Урегулювання міжбюджетних відносин між державними органами та органами місцевого самоврядування (історико-правовий аспект) (реферат)

Реферат на тему:

Урегулювання міжбюджетних відносин між державними органами та органами
місцевого самоврядування (історико-правовий аспект)

Практика державної розбудови і завдання щодо подальшого поглиблення
ринкових трансформацій у країні вимагають створення цілісної, прозорої
бюджетної системи та організації сучасної моделі міжбюджетних відносин,
які б сприяли поєднанню інтересів центру і регіонів.

Проблемі удосконалення фінансових правовідносин між центром і регіонами
в Україні присвячена значна кількість праць [3-5].

У роботах українських учених здебільшого розглядається сутність,
функції, моделі міжбюджетних відносин, механізми бюджетного регулювання,
шляхи вдосконалення міжбюджетних відносин і фінансове вирівнювання
місцевих бюджетів. Слід зазначити, що науковий пошук здебільшого
проводиться в сфері фінансових прикладних аспектів, тоді як правове
регулювання міжбюджетних відносин, їх формування в історичній
ретроспективі донині залишається недостатньо дослідженим. [2, 3, 6].

Перші спроби щодо взаємодії державних і місцевих органів влади у сфері
фінансів були зроблені в рабовласницьких державах Ольвії та Боспорському
царстві ще в 4–2 ст. до н. е. Основним джерелом наповнення державного
бюджету в той період було надходження ввізного та вивізного мита, а
також податки. Справлянням грошових надходжень до скарбниці займалися
спеціальні комісії „семи” і „дев’яти”, які представляли центральну владу
і безпосередньо взаємодіяли з місцевими органами влади.

Подальший розвиток дворівневої системи управління відбувався вже
набагато пізніше в Київській Русі, у період князювання Олега. Принцип
взаємодії державних і місцевих органів влади реалізовувався між
верховною князівською та помісною владою, хоча ці взаємовідносини досить
часто мали надто імперативний характер. Система оподаткування була дуже
примітивною, а її основу складала данина з приєднаних племінних
князівств, яких нараховувалося близько двадцяти.

Наступний, якісно новий етап у взаємодії державних і місцевих органів
влади почався у роки правління княгині Ольги, після проведення нею
першої в історії Русі бюджетної реформи. Суть цієї реформи полягала в
тому, що вперше вдалося створити діючий механізм визначення розміру
данини, що забезпечував як поповнення князівської скарбниці, так і
залишав необхідні кошти на місцях для задоволення локальних потреб. Ще
однією позитивною рисою даної реформи був перехід від „полюддя” – діючої
на той час системи збирання податків, яка полягала у зборі дружинниками
повинностей по всій території держави, до системи справляння податків
„на місцях” при якій створювалися спеціальні „становища”, що
використовувалися князівськими дружинниками як місцеві пункти справляння
данини. Саме такі нововведення можна вважати першим кроком на шляху до
становлення місцевого управління та міжбюджетних взаємовідносин між
різними рівнями влади.

На початковому етапі феодальної роздробленості Київської Русі (30-ті
роки ХІІ – 30-ті роки ХІІІ століть) характерною рисою управління
залишалася система „годування” для утримання центральної влади
(князівської) за рахунок прибутків окремих волостей.

У період натурального господарства фінансова діяльність держави була в
руках місцевих органів влади, які визначали розмір повинностей та витрат
державних коштів. У той же час основними фінансовими документами були
плани – територіальні та плани по джерелах доходів. При територіальній
системі кожна область мала самостійні фінансові управління, свій розпис
доходів і витрат. Подібна система взаємовідносин центру і місцевих
органів влади у фінансових питаннях збереглася і в часи
татаро-монгольської навали.

Подальший розвиток місцеве самоврядування дістало після прийняття хартії
вольності міста Магдебурга. Для отримання Магдебурзького права міста
сплачували певні кошти, а натомість мешканці звільнялися від натуральних
повинностей і сплачували лише грошові податки з торгівлі та промислів.
Населення також мало забезпечувати надходження матеріалів для
будівництва, ремонтувати дороги і утримувати прикордонні міста.

Після возз’єднання України з Росію, Україна втратила фінансову
самостійність у бюджетній сфері та була змушена вносити більше чверті
свого національного доходу на користь монархії. На початку XIX ст.
основне поповнення бюджету відбувалося за рахунок оборотного та
подушного податків з населення, податків з капіталів і торгових
оборотів, митних та інших зборів. Уже на той час вагоме місце займало
непряме оподаткування. Так, на початку 60-х років розмір питного податку
становив близько 25 % державних доходів. Незважаючи на значний тягар
податків, який в основному несли селяни, дефіцит бюджету був дуже
вагомим і його доводилося погашати внутрішніми та зовнішніми позиками та
емісією грошей. Необхідно зазначити, що фінансовий стан Росії був
скрутним і, незважаючи на проведення урядом фінансової та грошової
реформи, необхідного механізму для покращання становища відшукати не
вдалось. Таким чином, уже в 1861 році державний борг Росії дорівнював
майже восьми її річним бюджетам. Позитивних змін вдалося досягти тільки
в 1906 році після прийняття 8 березня Правил про порядок розгляду
державного розпису доходів і витрат Російської імперії. Також певні
зрушення відбулися після прийняття Конституції і заснування Державної
Думи, оскільки було введено в дію правові норми, які дозволили дещо
впорядкувати бюджетний процес і зміцнити фінансовий контроль.

Зі створенням СРСР, в 1922 році розпочався новий етап у регулюванні
міжбюджетних відносин. Створення нової держави передбачало формування
єдиного бюджету, до якого входили бюджети союзних республік. Таке
складне державне утворення вимагало чіткого збалансування всіх ланок
бюджетної системи і підготовку необхідної нормативної бази. Перші кроки
по її формуванню були зроблені до утворення СРСР, ще в 1921 році, після
прийняття ВЦВК і РНК постанов „Про місцеві бюджети”, „Про перелік
витрат, що фінансуються місцевими коштами” і „Про місцеві кошти”, які
згодом були перенесені в законодавство Радянського Союзу. Важливим
кроком у розвитку місцевого самоврядування було прийняття в 1923 році
тимчасового Положення про місцеві фінанси, яким встановлювалася
структура місцевих бюджетів, механізм місцевого оподаткування, порядок
складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, а також права та
обов’язки органів влади різних рівнів. Саме це стало вагомим внеском у
розбудову міжбюджетних відносин. З введенням у дію цього нормативного
акта змінився порядок формування дохідної частини місцевих бюджетів і
були значно видозмінені видаткові повноваження місцевих органів влади.
Тепер кошти місцевих бюджетів почали витрачати на дорожне будівництво та
транспорт, соціальне забезпечення, а також соціально-економічний
розвиток територій. Помітно зміцнилася дохідна частина місцевих бюджетів
[в основному за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків].

Цей період ознаменувався стрімким пожвавленням міжбюджетних
взаємовідносин, а також тим, що для фінансового вирівнювання територій
була вперше використана субвенція, яка надавалась із урахуванням
економічного потенціалу регіону та відповідно до необхідності
задоволення місцевих потреб.

У квітні 1926 року було затверджено ЦВК Положення про місцеві фінанси
СРСР, а потім, через певний час, уряд України затвердив Порядок про
місцеві фінанси УРСР. Даний нормативно-правовий акт регламентував
порядок утворення і використання коштів місцевих бюджетів, і він став
основою у формуванні сучасного бюджетного законодавства України.

Таким чином, у 20–30 роках ХХ століття в СРСР були зроблені значні кроки
у зміцненні місцевого самоврядування. Однак уже в 1938 році Верховна
Рада СРСР приймає рішення щодо включення місцевих бюджетів і бюджету
державного соціального страхування до структури єдиного державного
бюджету, що було закріплено в 1959 році в Законі „Про бюджетні права
Союзу РСР і союзних республік”. Даний Закон закріпив відповідно
структуру бюджетної системи, що складалася з союзного бюджету, бюджетів
союзних республік та бюджету державного соціального страхування. Бюджети
союзних республік, у свою чергу, включали республіканські бюджети
союзних республік, бюджети автономних республік, місцеві бюджети
[крайові, обласні, автономних областей, окружні, районні, сільські і
селищні]. Таким чином, бюджетну систему СРСР у кількісному виразі
склали: державний бюджет, 15 державних бюджетів союзних республік, до
яких входили 50 884 місцевих бюджетів, у тому числі 20 бюджетів АРСР,
145 крайових, 2 044 міських, 3 806 міського типу, 3 739 районних і 41
130 сільських бюджетів (на автора). Закон „Про бюджетні права Союзу РСР
і союзних республік”, а також закони про бюджетні права союзних та
автономних республік і місцевих Рад народних депутатів були основою для
розподілу доходів і витрат державного бюджету СРСР.

На території України на той час діяв прийнятий у червні 1960 року Закон
УРСР „Про бюджетні права Української РСР і місцевих Рад депутатів
трудящих”, який фактично дублював вказані вище нормативно-правові акти
СРСР.

Основними законодавчими актами, які регулювали діяльність органів
місцевого самоврядування в сфері міжбюджетних відносин, були указ
Президії Верховної Ради СРСР від 26 січня 1981 року „Про місцеві податки
і збори” та Закон СРСР від 9 квітня 1990 року „Про загальні основи
місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”. Хоча
зазначені вище нормативно-правові акти й охоплювали велике коло питань,
однак у законодавстві ще існувало багато прогалин, які потребували
негайного вирішення. Зокрема, не були встановлені чіткі нормативи
відрахувань для формування дохідної частини місцевих бюджетів, виникали
вагомі розбіжності між повноваженнями органів місцевого самоврядування
різних рівнів, а також не розмежовувалися сфери діяльності по
горизонталі між представницькими і виконавчими органами влади тощо.
Відповідно до ієрархічної системи побудови нормативної бази в
Радянському Союзі перераховані вище прогалини мало регулювати
республіканське законодавство. Тому прийняття в Україні Законів „Про
бюджетну систему Української РСР” та „Про місцеві Ради народних
депутатів Української РСР і місцеве самоврядування” було лише питанням
часу і після введення їх у дію дещо вдалося налагодити бюджетний процес.

Таким чином, практично у складі бюджетної системи СРСР Україна пройшла 2
етапи розвитку міжбюджетних відносин: з 20-х по 30-ті роки і з 30-х по
90-ті роки. Для першого етапу була характерна децентралізована бюджетна
система з певними повноваженнями щодо розмежування доходів союзного,
республіканського та місцевих бюджетів. У кожного бюджету була власна
дохідна база та чітко встановлений порядок її формування.

Другий етап розвитку бюджетної системи та міжбюджетних відносин
характеризувався жорсткою централізацією рішень. Більшість питань і
проблем вирішувалися в центрі. Саме в цей період республіканські та
місцеві бюджети втратили свою власну дохідну базу і почали формуватися
за рахунок щорічних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів.

Модель міжбюджетних відносин, яка дісталася в спадок Україні від старої
командно-адміністративної системи СРСР вже в перші роки незалежності
підтвердила свою невідповідність реаліям того часу. Бюджетна система і
відносини між її різними рівнями не були направлені на досягнення
соціальної справедливості та економічної ефективності і стояли на заваді
розвитку соціально-економічних процесів у регіонах. Цілком неприйнятним
для нових умов виявилася більшість інструментів організації міжбюджетних
відносин, що дісталися Україні в спадщину від радянських часів.
Народжені адміністративною системою управління та єдиним зведеним
бюджетом, що був у часи СРСР, ці інструменти в умовах становлення основ
ринкової економіки спричинили дедалі більші розбіжності між центральною
владою, з одного боку, і місцевою, з іншого. Тому перед урядом країни
постало завдання: сформувати нову систему міжбюджетних відносин, яка б
сприяла збалансуванню державних і місцевих інтересів, а також створенню
на місцевому рівні економічно самостійних господарських структур.

Досягненню стратегічної мети в 1990–2000 рр. заважала нестабільність
законодавчої бази: щорічно відбувалася зміна бюджетного регулювання,
змінювалися нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і
зборів та механізми розподілу основних джерел доходів між бюджетами
різних рівнів (розділення та розщеплення податків). Це призводило до
втрати в органів місцевої влади стимулу до нарощування власної
податкової бази.

Формування дохідної частини місцевих бюджетів здійснювалося і продовжує
здійснюватися, в основному, не за рахунок власних доходів, а шляхом
відрахувань від загальнодержавних податків. Таким чином, фінансових
ресурсів місцевим бюджетам катастрофічно не вистачало, тому у дохідній
частині місцевих бюджетів, незважаючи на прийняті закони, не знижувалася
питома вага коштів, що надходять у вигляді міжнародної фінансової
допомоги.

В останні роки зроблені певні успішні кроки на шляху запровадження
стимулюючих факторів щодо зацікавленості органів місцевої влади в
мобілізації доходів до місцевих бюджетів.

Прийняття Бюджетного кодексу, а також інших законодавчих актів, сприяло
врегулюванню міжбюджетних відносин між центром і регіонами, зокрема:
розширився перелік доходів загального фонду державного бюджету та
відбулося їх розмежування між ланками бюджетної системи, удосконалився
механізм розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів з використанням
формульного підходу тощо. Такі зміни забезпечили більш-менш однаковий
підхід до прогнозного обсягу визначення податкових доходів бюджету
адміністративно-територіальної одиниці та частково нівелював щорічні
відхилення у надходженнях цих доходів.

Однак, незважаючи на позитивні зрушення в міжбюджетних відносинах, ще й
досі залишається ряд невирішених питань, а саме:

– неузгодженість повноважень органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування;

– наявність значної кількості зустрічних фінансових потоків;

– централізація фінансових ресурсів;

– недосконалість формульного підходу до визначення обсягів фінансової
допомоги регіонам;

– відсутність ефективного механізму надання фінансової допомоги регіонам
для стимулювання їх соціально-економічного розвитку тощо.

У цьому контексті доцільним є вирішення таких завдань: поступовий
перехід до взаємовідносин державного бюджету безпосередньо з бюджетами
місцевого самоврядування; упровадження механізмів зацікавленості
місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в
укріпленні місцевих фінансів шляхом закріплення за місцевими бюджетами
на довгостроковій основі частки загальнодержавних податків; визначення
нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих
бюджетів на основі диференційованих коефіцієнтів, що враховують місцеві
особливості, рівень розвитку регіону; запровадження коефіцієнтів
податкової спроможності території для обчислення обсягів видатків і
доходів місцевих бюджетів; удосконалення нормативів соціальних видатків,
які повинні враховувати регіональну і місцеву специфіку вироблення
чітких критеріїв надання державної підтримки розвитку регіонів;
впровадження механізму надання бюджетних трансфертів для забезпечення
виконання делегованих функцій.

Таким чином, реформування міжбюджетних відносин в Україні повинно
сприяти забезпеченню необхідних фінансових ресурсів місцевої влади,
стимулюванню органів місцевого самоврядування до пошуку нових джерел
надходжень, збалансуванню місцевих бюджетів за доходами та видатками,
подоланню численних диспропорцій у соціально-економічному розвитку
регіонів. Для цього необхідно впровадження нормативно-правових актів,
які б передбачали конкретні шляхи та механізми правового регулювання
фінансових відносин. Такі правові механізми повинні забезпечувати не
лише державні органи влади, але й органи місцевого самоврядування. Лише
поєднання загальнодержавних принципів і підходів до формування
фінансової політики та організації міжбюджетних відносин і інтересів
органів місцевого самоврядування із урахування особливостей розвитку
регіонів забезпечить їх фінансову самостійність та економічне зростання.

Література:

Бюджетний кодекс України // Урядовий кур’єр. – 2001. – № 131. – 25
липня.

Заверуха О. Міжбюджетні відносини в Україні: Проблеми правового
регулювання // Право України. – 2000. – № 9. – С. 34–37.

Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України: Основи теорії і
практики. – К.: НДФІ, 1997. – 276 с.

Лилик О.Я. Міжбюджетні відносини в економічній системі держави //
Фінанси України. – 2002. – № 6. – С. 25–28.

Мошенець О.С. Міжбюджетні відносини як інструмент активізації
регіонального розвитку // Фінанси України. – 2001. – № 12. – С. 48–50.

Юрова Н., Криволапов Ю. Деякі аспекти реформування міжбюджетних відносин
// Правничий часопис Донецького університету. – 2003. – № 2. – С. 16–20.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *