Казенні палати як органи управління фінансами російської імперії в Україні у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.: організаційно-правові засади дія

Реферат на тему:

Казенні палати як органи управління фінансами російської імперії в
Україні у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.: організаційно-правові
засади діяльності

Питання забезпечення оптимальних організаційно-правових засад
діяльності органів управління державними фінансами як на центральному,
так і на місцевому рівні в Україні мають важливе значення для формування
ефективного державного апарату. На цей час органи місцевого управління
фінансами загальної компетенції (відповідні управління обласних
державних адміністрацій та державних адміністрацій міст Києва і
Севастополя) не об’єднують у собі всі функції фінансового управління.
Вони не виконують кредитно-фінансової функції держави (це забезпечується
місцевими відділеннями Національного банку України та Державного
казначейства), податкової (вона віднесена до компетенції місцевих
Державних податкових адміністрацій), а також митної (здійснюється
Державною митною службою України) і фінансово-контрольної (розосереджена
між Рахунковою палатою України та місцевими Контрольно-ревізійними
управліннями). Отже, принаймні на місцевому рівні у плані
функціонально-інституційному їх компетенція, з вельми значними
узагальненнями, схожа до тієї, яку мали казенні палати Російської
імперії на території України у пореформені десятиріччя ХІХ та на початку
ХХ ст. Водночас, організаційно-правові засади їх діяльності вітчизняною
історико-правовою наукою не досліджувалися. Отже, звернення до цієї
проблематики має не тільки науково-пізнавальне, а й практичне значення.

Унаслідок акцизної реформи 1863 р. [1] та реформи державного контролю
1865 р. [2, c. 3] спеціалізація казенних палат як губернських органів
управління державними фінансами загальної компетенції посилилася. Вони
позбавилися невластивої їм функції фінансового контролю, а також
позбулися адміністрування непрямих податків. Прийняттям “Статуту про
військову повинність” 1 січня 1874 р. казенні палати були остаточно
звільнені від військово-мобілізаційних завдань. Я.І. Козловський
пропонує інструкцію Міністерства фінансів 1865 р., згідно з якою казенна
палата визначалася як “вища фінансова установа в губернії” [4, с. 124].
При цьому ні законодавчі, ні підзаконні нормативні акти цього чи
подальших періодів не визначали в чому полягає ця “вищість”, адже
губернські акцизні управління – органи адміністрування непрямих податків
і одночасно нагляду за виробництвом і обігом підакцизних предметів
(спиртні напої, цукор, сіль, нафта, тютюн, сірники та ін.), управління
митних округів і митниці, контори та відділення державних банків їм не
підпорядковувалися. Єдине – це хіба що ст. 13 “Загального установлення
губернського” Зводу законів Російської імперії видання 1857 р. вносила
казенні палати і підпорядковані їм казначейства до переліку губернських
адміністративних установ.

Принципове значення для розвитку всієї фінансової системи Російської
імперії мала бюджетна реформа, мало помічена цивільними істориками і
зовсім не помічена істориками права. Завдяки ініціативності Державних
контролерів М.М. Анненкова (пізніше Київського генерал-губернатора) та
В.О. Татаринова, підтриманих молодим імператором Олександром ІІ було
кардинально реформовано бюджетний процес в Російській імперії,
побудовано на ґрунті універсального принципу єдності каси.
Неупорядкованість бюджетного процесу, відомча система асигнування,
звітності та контролю, поряд з незрозумілою для розвинених європейських
держав таємністю Державного бюджету (Державного розпису в термінології
тогочасного фінансового права Російської імперії) – усе це відкидало
фінансову систему та її правові засади на десятки років назад, що цілком
наочно довела Кримська війна 1853-1856 рр., яка завершилася поразкою
Росії. Введення єдності каси супроводжувалося кардинальним реформуванням
системи державного фінансового контролю. Всі державні грошові ресурси
були зосереджені в касах Міністерства фінансів.

Спершу єдність каси була введена „в порядку досліду” в Петербурзі у
1864 р., згодом у 12 губерніях Європейської Росії, а височайшим
повелінням 22 березня 1865 р. (деталізованим сенатським указом
20 квітня) розповсюджена на всі губернії, за винятком Закавказького
краю [5]. Міністр фінансів Російської імперії М.Х. Рейтерн 14 квітня
1865 р. розіслав по казенних палатах інструкції щодо запровадження
нового касового порядку як для цих палат, так і для
казначейств [6, арк. 1-2]. Щоправда, нововведення здійснювалися старими,
дореформеними методами. Ще і у липні 1865 р. Київський, подільський та
волинський генерал-губернатор О.П. Безак писав М.Х. Рейтерну про те, що
нові правила касового устрою так і не надійшли до ввіреного йому
Південно-Західного краю [6, арк. 9].

Керівництво Міністерства фінансів досить швидко переконалося, що однією
розсилкою нових нормативно-правових документів обійтися не вдасться. У
середині серпня 1865 р. міністр викликав голів казенних палат „…з
підвідомчими чиновниками для вивчення на практиці нових правил
рахівництва і звітності” [6, арк. 27 зв.].

Казенні палати успішно, загалом, опанували нові правила касових
операцій. Єдність каси, з одного боку, об’єктивно підвищувала їх
соціально-правовий статус, а з іншого – загострювала суперечності з
іншими „губернськими місцями”, які звикли мати свої асигнування, свою
готівку і, врешті-решт, свою відомчу касу. Насамперед, це стосувалося
відомства Міністерства внутрішніх справ. Відносини з губернаторами як
правило, були досить складними, а після того, як останні почали
фінансуватися з підпорядкованих казенним палатам губернських
казначейств, ситуація не могла не загостритися. Можна уявити реакцію
Київського цивільного губернатора на відношення голови місцевої казенної
палати від 19 листопада 1865 р., де було зазначено, що палата:
„…просить … повідомити … за чиїми саме підписами будуть
здійснюватися у … 1866 році видачі асигнувань по сумах, належних до
відпуску у відання вашого високопревосходительства” [6, арк. 32-32 зв.].

Фінансова та інші реформи 60-70-х рр. ХІХ ст. сприяли уточненню
компетенції казенних палат (як і інших місцевих органів державного
управління) щодо адміністрування податків. Найголовніші – непрямі, які
забезпечували найбільшу частку надходжень до бюджету Російської імперії,
– відійшли до компетенції спеціально створеної потужної системи місцевих
органів акцизного нагляду: губернських та окружних акцизних управлінь.
При „найближчому” нагляді за надходженням прямих („окладних” у
термінології того часу) податків і зборів (точніше, податей і зборів)
повітових казначейств, казенні палати мали вести облік недоїмок в
губернії й турбуватися, „…щоб податі надходили вповні й
своєчасно” [7, арк. 44]. Палати щомісячно отримували від казначейств
реєстри платників і недоїмників і повідомляли „місцеве начальство”
(тобто загальну адміністрацію) щоб ті вживали заходів. Отже, на цьому
етапі своєї історії казенні палати не мали належних виконавчих
повноважень. У випадку нереагування „місцевого начальства” палати,
згідно зі ст. 535 „Статуту про податі” кодифікації 1857 р. [8],
доповідали міністрові фінансів. При цьому два відомства на місцях щодо
стягнення недоїмок діяли не скоординовано.

Так тривало майже століття, доки міністри внутрішніх справ і фінансів у
1867 р. не дійшли висновку про ненормальність такого стану справ:
„…Казенним палатам відома лише кількість недоїмок і час розсилки
недоїмочних реєстрів до поліцейських управлінь, заходи ж, застосовані
… останніми, рівно як і причини накопичення недоїмок ні казенним
палатам, ні міністру фінансів не відомі” [7, арк. 44]. Як наслідок, було
вироблено механізм взаємодії казенних палат, казначейств і місцевих
поліцейських управлінь, відповідно до якого останні повинні були
інформувати палати про заходи щодо стягнення недоїмок.

У 1867 р. казенні палати отримали право у разі накопичення значних
недоїмок відряджати до повітів своїх чиновників для „…збирання
відомостей про хід справи щодо надходження податей і зборів, і стягнення
недоїмок…” [7, арк. 46] Однак при цьому чиновники не мали права
втручатися в заходи загальної поліції щодо стягнення недоїмок за
податками. Детальніше правовідносини таких „оперативних груп” з
місцевими поліцейськими управління не регламентувалися, що мало
призводити до ускладнень на практиці такої взаємодії. Водночас, казенні
палати зобов’язувалися тепер доповідати міністрові фінансів не лише про
розміри недоїмок, а й про причини їх накопичення [7, арк. 46].

Закон 23 травня 1866 р. [9] змінив структуру казенних палат,
впорядкувавши її відповідно до вимог часу. Окрім канцелярії, в складі
палат залишилося два відділення – ревізьке та казначейське. Перше після
військової реформи займалося завданнями статистичного та податкового
характеру (збору прямих податків, передусім за подушним окладом), друге
– власне адмініструвало державні прибутки і видатки в губернському
масштабі. Менш значущими структурами були канцелярія (виконувала
обслуговуючу, організаційно-технічну функцію) та пробірна частина, яка
властиво виконувала вузькоспеціалізовані завдання.

Анахронічні посади „колегіальних часів” – радники та асесори – відійшли
в минуле. Їх змінили начальники відділень, які працювали в тому чи
іншому напрямі роботи.

Важливою є зміна назви і статусу посади керівника казенної палати за цим
законом. Управляючий, який заступив колишнього голову палати, був уже
чітко визначеним урядовцем – професіоналом. По суті, це стало своєрідним
завершенням міністерської реформи 1802 р. на місцевому рівні. Казенна
палата переставала бути колегіальним, “присутственним” органом, ставала
“нормальною” – відповідно до вимог часу і капіталістичної модернізації
бюрократичною структурою – єдиноначальністю і вертикальною
підпорядкованістю. Управляючий мав суттєво більш значні повноваження, а
присутствіє палати набуло дорадчого характеру.

Штатна структура і грошове утримання чиновників казенних палат в
українських губерніях у кінці ХІХ-ХХ ст. відрізнялися залежно від
губернії, її розряду, економічного потенціалу, господарського значення
тощо. Зокрема, у 1879 р. структура Волинської казенної палати була
наступною. Очолював палату управляючий, який отримував 1960 руб.
жалування, 594 руб. столових і 1000 руб. квартирних – всього 3554 руб.
на рік. Зважаючи на те, що Волинська палата не могла належати до
високооплачуваних, можемо стверджувати, що на цей час оплата праці
управляючих дещо збільшилася порівняно з утриманням голів палат в
середині ХІХ ст. Управляючий був єдиним службовцем палати, який
отримував квартирні.

? ніж скромно і зайвий раз доводить думку про бідування дрібного
чиновництва у Російській імперії, розкриту в класичній російській
літературі (М.В. Гоголь, Ф.М. Достоєвський, М.Є. Салтиков-Щедрін).

Щоправда, для працівників казенних палат у Південно-Західному краї
(Київська, Подільська, Волинська) було передбачене додаткове джерело
матеріального утримання – так би мовити, „за особливі умови служби”.
Після Польського повстання 1863 р. ці землі були зоною „підвищеної
напруги”, відтак місцеве чиновництво отримувало доплату з сум
процентного збору .

Започаткування у 1885 р. низового (наближеного до повіту) органу
податкової діяльності – податних інспекторів створило більш виважену
вертикаль фінансової адміністрації загальної компетенції на губернському
рівні [11, с. 148]. Маючи на низовому рівні штат податних інспекторів,
казенні палати отримали змогу саме через них вести фіскальну політику
самодержавства щодо адміністрування того чи іншого податку. На початку
ХХ ст. керівники казенних палат вже усвідомлювали усю важливість
своєчасного інформування платників про їх зобов’язання, адже і
сумлінніші з них, не маючи належних відомостей, могли скоїти
правопорушення. Набули загального поширення інформаційні листки –
оголошення казенних палат, які вивішували в адміністративних установах,
людних місцях, надсилали до органів місцевої влади та
самоврядування [див. напр. 12, арк. 1 зв.].

У кінці ХІХ – на початку ХХ ст. компетенція казенних палат в українських
губерніях кардинальних змін не зазнала. Достатньо високий статус
управляючого палати підкреслювався тим, що як колись голову, так і його
призначав на посаду безпосередньо цар за поданням міністра фінансів.
Начальники відділень і старший діловод призначав міністр фінансів, решта
службовців палати – безпосередньо управляючим. Йому ж належало право
прирахувати до казенної палати поза штатом до шести чиновників (без
грошового утримання) на термін не більше двох років. Вони мали
відповідати всім вимогам, що висувалися до кандидатів на державну службу
(“за визначенням від уряду”) і були фактично стажерами.

Виконання казенними палатами як губернськими органами фінансового
управління загальної компетенції функції адміністрування прямих податків
визначило особливості їх правовідносин з судовими органами та іншими
складовими карального апарату Російської імперії. Якщо участь органів
загальної поліції у справі управління державними фінансами на території
українських губерній, перш за все, у застосуванні примусу, запобіганні
та припиненні деліктів у галузі фінансових відносин, розглянемо окремо,
то щодо суду мусимо зупинитися детальніше.

У одних випадках казенна палата та її присутствіє виступали суб’єктами
кримінального та адміністративного процесу в справах про злочини та
правопорушення в галузі фінансових відносин. По суті, вони мали право
адміністративної юстиції з усіх справ, передбачених статутами казенного
управління, за винятком віднесених до компетенції акцизних установ. Були
залучені казенні палати і до розв’язання в судах цивільно-правових
справ. Взято до уваги те, що за своєю компетенцією казенні палати
володіли інформацією про майновий стан тих чи інших фізичних юридичних
осіб.

Напевно не без зусиль С.Ю. Вітте, який в якості міністра фінансів
виступив як справжній реформатор проходження служби у органах управління
державними фінансами, у 1900 р. введено нові штати казенних палат та
підпорядкованих їм органів з відповідним збільшенням грошового
утримання [13]. Палати були поділені відповідно до значущості території
обслуговування на чотири розряди.

Загальне утримання управляючого казенної палати становило (жалування,
плюс столові та квартирні) для першого розряду 6500 руб. на рік, другого
– на тисячу менше. Різниця між утриманням за кожним наступним розрядом
становила 500 руб. у бік зменшення. У будь-якому випадку управляючий
навіть казенної палати четвертого розряду (найнижчого) отримував на рік
майже на 1000 руб. більше, ніж згадуваний вище керівник губернської
фінансової установи на Волині двадцятьома роками перед тим (тобто
грошове утримання управляючого збільшилось на 25–30 %, що вельми
суттєво). Класні чини залишалися такими ж, як і раніше. Незалежно від
розряду палати (тут, на відміну від класу митниць, він на ранг службовця
не впливав) управляючий мав п’ятий клас за посадою і мундиром і третій
першого розряду – за пенсією.

Для казенних палат ІІ-ІІІ розрядів уперше вводили посади помічників
управляючого (до цього були лише в Санкт-Петербурзі та Москві), загальне
річне утримання якого коливалося від 2300 до 3300 руб. Їм було
встановлено шостий клас за посадою і мундиром, і другий розряд третього
класу за виходом на пенсію.

