Реферат на тему:

Цільовий підхід до модернізації діяльності податкової служби

На сучасний момент Україна стоїть на переломному етапі власного
розвитку. На нашу думку, існує два можливих варіанти розвитку подій.
Один — назавжди залишитися ізгоєм серед країн Європи, країною з низьким
рівнем життя, значною імміграцією практично в усі країни з кращими
показниками розвитку, одним з найбільших в Європі рівнів корумпованості
суспільства та надзвичайно низьким рівнем довіри у суспільстві [18, 19].
Інший — зробити все можливе для досягнення рівня економічного розвитку,
достатнього для вступу до Євросоюзу [17]. Однією із головних функцій,
які виконує держава в умовах ринкової економіки, є перерозподіл
ресурсів, що досягається за рахунок функціонування податкової системи. В
ідеалі воно повинно досягатися за рахунок важелів, які не порушують
ефективності функціонування власності. Це веде до значної конкуренції
між цілями соціальної справедливості та економічної ефективності [2].

У нашій країні положення ускладнюється завдяки існуванню з часів
соціалізму багаточисельних соціальних обов’язків держави, які практично
не можна виконати.

Виходячи з цього, більшість досліджень вітчизняних науковців присвячено
розв’язку задачі Лаффера, тобто визначення величин податкових ставок,
які вирішують питання максимізації бюджету країни [14]. За межами цього
підходу залишаються питання ефективності використання бюджетних коштів
та впливу фіскальної спрямованості податкової політики на темпи
економічного розвитку. Інший підхід використовується в країнах з
розвиненими ринковими відносинами, там рівень державних витрат
максимізує функцію соціального добробуту суспільства, яка, відповідно до
підходу, певним чином залежить від функцій корисності його окремих
членів [2]. На нашу думку, ні перший, ні другий підхід не можуть
розв’язати проблем української економіки, оскільки вони спрямовані на
вирішення тактичних питань (ex post), у той час коли існуюча ситуація
потребує вирішення стратегічних (ex ante). Хоча у деяких країнах
неконституційним вважається розрахунок параметрів оподаткування,
виходячи з цілей (ex ante), проте складне економічне становище України
не дає можливості вибору, тобто вибір цілей функціонування податкової
системи повинен здійснюватися не тільки з урахуванням існуючого
становища, але з наданням пріоритетів цілям економічного розвитку.

Розглянемо з цих позицій підходи до моделювання діяльності податкової
служби України. Використання системного підходу до проблеми моделювання
системи оподаткування дозволяє здійснити побудову системи ієрархій
пріоритетів розв’язку окремих проблем і конкретніше виявити
причинно-наслідкові взаємозв’язки окремих елементів податкової системи.

У першу чергу проаналізуємо з погляду загальних положень системного
аналізу структури та цілі державної податкової служби України.
Використовуємо найбільш розповсюджене визначення системи [9]: „Система –
це множина елементів , на якій реалізується наперед задане відношення ()
з заданими властивостями ()”.

Податкова система – це є штучно утворена система для задоволення потреб
суспільства. Не зупинятимемось на загальних цілях податкової системи,
широко відомих з літературних джерел [9]. Розглянемо детальніше ієрархію
цілей податкової системи України, що пов’язані сучасним економічним
становищем, та запропонованих цілей економічного розвитку.

Ключовим для створення будь-якої системи є поняття зовнішнього
середовища. „Зовнішнє середовище – підмножина елементів навколишнього
середовища, що чинять істотний вплив на систему” [6, 7]. Для здійснення
управління системою, в сукупності організаційних елементів системи
повинні бути управляючі елементи та елементи управління. Тобто система
може складатися не менше ніж із трьох елементів, одним з яких є зовнішнє
середовище. Загальну схему трьохелементної системи податкової служби
можна зобразити так (схема 1):

Схема 1. Трьохелементна система податкової служби

Вих. – вихідна інформація щодо запропонованих сценаріїв змін податкового
законодавства;

К.Д.1 – керуючі дії щодо відстрочок або інтенсифікації процесу
оподаткування (тактичні цілі);

К.Д.2 – керуючі дії щодо змін податкового законодавства (стратегічні
цілі);

З.З. – зворотний зв’язок (інформація відносного виконання планових
показників бюджету);

Вх. – вхідна інформація щодо поточного економічного стану зовнішнього
середовища.

У запропонованій схемі як зовнішнє середовище виступає економіка країни.
Керуючим елементом може виступати орган, який має найбільш повне
уявлення щодо фінансового становища країни. Згідно з Конституцією
України (ст. 116) та Бюджетним кодексом України (ст. 50) „Міністерство
фінансів України здійснює прогнозування та аналіз доходів бюджету і має
виключне право надання відстрочок до сплати податків…” [5]. Це
означає, що при вирішенні тактичних завдань управляючим елементом для
податкової системи України повинно бути Міністерство фінансів України.

Крім тактичних завдань (наповнення бюджету), податкова система виконує
регулюючі функції щодо цілей економічного розвитку. Такі цілі
відносяться до стратегічних і повинні виконуватися на тривалому проміжку
часу. Відповідно до Конституції України (ст. 85) до повноважень
Верховної Ради України належить „Затвердження загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного
розвитку, охорони довкілля” [12]. Тобто стратегічні цілі для податкової
служби України шляхом прийняття відповідних законів і законодавчих актів
визначає Верховна Рада.

Якщо Верховна Рада України затверджує пропозиції щодо змін
законодавства, то розробникам відповідних актів, які реалізовуватимуть
пріоритети національного розвитку, повинно виступати Мінекономіки з
питань Європейської інтеграції. Головним інструментом реалізації
вибраного шляху розвитку є фіскальна політика держави, яку підтримує
більшість населення.

Розглянемо послідовність кроків створення функціональної податкової
системи, яка б відповідала загальним принципам системного аналізу (схема
2):

Схема 2. Послідовність створення функціональної податкової системи

Подана схема, насамперед, уявляє стратегічні цілі формування державних
інститутів, призваних забезпечити основні пріоритети національного
розвитку. На жаль, за час створення незалежної України переважали
тактичні питання забезпечення життєдіяльності держави, і тому створення
державних інститутів проводилося на основі існуючих зарубіжних аналогів,
ігноруючи факт, що до сучасного становища ці країни пройшли тривалий
шлях еволюційного розвитку. Сьогодні, коли можна стверджувати, що
визначені пріоритети розвитку на національному рівні (вступ до
Євросоюзу), стали відомі основні фактори державного регулювання, які
мають суттєвий вплив на темпи розвитку економіки [10]. Крім того, коли
стали відомі основні особливості, властиві саме українській економіці,
необхідно зробити вибір власного шляху реалізації цілей національного
розвитку. Вибір методів реалізації пріоритетів національного розвитку
належить до другого блоку схеми 2. Звичайно, цей крок ще не зроблено,
існує декілька спроб здійснити цей крок методом аналогів [17]. Але на
думку відомого спеціаліста з питань розвитку трансформаційних економік
Я. Корнаї, цей метод надзвичайно важко здійснити, оскільки він не
враховує попередній шлях розвитку та основні національні особливості
[13]. Саме на цьому етапі доцільне використання економіко-математичного
моделювання, яке здатне забезпечити суспільство достатнім рівнем знань
щодо можливих варіантів розвитку подій, залежно від прийняття тих або
інших регулюючих законодавчих актів. Звичайно, на цьому етапі важливо
визначити оптимальний, з погляду національних пріоритетів, податковий
тиск на економіку. Якщо цих пріоритетів декілька, наприклад побудова
соціально спрямованого суспільства та забезпечення темпів розвитку
економіки, достатніх для вступу в ЄС в обмежений проміжок часу, то
необхідно звести багатокритеріальну задачу до однокритеріальної
(скалярної), оскільки тільки однокретиріальна оптимізаційна модель
допускає фактичну реалізацію [7]. Можливий і інший підхід – постанова
оптимізаційної задачі, щодо темпів розвитку, за наявності бюджетного
обмеження (тобто соціальна спрямованість економічного розвитку
досягається за рахунок виділення необхідної частині ВВП на ці потреби).

[17]. Однак він не може бути орієнтиром для країни, яка хоче вступити
до ЄС у найближчі 10 років, оскільки нижня межа ВВПЛ за цей проміжок
зросте, тобто слід орієнтуватися на ВВПЛ у розмірі, якщо ми розраховуємо
на вступ до Євросоюзу у 10 найближчих років (рис. 1).

Рис. 1. Існуюче становище щодо рівня економічного розвитку України
(ВВПЛ) та інших країн світу

Зупинимося на формальних аспектах перетворення тіньового сектора
економіки в офіційний.

. Нині перед Україною стоїть завдання збільшення не загального обсягу
економіки, а тільки офіційного. Оскільки виробничі потужності та їх
кінцевий продукт залежно від звітності, що подається, можуть відноситися
як до офіційного сектора економіки, так і до тіньового:

.

Тоді швидкість зростання офіційного сектора [22]:

,

– швидкість зростання офіційного сектора за рахунок інвестувань;

).

Оскільки резерви поновленого зростання, яке спостерігається в Україні,
обмежені, то забезпечити зростання офіційного можна за рахунок зменшення
тіньового сектора. Розглянемо процес зростання офіційного сектора
економіки у різницевому вигляді:

,

– приріст офіційного сектора за рахунок власних резервів;

– приріст офіційного сектора за рахунок зменшення тіньового. Тоді
загальний відносний приріст офіційного сектора економіки:

.

Перший член останнього рівняння являє собою відносне зростання
офіційного сектора економіки за рахунок власних резервів, другий –
відносне зростання офіційного за рахунок тіньового, яке дорівнює
відношенню темпів зменшення тіньової до частки офіційної економіки щодо
тіньової. Якщо вважати сталою величиною, то другий додаток
зменшуватиметься у міру зростання офіційного сектора економіки.

Тобто перші роки, поки обсяги тіньового сектора практично дорівнюють
офіційному, зростання офіційного можна забезпечити за рахунок тіньового.
Однак це призведе тільки до двократного збільшення ВВП. Розглянемо
основні вагомі фактори на темпи економічного розвитку. Відомо, що до них
необхідно віднести рівень державного навантаження на економіку, рівень
довіри в суспільстві та рівень оподаткування доходів громадян [21].

Щодо впливу державного навантаження на темпи економічного розвитку, то
найбільш повні дослідження з цієї теми проведені А. Ілларіоновим [10].
За методологією, запропонованою А. Ілларіоновим, рівень державного
навантаження на економіку повинен ураховувати рівень економічного
розвитку, який вимірюється, як відношення ВВПЛ країни до
середнесвітового. Тобто державне навантаження на економіку повинно
нормуватися за цим показником. У цьому випадку цілком зрозуміло, що
економічно розвинені країни мають можливість значно більшого відносного
перерозподілу ВВП за рахунок бюджету. Залежність тривалих темпів
економічного зростання від рівня державного навантаження на економіку
нормованого на рівень економічного розвитку подано на рис. 2.

Рис. 2. Залежність тривалих темпів економічного зростання від державного
навантаження на економіку нормованого на рівень економічного розвитку

.

. Важко очікувати в цьому випадку значних тривалих темпів розвитку
економіки. Положення покращиться у випадку виходу з тіні значної частини
тіньового сектора. Крім того, цей крок повинен збільшити рівень довіри у
суспільстві. Світова служба оцінювання (World Values Surveys [15])
вимірювала показник довіри у 41 ринковій країні за допомогою питання:
“Чи можна довіряти більшості людей?”. Параметр довіри визначався при
кількості респондентів від 900 до 2 800 осіб, вибраних з умови
репрезентативності вибірок [24].

Емпіричний аналіз демонструє наявність щільного додатного взаємозв’язку
між рівнем довіри та рівнем зростання доходів, тобто збільшення рівня
довіри на 15 % дає стабільне економічне зростання на 1 % (рис. 3).

Рис. 3. Довіра та економічне зростання

Детінізація економіки стає головним чинником економічного розвитку у
найближчі роки, і, крім того, має можливість суттєвого збільшення рівня
довіри у суспільстві.

Вирішення проблеми детінізації економіки можливе за допомогою важелів
державного регулювання, серед яких головним є податкове законодавство.
Можна виділити два основних шляхи детінізації: ліберальний, коли
податкові ставки зменшуються та одночасно збільшуються ставки штрафних
санкцій, і адміністративний, коли зміцнюється силовий апарат. Якщо
держава цілком розраховує на застосування силових методів стягнення, цей
шлях веде до погіршення головного показника ефективності податкової
служби, про який уже згадувалося.

Щодо іншого рівня фактора оподаткування доходів громадян, то за останній
рік тут зроблено деякі кроки у напрямі зменшення податкового тиску.
Перехід до плоскої шкали оподаткування доходів громадян зменшив
податковий тиск для всіх категорій платників податків. Введення цих
перетворень, на жаль, було здійснено із запізненням, а внаслідок
зростання ефективної ставки оподаткування доходів громадян надходження
від прибуткового податку зменшаться відносно потенційного рівня у 2004
році (при незмінній податковій системі) практично на 4 млрд грн. Крім
того, введення соціальної податкової пільги замість неоподаткованого
мінімуму порушує існуючу ієрархію доходів громадян [19]. Якщо розглядати
цей крок з позицій детінізації економіки, то швидше для виведення з тіні
фонду заробітної плати. До головної причини недостатності цього кроку
звичайно відносять високий рівень соціальних платежів, який за своєю
суттю є податком на фонд заробітної плати. Величина пенсійного фонду
(24,7 млрд грн у 2003 році) суттєво перевищує надходження від будь-якого
іншого податку і є суттєвим стримуючим елементом на шляху зростання
фонду заробітної плати.

У найближчі десять років перед Україною постає надзвичайно важливе
завдання частково подолати економічне відставання від
середньоєвропейського рівня для здійснення необхідних економічних умов
вступу до Євросоюзу. Здійснення цих планів неможливе в наведені строки
через значне відставання України від країн Євросоюзу з основних
показників економічного розвитку. Положення можна покращити шляхом
детінізації української економіки за допомогою важелів державного
регулювання, головними з яких є зміни податкового законодавства, що
призведуть до зменшення податкового тиску як на економіку взагалі, так і
на окремого громадянина. Однак цей шлях в експортно-орієнтованих
економіках може не призвести до очікуваного ефекту, оскільки відомо, що
тільки реформування податкової системи не в змозі покращити положення
[3]. Трансформація податкового законодавства повинна супроводжуватися
реформуванням адміністративної системи, реформування якої хоч і почалось
у 1997 році, практично не призвело ні до яких наслідків, навпаки, вся
керованість значного за обсягом бюрократичного апарату (включаючи
податкову службу) зростає [1]. У цих умовах постає питання зменшення
повноважень держави, які гальмують економічний розвиток, здійснення
адміністративної реформи (скорочення кількості регулюючих інстанцій),
зменшення державного навантаження за рахунок дійсного (а не
декларованого) скорочення збройних сил та частково перехід від так
званої „безкоштовної” медичної допомоги до страхової медицини, для тих
верств населення, які в змозі сплатити її послуги.

Література:

1. Авер’янов В. Адміністративна реформа і правова наука // Право
України. – 2002. – № 3. – С. 20–27.

2. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории
государственного сектора. – М.: Аспект Пресс, 1995. – 831 с.

3. Бродский Б.Е. Теневые структуры и виртуальные „ловушки”: модели
неформального сектора в переходных экономиках // Экономический журнал
ВШЭ. – 2000. – № 4. – С. 433–453.

4. Бюджет 2004 року. – Київ, 2003. – 83 с.

5. Бюджетний кодекс України. – К.: Атіка, 2003. – 80 с.

6. Вітлинський В.В. Моделювання економіки: Навч. посібник. – К.: КНЕУ,
2003. – С. 320–322.

7. Вітлінський В.В. Верченко П.І., Сігал А.В., Наконечний Я.С.
Економічний ризик: ігрові моделі: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 2002. – С.
198–202.

8. Дягтерев А., Маликов Р. Коррупционная основа административных
барьеров // Вопросы экономики. – 2003. – № 11. – 78–88 с.

9. Захаров В.Б. Основи системного аналізу об’єктів і процесів. – К.:
КНУБА, 2000. – 95 с.

10. Илларионов А. Уровень государственной нагрузки на экономику и темпы
ее развития // Вопросы экономики. – 2000. – № 1. – С. 4–20.

11. Інформаційний довідник. Розвиток та модернізація Державної
податкової служби України. – 2002. – № 2. – 132 с.

12. Конституція України. – Київ: Юрінком, 1996. – 80 с.

13. Корнаи Я. Чесность и доверие в переходной экономике // Вопросы
экономики. – 2003. – № 9. – С. 4–7.

14. Лондарь С.Л. Моделі прийняття рішень з проблем вдосконавлення
податкової політики в умовах ринкової трансформаційної економіки
України. – Львів: Львівський національний університет імені Івана
Франка, 2001. – 274 с.

15. Марченко С. Вплив державних запозичень на інвестиційну складову
системи держави // Вісник НБУ. – 2003. – № 11. – С. 56–59.

16. Мельничук В. Почти детектив: Сколько дней было в прошлом бюджетном
году // Зеркало недели. – 2004. – № 4 (479). – С. 1,8.

17. Опарін В., Федосов В. Концептуальні основи фінансової стратегії
економічного зростання // Економіка України. – 2002. – № 2. – С. 10–20.

18. Панасюк Б. Податковий кодекс-барометр становища суспільства //
Економіка України. – 2002. – № 12. – С. 12–20.

19. Скрипник А., Беляев В. Ожидаемые последствия перехода к плоской
шкале налогообложения доходов граждан // Економіст. – 2003. – № 10. – С.
40–43.

20. Скрипник А., Литвиненко С. Оптимізація податкових ставок та їх вплив
на детінізацію економіки // Вісник НБУ. – 2002. – № 5. – С. 52–59.

21. Скрипник А.В. Державне регулювання трансформаційної економіки:
(аспекти моделювання): Монографія. – Ірпінь, 2002. – 312 с.

22. Скрипник А.В. До питання про державне регулювання економіки //
Фінанси України. – 2003. – № 6. – С. 86–94.

23. Стиглиц Дж. Куда ведут реформы // Вопросы экономики. – 1999. – № 7.
– С. 10–30.

24. Zak P.I., Knack S. Trust and growth // Economic Journal. – 2001. –
v. VIII. – № 470. – Pp. 295–321.

Похожие записи