеру державної влади та
місцевого самоврядування, з тих міркувань, що місцеве самоврядування має
громадський, а не публічно-правовий характер. Цій теорії, як і
попередній, притаманний певний корпоративний колорит. Як зазначається у
науковій літературі [20, с. 58], у даному випадку змішуються самоврядні
територіальні одиниці з різного роду приватноправовими асоціаціями
(товариствами, фондами, спілками, клубами тощо).

Громадівська теорія місцевого самоврядування надзвичайно поширена в
Сполучених Штатах Америки та Канаді.

Модифікацією громадівської теорії місцевого самоврядування стала
громадсько-господарська теорія (Р. Моль, О. Васильчиков). Тут
спостерігається намагання обґрунтувати статус самоврядної громади як
відмінного від держави суб’єкта права та акцентування на змісті
комунальної діяльності. Територіальна громада розглядається як елемент
громадянського суспільства, а тому місцеве самоврядування – недержавне
за своєю природою, володіє власною компетенцією у неполітичній сфері,
тобто у місцевих громадських та господарських справах, у здійснення яких
держава не втручається.

У середині ХІХ ст. набуває поширення державницька теорія місцевого
самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими
вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве
самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право
територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого
значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як
один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні.
Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм
джерелом мають державну владу.

Прихильники державницької теорії виділяють два напрямки: політичний (Р.
Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали різницю
місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом
самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання
обов’язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на
громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від
держави. Л. Штейн вважав гарантії самостійності місцевого самоврядування
в тому, що органи місцевого самоврядування є органами територіальної
громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та
функцій державного управління [4, с. 16-17].

Відомий російський державознавець В.Г. Барабашев розглядає місцеве
самоврядування як «державну владу особливого роду». Щодо недержавної
природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який «ми самі
створили, мається на увазі практика державного будівництва» [1, с. 124].

Ю. Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних
прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, «є
витвором фантазії теоретиків природного права», бо теорію про природні
права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який
виявляється «в суверенності зверхньої державної влади» [24, с. 84].

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше
поширення в Європі та знайшла своє втілення в Європейській Хартії
місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як це
право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати
регулювання управління суттєвою часткою державних справ, які належать до
їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3).

Державницька теорію характеризує визнання певної правової,
організаційної та фінансової автономії місцевого самоврядування та його
органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади. Органи
місцевого самоврядування є інститутами здійснення функцій держави за
допомогою недержавних суб’єктів права. Таким чином, певною мірою
самостійні права територіальної громади вписуються органічно у механізм
демократії, відповідають принципу суверенної влади народу.

Недоліком цієї теорії є певне дистанціювання публічної влади
територіальних колективів та держави. Зокрема, державницька теорія
органічно не може вирішити питання про засоби забезпечення публічної
влади територіальних колективів (у крайніх випадках навіть у формі
примусу), наприклад, через функціонування органів правосуддя, систему
правоохоронних органів.

Визначним впливом в ХІХ ст. користувалася теорія самоврядних одиниць як
юридичних осіб (О. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд), яка виникла на
базі державницької теорії місцевого самоврядування. Її прибічники
зводили суть місцевого самоврядування до однієї основної ознаки –
самоврядні одиниці є відокремленими від держави публічно-правовими
особами. Вони вважали, що права органів місцевого самоврядування є
невід’ємними і недоторканими для держави. Органи самоврядування, на їхню
думку, здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств. У спільноти
є особлива мета і інтереси, які відрізняються від мети та інтересів
держави.

Однак, ця теорія має ряд недоліків: а) недоторканість прав органів
місцевого самоврядування існує тільки для конкретних органів
адміністрації, а не для самої держави, яка має право в законодавчому
порядку змінити їх або взагалі відібрати; б) самоврядні одиниці є
суб’єктами прав, які їм надаються, так само, як і органи державної
адміністрації, підлягають контролю уряду; в) неможливо визначити
критерії, за допомогою яких можливо було б встановити, які функції, що
виконуються органами самоврядування, відповідають їх особистим
інтересам, а які – інтересам держави (розмежувати ці дві сфери
намагалась і громадівська теорія самоврядування) [25].

Спробою поєднання сильних сторін громадівської та державницької теорій
виступає теорія муніципального дуалізму. Це – досить поширена теорія у
світовій літературі, яка має також прихильників і в Україні. Дана теорія
виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного
вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних
державних функцій. Зокрема, М.П. Орзіх зауважує, що такий синтез дає
змогу забезпечити конституційну можливість «входити у правові ворота», а
не «трощити муніципальні огорожі» [23, с. 64].

Відповідно до основних постулатів цієї теорії інституції місцевого
самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських
справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній – розглядаються
як інституції держави, що виконують її функції та повноваження. Тому ті
справи, які мають здійснювати інституції місцевого самоврядування, мають
також поділятись на «власні» та «делеговані». У здійсненні власних справ
органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно та самостійно від
державницьких органів, дотримуючись лише законів. У виконанні ж
делегованих повноважень органи місцевого самоврядування діють під
контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів [18,
с. 12].

Теорія муніципального дуалізму не дає відповіді на питання щодо
характеру публічної влади територіальної громади, зокрема яким чином
суміщаються права територіальної громади, з одного боку, з правами і
свободами людини і громадянина, та суверенним правом народу – з іншого.
Очевидно, що позитивним у цій теорії є дослідження питання про
перерозподіл владних повноважень між державою та місцевим
самоврядуванням у контексті конституційного принципу поділу влад.

Вчені [27] виділяють й інші підходи до визначення місцевого
самоврядування, зокрема П. Прудон ототожнював самоврядування з анархією;
прихильники органічної теорії (Г. Спенсер, П. Лілієнфельд ) розглядають
громаду як низовий соціальний організм, що має низку публічно-правових
повноважень, які не делеговані державою, а належать громаді за власним
правом; концепція муніципального соціалізму (М. Загряцков, М.
Кручинський) виходять із можливості соціалістичної еволюції буржуазного
місцевого самоврядування як одного із шляхів без революційної
трансформації буржуазного суспільства у соціалістичне; за соціальною
класовою теорією (Л. Веліхов, П. Стучка, М. Рейснер) місцеве
самоврядування – це форма державного управління певним колом справ на
місцях, один із публічних інститутів держави, завдяки якому правлячий
клас забезпечує на місцях дотримання своїх інтересів; у теорії
соціального обслуговування акцент робиться на здійсненні
муніципалітетами функцій сприяння добробуту мешканців комун [27, с.
732].

Основні ідеї цих теорій знайшли своє втілення у міжнародних документах:
Європейській хартії місцевого самоврядування та Всесвітній декларації
місцевого самоврядування. Вони істотно вплинули на зміст відповідних
розділів Конституції України.

Так, якщо розглядати ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про
територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, то
можна дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії
місцевого самоврядування. Про це свідчіть і той факт, що місцеве
самоврядування обмежується в основному самостійним вирішенням питань
місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах,
оскільки населення районів і областей не визнається самостійним
суб’єктом місцевого самоврядування.

З іншого боку, ряд важливих положень Основного Закону України написано в
дусі державницької теорії місцевого самоврядування. В них послідовно
проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування — в тій владі,
джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг
повноважень – у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в
Україні, – зазначається, наприклад, у Конституції, – є народ. Народ
здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи місцевого самоврядування, їх
посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень
та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19).

На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також
збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в
якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст.

??????\?Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих
положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам
місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження
органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з
питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади
підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

16. 2. Правовий статус органів місцевого самоврядування

в системі державного управління

Однією з найважливіших ознак побудови демократичної держави є розвиток
місцевого самоврядування.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві
державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та
місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.

Поява і розвиток інституту місцевого самоврядування зумовлені
усвідомленням суспільством того, що зміцнення державної влади в центрі
не може бути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її
одночасної децентралізації, функціонування первинних територіальних
громад, об’єднаних певними спільними місцевими інтересами. Це також
пов’язано з тим, що більшість звернень громадян до влади стосовно
забезпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосереджуються на
місцевому рівні й мають тут вирішуватись. Прагнучи розвивати і
зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України
(ст. 7) закріпила принцип, згідно з яким «в Україні визначається та
гарантується місцеве самоврядування».

Місцеве самоврядування – це право та реальна здатність територіальної
громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду
жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України. Місцеве самоврядування є складовою організації управління
суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве
самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та
інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве
самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму,
специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави,
так і від об’єднань громадян.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого
самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також
відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією
місцевого самоврядування. Ця хартія визначила принципи, основні напрями
місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням.
Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція
України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову
та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії
місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування
як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності
органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються
Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 p.)
[7].

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є: демократичний
характер, здійснення на всіх щаблях адміністративно-територіального
устрою держави (крім Автономної Республіки Крим), відсутність ієрархії
між територіальними громадами, їх органами і посадовими особами,
характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер,
специфічний правовий статус.

Важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його
правова, організаційна та фінансова автономія щодо інших органів
місцевого самоврядування, а також державних органів. Суть правової
автономії виявляється у наявності в органів місцевого самоврядування
власних повноважень, визначених Конституцією і законодавством.
Організаційна автономія виражається в тому, що орган місцевого
самоврядування має змогу сам визначати власну внутрішню структуру з тим,
щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне
управління. Фінансова автономія полягає у праві органів місцевого
самоврядування на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми
для здійснення своїх функцій і повноважень.

Хоча місцеве самоврядування, його органи згідно з Конституцією України
не входять до механізму державної влади, це не означає його повної
автономності від державної влади, державного управління. Місце та роль
органів місцевого самоврядування в системі державного управління
визначаються структурою їх повноважень, що включають: 1) власні
(самоврядні) повноваження, здійснення яких пов’язане з вирішенням питань
місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; 2) делеговані
повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані
законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язане з
виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

16. 3. Система місцевого самоврядування в Україні

Система самоврядування включає первинний рівень самоврядування – село,
селище, місто і вторинний – район, область. Головним осередком місцевого
самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом
утворюють громади.

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом,
як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний
структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого
самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до
елементів системи місцевого самоврядування відносить: територіальну
громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського
голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в
місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням
територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради,
що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ,
міст; органи самоорганізації населення.

Суб’єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і
повноважень є територіальна громада. Територіальна громада – це
спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст),
об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення,
самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як
безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого
самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватись
в одну територіальну громаду, і, навпаки, жителі, які входять до
територіальної громади, сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати
власну територіальну громаду.

Територіальні громади чинним законодавством наділено функціями і
повноваженнями в різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном,
що є в комунальній власності, і затверджують програми
соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх
виконання; затверджують відповідно до закону місцеві податки і збори;
затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць
і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих
референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та
ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють
контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом
до їх компетенції.

Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових
осіб місцевого самоврядування. Формами прямої (безпосередньої) місцевої
демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні
опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві
ініціативи і громадські слухання. Представницькими органами місцевого
самоврядування в територіальних громадах є сільські, селищні й міські
ради, які складаються із депутатів, обраних жителями сіл, селищ, міст.
Ради наділено функціями і повноваженнями, які є основою для їх
практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень,
мають визначену виключну компетенцію у визначених організаційних,
контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні й міські ради в
межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов’язковими на
підвідомчій території.

Юридична природа сільського, селищного, міського голови є дуалістичною.
Дуалізм його полягає в тому, що він одночасно як головна посадова особа
територіальної громади (далі – глава територіальної громади) очолює
виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради та
головує на її засіданнях.

Така модель глави територіальної громади, на думку деяких вчених, є
однією із форм втілення модифікації «сильного мера», однак вона нам не
здається оптимальною. Вадою цієї моделі є те, що глава територіальної
громади за своїм статусом повинен відволікатися на організаційні питання
при проведенні засідань ради. Гарантії статусу глави територіальної
громади подібні до гарантій статусу депутата місцевої ради. Вимоги
несумісності (ч. 4 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні») повинні тлумачитися аналогічно до вимог несумісності депутата
місцевої ради.

На думку російський вчених І. Видріна, О. Кокотова реалізація
самостійності місцевого представницького органу залишається під
сумнівом. Тому вони вважають, що більш оптимальною є модель, у
відповідності до якої глава територіальної громади здійснює керівництво
виконавчими органами місцевого самоврядування. При цьому варіанті
функціональна роль представницького органу і адміністрації (виконавчого
органу) простежується більш чітко [21, с. 82].

Статус глави територіальної громади характеризується наступними
ознаками: а) він обирається безпосередньо жителями територіальної
громади; б) він очолює діяльність по здійсненню місцевого самоврядування
на території відповідної громади; в) за законом та статутом
територіальної громади він наділяється власною компетенцією по вирішенню
питань місцевого значення; г) він головує на засіданнях відповідної
сільської, селищної, міської ради та одночасно їй підзвітний і
підконтрольний; д) глава територіальної громади очолює виконавчий
комітет відповідної сільської, селищної, міської ради і одночасно
виступає муніципальним службовцем.

Повноваження глави територіальної громади визначені у ст. 42 Закону
України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7]. Голова здійснює інші
повноваження місцевого самоврядування, визначені законодавством України,
якщо вони не віднесенні до виключних повноважень ради або не віднесені
радою до відання її виконавчого комітету.

Глава територіальної громади наділений наступними повноваженнями: а)
дотримання Конституції та законів України, тобто виконання
нормативно-правових актів органів державної влади та органів місцевого
самоврядування; б) представницькі повноваження, зокрема підтримує
зв’язки територіальної громади з органами держави та місцевого
самоврядування, добровільними об’єднаннями органів місцевого
самоврядування; в) керівництво виконавчими органами місцевого
самоврядування; г) забезпечує взаємодію виконавчого комітету, його
управлінь та підрозділів з відповідно сільською, селищною, міською
радою; д) здійснення управлінських функцій, тобто керівництво виконавчим
комітетом, головує на його засіданнях; е) здійснює повноваження у сфері
комунального господарства, приймає рішення про створення комунальних
служб; є) здійснює правотворчі повноваження, зокрема одноособово приймає
розпорядження, укладає від імені територіальної громади, ради та її
виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань,
віднесених до виключної компетенції рад, подає їх на затвердження
відповідної ради.

Специфічним є статус голів міст Києва і Севастополя, який регулюється
спеціальним законодавством [12]. Голови цих міст обираються жителями
міст Києва, Севастополя, а відповідно до змісту положень ч. 2, 4 ст. 118
Конституції України факт обрання повинен стати юридичною підставою для
наділення їх статусом голови відповідної місцевої державної
адміністрації Президентом України за поданням Кабінету Міністрів
України. Таким чином, міський голова Києва, Севастополя виступає головою
відповідної місцевої державної адміністрації, що виступає своєрідною
організаційно-правовою формою функціонування виконавчого комітету
відповідної ради.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи у
системі місцевого самоврядування є юридичними особами, наділені
виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені
видають нормативно-правові акти, які є обов’язковими для виконання на
території відповідної громади. Виконавчі органи є відповідальними і
підзвітними перед відповідною радою. Одночасно при виконанні делегованих
повноважень вони є відповідальними перед органами державної виконавчої
влади (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні»).

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є
виконавчий комітет. Він утворюється відповідною радою на строк її
повноважень за пропозицією персонального складу від глави відповідної
територіальної громади (ч. 2 ст. 51). Закон гарантує, що у склад
виконавчого комітету ради повинні входити окрім голови, його заступник
(заступники) з окремих питань його діяльності, керуючий справами
(секретар) виконавчого комітету, а також керівники відділів, управлінь
та інших виконавчих органів ради (далі – структурні підрозділи), інших
осіб. Звичайно голова виконавчого органу має заступників у сфері
фінансово-економічної діяльності; у сфері комунально-побутового
обслуговування; у сфері соціального захисту населення і соціальної
політики та інших. Розподіл обов’язків між заступниками встановлює
голова виконавчого комітету.

Структура виконавчого органу ради, за винятком невеликих сільських рад,
включає різноманітні підрозділи галузевого і функціонального
призначення: відділи, управління, комітети (освіти, охорони здоров’я,
культури, соціального захисту, економічного планування та прогнозування
тощо). Окрім цього створюється допоміжний апарат: управління справами,
бухгалтерія, юридична служба, відділ кадрів тощо. Структурні підрозділи
виконавчого комітету ради здійснюють свою роботу на основі положення,
яке затверджується радою.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради
призначаються на посаду і звільняються з посади головою територіальної
громади, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з
відповідними органами виконавчої влади.

На сучасному етапі існує потреба теоретичного осмислення забезпечення
конституційної гарантії місцевого самоврядування, шляхом законодавчої
конкретизації повноважень визначених у ч. 1 ст. 143 Конституції України.
Такі повноваження необхідно розглядати як обов’язкові у сфері місцевого
самоврядування і такі повинні бути забезпеченні організаційно-правовими,
фінансово-економічними та соціальними гарантіями з боку держави. Таким
чином, необхідно змінити підхід до нормативного регулювання предмета
відання виконавчих органів відповідних місцевих рад із закріпленням
належних гарантій їх діяльності та відповідальності за ефективне
управляння комунальними справами.

Cписок використаної і рекомендованої літератури

Барабашев Г.В. Местное управление: теория и практика // Гос-во и право.
– 1993. – № 8. – С. 124.

Батанов О.В. Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в
Україні: Монографія. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН
України, 2001. – 260 с.

Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993. – С. 97.

Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право).
Навчальній посібник. / П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, В.М. Підмогильний.
– К.: Атiка, 2000. – 304 с.

Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии. //
Государство и право. – 1993. – N 3. – С. 133-140.

Європейська Хартія місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне
самоврядування в Україні. – К., 1994. – С. 70-77; Віче. – 1993. – № 6.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». – К.:
Парламентське видавництво, 2004. – 71 с.

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // Відомості ВРУ. –
1999. – № 20-21.

Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» – К.: Парламентське
видавництво, 2001. – 23 с.

Закон України «Про органи самоорганізації населення». – К.:
Парламентське видавництво, 2003. – 45 с.

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». –
HYPERLINK «http://www.rada.gov.ua» www.rada.gov.ua .

Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999
р. № 401-ХІУ // Відомості ВРУ. – 1999. – № 11. – Ст. 79.

Козюра І.В. Місцеве самоврядування в Україні (становлення та еволюція):
Навч. посіб. / І.В. Козюра, О.Ю. Лебединська. – Ужгород.: Патент, 2003.
– 224 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х т. / Под
ред. Б.А. Страшуна. – Т. 2. – М.: БЕК, 1995. – 448 с.

Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28
черв. 1996 р. (зі змінами від 2004 р.). – К.: Преса України, 2004. – 84
с.

Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. / О.Е.
Кутафин, В.И. Фадееев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. –
198 с.

Лаврик В. Законодавча база існування рад в містах з районним поділом //
Право України. – 2000. – № 3. – С. 34-36.

Лазор О.Д. Місцеве самоврядування. Вітчизняний та зарубіжний досвід.
Навчальний посібник. / О.Д. Лазор, О.Я. Лазор. – Видання друге,
доповнене і перероблене. – К: Дакор, 2004. – 560 с.

Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи
розвитку. Навчальний посібник. / В.В. Кравченко, Н.В. Кравченко, В.П.
Лисюченко, В.П. Негода та інші. – К.: Арарат-Центр, 2000. – С. 15.

Муніципальне право України. / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. –
К.: Юрінком Інтер, 2001. – 430 с.

Муниципальное право России. / Под ред. И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. – М.:
Норма, 2002. – 187 с.

Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні:
Монографія. / За заг. ред.: Ю.О. Куца; Авт. кол.: Ю.О. Куц, С.В.
Болдирєв, А.Є. Тамм та ін. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 2004. – 180
с.

Орзіх М. Самоврядні території у системі державного устрою України //
Місцеве та регіональне самоврядування України. – Вип. 1-2. – 64 с.

Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Мюнхен, 1963. – 67 с.

Свирский Б.М. Государственное строительство и местное самоуправление в
Украине: Учебное пособие. – Х.: Эспада, 2001. – 215 с.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. / В.Е.
Чиркин. – 3-е изд.,перераб. и доп. – М. : ЮРИСТЪ, 2002. – 622 с.

Юридична енциклопедія. Т. 3. – К.: Українська енциклопедія ім. М.П.
Бажана, 2001. – С. 731-732.

Похожие записи