Парламентський контроль в Україні: проблеми нормативно-правового регулювання (реферат)

Реферат на тему:

Парламентський контроль в Україні: проблеми нормативно-правового
регулювання

Невід’ємним правом парламенту у будь-якій демократичній країні є право
на здійснення контрольної функції. Щоправда, національні конституції та
закони встановлюють різний обсяг цієї функції.

В Україні проблема реалізації контрольної функції парламенту останнім
часом набула надзвичайної гостроти. Правові та політичні суперечки, які
щоразу виникають з приводу тих чи інших аспектів законодавчої та
установчої функцій Верховної Ради України, хоч і не створюють значних
перешкод для їхнього здійснення, проте постійна дискусія довкола
контрольної функції парламенту супроводжується блокуванням законодавчих
актів, які мають деталізувати відповідні конституційні норми. Внаслідок
цього контрольна діяльність українського парламенту значною мірою
зведена нанівець.

Під контрольною функцією треба розуміти діяльність парламенту, пов’язану
з його безпосереднім чи опосередкованим контролем за діяльністю,
рішеннями чи актами певних органів публічної влади та її посадових осіб.
У законодавчих актах та в літературі склалась усталена традиція
позначати контрольну функцію парламенту терміном “парламентський
контроль”. Характер та ефективність парламентського контролю прямо
залежать від обсягу контрольних повноважень парламенту.

У правовій доктрині під терміном контроль іноді розуміють таку систему
відносин між органами публічної влади, за якої контролюючий орган має
право скасовувати акти підконтрольного органу. У цьому випадку близький
за змістом до контролю термін нагляд розуміють як відносини, за яких
орган, що наглядає, може лише вказати піднаглядному органу на його
помилку або ж зупинити дію відповідного акту, а виправляти такий акт має
сам піднаглядний орган [1, с.84]. Згіздо з іншим розумінням цих
термінів, контроль є перевірка діяльності підконтрольного органу
контролюючим органом, а нагляд – постійне спостереження за діяльністю
піднаглядного органу [2, с. 84].

Існують різні класифікації парламентського контролю в Україні. Його
поділяють на внутрішній (внутрішньопарламентський) і зовнішній [3,
с.40-41]; на попередній, поточний та наступний [4, с.131]; на загальний
та спеціальний [5]. Як видається, всю сферу парламентського контролю
можна також поділити на контроль, що здійснюється:

безпосередньо Верховною Радою України;

спеціальними постійно діючими органами і посадовими особами;

постійними чи тимчасовими робочими органами парламенту;

Окрім того, контрольну діяльність народних депутатів України теж слід
вважати елементом парламентського контролю.

Конституційною основою парламентського контролю в Україні є п.33 ч.1
ст.85 Конституції України, який передбачає серед повноважень парламенту
“здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією
Конституцією”. Конкретні контрольні повноваження парламенту зазначені у
пунктах 4, 8, 10, 11, 13, 14, 17, 25, 28, 34 ч.1 ст.85, у статтях 87,
89, 96, 97, 98, 101, 111 Конституції України. Вони полягають у:

контролі за виконанням Державного бюджету України, прийнятті рішення
щодо звіту про його виконання;

заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента України про
внутрішнє і зовнішнє становище України;

усуненні Президента України з поста в порядку особливої процедури
(імпічменту), встановленому ст.111 Конституції;

розгляді і прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету
Міністрів України;

затвердженні рішень про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових
організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, у
здійсненні контролю за їхнім використанням;

заслуховуванні щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в
Україні;

висловленні недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком
його відставку з посади;

достроковому припиненні повноважень Верховної Ради Автономної Республіки
Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення
нею Конституції України або законів України;

прийнятті рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу
народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету
Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною
від конституційного складу Верховної Ради України;

розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України і
можливості прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, що,
згідно зі ст.115 Конституції, має наслідком його відставку.

Окрім цього, парламенту надано право обирати Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини, формувати Рахункову палату, утворювати
тимчасові слідчі комісії, які є підзвітними і підпорядкованими
парламенту контрольними органами. Тому і ці повноваження Верховної Ради
також слід віднести до контрольних.

Своєрідною складовою частиною контрольної функції парламенту є також і
передбачене ст.86 Конституції право народного депутата України
звертатись із запитами. Хоча це право належить не парламенту в цілому, а
окремим парламентарям, однак це не може бути підставою для його
відокремлення від загальної сфери парламентського контролю. Право запиту
надане народному депутатові не просто як народному представникові, а
саме як парламентареві, і метою надання цього права є забезпечення
певного контролю за діяльністю зазначених у ст.86 суб’єктів саме з боку
члена парламенту, а не якоїсь абстрактної посадової особи. Тому норми
Закону “Про статус народного депутата України” і Регламенту Верховної
Ради України, які розвивають конституційні положення про депутатський
запит, дають можливість зробити зміст депутатського запиту та відповіді
на нього предметом обговорення у парламенті, а відтак процедурно
оформлений депутатський запит як засіб контролю, здійснений усім
парламентом, є цілком виправданими.

Перелік контрольних повноважень українського парламенту свідчить, що,
виходячи із наведеного визначення контролю, їх не слід було б визнавати
контрольними. Парламент не має права скасовувати рішення чи акти
підконтрольних органів. Щоправда, у чотирьох випадках (щодо Президента
України, Кабінету Міністрів підконтрольного прокурора України та
Верховної Ради Автономної Республіки Крим) парламент може ухвалити
рішення, які мають наслідком звільнення, відставку чи розпуск
підконтрольних органів чи посадових осіб. У випадках попереднього
контролю (наприклад, при затвердженні рішень про одержання Україною від
іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не
передбачених Державним бюджетом України) парламент іноді може, по суті,
блокувати реалізацію рішення, яке не дістало його схвалення. Ці
повноваження можна вважати достатньою заміною права на скасування рішень
чи актів підконтрольних органів. Проте у багатьох випадках парламент
позбавлений можливості правового впливу на підконтрольних суб’єктів.
Безпосередній ефект контрольних повноважень парламенту у цих випадках є,
скоріше, не правовим, а суспільно-політичним: саме оприлюднення –
доведення до відома широкої громадськості інформації про недоліки у
діяльності певного органу влади чи посадової особи має спонукати їх до
усунення цих недоліків, а тим, хто уповноважений застосовувати до таких
органів чи посадових осіб заходів правового характеру – дати
сигналізувати про назрілу потребу у них.

З процедурного погляду – парламентський контроль в Україні в одних
випадках є періодичним здобуттям інформації, в інших – її збиранням або
ж систематичним спостереженням за діяльністю певного органу. Отже,
парламентський контроль в українському його варіанті має в собі елементи
як контролю, так і нагляду в їх теоретико-правовому значенні.

Формально-юридичною підставою для правильного розуміння меж
парламентського контролю може служити, зокрема, та обставина, що
Конституція не встановила жодних обмежень щодо предмета діяльності
тимчасових слідчих комісій парламенту. Основним законом встановлено
обмеження лише з точки зору суспільної важливості питань, які повинні
розслідуватись комісіями – це мають бути питання, “що становлять
суспільний інтерес”.

Також досить широко окреслено і сферу депутатських запитів: їхніми
адресатами можуть бути органи Верховної Ради, Кабінет Міністрів України,
керівники будь-яких інших органів державної влади чи місцевого
самоврядування, керівники підприємств, установ і організацій,
розташованих на території України незалежно від їхнього підпорядкування
і форм власності. При цьому Конституція знову-таки не встановлює для
депутатських запитів будь-яких обмежень щодо їхньої тематики.

Оскільки ж і предмет відання тимчасових слідчих комісій, і предмет
депутатських запитів є складовою частиною загального предмета
парламентського контролю, то цілком обґрунтованим можна вважати висновок
про те, що парламентський контроль в тих чи інших його формах
поширюється на будь-які питання діяльності органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій за
винятком тих питань, які, згідно із положеннями Конституції чи законів,
прямо вилучені з-під контролю. Прикладом такого вилучення може служити,
зокрема, чинне законодавство України про державну таємницю, яким
відповідні питання фактично виведені з-під парламентського контролю.
Проте обмеження, які випливають лише із законів України, парламент може
змінити або й скасувати шляхом ухвалення відповідних змін і доповнень до
цих законів.

?????? органів слідства та органів Служби безпеки України,
Конституційний Суд, однак, не поставив під сумнів саме право депутатів
направляти запити до керівників цих державних органів, а отже, і
обов’язок цих керівників належно реагувати на запити, зміст яких
відповідає Конституції і законам України.

Головною складовою повноважень, якими парламент, відповідні органи та
посадові особи наділені для здійснення парламентського контролю, є
повноваження щодо отримання ними необхідної для контролю інформації.
Способи отримати таку інформацію є різні. Вони передбачаються
конституційними положеннями, які подекуди доповнюються нормами законів
України. До числа таких способів можна віднести одержання від органів
державної влади чи посадових осіб періодичних звітів, інформацій,
заслуховування послань та доповідей у передбачених Конституцією чи
законами випадках. Спеціальні органи парламентського контролю –
Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини –
наділені також правом вимагати надання їм певної інформації, а у деяких
випадках – правом безпосереднього ознайомлення з такою інформацією у
підконтрольних органах.

Дещо проблематичними у сучасних умовах можуть видатись передбачені
прийнятим у 1995 році чинним Законом України “Про комітети Верховної
Ради України” контрольні повноваження комітетів парламенту. Проте, якщо
передбачене ст. 5 та 8 цього Закону право комітетів на контроль за
дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших
нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних
актів Конституції і законам України може стати полем для дискусії з
погляду того, наскільки повно воно відповідає конституційним приписам,
то правомірність і конституційність контрольних повноважень комітетів
щодо уряду України та центральних органів виконавчої влади, які входять
до системи урядових органів, не підлягає сумніву. Слід звернути особливу
увагу на передбачене ст.10 Закону право парламентського комітету
заслуховувати на своїх засіданнях Першого віце-прем’єр-міністра,
віце-прем’єрів, міністрів України, керівників та посадових осіб
державних комітетів, відомств, інших органів державної виконавчої влади,
які на пропозицію комітету зобов’язані прибути на його засідання та дати
роз’яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом в порядку
виконання контрольних повноважень.

Особливі способи отримання інформації в процесі парламентського контролю
є періодичне проведення в парламенті Дня уряду та парламентських
слухань.

З огляду на те, що до повноважень парламенту віднесено здійснення
контролю за діяльністю уряду з правом висловлення йому недовіри, цілком
виправданим способом одержання парламентом інформації від уряду є
пропозиція парламенту про надання урядом, окремими міністерствами,
відомствами, їх керівниками чи посадовими особами спеціальної інформації
з тих чи інших конкретних питань. Заперечення права парламенту на
застосування такого способу не узгоджувалось би з характером та
імперативністю парламентського контролю у цій сфері. Тут цілком доречно
пригадати давній латинський афоризм: Qui dat finem, dat media ad finem
necessaria (хто дає мету, дає й засоби, необхідні для її досягнення).
Якщо Конституція надає парламенту право відправляти уряд у відставку, то
цілком логічно інтерпретувати її положення у тому сенсі, що із
відповідних конституційних положень випливає необхідність адекватної
поведінки уряду та його структур.

Після отримання інформації процес парламентського контролю переходить у
стадію її аналізу. Зауважимо, що такий аналіз може здійснюватись з
різних вихідних позицій. Зокрема, він може бути суто юридичним або ж
ґрунтуватись на тих чи інших політичних постулатах чи вимогах до
підконтрольних суб’єктів. В літературі знаходимо думку, що контроль
парламенту за діяльністю виконавчої влади найчастіше має політичний
характер (хоч і здійснюється у юридичних формах), тоді як стосовно інших
суб’єктів контролю він є суто юридичним [6, с.468-469]. Положення
Конституції України не визначають підстав, з яких парламент може
висловити недовіру уряду. Це означає, що парламентський контроль щодо
діяльності уряду, вивчення інформації про цю діяльність справді може
набути як юридичного, так і суто політичного характеру. Сказане
підтверджується і практикою: під час розгляду Верховною Радою України у
квітні 2001 р. питання про відповідальність уряду В. Ющенка до уряду
висувались винятково політичні претензії.

Конституція дає можливість політичного парламентського контролю і щодо
діяльності Генерального прокурора України. В той же час застосування
передбачених ст. 85 та 111 Конституції імперативних заходів контролю
щодо Президента України та щодо Верховної Ради Автономної Республіки
Крим може ґрунтуватись лише на фактах вчинення злочину, порушення
Конституції або законів України, тобто має суто юридичний характер.

Кінцевою (фінальною) стадією парламентського контролю, яка відбувається
після отримання та аналізу інформації, є розгляд питання про
застосування передбачених Конституцією заходів реагування парламенту.
Втім ця стадія не відбувається автоматично: для розгляду відповідних
питань, як правило, необхідні певні передумови. У деяких випадках,
зокрема, у питанні про можливість імпічменту Президента України, ці
передумови є настільки жорсткими, що маловірогідним стає навіть початок
відповідної процедури. Якщо ж парламент не має права на застосування
щодо підконтрольного суб’єкту імперативних заходів, як фінальна стадія
може виступати публічне обговорення відповідної інформації, її
оприлюднення і доведення до відома широкої громадськості.

Парламентське розслідування, звичайно ж, є найбільш гострою формою
парламентського контролю. Очевидно, що застосування такої форми не може
бути звичайною практикою роботи парламенту: її доцільно застосовувати
лише у надзвичайних випадках, наприклад у разі грубих порушень закону
органами публічної влади вищого рівня або ж посадовими особами високого
рангу, які утруднюють чи роблять неможливими застосування звичайних форм
парламентського контролю. Проте Конституція України дає парламенту право
створювати слідчі комісії не лише у надзвичайних ситуаціях, але й у
інших випадках, коли питання, що має бути предметом розслідування, є
важливим для суспільства і держави і становить суспільний інтерес.

Тимчасові слідчі комісії мають стати дійовим інструментом
парламентського контролю і у надзвичайних випадках іншого роду. Йдеться
про ситуації, коли більшість парламенту, уряд та керівництво інших
державних органів є політичними союзниками, а тому керований цією
більшістю парламент не виявляє енергії та ініціативи при застосуванні
звичайних форм парламентського контролю. Саме з урахуванням цього
конституційна норма передбачає утворення слідчих комісій за підтримки
цього не більшістю, а однією третиною депутатів від конституційного
складу парламенту. Отже, можливість утворення слідчих комісій є, окрім
іншого, однією із конституційних гарантій для діяльності меншості
(опозиції) у парламенті.

Екстраординарний характер тимчасових слідчих комісій зумовлює потребу у
наданні їм повноважень, які б відповідали суті і значенню цієї форми
парламентського контролю. Вказівку загального характеру щодо повноважень
тимчасових слідчих комісій дає Конституція України, у ч.4 ст.89 якої
форму парламентського контролю, здійснювану цими комісіями, названо
“парламентським розслідуванням”. Ця характеристика є обґрунтуванням
планів публічночасовим слідчим комісіям повноважень примусового
характеру, що є природним для будь-якого розслідування, яке має
проводитись державним органом.

Звичайно ж, права та повноваження тимчасових слідчих комісій парламенту
не можуть повністю дублювати повноваження органів слідства чи органів
правосуддя. Парламентське розслідування не є досудовим слідством, а тому
було б недоречним надання тимчасовим слідчим комісіям повноважень на
проведення таких заходів, як висунення чи пред’явлення обвинувачень,
застосування запобіжних заходів, проведення обшуків, накладення арешту
на майно чи банківські рахунки та будь-яких інших заходів, що обмежують
особисту чи майнову свободу громадян і організацій. Можливо, що
положення прийнятого Закону і справді потребують коригування у цьому
напрямку. Проте слідчим комісіям безумовно має бути надане право
отримувати, знайомитись, а при необхідності і вилучати документи, що
стосуються предмета розслідування або їх копії, а також викликати для
дачі пояснень будь-яких осіб (за невеликими винятками, до числа яких
можуть бути віднесені, зокрема, Президент України та, можливо, усі судді
України), що можуть повідомити комісії інформацію, яка стосується
предмета розслідування. Комісія повинна мати також і повноваження щодо
аналізу отриманої в такий спосіб інформації. Що ж до можливості
паралельного розслідування, то, звичайно ж, законодавство має
передбачати способи узгодження дій комісій та органів слідства,
наприклад при потребі у вилученні одних і тих же документів. Проте
загалом “паралельне” розслідування не може утворити особливих проблем
правового характеру, оскільки мета, а значною мірою і засоби
парламентського розслідування та попереднього (досудового) слідства чи
дізнання є різними.

Отже, слід законодавчо встановити достатні гарантії для ефективного
діяльності тимчасових слідчих комісій парламенту, для чого необхідно
використати як власний досвід, так і прогресивний досвід інших країн,
що, на жаль, відбувається ще не повною мірою.

Література

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. –
3-е изд. – М.: Изд-во БЕК, 2000. – С. 84. – Т. 1, 2.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть.
Там же.

Шаповал В. М., Борденюк В. І., Журавльова Г. С. Парламентаризм і
законодавчий процес в Україні. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – С. 40-41.

Бойко Р. І. Питання вдосконалення парламентського контролю через
Рахункову палату Верховної Ради України // Державно-правова реформа в
Україні. Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1997. – С. 131.

Див. ст. 5 проекту Закону України “Про основні засади парламентського
контролю в Україні”, внесеного народним депутатом України С.В.Ківаловим
// З проектом (реєстр. №3472 від 12.07.99 р.) можна ознайомитись у базі
даних “Електронний інформаційний бюлетень” Управління комп’ютеризованих
систем Апарату Верховної Ради України

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. –
С.468-469.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *