Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и её основные этапы
При рассмотрении теоретических основ реформы УИС ее сущность была нами
определена так: это переход от исполнения наказания в рамках
исправительно-трудовой системы к новой модели, которая должна быть
построена в соответствии с общепринятыми международными стандартами в
области исполнения наказаний, гуманизации условий отбывания наказания,
обеспечения прав и законных интересов осужденных и других принципов
современной уголовно-исполнительной политики. Для того чтобы понять,
насколько сложными и масштабными являются задачи построения такой новой
модели исполнения наказания, важно показать основные характеристики
исправительно-трудовой системы, которую предстояло не только качественно
изменить, но и демонтировать ее фундаментальные основы.
Важнейший признак исправительно-трудовой системы (ИТС) заключался в ее
направленности на получение экономической выгоды для государства за счет
труда осужденных. Как отмечает А.И.Зубков, «с конца 20-х годов
исправительная система стала входить составной частью в единый
хозяйственно-экономический комплекс страны, являясь его существенной
частью. Достаточно сказать, что все крупные стройки практически всех
пятилетних планов (особенно первых двух) выполнялись если не главным
образом, то преимуществен-
75
но руками заключенных. В 70-80 годы Главное управление исполнения
наказаний МВД СССР входило в число крупнейших производителей валового
национального продукта, занимая среди промышленных министерств пятое –
седьмое место» ‘.
Все это во многом стимулировало карательную политику государства в
направлении увеличения числа граждан, осуждаемых к лишению свободы. Так,
только в период первой пятилетки (1927-1932 годы) численность осужденных
в местах лишения свободы выросла более чем в десять раз и составила 1,6
млн. человек. В результате за годы советской власти через места лишения
свободы прошло более 60 млн. человек. Л если учесть, что у каждого
осужденного имелась семья, родственники, то в орбиту функционирования
ИТС вовлекалась в той или иной форме значительная часть населения
страны. Пожалуй, в этом самый главный порок и наследие советской системы
исполнения наказаний, которая строилась во многом не в интересах
обеспечения правопорядка, а для решения экономических задач. Широкое
применение наказания в виде лишения свободы негативно влияло и на
состояние правопорядка. Криминологические исследования показывают, что
лица, отбывшие наказания в виде лишения свободы, в семь раз больше
совершают преступления вновь, по сравнению с теми, которые не отбывали
наказание в виде лишения свободы. Получался замкнутый круг: увеличивая
процент осуждаемых к лишению свободы (в среднем в совет-
‘ Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже веков. – М., 2000.
С. 24.
76
ский период он составлял 60-70 % в общей системе видов наказания),
государство в определенной мере стимулировало рост преступности.
Нельзя не указать и на такую особенность ИТС, как ее военизация.
Проявлялось это не только во внешних атрибутах (форма одежды,
дисциплина), но и в самой системе управления: охрану осужденных
осуществляли внутренние войска; методах воздействия на осужденных;
строгой регламентации порядка отбывания наказания.
Исправительное воздействие на осужденных того периода отличалось тем,
что оно носило ярко выраженный идеологизированный характер, а сами
средства исправления осужденных были ограничены и сводились к режиму,
труду, политико-воспитательной работе и обучению. Данная концепция
воздействия на осужденных сложилась еще в 20-е годы и, несмотря на все
изменения, ее суть составляло «исправительно-трудовое воздействие» ‘.
Конечно, было бы неправильным оценивать ИТС Советского государства
только в негативном плане. За время своего развития она также
претерпевала изменения, порой достаточно существенные. Особенно это
относится к слому лагерной системы в 50-60 годы. Определенные
положительные результаты были достигнуты в 70-е годы, когда
формировалась отрядная система, широко развивалось общеобразовательное и
профессионально-техническое обучение, самоуправление осужденных. Однако,
при всем этом, проводимые преобразо-
1 На втором съезде пенитенциарных работников РСФСР, который состоялся в
1924 году, отмечалось, что суть реформы в сфере исполнения наказания
состоит в «проведении исправительно-трудового воздействия». В рамках
данной концепции развивалась исправительно-трудовая наука,
соответствующая отрасль права.
77
вания не затрагивали сущностных основ исправительно-трудовой системы !.
Являясь продуктом сложившихся в обществе отношений, ее совершенствование
происходило в соответствии с политической системой государства,
догма-тико-партийными идеологическими воззрениями, ограниченными
экономическими возможностями. Недооценивалось значение международного
опыта исполнения наказаний, права осужденных неоправданно
ограничивались2.
Переход от одной модели исполнения наказания, в силу масштабности
перемен, не может произойти быстро, а предстает как определенный
процесс. Рассмотрение реформы УИС как процесса имеет важное
теоретическое и практическое значение. Это позволяет выявить причины
принятия тех или иных решений по реформированию УИС, их
результативность, определить взаимосвязи периодов проведения реформы. В
силу различных причин вопрос о динамике реформы УИС в литературе
освещается недостаточно полно, он, как правило, связан с
комментированием законодательных актов, принимаемых в различные периоды
времени.
Определение временных периодов проведения реформы УИС представляет
известную сложность, которая связана с тем, что само российское общество
конца XX – начала XXI веков находится в состоянии перманентных
изменений, которые отличаются радикализмом и масштабностью. Поэтому
реформа УИС не может произойти быстро и однозначно, а «формируется
постепенно в
1 Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960
годы). — М., 1989.
2 Детков М.Г. Организационно-правовые проблемы развития системы
исполнения уголовного наказания в виде
лишения свободы в 60-80 годы. – М., 1993.
78
процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и
общественной жизни. От успеха этих преобразований зависит возможность
ускорения реформирования уголовно-исполнительной системы»1.
Обусловленность процесса реформирования УИС уровнем и состоянием
развития общества приводит в ряде случаев к мнению о том, что отдача от
реформы УИС произойдет лить тогда, когда в самом обществе произойдут
позитивные изменения2. Доля истины в таких рассуждениях есть: успех
реформы УИС во многом предопределяется отношениями, складывающимися в
обществе. Однако столь же очевидно, что нельзя ожидать проведения
реформы УИС до тех пор, пока в обществе произойдут позитивные изменения,
когда появятся все необходимые для этого ресурсы. Реформа УИС должна
проводиться динамично и поэтапно с учетом преобразований, происходящих в
самом обществе.
Выделение периодов проведения реформы УИС предопределяется тем, какие
исходные классификационные основания при этом используются. Так, в
официальной Концепции реорганизации УИС до 2005 года данные периоды
сформулированы с учетом времени, необходимого для реализации намеченных
в Концепции мероприятий. Первый период связан с реализацией
первоочередных мероприятий, направленных на стабилизацию оперативной
обстановки; второй — на реконструкцию основных составляющих системы:
исправительных учреждений и следственных изоляторов; третий этап
предполагает обеспечение
1 Уголовно-исполнительное право России: Учебник.-М., 1997. С.324.
2 Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В
кн.: Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. – Рязань, 1991. С.
23.
79
стабильного функционирования УИС с учетом проведенных в ней
преобразований. Выделение данных периодов имеет важное значение для
управления процессом реформы, контроля исполнения разработанных
мероприятий. Вместе с тем, такой подход имеет и определенные недостатки,
поскольку не учитываются возможные изменения социальных факторов, а сама
реализация указанных периодов ориентирована на деятельность аппаратов
управления. В результате реформа УИС воспринимается как ведомственная,
узкопрофессиональная. Об этом свидетельствует и план реализации реформы,
где в качестве исполнителей вЕлступают аппараты управления УИС.
Представляется, что при определении периодов проведения реформы
необходимо использовать критерии, ориентированные на изменения, которые
происходят в обществе. Такой подход является обоснованным, поскольку,
как уже отмечалось, реформа УИС предопределяется внешними социальными
факторами.
Определенная попытка анализа периодов реформирования УИС с учетом
изменений, происходящих в обществе, предпринята О.В.Филимоновым, который
выделяет при этом пять реформ, проводившихся с начала XIX века в России
‘. Две из данных реформ падают на советский период. Первая из них
связана со сталинским периодом правления и созданием лагерной системы
исполнения наказаний; вторая (по мнению О.В.Филимонова она охватывает
период с 1954 по начало 70-х годов) связана с развитием
исправительно-трудовых колоний и принятием Исправительно-трудового
кодекса РСФСР в декабре 1970 го-
1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования
уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной
системы. — 2000, № 3. С. 2-9.
80
да. Что же касается реформы УИС современной России, то автор связывает
ее с 1991 годом, когда Россия обрела самостоятельность. В принципе такой
подход к выделению периодов реформирования пенитенциарной системы России
с точки зрения истории развития государства имеет под собой основания.
Однако следует иметь в виду, что в развитии современной России также
можно выделить достаточно значимые периоды, которые существенным образом
влияли на ход реформы УИС. При этом и в условиях советского периода
«перестройки» конца 80-х годов предпринималось немало усилий для
реорганизации УИС России. С учетом сказанного представляется
целесообразным выделить следующие три периода реформы
уголовно-исполнительной системы современной России.
Первый период связан с преобразованием исправительно-трудовой системы в
уголовно-исполнительную в рамках бывшего Советского Союза. Он охватывает
период с конца 80-х до 1991 г.
Второй период характеризует реорганизацию УИС в условиях становления
демократической России. В данный период формируется новая
уголовно-исполнительная политика и соответствующая система органов и
учреждений, исполняющих наказания. По времени – это период от обретения
Россией самостоятельности (1991 г.) до передачи УИС в ведение Минюста
России (1998 г.).
Третий период начинается с 1998 года и связан с развитием УИС в
непосредственном ведении Минюста России. Для него характерно не только
форми-
81
рование новой системы управления УИС, но и нового
уголовно-исполнительного законодательства.
С учетом указанных периодов рассмотрим подробно содержание проводимых
преобразований УИС. При этом важное значение имеет не столько
комментирование правовых актов, связанных с реформой УИС (все это в
настоящее время достаточно подробно изложено в учебной литературе),
сколько выявление причинно-следственных связей, обусловливающих принятие
тех или иных решений по реорганизации УИС, их содержание и
направленность.
1. Изменения в социально-политическом развитии российского общества,
начавшиеся в конце 80-х годов, не могли не отразиться на деятельности
органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Реформы
политических и экономических институтов, формирование новых органов
государственной власти объективно обусловили поиск новых подходов к
организации исполнения наказаний. Современная УИС формировалась не на
голом месте, её истоки, как было сказано в начале параграфа, связаны с
исправительно-трудовой системой советского государства. Поэтому важное
значение имеет анализ именно первых шагов реорганизации данной системы,
выявление имевшихся здесь трудностей и проблем. Основными директивными
документами, в которых определялись традиционно в советский период пути
развития исправительно-трудовых учреждений, явились Постановление ЦК
КПСС «О перестройке системы и организации деятельности
исправительно-трудовых учреждений» и Постановление Совета Министров СССР
«О первоочередных мерах по совершен-
82
ствованию работы исправительно-трудовых учреждений». В указанных
документах рассматривались требования по радикальному улучшению работы
ИТУ, предлагались меры по дифференциации исполнения наказания,
совершенствованию работы с кадрами и др. Однако в целом, как и в
прошлом, в подобного рода документах основное внимание было обращено на
совершенствование производственно-хозяйственной деятельности мест
лишения свободы, а также на обеспечение полной трудовой занятости
осужденных производительными видами труда, включая массовые переброски
осужденных в регионы Сибири и Дальнего Востока. Однако данные
постановления фактически оказались не реализованными, в силу кризисного
состояния общества, в котором оно оказалось в конце 80-х годов. Учеными
и практиками все отчетливее осознавалось, что в новых условиях
необходимо было менять принципы исполнения наказаний, отказываться от
ряда устоявшихся взглядов, положений и доктрин, составляющих фундамент
исправительно-трудовой политики, научных основ исправительно-трудового
дела и практики их реализации \
Существенное влияние на необходимость преобразований системы исполнения
наказаний в тот период оказали и средства массовой информации. Впервые
за всю советскую историю деятельность органов УИС в местах лишения
свободы открыто критиковалось публично, что стимулировало принятие
государственных решений, направленных на совершенствование ИТС.
1 Зубков Л.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности
в СССР па современном этапе. -Рязань, 1989. С. 3.
83
Проведение реформы обусловливалось не только внешними факторами, но и
существенными недостатками внутри самой исправительно-трудовой системы.
В принципе они были традиционными для пенитенциарных систем, в плане
индикаторов ее неблагополучного состояния и необходимости
преобразований: это перенаполняемость мест лишения свободы, недостатки
медицинского и материально-бытового обеспечения осужденных, ставка на
принудительные методы воздействия на осужденных, несовершенство систем
управления и др. Особенность данного этапа реформирования ИТС
заключалась также и в том, что ставка на административные методы
воздействия на осужденных уже не приносила желаемого успеха.
Несмотря на то, что в этот период каждый третий осужденный имел
дисциплинарные взыскания, обстановка в местах лишения свободы
становилась взрывоопасной. Участились случаи массовых неповиновений,
захватов заложников, групповых отказов от приема пищи и других
эксцессов. Официально признавалось, что ситуация в местах лишения
свободы является критической ‘. В результате проведенных амнистий
существенно осложнился состав осужденных: большая часть (60 %) из них
составляли неоднократно судимые, 17 % -наркоманов и больные
алкоголизмом. В связи с этим нельзя не отметить, что и в последующие
периоды реформирования УИС наблюдается существенное ухудшение состава
осужденных. В этом заключается одна из закономерностей проводимых реформ
пенитенциарных систем современности, когда они прово-
1 Когда бастуют … колонии // Правда от 15 августа 1990 г.
84
дятся в контексте судебно-правовой реформы, ориентированных на
проведение более гуманной карательной политики государства, что в
конечном итоге объективно ведет к усложнению состава осужденных к
лишению свободы.
Поводом для возникновения массовых эксцессов, как правило, служили
существенные ограничения в правах осужденных, которые были закреплены в
исправительно-трудовом кодексе РСФСР. В сложившейся ситуации было
принято беспрецедентное решение снять данные ограничения и расширить
права осужденных на уровне ведомственных нормативных актов. В Правила
внутреннего распорядка ИТУ, другие нормативные акты были внесены
изменения, связанные с отменой пониженных норм питания, строгой
регламентации распорядка дня, осужденным разрешалось пользоваться
холодильниками, носить спортивные костюмы и др.
Анализируя особенности данного периода реформирования порядка исполнения
наказания, важно также указать на то, что в нем возросла противоправная
организованность осужденных, в местах лишения свободы возрождались так
называемые «воровские законы», что нередко приводило к установлению
«двойного» управления ИТУ: со стороны персонала и организованных
противоправных группировок осужденных. Не ставя своей задачей анализа
данного явления в полной мере (это предмет самостоятельного
исследования), в контексте исследования особенностей реформы организации
исполнения наказания следует отметить следующее. При расширении прав
осужденных были утеряны традиционные формы административного воздействия
на осужденных
85
со стороны администрации ИТУ. Она оказалась не готовой работать в новых
условиях. Этим воспользовались лидеры преступного мира, отбывающие
наказания в местах лишения свободы, которые в своих корыстных целях,
используя так называемые «законы зоны» и тюремные традиции, оказывали
негативное воздействие на осужденных. Сложилась парадоксальная ситуация:
в условиях гуманизации исполнения наказания, значительная часть
осужденных, с точки зрения их личной безопасности, оказалась менее
защищенной по сравнению с более жесткими условиями наказания, когда
администрация имела значительные права в отношении осужденных. В
результате в местах лишения свободы резко возросло число убийств,
нанесения тяжких телесных повреждений. Поэтому нередко для нормализации
обстановки при проведении тюремных реформ, как показывает обобщение
отечественного и зарубежного опыта, принимаются решения, направленные на
ужесточение условий отбывания наказания в целях обеспечения безопасности
большей части осужденных, восстановления управляемости пенитенциарными
учреждениями. Отсюда, при проведении тюремных реформ, наблюдается
определенная цикличность: за периодом гуманизации наступают
противоположные тенденции, связанные с ужесточением порядка исполнения
наказания. Для того чтобы исключить подобного рода ситуации важное
значение имеет профессиональная подготовка персонала, постепенность
проведения реформы, создание для ее проведения не только правовых, но и
материальных условий, поиск новых форм и методов управления
исправительными учреждениями.
86
Анализируемый период характеризовался значительной активизацией научных
исследований о путях развития пенитенциарной системы России, внедрением
определенных новых методов воспитания осужденных, шла работа но
подготовке нового уголовно-исполнительного законодательства. Итогом этой
работы стало принятие МВД СССР Концепции реформы уголовно-исполнительной
системы1. В данной Концепции определялись основные направления
реорганизации порядка исполнения наказаний в виде лишения свободы,
включая систему исправительных учреждений, организацию конкретных
направлений деятельности мест лишения свободы, а также системы
управления, работы с кадрами. Определенное внимание уделялось в данной
концепции и проблемам совершенствования порядка исполнения наказаний без
изоляции от общества. Такой комплексный подход к реформе сохранился в
принципе и в последующих концепциях реорганизации УИС. При всем этом
данная концепция имела существенный недостаток: она носила ведомственный
характер, разрабатывалась в недрах аппарата управления пенитенциарной
системой и утверждалась, соответственно, самим министерством. Следует
отметить, что в данной концепции произошел, пусть формально юридически,
организационно, отказ от термина «исправительно-трудовая система»,
наметились определенные содержательные изменения порядка исполнения
наказания в направлении его гуманизации. Полагаем, что основным итогом
первого периода реформирования организации исполнения наказания
современной России следует признать
1 Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции
реформирования уголовно-исполнительной системы».
87
преобразование исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную.
Данное преобразование, как было сказано выше, носило во многом
организационный, формальный характер. Однако это не умоляет значимости
принципиального выбора о необходимости радикального изменения порядка
организации исполнения наказания в рамках УИС. Указанная концепция не
была реализована в силу обстоятельств внешнего порядка, которые были
связаны с августовскими событиями 1991 года, повлекших распад Советского
Союза.
2. Обретение Россией самостоятельности предопределили необходимость
изменения и формирования самостоятельной политики в такой специфической
сфере как организация исполнения наказаний. Наряду с организационными
изменениями, созданием новой системы управления органами и учреждениями,
исполняющими наказания, в лице Главного управления исполнения наказаний
и соответствующими структурами на местах, на законодательном уровне
принимаются решения, которые существенным образом меняют порядок
исполнения наказания. Так, Законом Российской Федерации от 12 июня 1992
года «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс
РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР»
закрепляется право осужденных на свободу совести и вероисповедания,
право на отпуск, на зачет времени работы в местах лишения свободы в
общий трудовой стаж, право на личную безопасность, на телефонные
разговоры и иные права. Всего было изменено более 50 статей кодекса, что
позволило демократизировать отношения в сфере исполнения наказания. В
этой связи вряд ли можно со-
гласиться с утверждением ряда авторов о том, что данный закон «в целом
оставил на прежнем месте срочно нуждающуюся в реформе пенитенциарную
систему. Он не обеспечивает главного — фундаментальных изменений в
системе уголовного наказания. Неприкосновенными остаются и
принудительный труд заключенных, и монополизм МВД в управлении и
контроле – главный бич российской пенитенциарной системы»1. Нельзя
согласиться с данными утверждениями потому, что содержание, порядок
исполнения наказаний определяется не ведомственной принадлежностью, а
тем, какова в государстве политика в отношении порядка исполнения
наказаний. Как было показано выше, в принятом законе (а законы являются
основной формой выражения политики) основной акцент был сделан на
расширение прав осужденных, приведение их в соответствие с общепринятыми
мировыми стандартами порядка исполнения наказаний.
Другим важным законодательным актом, направленным на реформу порядка
исполнения наказания явился Закон Российской Федерации от 6 июля 1993
года «О внесении изменений в Уголовный кодекс и Исправительно-трудовой
кодекс РСФСР». Основная направленность данного закона заключалась в
изменении системы самих исправительных учреждений, порядка направления в
них осужденных. Этим законом были ликвидированы исправительно-трудовые
колонии усиленного режима, были созданы исправительно-трудовые колонии
особого режима для содержания осужденных, которым смертная казнь в
порядке помило-
1 Лбрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992
г.
89
вания или амнистии заменялась лишением свободы; изменялась также система
распределения осужденных но видам режима. В своей основе закрепленная в
данном законе система исправительных учреждений сохранилась и до
настоящего времени.
Таким образом, указанные законы на уровне права изменили два основных
элемента пенитенциарной системы: исправительные учреждения и правовой
статус осужденных, преобразования которых явились важным шагом в
реформировании анализируемой системы.
Проведение любой пенитенциарной реформы предполагает также и поиск новых
подходов в работе с персоналом, который претворят в жизнь идеи реформы.
Справедливости ради следует сказать, что и ранее данному вопросу
уделялось значительное внимание. Однако в условиях, когда система
исполнения наказаний все больше и больше становилась открытой для
общества, к персоналу исправительных учреждений предъявлялись новые
требования. Важное значение приобретало принятие мер, направленных на
закрепление их правового статуса. Данные идеи нашли свое отражение в
Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и
органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Подобного рода закон, ориентированный на регулирование порядка
управления УИС, закрепление правового статуса персонала, был принят
впервые за всю историю развития пенитенциарной системы России. Тем самым
подчеркивалось и внимание государства и общества к вопросам рациональной
организации исполнения наказания. Следует также отметить, что Закон
90
закрепил не только термин «уголовно-исполнительная система», но и
раскрыл ее составные элементы (ст.5 Закона).
Узловым моментом анализируемого периода реформирования порядка
исполнения наказаний явилась Концепция реорганизации
уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России до 2005
года, которая была одобрена Президентом Российской Федерации 13 января
1996 года. Данная Концепция – документ, «вышедший за рамки интересов
МВД. Он построен с учетом изменения законодательной и иной нормативной
базы, на основе исследований и обобщения передового опыта работы всей
пенитенциарной системы с учетом заинтересованных организаций, а также на
основе международных и межрегиональных программ и договоров. В ней
разграничены полномочия между центральными, территориальными органами и
учреждениями, исполняющими наказания, включая материальное,
организационно-штатное, кадровое обеспечение, и научно обоснованные
этапы и механизмы ее реализации»1. В целом Концепция не только вобрала в
себя опыт реформирования УИС, но и содержит перспективы ее развития по
всем важнейшим направлениям организации исполнения наказаний.
Вместе с тем, в Концепции не нашли отражение цели и задачи реформы, ее
сущность, что имеет, как было сказано в первой главе работы,
исключительно важное значение для управления процессом реформирования
системы. В Концепции также значительное внимание уделено вопросам
технологии организа-
1 Рябинин Л.Л. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования
уголовного и уголовно-исполнительного законодательства.- Домодедово,
2000,
91
ции режима, воспитательной работы и другим направлениям деятельности
исправительных учреждений. В то же время недостаточно полно раскрыты
вопросы развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от
общества. Концепция, безусловно, сыграла большое значение для разработки
конкретных программ, правовых и иных нормативных актов, направленных на
реформирование УИС. Так в период с 1991 но 1998 годы (до передачи УИС в
ведение Минюста России) было принято более 20 законов, Указов Президента
Российской Федерации, обеспечивающих поддержку и развитие системы
исполнения уголовных наказаний.
После долгой разработки Государственной Думой Российской Федерации 18
декабря 1996 года был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ. Восьмого
января 1997 года он был подписан Президентом Российской Федерации и был
введен в действие с 1 июля 1997 года. Мет необходимости подробно
говорить о значимости и содержании данного законодательного акта; все
это достаточно подробно изложено во многих учебниках по современному
уголовно-исполнительному праву. Данный Кодекс не только подвел итоги
почти десятилетнего опыта реформы УИС, но и во многом предопределил
перспективы ее развития, особенно в части наказаний, не связанных с
изоляцией от общества. Анализ конкретных статей Кодекса показывает, что
в целом он вполне соответствует международно-правовым актам в области
исполнения наказания \ Кодекс
1 Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных
свободы, и практика в Российской Федерации сегодня //:
Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и
практики: Сборник материалов научно-практической конференции. —
Новокузнецк, 2002. с.23.
92
достаточно подробно регламентирует права осужденных, правовые гарантии
их реализации. Все это позволило подвести прочный правовой фундамент под
реформу УИС в направлении гуманизации условий отбывания наказания,
закрепить стимулирующие меры воздействия на поведение осужденных,
обеспечить большую открытость УИС для общества, законодательно закрепить
(ст. 8 Кодекса) новые принципы исполнения наказаний.
Однако в полной мере реализовать Концепцию реорганизации УИС и принятые
законы на данном этапе реформирования системы не удалось. Основные
причины заключались в недостаточном бюджетном финансировании УИС,
сложности поставленных задач, для решения которых необходимо было
формировать новые подходы в работе с кадрами, совершенствовать систему
управления, реконструировать материально-техническое устройство
исправительных учреждений.
Рассмотренные выше решения по реформированию УИС позволяют сделать
обобщающий вывод о том, что на данном этапе реформирования УИС
формируется новая политика государства в сфере исполнения наказаний,
которая получила наименование уголовно-исполнительной политикой. Ее
новизна заключается, прежде всего, в законодательных формах ее выражения
и принятой Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы. При
этом важно подчеркнуть, что был преодолен и традиционный недостаток при
проведении пенитенциарных реформ, когда основное внимание уделялось
вопросам совершенствования работы с осужденными и организации исполнения
наказаний.
93
3. Со времени начала реформы УИС еще советского периода неоднократно
поднимался вопрос о целесообразности передачи данной системы из МВД в
Минюст. Аргументировалось это тем, что МВД является силовым ведомством,
что сказывалось на формах и методах обращения с осужденными.
Немаловажным аргументом было и то, что передача УИС в Минюст позволяло
более успешно решить проблемы вступления России в Совет Европы.
Справедливости ради следует отметить, что это было не категорическим
требованием, а выступало в виде рекомендаций Совета Европы. Однако
основная причина целесообразности передачи УИС в Минюст состояла в том,
что по мере реформирования УИС «все отчетливей проявлялись негативные
стороны нахождения уголовно-исполнительной системы в составе МВД России.
Исполнение наказаний никогда не являлось первостепенной задачей для
органов внутренних дел, а в период осложнения общей криминогенной
ситуации в стране, возникновения региональных очагов вооруженных
конфликтов и т.п., она и вовсе отошла на задний план. В этот нелегкий
период средства, выделяемые государством на содержание
уголовно-исполнительной системы расходовались МВД на другие цели. В
1996-1998 годах из бюджета ГУИ11 таким образом было отвлечено около 2
млрд. рублей» !.
Вопрос о ведомственной принадлежности УИС за новейшую историю решался
также неоднозначно. Неоднократно делались попытки передать управление
системой в Минюст (в 1919 г., в 1953 г.). Однако ввиду отсутствия у
Минюста опыта и организационных возможностей для руководства такой
мощной системой, ка-
1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования
уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной
системы. – 2000, № 3. С. 5.
94
ковой являлась система исполнения наказаний советского государства,
после непродолжительного времени нахождения в Минюсте, данная система
вновь возвращалась в МВД.
В современных условиях обосновывалась также идея формирования
самостоятельной системы управления УИС. Для этого предлагалось
преобразовать уголовно-исполнительную систему в Федеральную службу
исполнения уголовных наказаний.
Если обратиться к международному опыту, то практика организации
управления пенитенциарными учреждениями неодинакова: в США, например,
эти учреждения находятся в ведении Министерства юстиции, а в Англии – в
МВД. Главным в организации исполнения наказаний является не
ведомственная принадлежность пенитенциарных учреждений, а реальная
политика государства в отношении порядка исполнения наказаний. Поскольку
данная политика непосредственно связана с правами осужденных, то
Министерство юстиции, как ведомство справедливости, действительно стоит
ближе к деятельности пенитенциарных учреждений. Немаловажное значение
имеет и то, что функции Минюста всегда воспринимаются как функции
правозащитные. Этим во многом объясняется нахождение управления
исправительными учреждениями во многих странах в Министерстве юстиции.
Решение о передаче УИС в ведение Минюста России содержалось в указе
Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О
реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних
дел России-
95
ской Федерации». В развитии данного указа было принято ряд правовых
актов, которые создали новую концептуальную правовую базу для развития
УИС России ‘. Окончательно передача УИС в Минюст России была оформлена
постановлением Правительства России от 30 октября 1998 г. № 1254
«Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской
Федерации».
Изменение ведомственной принадлежности потребовало новых подходов к
организации деятельности УИС. Дело в том, что «рассчитывать на получение
благоприятных результатов благодаря только факту нахождения УИС в
ведении Министерства юстиции было бы просто наивно. Здесь необходимо
принять ряд кардинальных и разноплановых решений правового и
организационно-распорядительного характера (включая ресурсное
обеспечение)» 2. Среди таких решений первостепенное значение имели
формирование новой системы управления УИС; упорядочение правовой базы
функционирования УИС; разработка программ реформирования УИС в условиях
ее нового статуса в Минюсте России.
Передача уголовно-исполнительной системы в Минюст России потребовала
формирование во многом новой системы управления данной системой. Связано
это было с тем, что УИС вынуждена была взять на себя более десяти
функций, которые ранее ею не исполнялись вообще, либо исполнялись
частично. Все это
1 См.: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»; Указ
Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче
уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской
Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»; Указ
Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы
Министерства юстиции Российской Федерации».
2 Зубков Л.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в
системе Министерства юстиции России. История и современность. — М.,
1998. С.98.
96
потребовало утверждение новых структур и штатов. Создавались такие новые
службы как медико-профилактическая, подготовки кадров для УИС,
психологическая, конвоирования и спецперевозок, служба
инженерно-технического обеспечения, связи и вооружения,
оперативно-розыскное бюро и ряд других. Это позволило создать
комплексную систему управления УИС, которая обеспечивает ее
функционирование по всем направлениями деятельности.
Изменилась система управления и по вертикали. Прежде всего, на уровне
субъектов Российской Федерации «территориальные управления приобрели
совершенно иное качество. Они стали равноправными участниками отношений
в регионах наряду с УВД, прокуратурой, ФСБ и другими правоохранительными
структурами. Напрямую решают вопросы с президентами, губернаторами,
главами администраций на местах, что тоже очень важно, потому что это не
только материальная поддержка, но и имидж системы, признание ее роли в
обществе, понимание решаемых ее задач»1.
В литературе встречается определенная критика укрепления
централизованных начал в управлении УИС. По мнению В.И.Селиверстова,
такой подход приводит к сужению прав субъектов Российской Федерации, не
способствует он и, но его мнению, совершенствованию процесса исполнения
наказания, включая обеспечение прав и законных интересов осужденных2.
Данное утверждение явля-
1 Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный
социальный статус» // Преступление и наказание. – 2002, JS’» 6. С.2.
2 Селиверстов В.И. Проблемы развития
уголовно-исполнительного законодательства и
уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в
уголовно-исполнительном праве. – М., 2000. С. 18-19.
97
ется достаточно спорным по ряду обстоятельств. Прежде всего, прямой
выход территориальных органов управления УИС на первых руководителей
субъектов Российской Федерации никоим образом не сужает их полномочия по
руководству УИС регионов. Напротив, появляется возможность более
оперативного и конкретного решения возникающих вопросов по управлению
УИС со стороны органов власти. Такой подход способствует и укреплению
статуса региональных систем управления УИС, повышает их ответственность
за весь процесс ресоциали-зации осужденных, включая социальную помощь
после освобождения.
Правильность подхода к построению системы управления УИС в условиях ее
передачи в Минюст России поддерживают и практические работники. Так,
большинство опрошенных (75 %) считают оправданным сочетание
централизованной системы управления органами и учреждениями,
исполняющими наказания, с рациональным разграничением компетенции между
центральными и территориальными органами управления системой. Вместе с
тем, респонденты указывают и на определенные недостатки сложившейся
системы управления УИС, а именно: «раздутость» штатов аппаратов
управлений, назначение на должности в аппаратах управления
неподготовленных сотрудников, несовершенство критериев оценки
результатов работы. Многие из опрошенных указывали на не совсем понятную
роль аппаратов управления УИС по федеральным округам. В связи с этим
представляется целесообразным более подробно остановиться на данном
вопросе.
98
Управления уголовно-исполнительной системой по федеральным округам
действуют в соответствии с Положением о данных структурах с 2001 года \
Их создание связано с образованием в России семи федеральных округов.
Идея создания данных федеральных округов в общей системе
государственного управления обусловлена необходимостью укрепления
вертикали власти в условиях переходного этапа развития российского
общества. Поэтому управления УИС по федеральным округам являются
структурными подразделениями центрального аппарата ГУИН Минюста России.
Данное положение является исходным для определения их компетенции. В
целом на них возложены общеуправленческие функции координации
деятельности территориальных аппаратов УИС субъектов Российской
Федерации. Одна из главных задач данных структур в современных условиях
– это претворение в жизнь основных положений Концепции и программ
реформирования УИС, обеспечение контроля за работой органов и
учреждений, исполняющих наказания на территории федерального округа.
Конечно, в деятельности данных субъектов управления УИС имеется немало
недостатков, основной из которых заключается в том, что в целом
недостаточно четко определен предмет их деятельности, общее место в
системе управления УИС. В результате в их работе наблюдается
дублирование полномочий территориальных аппаратов управления УИС,
нередко они выступают в роли простого передаточного звена решений,
которые принимаются в центре. Поэтому совершенствование работы Окружных
управлений УИС видится в четком закреплении тех полномочий, кото-
1 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июня 2001 г. №
175 «Об утверждении Положения об управлении уголовно-исполнительной
системой по федеральному округу».
99
рые объективно необходимы на данном уровне для успешного управления УИС.
Прежде всего, это аналитическая работа, прогнозирование развития органов
и учреждений, исполняющих наказания федерального округа, организация их
взаимодействия, оказание практической помощи. Однако в целом следует
констатировать, что дальнейшее развитие Окружных управлений УИС во
многом будет зависеть от определения места и роли федеральных округов в
предполагаемой общей административной реформе государственного
управления.
Передача УИС в ведение Минюста России потребовала существенного
пересмотра правовой базы ее функционирования, совершенствование которой,
безусловно, является одним из основных направлений реформирования УИС ‘.
Прежде всего это коснулось ведомственных нормативных правовых актов,
которые должны были закрепить новые организационно-правовые отношения,
связанные с передачей УИС в Минюст. Наряду с данной, во многом
технической, работой продолжалась разработка новых законодательных
актов. За время функционирования УИС в составе Минюста России принято 6
федеральных законов, 15 постановлений правительства, направленных на
государственную поддержку и реформирование уголовно-исполнительной
системы, укрепление гарантий прав граждан, совершивших преступления и
временно изолированных от общества. Наиболее значимый из них является
федеральный закон Российской Федерации от 9 марта 2001 г. «О внесении
изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации,
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера-
1 Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов – необходимое
условие реформирования УИС // Ведомости уголовно-исполнительной системы.
– 2000, № 2. С.9.
100
ции, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие
законодательные акты Российской Федерации». Данным законом внесено около
шестидесяти поправок в указанные правовые акты, которые существенным
образом изменили порядок применения института условно-досрочного
освобождения, отсрочки исполнения наказания в отношении осужденных
женщин.
Основные идеи, заложенные в данном Федеральном законе получили своё
дальнейшее развитие в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской
Федерации, вступившем в силу 1 июля 2002 года, а также в Федеральном
законе от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» и в Федеральном
законе от 8 декабря 2003 года№ 161-ФЗ «О приведении
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других
законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении
изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»1.
Дальнейшее совершенствование правовой базы реформирования УИС видится в
принятии следующих законов, регламентирующих: вопросы прохождения
государственной службы в органах и учреждениях УИС; осуществления
общественного (гражданского) контроля за деятельностью УИС; социальной
реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы.
1 Российская газета от 16 декабря 2003 г.
101
Принятие указанных законов позволит повысить статус персонала УИС,
обеспечит более эффективное участие общественных организаций в работе но
контролю за соблюдением прав осужденных.
Важным этапом правового обеспечения явилось, как отмечалось ранее,
уточнение самой Концепции реформирования УИС. В частности, был
разработан новый ее проект. Данная концепция была рассмотрена и одобрена
на заседании коллегии Минюста России, а также на Всероссийском совещании
руководителей территориальных органов УИС в марте 1999 года \ Концепция
была разработана с учетом проводимой судебно-правовой реформы, поэтому
она предусматривала меры по сокращению численности осужденных и лиц,
содержащихся под стражей. Основной акцент в развитии материальной базы
УИС делала на изыскание внебюджетных источников финансирования. Данные
идеи Концепции были учтены при разработке Федеральной целевой программы
«Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции
Российской Федерации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).
Важной особенностью анализируемого этапа реформы УИС явилось то, что она
стала носить комплексный характер, охватывая все важнейшие составляющие
УИС: исправительные учреждения, следственные изоляторы и учреждения,
исполняющие наказания без изоляции от общества. Во многом это было
связано с введением с 1 июля 2002 года в действие
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Законом
предусмотрено существенное сужение практики
‘ Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на период до
2005 года). Проект // Ведомости уголовно-исполнительной системы.
Специальный выпуск. – 1999.
102
применения в стране в качестве меры пресечения содержания под стражей.
Теперь под стражу заключаются главным образом лица, совершившие тяжкие и
особо тяжкие преступления. Важной гарантией соблюдения прав
подозреваемых в совершении преступлений является то, что теперь только
суд вправе принимать решения об избрании меры пресечения в виде
заключения под стражу, а также продления срока содержания под стражей.
Несмотря на то, что СИЗО не являются собственно исправительными
учреждениями, они организационно входят в УИС и проблема
совершенствования их деятельности в современных условиях реформы УИС
выдвигается на одно из первых мест. Связано это, прежде всего с тем, что
«именно в следственном изоляторе воля впервые встречается с неволей.
Образно говоря, СИЗО – это ворота всей уголовно-исполнительной системы.
По состоянию дел в следственных изоляторах люди судят о положении дел в
УИС в целом. Для европейского сообщества обстановка в наших СИЗО во
многом служит критерием соблюдения прав человека в России, выполнения
нашим государством взятых на себя обязательств в этой области» .
Учитывая значимость данной проблемы, Правительством Российской Федерации
утверждена специальная Федеральная целевая программа «Реформирование
уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской
Федерации на 2002-2006 годы», о которой говорилось выше. Данная
программа состоит из двух подпрограмм: «Строительство и реконструкция
следст-
1 Семенюк В.И. СИЗО -ворота уголовно-исполнительной системы // Казенный
дом. – 2003, № 1(12).
103
венных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а
также строительство жилья для персонала указанных учреждений на
2002-2006 годы» и «Реформирование промышленного сектора
уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости
осужденных на 2002-2006 годы».
В рамках указанной Федеральной целевой программы реформирования УИС на
реконструкцию СИЗО только в 2002 году израсходовано 306 млн. рублей.
Гуманизация судебной и правоприменительной практики, более широкое
применение мер пресечения, не связанных с заключением под стражу,
позволило сократить численность лиц, содержащихся в следственных
изоляторах, за последние два года в целом по УИС страны в два раза и
довести ее в среднем до установленных лимитов наполнения. Так, если в
2000 году в СИЗО и тюрьмах содержалось 281 696 заключенных и осужденных,
то на 1 января 2004 года эта численность сократилась до 149 173 человек.
Такое снижение численности способствовало улучшению материально-бытовых
условий в учреждениях УИС, обеспечению более полной реализации прав
подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
Одной из важных особенностей анализируемого этапа реформирования УИС
явилось также и то, что здесь значительное внимание уделялось разработке
и реализации концепций и программ по конкретным направлениям
деятельности системы. К их числу следует отнести Концепцию правового
обеспечения деятельности УИС; Концепцию воспитательной работы с
осужденными в условиях реформирования УИС; Концепцию развития
психологической службы
104
УИС; Концепцию совершенствования работы с кадрами в условиях
реформирования УИС, Концепцию совершенствования образовательной политики
УИС Минюста России на 2004-2006 годы, Концепцию научного обеспечения
реформирования УИС Минюста России на 2004-2006 годы (Приложения № 2, 3,
4). Реализация данных концепций позволила существенно улучшить работу
конкретных структурных подразделений УИС ‘.
Проведенный анализ основных периодов и этапов реформирования УИС
современной России показывает, что каждый из них имел свои особенности.
Если на первом из них, в рамках так называемой «перестройки», основное
внимание было сосредоточено на проблемах снятия различного рода
ограничений в правах осужденных, обеспечения открытости УИС для
общества, перехода от исправительно-трудовой (пускай во многом формально
юридически) к уголовно-исполнительной системе, то на втором – в условиях
становления демократической России стали формироваться новая
уголовно-исполнительная политика, законодательная база, регламентирующая
порядок организации исполнения наказания. Исключительно важное значение
имеет третий период реформирования УИС в условиях ее передачи в Минюст
России. Для него характерен комплексный подход к реформе УИС,
конкретность и преемственность с предыдущими периодами, «государственная
поддержка со стороны Президента, Администрации Президента, Федерального
собрания, Правительства, Генеральной прокуратуры, а также глав
администраций субъектов Российской Федерации.
1 Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы
Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный
статистический сборник. – М., 2003.
105
Она выражалась в принятии жизненно важных законодательных, других
нормативных актах, оказании материальной и финансовой помощи, сохранении
системы льгот на федеральном уровне» ‘.
Итоги более чем десятилетнего опыта реформирования УИС позволили
стабилизировать обстановку, уменьшить традиционную конфронтацию между
персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, что, в
конечном счете, направлено на достижение конечной цели реформы УИС, о
которой говорилось в первой главе работы, – это формирование новой
пенитенциарной культуры, ориентированной на сотрудничество и уважение
основных субъектов отношений в сфере исполнения наказания: осужденных и
персонала.
О том, что обстановка в УИС контролируемая и управляемая,
свидетельствует снижение из года в год тяжких преступлений, побегов
осужденных, нарушений режима содержания. В этой связи представляет
интерес оценка происходящих преобразований в УИС самими сотрудниками. На
вопрос о том, в какой мере Вы удовлетворены ходом реформы в УИС,
большинство опрошенных (75 %) положительно ответили на данный вопрос.
Нельзя также не отметить, что достигнутые в России результаты проводимой
уголовно-исполнительной политики получают одобрение и на международном
уровне. Итоги реформы УИС России обсуждались в 2002 году на 13-й
Конференции руководителей пенитенциарных администраций стран членов
Совета Европы, заседании Руководящей группы Совета Европы по
реформированию УИС, совещании ОБСЕ по рас-
1 Калинин Ю.И. Сохраняя преемственность, реализовывать новые возможности
// Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. —
1999. С. 3-4.
106
смотрению проблем и перспектив реформирования пенитенциарных систем
Европы. В целом европейским сообществом достигнутые результаты в
реформировании УИС рассматриваются как значительное продвижение вперед и
изучаются как положительный опыт для использования в реформировании
пенитенциарных систем своих стран.
Конечно, было бы неправильно рассуждать, что в деятельности УИС уже нет
нерешенных проблем, а ее реформа завершилась. В такой сложной и
многофункциональной социальной системе как УИС таких недостатков
остается немало, ряд из них во многом носит традиционный для
пенитенциарных систем характер: слабая материальная база, неполный охват
осужденных общественно-полезным трудом, недостаточный профессионализм
кадров и т.п. Вместе с тем, имеется и немало проблем, которые
обусловлены особенностями и определенной незавершенностью проводимых
преобразований УИС. Пути их решения, а также возможные перспективы
развития УИС рассматриваются в последующих разделах работы.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