Начальники відділень почали отримувати від 2200 до 2800 руб. (різниця
між розрядами становила 200 руб. річних) з тим самим рангом, що і у
помічника управляючого. Отже, їх грошове утримання значно поліпшилося.
Покращилося матеріальне забезпечення старших столоначальника,
бухгалтера, діловода (від 1400 руб. до 1700 руб. з „кроком” 100 руб.),
які мали відповідно сьомий, сьомий і п’ятий клас. Столоначальник,
бухгалтер, діловод одержували від 1200 до 1500 руб., восьмий клас за
посадою і мундиром, шостий – за пенсійним забезпеченням. Їх помічники
отримували „вилку” в грошовому утриманні. Нижній оклад коливався від 700
до 860 руб. (між першим і другим розрядом різниця становила 60 руб., між
іншими розрядами – 50 руб.), верхній – від 800 до 960 руб. (з тим же
„кроком”). Вони отримували, відповідно, дев’ятий і за пенсією сьомий
клас. Службовий статус і грошове забезпечення помічника секретаря були
такі самі, як у столоначальника, діловода, бухгалтера.

Секретар палати і чиновник з особливих доручень мали сьомий клас за
посадою і мундиром та п’ятий – за виходом на пенсію. Вони отримували від
1500 руб. річних у палаті четвертого розряду до 1800 руб. – першого (по
сто рублів різниці між розрядами). При тому ж службовому ранзі чиновник
з судової частини, який здійснював юридичне забезпечення діяльності
казенної палати, мав вище утримання – 1800 руб. на рік у палаті третього
розряду, 2000 руб. – другого, 2200 руб. – першого. Штати казенних палат
четвертого розряду цієї посади не мали.

І знову найменшу корись від підвищення рівня грошового утримання мало
дрібне чиновництво. Найменший розмір оплати праці коливався від 500 руб.
в палатах четвертого до 700 руб. на рік у палатах першого розряду
(рахунковий чиновник), десятий клас по службі й мундиру, восьмий – за
пенсією. Екзекутор і журналіст одержували від 750 до 900 руб. річних
(різниця між розрядами складала по 50 руб.), дев’ятий клас – за посадою
і мундиром, сьомий – за виходом на пенсію. За такого ж рангу архіваріус
отримував більше – від 850 до 1100 руб. (між четвертим і третім розрядом
– 50 руб., між іншими – по 100 руб.).

Тією чи іншою мірою започатковані керівництвом Міністерства фінансів
України у кінці ХІХ ст. зміни у підході до комплектування і розстановки
кадрів в органах фінансового управління (як у центрі, так і на місцях)
торкалися всіх складових фінансового апарату Російської імперії в
Україні, вони надали йому якісних рис серед інших галузей державного
управління дореволюційної Росії, вплинули на ефективність функціонування
фінансової адміністрації в останні десятиріччя її існування. Перші
заходи щодо поліпшення якісного складу фінансового апарату, спершу
центрального, а згодом і губернського, можемо віднести до часів
керівництва Міністерством фінансів Російської імперії М.Х. Рейтерна і
особливо М.Х. Бунге – видатного вченого, теоретика і практика в галузі
фінансового права та теорії фінансів.

Вирішальні кроки у активізації кадрової політики у фінансовому відомстві
належать С.Ю. Вітте, який, на нашу думку, не лише кардинально змінив
самі підходи до комплектування посад в системі Міністерства фінансів, а
й вказав шляхи удосконалення державної служби в Російській імперії, які
не було використано. Це, як видається, відіграло певну роль у руйнації
імперського механізму держави. Про те, що саме Міністерство фінансів
вважалося відомством, де дотримувалися певних вимог, про авторитетність
заходів, вжитих у кадровому плані міністром фінансів С.Ю. Вітте, дотично
свідчить факт, наведений Ю.А. Холодом у його дисертаційному дослідженні.
Про свавілля поліції вуглепромисловець Бахмутського повіту
Катеринославської губернії І.П. Правда писав у листі саме міністрові
фінансів С.Ю. Вітте 29 січня 1902 р. [14, с. 134].

Наслідком більш чи менш послідовних заходів керівників Міністерства
фінансів Російської імперії останньої третини ХІХ ст. (принаймні після
того, як О.М. Княжевич облишив міністерське стерно) стала поява, окрім
відомчих нормативно-правових актів, законодавчої норми ст. 162 „Статуту
про службу за визначенням уряду” за продовженням 1886 р. [15].

Міністерство фінансів для органів та установ свого відомства, домігшися
цієї норми, фактично оминуло застарілий і закостенілий „Табель про
ранги”, відмовилося від станового принципу комплектування посад, від
необхідності вислуги за кожним званням і кожною посадою, від ігнорування
професіоналізму та кваліфікації кожного урядовця. Ця стаття визначала,
що „особами, які за загальними правилами не мають права на вступ у
цивільну посаду, можуть бути такі заміщувані наступні посади:
1) бухгалтерів по відомству Міністерства фінансів; 2) штатні посади не
вище ІХ класу по казенних палатах; 3) посади по Державному банку і його
конторах … по акцизному управлінню; 4) членів Ради, управляючих
відділеннями та інших службовців у Державному дворянському земельному
банку 6 класу і нижчих…” Ця „пільга” передбачалася для 11 категорій
службовців, але найбільш значущими вони були саме для Міністерства
фінансів – там, де вимагалися справді кваліфіковані працівники, а справа
не могла чекати, доки справжній фахівець – професіонал пройде необхідні
кар’єрні щаблі.

І казенні палати (вже за правління Української Народної Республіки вони
стали називатися фінансовими), і губернські присутствія з тих чи інших
податків продовжували існувати і після зникнення Російської імперії. Та
для них настали нові, непрості й завершальні у їхній історії часи.

Досвід їхньої діяльності, як позитивний, так і негативний, на нашу
думку, має певне значення для оптимізації організаційно-правових засад
діяльності органів управління державними фінансами в незалежній Україні.

Література

Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе (ПСЗ – ІІ).
– Т.ХХХVІ. – № 37197.

ПСЗ – ІІ. – Т. ХХХІХ. – № 41513.

ПСЗ – ІІ. – Т. ХХХІХ. – № 41604.

Козловский Я.И. Казенные палаты и подведомственные им учреждения в
России. – Рига, 1901. – Разд. паг.

О распространении опыта единства кассы, производимого ныне в 12-ти
губерниях, на все губернии империи, за исключением Закавказского края:
Указ Правительств. сената (по 1-му департаменту) от 20 апр. 1865 г. //
Указатель правительственных распоряжений по Министерству финансов. –
1865. – № 17. – С. 254.

Центральний державний історичний архів України, м. Київ (ЦДІАК України).
Ф. 442. – Оп. 44. – Спр. 121.

ЦДІАК України. – Ф. 442. – Оп. 100. – Спр. 209.

Устав о податях //Свод законов Российской империи. Изд. 1857. – Т. V.

ПСЗ – ІІ. – Т. LІ. – Отд. 1. – № 43336.

ЦДІАК України. – Ф. 442. – Оп. 517. – Спр. 238.

Жвалюк В.Р. Податкові органи Російської імперії в Україні у другій
половині ХІХ – на початку ХХ ст.: Організаційно-правові засади
діяльності: Монографія / За наук. ред. проф. О.Н. Ярмиша. – К.:
Атіка, 2001.

ЦДІАК України. – Ф. 274. – Оп. 2. – Спр. 300.

ПСЗ – ІІІ. – Т. ХХ. — № 18803.

Холод Ю.А. Загальна поліція Російської імперії в Україні в
1862-1905 рр.: Дис. … канд. юрид. наук. – Х.: Ун-т внутр. справ, 2002.

Устав о службе по определению правительства // Свод законов Российской
империи. Изд. 1876 г., по продолжению 1886 г. – Т. ІІІ.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *