Ульяновский государственный университет
Юридический факультет
Кафедра государственного и административного права
Дипломная работа на тему:
процедура заключения
международных договоров
Студента 5 курса
(Вписать здесь !)
Научный руководитель
старший преподаватель
(И здесь !)
Работа сдана
«____»__________2000 г.
К защите допущена
«____»__________2000 г.
Рецензент
______________________
Ульяновск
2000 г.
Содержание.
TOC \t “Глава;1;1 Заголовок;2” Введение PAGEREF _Toc482509724 \h 3
Глава 1. Общие вопросы заключения международных договоров. PAGEREF
_Toc482509725 \h 5
§1. Стадии заключения международных договоров. PAGEREF _Toc482509726
\h 5
§2. Полномочия и уполномоченные сторон в международных договорах.
PAGEREF _Toc482509727 \h 6
Глава 2. Работа над текстами международных договоров. PAGEREF
_Toc482509728 \h 11
§1. Согласование текста международного договора путём переговоров.
PAGEREF _Toc482509729 \h 11
§2. Принятие текста международного договора и его формы. PAGEREF
_Toc482509730 \h 14
§3. Установление аутентичности текста международного договора и его
формы. PAGEREF _Toc482509731 \h 15
Глава 3. Выражение согласия государств на обязательность международного
договора. PAGEREF _Toc482509732 \h 17
§1. Способы выражения согласия. PAGEREF _Toc482509733 \h 17
§2. Подписание международного договора. Формы и способы. PAGEREF
_Toc482509734 \h 17
§3. Ратификация международных договоров. PAGEREF _Toc482509735 \h 20
§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в
международном договоре. PAGEREF _Toc482509736 \h 32
§5. Принятие, утверждение международных договоров. PAGEREF
_Toc482509737 \h 36
§6. Обмен документами и их депонирование. PAGEREF _Toc482509738 \h 40
Глава 4. Оговорки в международном праве. PAGEREF _Toc482509739 \h 43
§1. Понятие оговорки. PAGEREF _Toc482509740 \h 43
§2. Венские конвенции об оговорках. PAGEREF _Toc482509741 \h 47
§3. Основные юридические проблемы, возникающие в связи с оговорками.
PAGEREF _Toc482509742 \h 50
Глава 5. Регистрация и официальное опубликование международных
договоров. PAGEREF _Toc482509743 \h 59
§1. Депозитарий многосторонних договоров. PAGEREF _Toc482509744 \h 59
§2. Регистрация международных договоров. PAGEREF _Toc482509745 \h 62
§3. Опубликование международных договоров. PAGEREF _Toc482509746 \h
67
Заключение PAGEREF _Toc482509747 \h 71
Библиография. PAGEREF _Toc482509748 \h 72
Введение.
Развитие внешнеполитической деятельности государств на современном этапе
способствует становлению сложной системы международных отношений. С
одной стороны, происходит интенсивный рост системообразующих элементов:
образование, окончательное оформление новых государств на постсоветском
пространстве, функционирование огромного количества международных
организаций межправительственного (межгосударственного) и
неправительственного характера. С другой стороны, количественно и
качественно изменились связи между элементами системы международных
отношений. Количественное изменение системообразующих связей в
международной сфере проявляется двояко. Старые, отживающие, тормозящие
развитие системы международных отношений формы связи (например,
юридическая форма связи – колония-метрополия, протекторат, режим
капитуляций, кабальные, неравноправные договоры) постепенно вытесняются.
При этом они или совсем отмирают, или, претерпевая изменения, по новому
объединяют элементы системы.
Вместе с тем на современном этапе научно-технического прогресса
появились новые формы международных отношений. Сравнительно недавно по
целому ряду вопросов и проблем субъекты международного права практически
не вступали в сношения друг с другом. Например, вопросы, касающиеся
ядерной физики, квантовой механики, онкологии, кибернетики и даже охраны
окружающей среды для многих государств были, в правовом смысле,
преимущественно «внутренними», национальными, не имеющими отношения к
другим государствам и народам. Сегодня эти вопросы обсуждаются во многих
существовавших до этого или специально образованных международных
организациях и являются предметом международно-правового регулирования.
Практика показывает, что наиболее эффективной формой упорядочивания
общественных отношений является правовая форма их регулирования.
Международные отношения регулируются международным правом, которое в
настоящее время является правом договорным. Международный договор
выступает не просто в качестве основного источника международного права,
но одновременно является наиболее действенной, удобной формой
упорядочивания международных отношений. Международный договор более, чем
любая правовая форма, способствует стабильности, прочности, становлению
и развитию юридических связей международно-правовой системы.
Длительное время единственным источником права международных договоров
являлись обычаи. С появлением ООН и созданием в её рамках Комиссии
международного права кодификация права международных договоров стала
одной из главных задач, поставленных перед Комиссией. Комиссия
разработала проект статей о праве международных договоров, и на
созванной под эгидой ООН конференции, состоявшейся в 1968-1969 гг., была
принята Венская конвенция о праве международных договоров. Она
подчёркивает важную роль международных договоров как средства мирного
сотрудничества между государствами независимо от различий их
социально-экономических систем, рассматривает самые различные вопросы
договорного права, такие, как порядок заключения международных
договоров, значение международных договоров для третьих государств,
основания недействительности договоров, право на оговорку, закрепляет
такие новые моменты, как участие в договоре непризнающих договор
государств, право государства на участие в универсальных договорах,
порядок разрешения споров, возникающих в связи с применением договоров,
функции депозитария и другие важные вопросы международных договоров.
Венская конвенция ООН о праве международных договоров 1986 г. в отличие
от Венской конвенции 1969 г., применяемой только между государствами,
действует в договорах между государствами и международными
организациями, а также между организациями. Она применяется также к
договорам, являющимся учредительными актами международных организаций, и
к любому договору, принятому в рамках международных организаций.
Конвенция регламентирует вопросы, касающиеся этих договоров, о
заключении и вступлении их в силу, о порядке принятия оговорок,
применении и толковании указанных договоров.
В РФ в соответствии с п.4. ст.15 Конституции общепризнанные принципы и
нормы международного права и международных договоров России являются
составной частью её правовой системы. Если международным договором РФ
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
В Конституции 1993 г. закреплён порядок заключения и осуществления РФ
международных договоров. Конституционные основы договорной деятельности
РФ детально регламентированы в ФЗ «О международных договорах РФ». Этот
закон применяется в отношении международных договоров независимо от их
вида и наименования.
Все это говорит об огромной важности исследования международной
договорной практики, а также договорной практики РФ. Научная разработка
проблем теории международного договора, внутригосударственного правового
регулирования заключения международного договора приобретает особенно
большое значение, не только познавательное, но и практическое.
В настоящей дипломной работе автор рассматривает отдельные аспекты
соотношения законодательства РФ и международных договоров, конвенций,
сосредотачивая, в основном внимание на вопросах процедурного характера
заключения международных договоров в международной правовой практике и,
в частности, в РФ. Такая направленность работы позволит глубже уяснить
смысл отдельных положений Венских конвенций о праве международных
договоров 1969 и 1986 годов, касающихся непосредственно вопросов
процедуры заключения международных договоров, и, одновременно, отследить
место и роль отечественного законодательства, в частности ФЗ «О
международных договорах РФ», в системе глобального правового
регулирования международных отношений.
Глава 1. Общие вопросы заключения международных договоров.
§1. Стадии заключения международных договоров.
Заключение международных договоров государствами представляет собой
осуществление внешней стороны государственного суверенитета и относится
к числу основных прав государств.
Заключение международного договора — это сложный процесс, состоящий из
ряда последовательных стадий. Его юридическая сущность в большинстве
случаев состоит, как отмечает Г. И. Тункин, в согласовании «воли
государств, результатом которого является соглашение, воплощающееся в
нормах договора».
Юристы нередко замалчивают существо процесса заключения международных
договоров, сводя его к чисто техническим моментам безотносительно к
формированию соглашения. Такую попытку сделал, например, Дж.Фицморис в
Комиссии международного права ООН при обсуждении проекта статей по праву
договоров.
Французский юрист П.Ретер, отмечая многозначность термина «заключение»,
считает, что для начала лучше всего взять самое ограниченное
определение: «Международный договор «заключен», когда государства
определенно выразили свою волю быть им связанными». Поскольку речь идет
о письменных договорах, то это выражение согласия должно происходить в
определенной форме, и документы, в которых оно выражается, должны быть
составлены специально для этой цели. В более широком смысле «заключение»
означает «совокупность процедур с применением «различных документов»,
посредством которых обосновывается существование международных
договоров».
По мнению проф.Талалаева, заключение международных договоров является
подчас долгим процессом вследствие сложности объектов договоров, природы
и числа их участников. Он включает в себя целый ряд конкретных стадий,
подстадий и юридических действий: составление и принятие текста
договора, установление аутентичности текста, подписание договора,
ратификация и другие способы выражения согласия на обязательность
договора. Среди них такие, как утверждение, принятие, присоединение,
обмен документами, образующими договор. В процесс заключения входят
также обмен или депонирование ратификационных грамот. Не обязательно,
чтобы заключение каждого договора проходило все названные этапы. Это
зависит от формы договора и предварительной договоренности сторон. Но
всякий международный договор проходит стадии выработки текста и имеет ту
или иную форму, в которой выражается согласие государства на
обязательность для него договора. Это две основные стадии заключения
международного договора, которые со своей стороны подразделяются на
более мелкие этапы, или подстадий.
Венская конвенция о праве договоров 1969 г. определила три стадии
заключения договоров (ст.9-11). Первая стадия – принятие текста. Текст
принимается по согласию всех участвующих в его составлении, а для
многостороннего договора — большинством в две трети участников
конференции. Принятие текста не налагает на участников юридических
обязательств. Вторая стадия – установление аутентичности текста, которое
осуществляется путем подписания, подписания ad referendum или
парафирования текста договора или заключительного акта конференции,
содержащего этот текст. Третья стадия — согласие на обязательность
договора, которое может быть выражено подписанием, ратификацией,
принятием, утверждением или присоединением в зависимости от порядка,
предусмотренного в самом договоре. Право на участие распространяется на
все перечисленные стадии. Оно существует независимо от признания
государства или его правительства другими участниками. Исключение
составляет случай, когда ООН объявляет незаконным режим, установленный в
стране в нарушение права народов и наций на самоопределение и
представляющий собой режим колониального угнетения. Прецедентом является
серия решений, принятых в период 1965-1979 гг. Советом Безопасности и
Генеральной Ассамблеей ООН относительно расистского режима в Южной
Родезии.
Таким образом, заключение международных договоров – процесс становления
договорной нормы международного права и формирования соглашения между
государствами, выраженный в ряде последовательных стадий и юридических
действий, содержание которых зависит от взаимных интересов, намерений,
позиций, законодательства и практики сторон, от существа, предмета, и
целей договорённости.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» в
ст.2 определяет заключение международного договора как выражение
согласия Российской Федерации на обязательность для неё международного
договора. То есть в целом под заключением обычно понимается процесс
принятия международного обязательства, но в законе даётся юридически
более точное понятие, означающее окончательное принятие договора, т. е.
завершающую стадию его заключения.
Необходимо добавить, что государства заключают международные договоры в
лице своих высших органов государственной власти и государственного
управления. Порядок представительства государства при заключении
договоров, определение соответствующих органов и их компетенции являются
внутренним делом государства и регулируются внутригосударственным
правом, прежде всего их конституциями. У международных организаций это
определяется их уставами.
§2. Полномочия и уполномоченные сторон в международных договорах.
Рассмотрение процедуры заключения международных договоров в литературе
обычно начинается с вопроса о выдаче полномочий сторон в международных
договорах. И.Синклер и П.Ретер, например, выдачу полномочий относят к
первой стадии процесса заключения договоров. Полномочия должны
предъявляться в начале переговоров.
В полномочиях указываются: фамилия, имя и отчество уполномоченного, а
также его должность или ранг в тех случаях, когда это необходимо. Далее
указывается тот круг вопросов, в отношении которых соответствующее лицо
или делегация правомочны осуществлять те или иные действия (например,
вести только переговоры или подписать также договор, участвовать в
работе конференций и т.д.). Отдельных полномочий на парафирование не
выдается. Оно охватывается полномочиями на ведение переговоров.
Наименование соглашения или договора в полномочиях должно строго
соответствовать тем названиям актов, которые уже согласованы между
сторонами.
В случае, когда делегация уполномочена вести переговоры, а соглашение
предстоит выработать в ходе переговоров, в полномочиях указывается: «…
На ведение переговоров и подписание соответствующего соглашения, которое
будет выработано в результате этих переговоров».
В случаях когда подписание соглашения сопровождается оговоркой, она
должна быть включена в текст полномочий. Если соответствующая оговорка
была сделана представителем страны при подписании того или иного
международного договора и он продлевается, то при подписании документов
о последующем продлении действия данного международного договора в
полномочие представителя вписывается та же оговорка, которая была
сделана при подписании самого договора.
Согласно Венской конвенции 1969 года (ст.7) следующие лица не нуждаются
в полномочиях и считаются представляющими свое государство ex officio:
главы дипломатических представительств — в целях принятия текста
договора между аккредитующим государством и государством, при котором
они аккредитованы;
представители, уполномоченные государствами представлять их на
международной конференции или в международной организации или в одном из
ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в
такой организации или в таком органе.
главы государств, главы правительств и министры иностранных дел — в
целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;
Следовательно, последние две категории лиц должны иметь полномочия на
подписание договора.
Положения п. 1 и 2 ст.12 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью
соответствуют сложившейся международной практике: «Президент Российской
Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию в
международных отношениях и в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и международным правом ведет переговоры и подписывает
международные договоры Российской Федерации без необходимости
предъявления полномочий. Председатель Правительства Российской Федерации
как глава Правительства и министр иностранных дел Российской Федерации в
силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут
переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без
необходимости предъявления полномочий. Федеральный министр, руководитель
иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей
компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры
Российской Федерации межведомственного характера без предъявления
полномочий. Глава дипломатического представительства Российской
Федерации в иностранном государстве или глава представительства
Российской Федерации при международной организации вправе вести
переговоры в целях принятия текста международного договора между
Российской Федерацией и государством пребывания или в рамках данной
международной организации без предъявления полномочий. »
Таким образом презюмируется, что глава государства, глава правительства
и министр иностранных дел таким правом наделены в силу своего
должностного положения и служебных функций. Право федерального министра,
руководителя иного федерального органа исполнительной власти вести
переговоры и подписывать договоры межведомственного характера без
предъявления полномочий вытекает из того, что он несет ответственность
за деятельность своего ведомства и может выступать от его имени в силу
своего служебного положения.
В отличие от вышеуказанных должностных лиц глава дипломатического
представительства РФ в иностранном государстве или глава
представительства РФ при международной организации без предъявления
полномочий могут только принимать текст договора. На подписание договора
посол или глава представительства должны получить полномочия.
Что касается должностных лиц, которые обязаны получить полномочия на
ведение переговоров и на подписание международных договоров РФ, такие
полномочия предоставляются:
в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, –
Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых
от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению
Правительства Российской Федерации, – Правительством Российской
Федерации. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных
договоров оформляются от имени Президента Российской Федерации либо от
имени Правительства Российской Федерации Министерством иностранных дел
Российской Федерации;
в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской
Федерации, – Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение
переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени
Правительства Российской Федерации Министерством иностранных дел
Российской Федерации;
в отношении договоров межведомственного характера – федеральным
министром, руководителем иного федерального органа исполнительной
власти.
Термин «полномочия» в комментируемой статье употребляется в двух
значениях. Предоставление полномочии Президентом и Правительством
означает, что в решении о проведении переговоров и подписании договора,
принимаемом в соответствии со ст.11 Закона, указывается, кому конкретно
поручается вести переговоры и подписывать договор. В российской практике
такое поручение чаще дается федеральному органу исполнительной власти,
от которого исходило предложение о подписании, а не конкретному лицу. В
этом случае вести переговоры и подписывать договор может как федеральный
министр или руководитель иного федерального органа исполнительной
власти, так и один из его заместителей. Это представляется
целесообразным, поскольку дает большую гибкость, позволяет, например, не
откладывать намеченное подписание из-за болезни или отсутствия по иной
причине данного должностного лица. Однако поручение провести переговоры
и подписать договор может быть дано и конкретному лицу. Причем
уполномоченным может быть отнюдь не обязательно руководитель
министерства или ведомства, но и другое лицо. Например, если договор РФ
заключается в отношении субъекта Федерации, подписать его может
должностное лицо данного субъекта Федерации. Предоставление полномочий
федеральным министром (руководителем иного федерального органа
исполнительной власти) также означает принятие решения о том, кому
поручается ведение переговоров и подписание договора межведомственного
характера.
Оформление полномочий означает выдачу Министерством иностранных дел
России специального документа, подтверждающего право данного лица вести
переговоры и подписывать договор, либо, применительно к межведомственным
договорам, выдачу такого документа руководителем ведомства.
Основанием для выдачи полномочий МИД является решение, принятое
Президентом или Правительством в соответствии со ст.11 Закона, в котором
указывается, кому поручено вести переговоры и подписать договор. Без
такого решения МИД не оформляет полномочия. При этом полномочия могут
быть выданы (в зависимости от содержания решения) только на проведение
переговоров или на проведение переговоров и подписание договора, или же
только на подписание договора.
Полномочия, выдаваемые МИД, оформляются на специальном гербовом бланке.
Текст полномочий, отпечатанный типографским способом, гласит:
«Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим
удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил… » (если
полномочия выдаются от имени Правительства, в тексте соответственно
говорится: «Правительство Российской Федерации уполномочило… »). Далее
впечатываются полностью фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его
должность и указывается, на какие действия это лицо уполномочено. Если
речь идет о подписании договора, приводится полное название. Например,
«на подписание Договора между Российской Федерацией и (название
государства), об основах отношений». Если договорные документы еще
предстоит согласовать, может быть использована формула «на проведение
переговоров о… и на подписание соответствующего документа».
Полномочия, выдаваемые МИД, подписываются министром либо одним из его
заместителей и директором Правового департамента. На них ставится
мастичная печать МИД.
При заключении двусторонних договоров участники обмениваются
полномочиями (обычно подлинниками), а при многосторонних договорах
полномочия сдаются в секретариат конференции или организации, где они
проверяются, или же создается специальный комитет по их проверке.
Порядок проверки и условия действительности полномочий определяются
правилами процедуры конференции. Комитет представляет на утверждение
конференции свой доклад, в котором констатируется действительность (или
недействительность) полномочий представителей государств. При заключении
двусторонних договоров действительность полномочий может
констатироваться в преамбуле таких договоров.
Уполномоченные должны действовать при заключении договора строго на
основании и в пределах свои полномочий. Любой акт по заключению
договора, совершенный лицом, на то не уполномоченным или в нарушение
полномочий, не порождает для государства никаких правовых последствий,
если только он впоследствии не будет подтвержден компетентным органом
этого государства.
Уполномоченный должен представлять реально существующего субъекта
международного права или его органы. Советский Союз, а вслед за ним и РФ
никогда не признавал действительными полномочия, выданные органами,
которые не представляют данное государство в международных отношениях
(марионеточными правительствами, свергнутыми монархами, президентами и
т.п.). Представители свергнутых правительств могут продолжать участие в
переговорах о заключении договора лишь в том случае, если они получают
полномочия от нового правительства.
В неотложных случаях могут выдаваться временные полномочия, направленные
клерной телеграммой, при этом в конце телеграммы указывается, что
«подлинные полномочия будут представлены дополнительно».
От полномочий нужно отличать инструкции уполномоченным. Инструкции
определяют позицию уполномоченных по обсуждаемым вопросам. Это
внутренний документ делегации, и обычно до сведения других участников он
официально не доводится. Поэтому договор, заключенный в нарушение
инструкций, не теряет своей юридической действительности и значения. В
ст.47 Венской конвенции о праве международных договоров говорится об
инструкциях: «Если правомочие представителя на выражение согласия
государства на обязательность для него конкретного договора обусловлено
специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого
ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности
выраженного им согласия, если только другие участвовавшие в переговорах
государства не были уведомлены об ограничении до выражения
представителем такого согласия».
Глава 2. Работа над текстами международных договоров.
§1. Согласование текста международного договора путём переговоров.
Выработка согласованного текста международного договора является первой
обязательной стадией в процессе заключения соглашения. В эту стадию в
качестве подстадий входят также принятие текста международного договора
и установление его аутентичности.
Основным методом подготовки такого текста являются переговоры между
договаривающимися государствами. Важную роль здесь играет договорная
инициатива государства, хотя она, как и выдача полномочий, будучи
односторонним актом, не может быть самостоятельной стадией заключения
международного договора.
Современное международное право устанавливает определенные принципы,
которые должны соблюдаться во время переговоров по заключению
международных договоров, чтобы эти переговоры дали положительные
результаты. К ним относятся: принцип равноправия сторон. недопустимость
дискриминации в приглашении заинтересованных участников, недопустимость
диктата и вмешательства во внутренние дела, гласность.
Если договор подготавливается в обстановке неравноправия, неуважения
суверенитета партнера по переговорам, а тем более оккупации его
территории, то такой договор и по содержанию будет неизбежно носить
неравноправный характер. Государство, если, конечно, оно не является
агрессором, вправе отказаться от переговоров в таких условиях. Так,
правильно поступили арабские государства, отказавшись вести переговоры о
перемирии с Израилем в условиях оккупации им арабских территорий. В
связи с переговорами между правительствами ГДР и ФРГ в марте 1970 года
правительство ГДР заявило, что «равноправные переговоры могут состояться
лишь в том случае, если обе стороны признают друг друга в качестве
суверенных субъектов международного права».
Международная практика выработала три основные формы подготовки
согласованного текста международного договора: обычные дипломатические
каналы, международные конференции и международные организации. Как
правило, текст договора составляется одним из этих способов. Но бывают
случаи, когда один и тот же договор в процессе подготовки проходит все
три формы.
Обычными дипломатическими каналами являются постоянные дипломатические
представительства договаривающихся государств. Через них ведутся
предварительные переговоры, обмен мнениями по основным пунктам проекта
будущего двустороннего договора (реже многостороннего). Они
осуществляются путем нотной переписки и устных бесед с соответствующими
памятными записками и меморандумами. Двусторонние переговоры могут
вестись посредством посылки специальных делегаций (миссий).
Каждая сторона выставляет свои предложения, свой проект договора. В ходе
переговоров они постепенно, в результате компромиссов, взаимных уступок,
согласовываются. Появляется единый согласованный текст международного
договора. С проектом договора может выступить и одна сторона. Тогда он
может быть положен, с согласия других участников, в основу обсуждения.
Однако и в этом случае в ходе переговоров идет процесс согласования воль
их участников, рождается один согласованный проект договора.
Подготовке проектов важных международных договоров часто предшествует
так называемая предварительная договоренность по принципиальным
вопросам. Так, перед заключением Варшавского Договора между его будущими
участниками в марте 1955 года были проведены консультации.
Предварительная договоренность может фиксироваться в совместных
заявлениях и коммюнике о результатах переговоров. Иногда заключенный
договор, как уже говорилось, содержит обязательство сторон заключить на
его основе какой-либо другой договор. Известны случаи, когда обмен
мнениями о содержании важного договора осуществляется путем обмена
письмами между главами правительств или государств.
Второй важной формой подготовки согласованного текста международного
договора являются международные конференции полномочных представителей
государств. Особенность этой формы состоит в том, что ей предшествует
предварительная организационная подготовка, а процесс заключения
договора подчинен четким правилам процедуры, принимаемым на конференции.
Несмотря на техническую природу правил процедуры, они имеют важное
значение для успешной работы конференции и для выработки приемлемого для
всех участников текста международного договора. Поэтому в международной
практике известно немало случаев, когда вопросы процедуры международных
конференций оказывались объектом острых политических споров, которые в
конечном счёте влияли на результаты работы международных конференций.
Исходя из основных принципов международного права, процедура
деятельности конференции должна отвечать следующим требованиям:
обеспечивать равенство всех участников на всех стадиях работы
конференции (включая равенство при определении круга вопросов,
подлежащих обсуждению, а также равный долг всех сторон идти на взаимные
уступки и компромиссы);
охранять права и достоинства всех государств, принимающих участие в
обсуждении вопросов, должным образом учитывать их интересы;
гарантировать наиболее демократичные формы обсуждения вопросов;
содействовать согласованию точек зрения всех участников конференции на
основе полной добровольности;
исключать всякую возможность диктата одних государств по отношению к
другим.
Конференции лишь тогда могут решить успешно задачу выработки
международных договоров, когда строго соблюдены все перечисленные
требования. На международных конференциях, как правило, вырабатываются
либо мирные договоры, либо договоры, охватывающие значительное число
государств. Такие международные конференции чаще всего созываются с
целью создания международных административных союзов, международных
организаций, выработки конвенций по вопросам права войны и т.д. Так,
например, 21. 04. 1949 в Женеве была созвана дипломатическая
конференция, которая выработала и 12. 09. 1949 приняла Конвенции «Об
обращении с военнопленными», «О защите гражданского населения во время
войны».
Современная международная практика выработала и такую форму
международных конференций, как совещания на высшем уровне государств и
правительств заинтересованных государств. Большое положительное значение
непосредственных переговоров руководящих государственных деятелей было с
убедительностью продемонстрировано во время Тегеранской, Крымской и
Потсдамской конференций СССР, США и Англии, в ходе которых были
заключены важные соглашения, направленные на разгром фашизма и
определившие основы послевоенного устройства мира.
Особым видом международной конференции являются переговоры по заключению
договора с участием третьих государств. Такой была Ташкентская
конференция 1966 года руководителей Индии и Пакистана. В переговорах
между ними активное участие принимал Председатель Совета Министров СССР
А. Н. Косыгин, который во многом содействовал выработке известной
Ташкентской декларации о мирном разрешении индо-пакистанского конфликта.
Все большее распространение в международной практике получает разработка
текстов международных договоров в международных организациях. Проекты
договоров, которые носят особо сложный или специальный характер,
подготавливаются международными органами, в частности органами ООН. В
соответствии с уставом, ООН ставит перед собой цель «быть центром для
согласования действий наций» в решении важнейших международных вопросов.
Очевидно, что в достижении этой цели важную роль должны играть усилия
ООН по выработке международных соглашений, которые путём согласования
интересов многих государств были бы направлены на решение важнейших
международных вопросов. В частности, в п. 3. ст.62 Устава говорится:
«Совет уполномочивается подготавливать для представления Генеральной
Ассамблее проекты конвенций по вопросам, входящим в его компетенцию».
Для рассмотрения подробнее вопросов Экономический Социальный Совет
вправе созывать международные конференции.
За прошедшие после создания ООН годы в соответствующих органах этой
организации были выработаны проекты некоторых конвенций. Так, проект
договора о принципах деятельности государств в космическом пространстве
вначале разрабатывался юридическим подкомитетом Комитета ООН по космосу,
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и
пакты о правах человека — Комиссией по правам человека, конвенции,
кодифицирующие международное право, — Комиссией международного права
ООН. В ООН разрабатывались такие важные конвенции, как Конвенции по
предупреждению и борьбе с геноцидом и апартеидом, Конвенция о
неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям
против человечества, Договор о нераспространении ядерного оружия и др.
Некоторые из них предварительно составлялись Секретариатом ООН.
Окончательное согласование текстов указанных договоров проходило на
Генеральной Ассамблее ООН. Большую работу здесь проводят главные
комитеты Генеральной Ассамблеи. Получая от вспомогательных и других
органов ООН проект международного договора, Генеральная Ассамблея
решает, если находит заключение договора целесообразным, либо созвать
специальную конференцию государств для принятия текста договора, либо
передает проект договора для обсуждения одному из своих главных
комитетов. В этом случае соответствующий комитет обсуждает
представленный проект, вносит в него необходимые изменения и
представляет окончательный текст договора на утверждение Генеральной
Ассамблеи. Так, по решению Генеральной Ассамблеи ООН в 1961 году была
созвана конференция для обсуждения представленного Комиссией
международного права проекта статей о дипломатических сношениях, в
1968 — 1969 годах состоялась конференция для обсуждения представленного
Комиссией международного права проекта статей по праву международных
договоров, а в 1977 году—конференция ООН по правопреемству государств в
отношении международных договоров. В то же время договор о принципах
деятельности государств в космическом пространстве, подготовленный
Комитетом по использованию космоса в мирных целях, был принят
Генеральной Ассамблеей после его обсуждения в Первом комитете
(политические вопросы и вопросы безопасности) Генеральной Ассамблеи.
Международные пакты о правах человека, подготовленные Комиссией по
правам человека, были приняты Генеральной Ассамблеей после их обсуждения
в Третьем комитете (социальные и гуманитарные вопросы). Конвенция о
специальных миссиях, подготовленная Комиссией международного права, была
принята Генеральной Ассамблеей после ее обсуждения в Шестом
(юридическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН.
Значительную работу по подготовке международных договоров проводят
специализированные учреждения ООН. Особенно большое количество конвенций
(более 150) подготовлено и принято Международной организацией труда.
Среди них конвенции о запрещении принудительного труда, запрещении
дискриминации в области труда, о продолжительности рабочего времени и
отдыха, охране труда подростков и др. Ряд международных конвенций
подготовлен ЮНЕСКО, Всемирной организацией здравоохранения,
Международной организацией гражданской авиации и др.
Нужно, однако, отметить, что до сих пор не существует какой-либо
унифицированной процедуры разработки международных договоров в рамках
ООН или под ее эгидой. Процесс этот различен и зависит от вида
разрабатываемого договора. В настоящее время в ООН изучается вопрос о
методах заключения многосторонних договоров, разрабатываемых в рамках
ООН, с тем чтобы были приняты меры к усовершенствованию и выбору
наиболее целесообразных методов их разработки.
Однако роль ООН не следует переоценивать. Некоторые учёные склонны
видеть в деятельности ООН по выработке конвенционных норм зримые
признаки высшего правотворчества, стоящего над государствами. ООН
рассматривается как надгосударственный орган, осуществляющий
международное законодательство. Но на самом деле речь не идёт об
ограничениях суверенитета, т. к. ООН лишь оказывает помощь государствам
в выработке и заключении международных соглашений. ООН имеет возможность
это делать в силу тех полномочий, которые она получила от государств –
членов ООН. Поэтому участие ООН в заключении международных соглашений
должно рассматриваться как реализация суверенных прав государств в этой
области. Подобная реализация прав выгодна государствам, поскольку ООН
облегчает международное сотрудничество.
§2. Принятие текста международного договора и его формы.
Принятие текста договора является одним из важных этапов стадии
разработки согласованного текста международного договора. В Венской
конвенции определение этого термина отсутствует. По мнению И.Синклера,
этот термин, видимо, означает формальный акт, посредством которого
«устанавливаются форма и содержание предложенного договора».
Принятие текста международного договора выражается в особой процедуре
голосования, посредством которой уполномоченные представители государств
высказывают свое согласие с формулировками текста договора. Форма
принятия определяется как переговорами, так и заранее по соглашению
сторон, например, в правилах процедуры международной конференции, на
которой разрабатывается и принимается текст международного договора.
Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим числом государств
принимаются единогласно всеми участвующими в переговорах государствами.
Так был принят, например, Договор об Антарктике на конференции
1959 года, в которой участвовало 12 государств. В прошлом принцип
единогласия применялся во всех случаях. В настоящее время в связи с
появлением большого числа государств тексты международных договоров на
широких международных конференциях стали приниматься большинством в две
трети голосов, если правила процедуры не предусматривают иного,
например, простым большинством (правила процедуры Белградской
конференции по Дунаю 1948 г., Женевской конференции 1949 г. о защите
жертв войны, Сан-Францисской конференции 1951 г. о мирном договоре с
Японией).
Многие конференции последних лет, в которых участвовали почти все
государства мира, принимали тексты договоров 2/3 голосов. Так было на
Женевской конференции 1958 года по морскому праву, Венских конференциях
1961 , 1963 , 1969 и 1978 годов по дипломатическому и консульскому
праву и праву договоров. Но, во всяком случае, решение любого
большинства не обязательно для несогласного с ними меньшинства. Учитывая
это обстоятельство, государства в последнее время все чаще прибегают к
принципу консенсуса, то есть общему согласию при принятии текста
договора без формального голосования, даже на широких международных
конференциях. Принцип консенсуса применялся на III Конференции по
морскому праву и на таких международных форумах, как Совещание по
безопасности и сотрудничеству в Европе и др. , а также в некоторых
международных организациях.
На конференциях принятие текста статей договора проходит в свою очередь
несколько стадий: в соответствующем комитете, редакционном комитете, а
затем на пленарном заседании конференции. Каждая статья (а иногда ее
часть) принимается (голосуется) отдельно и только в конце конференции
принимается договор в целом. Правила процедуры определяют и форму
голосования. Обычно оно производится путем поднятия рук. В важных
случаях применяется так называемое поименное голосование в алфавитном
порядке участвующих в конференции государств, начиная с государства,
определяемого председателем по жребию. Итоги такого голосования и по
договору в целом заносятся в протоколы конференции.
Принятие текста договора, составленного в международной организации,
происходит согласно правилам голосования, применяемого в том ее органе,
который принимает договор. Уставы некоторых международных организаций
прямо устанавливают процедуру принятия разрабатываемых ими договоров.
Так, согласно ст.19 Устава МОТ, конвенции о труде принимаются 2/3
голосов присутствующих на конференции делегатов.
Аналогичная процедура принятия текстов международных конвенций
предусмотрена в уставах ЮНЕСКО (ст.IV), ВОЗ (ст.19), ИМО (ст.3) и др. В
уставах других международных организаций ничего не говорится о процедуре
принятия текстов разрабатываемых ими международных договоров Так, ни в
Уставе ООН, ни в правилах процедуры Генеральной Ассамблеи и других
главных органов ООН этот вопрос не предусмотрен. Согласно сложившейся в
Генеральной Ассамблее ООН практике, тексты таких договоров принимаются в
соответствии с процедурой голосования, предусмотренной для постановлений
по важным вопросам, то есть большинством в 2/3 присутствующих и
участвующих в голосовании (ст.18 Устава ООН).
§3. Установление аутентичности текста международного договора и его
формы.
После того как текст договора согласован и принят, становится
необходимым каким-то образом зафиксировать, что данный текст является
окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных.
Процедура, посредством которой принятый текст договора объявляется
окончательным, называется установлением аутентичности текста. Это особая
подстадия в заключении международного договора, ибо всякое
правительство, прежде чем взять на себя обязательства по договору,
Должно точно знать, каково же окончательное текстуальное его содержание.
Процедура установления аутентичности текста определяется или в самом
тексте, или путем соглашения между договаривающимися государствами.
Раньше эта подстадия заключения международного договора не выделялась
отдельно. Причина состояла в том, что установление аутентичности текста
во времени совпадало с подписанием договора. Однако по мере появления
новых способов заключения международных договоров, в частности в органах
и в рамках международных организаций, стало очевидно, что подписание
договора выполняет более важную функцию, чем просто установление
аутентичности его текста. В то же время появились новые формы
установления аутентичности текста договора, не связанные с подписанием
его уполномоченными.
В настоящее время применяются следующие формы установления аутентичности
текста международных договоров: парафирование, включение текста договора
в заключительный акт международной конференции, на ко торой он был
принят, включение текста договора в резолюцию международной организации
и другая согласованная процедура. Кроме того, если после принятия текста
международного договора имеет место его подписание, в том числе
подписание ad referendum, то в этом случае основная его функция, о
которой пойдет речь дальше, сливается с функцией установления
аутентичности текста. Иначе говоря, в этом случае заключение договора
как бы минует этап установления аутентичности текста.
Парафирование — это установление аутентичности текста договора
инициалами уполномоченных договаривающихся государств в свидетельство
того, что данный согласованный текст договора является окончательным.
Парафирование может относиться только к отдельным статьям и применяется
обычно при заключении двусторонних договоров. Поскольку оно по существу
не является подписанием, так как не выражает согласие государства на
обязательность для него международного договора, то специальных
полномочий для этой процедуры не требуется. Ее цель более скромная: быть
доказательством окончательного согласования текста международного
договора. После него текст не может быть изменен даже по соглашению
между уполномоченными. Парафирование позволяет избежать возможных споров
и недоразумений относительно окончательных формулировок положений
договора. В этом также заключается его важное значение. Но парафирование
не заменяет подписания договора. Случаи, когда парафирование заменяет
подписание, чрезвычайно редки.
В последние годы все чаще применяются новые методы установления
аутентичности текстов договоров, прежде всего многосторонних, к которым,
как говорилось, парафирование не применимо. Аутентификация текста здесь
нередко принимает форму резолюции какого-либо органа международной
организации или подписания текста компетентным представителем
организации. Например, конвенции, принимаемые конференцией МОТ,
подписываются председателем и генеральным директором МОТ (ст.19 Устава
МОТ). В этом случае подпись выполняет функцию удостоверения
аутентичности принятого текста (государствами эти конвенции не
подписываются).
На международных конференциях тексты принятых договоров часто входят в
заключительные акты конференций в качестве приложений, хотя и не всегда.
Но в любом случае подписание заключительного акта конференции не
означает согласия с перечисленными в нем договорами, для чего требуется
специальная подпись. Подписание заключительного акта означает лишь
установление аутентичности принятого конференцией текста международного
договора, включенного в этот акт.
Глава 3. Выражение согласия государств на обязательность международного
договора.
§1. Способы выражения согласия.
Представители государств, ведущие переговоры, занимаются только
составлением текста договора, принятием его и установлением
аутентичности текста. Все эти действия относятся только к процессу
переговоров в отношении текста договора, который, как говорилось,
составляет первую основную стадию его заключения. Но такие действия,
совершенные на этой стадии, в том числе и голоса, поданные
представителями за принятие текста договора в целом, не могут
рассматриваться как выражение согласия государств на обязательность для
них самого договора. Такая обязательность наступает в результате
изъявления соответствующего согласия государств на обязательность для
них международного договора и является второй основной и важнейшей
стадией его заключения. В свою очередь оно может проходить несколько
этапов или подстадий и выражаться в различных формах. Наиболее
распространенными из них являются шесть: подписание договора, обмен
документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие и
присоединение. Возможны и другие формы выражения согласия, но они
применяются реже (ст.11 Венской конвенции 1969 г.). Завершается эта
стадия обменом ратификационными грамотами или другими документами или их
депонированием, когда таковое предусмотрено в договоре.
Положение ст.6 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью соответствует
сложившейся международной практике: «Согласие РФ на обязательность для
неё международного договора может выражаться путём: подписания договора;
обмена документами, образующими договор; ратификации договора;
утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору;
применения любого другого способа выражения согласия, о котором
условились договаривающиеся стороны. »
Согласие государства на обязательность для него договора может
относиться к части последнего, если это разрешено договором или если с
этим согласны другие договаривающиеся государства. Отдельные договоры
предусматривают такую возможность. Тогда допустимы частичная
ратификация, утверждение, присоединение и т.д. Что касается подписания,
то некоторые юристы оспаривают возможность подписания только отдельных
частей договора. Венская конвенция 1969 года в ст.17 не делает
каких-либо оговорок на этот счет. Кроме того, эта статья
предусматривает, что согласие государства на обязательность для него
договора может быть альтернативным, если сам договор допускает выбор
между альтернативными положениями и если при выражении согласия ясно
указано, к какому из положений это согласие относится. Возможность
альтернативного согласия встречается в некоторых конвенциях
Международной организации труда, в Общем акте о мирном разрешении
международных споров, но эта практика не получила широкого
распространения.
§2. Подписание международного договора. Формы и способы.
Важнейшим способом выражения согласия государства на обязательность для
него международного договора является подписание, которое до недавнего
времени считалось обязательной стадией его заключения. Однако за
последние десятилетия появились договоры, не проходящие стадию
подписания. Например, конвенции, принимаемые МОТ, ратифицируются
государствами без подписания. Тем не менее оно остается важным этапом
заключения договора и, может быть, поэтому датой заключения договоров
считается день их подписания.
В настоящее время обязанность государств воздерживаться после подписания
договора от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели,
нашла подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров
(ст.18) и в договорной практике. В этой связи можно напомнить о
резолюции XXI сессии Генеральной Ассамблеи 1966 года «Об отказе
государств от действий, затрудняющих достижение договоренности о
нераспространении ядерного оружия», в которой, в частности, говорилось:
«Генеральная Ассамблея, принимая во внимание, что, в настоящее время
ведутся международные переговоры (т. е. даже до подписания договора.),
имеющие целью разработку договора о нераспространении ядерного оружия, и
желая создать благоприятную обстановку для успешного завершения этих
переговоров, настоятельно призывает государства:
Впредь до заключения договора о нераспространении ядерного оружия
воздерживаться от всяких действий, которые могли бы затруднить
достижение договоренности о нераспространении ядерного оружия.
Предпринять все необходимые шаги для скорейшего заключения договора о
нераспространении ядерного оружия».
Советский Союз голосовал как за эту резолюцию, так и за упомянутую ст.18
Венской конвенции, выразив тем самым свое положительное отношение к
обязанности государств не лишать договор его объекта и цели еще до
вступления в силу, в частности после подписания. Это полностью отвечает
интересам укрепления мира и развития международного сотрудничества.
В тех случаях, когда международный договор не подлежит ратификации,
утверждению, принятию и т.д. , подписание:
закрепляет окончательное согласие государства на обязательность для него
этого договора;
возлагает на государство обязанность воздерживаться от действий, которые
лишили бы договор его объекта и цели (если такое согласие было дано до
вступления договора в силу);
если же договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данного
подписания), то с момента его подписания этим государством для него
приобретают полную силу все постановления договора.
Подписание международного договора может быть окончательным, или
неокончательным, или условным (ad referendum).
Подписание договора ad referendum делается представителем под условием,
что оно нуждается в последующем утверждении правительством, или
ратификации, или принятии компетентным органом государства. Однако
подписание ad referendum является именно подписанием, хотя и не
окончательным, и поэтому его нужно отличать от парафирования.
Главные различия между подписанием ad referendum и парафированием
заключаются в следующем:
в то время как подписание ad referendum является способом выражения
согласия государства на обязательность для него договора, парафирование,
как общее правило, ограничивается установлением аутентичности текста
договора и не может быть превращено в окончательное подписание простым
подтверждением;
подтверждение подписания ad referendum имеет обратную силу, то есть
делает государство стороной договора с момента подписания ad referendum;
совершенное после парафирования подписание обратной силы не имеет;
различия есть и по форме: ad referendum не совершается постановкой
только инициалов, как парафирование, поэтому на подписание ad referendum
также требуются полномочия;
подписание ad referendum после его одобрения государством становится
окончательным со всеми юридическими последствиями, о которых говорилось
выше, в то время как после парафирования необходимо подписание.
От подписания ad referendum нужно отличать полное подписание. Это
подписание является юридическим актом, выражающим волю государства как
субъекта международного права. Полное подписание означает, с одной
стороны, подтверждение подлинности текста, с другой – явно выраженное
согласие сторон с содержанием подготовленного и согласованного текста
международного договора. Наконец, полное подписание может иметь значение
окончательного акта, придающего международному договору обязательную
силу. В соответствии с существующей практикой подписание международного
договора придаёт ему юридическую силу в следующих случаях:
когда в самом договоре содержится такое условие;
даже если в договоре отсутствует указанное условие, но форма договора
или сопутствующие обстоятельства указывают на намерение сторон придать
силу договору с момента его подписания.
Возникает вопрос: как быть в тех случаях, когда одна сторона в
переговорах имеет полномочие подписать договор с последующей
ратификацией, а другая сторона не считает ратификацию необходимым
условием. При подобной ситуации возможны два решения:
включение в договор общего постановления о порядке вступления договора в
силу;
избрание каждой стороной процедуры придания договору обязательной силы
по своему усмотрению.
В связи с этим один и тот же международный договор может быть одной
стороной только ратифицирован, а другой – только подписан. Важно лишь,
чтобы каждая из договаривающихся сторон добросовестно выполняла свои
договорные обязательства.
Полное подписание, помимо придания договору обязательной силы, может
иметь иное значение, когда подписанный договор нуждается в последующем
подтверждении – ратификации верховным органом государства. Такое
подтверждение имеет особую юридическую природу, отличную от подписания
как окончательного акта, придающего международному договору обязательную
силу и накладывающего на субъектов определённые обязательства.
Подписание, предусматривающее последующее утверждение, не накладывает на
участников соглашения договорных обязательств. Оно лишь указывает на
желание сторон принять на себя обязательства в будущем в том объёме,
который согласован во время переговоров и подтверждён подписями
уполномоченных.
Однако в соответствии с установившейся практикой подобное подписание
служит юридической основой для того, чтобы каждая из сторон выполняла
вытекающий из подписания долг, а именно:
направляла данный документ соответствующим конституционным властям на
рассмотрение и решение вопроса о ратификации и
воздерживалась до ратификации от каких-либо действий, направленных на
умаление значения достигнутого согласия или на дискредитацию
постановлений подписанного договора.
Вместе с тем, значение подписания с последующей ратификацией заключается
также и в том, что оно создает необходимые предпосылки для ратификации и
в известной мере служит рекомендацией принять и одобрить договор для
соответствующих высших органов договаривающихся государств.
Подписание двусторонних международных договоров осуществляется на основе
принципа альтерната (чередования). В экземпляре двустороннего договора,
предназначенного для данного договаривающегося государства, наименование
этого государства, подписи его уполномоченных, печати, а также текст
договора на языке данного государства помещаются на первом месте. Для
подписей первым местом считается место под текстом с левой стороны (в
тексте на арабском языке – с правой) или же, если подписи ставятся одна
под другой, – верхнее место. На экземпляре договора, предназначенного
для другой стороны, подписи ставятся в обратном порядке.
При подписании многостороннего договора подписи уполномоченных ставятся
одна под другой в порядке русского, английского или иного алфавита
(выбор алфавита делают сами участники). Альтернат является своеобразным
выражением принципа суверенного равенства государств.
Международный договор может подписываться одновременно в одном месте
всеми государствами, которые приняли участие в переговорах, но может
быть открыт для подписания до определенного срока в разное время и даже
в разных местах. Так, например, в соответствии со своей принципиальной
линией на уменьшение угрозы ядерной войны Советский Союз в мае
1978 года подписал дополнительный протокол II к Договору о запрещении
ядерного оружия в Латинской Америке. Форма разновременного подписания
многосторонних договоров становится преобладающей в современной
договорной практике. Многосторонние договоры все чаще в своих
заключительных статьях предусматривают их открытие для подписания в
течение определенного срока.
§3. Ратификация международных договоров.
По статистике, примерно две трети договоров, как правило, проходят
стадию ратификации. Этим определяется важность института ратификации для
международного права.
Институт ратификации в своем историческом развитии претерпел
определенные изменения, которые вызывались конкретными
социально-экономическими условиями. В деспотических государствах
древности, а также в государствах феодальной эпохи уполномоченные на
ведение переговоров о заключении международных договоров выступали в
качестве личных представителей монархов. В силу этих обстоятельств
институт ратификации испытывал на себе влияние личных отношений между
руководителем государства и его представителями. Если уполномоченные
лица при заключении договора действовали в пределах предоставленных им
полномочий, то это означало, что они полностью выполняли волю главы
государства. В связи с этим в науке международного права того времени
утвердился взгляд, что заключенный в рамках предоставленных полномочий
договор подлежит обязательному одобрению главой государства, или, иначе,
ратификации верховным органом. Если же уполномоченные превышали свои
права и пренебрегали указаниями главы государства, то последний получал
неоспоримое право отказаться от ратификации и отклонить представленный
проект договора.
Таким образом, ратификация изначально выступала как мера проверки,
насколько точно соблюдены и выполнены полномочия. Если договор был
заключён с превышением полномочий, то глава государства либо отказывался
его одобрить, либо признавал его приемлемым и тем самым одобрял действия
своих уполномоченных, совершённые по их личной инициативе. В этой связи
в науке международного права, начиная с Гроция, появился взгляд,
обосновывающий нератификацию превышением полномочий).
В условиях современной правовой государственности ратификация
представляет собой одну из составных частей механизма сдержек и
противовесов – у исполнительной власти сосредоточились полномочия на
заключение международных договоров, в то время как законодательная
власть получила право контроля за деятельностью исполнительной власти,
включая контроль за заключением международных договоров. Поэтому
институт ратификации стал рассматриваться как мера контроля
законодательной власти за властью исполнительной.
Ратификация международного договора – это окончательное его утверждение
высшим органом государства (обычно его главой). Она воплощается в двух
различных актах: международном (ратификационной грамоте) и
внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.), которые
соответствуют двум функциям ратификации: международной и
внутригосударственной.
Ратификация не является обязательной подстадией заключения
международного договора. В Комиссии международного права положение ст.12
первоначального проекта статей о праве договоров, где говорится, что «в
принципе международный договор нуждается в ратификации», встретило
серьезную критику большинства и не вошло в окончательный проект. Не
получило оно поддержки, как мы видели, и на Венской конференции по праву
договоров. Тем не менее в тех случаях, когда международный договор
подлежит ратификации, эта подстадия является очень важной в процессе его
заключения. Так как ратификация делается высшими органами государства,
она является наиболее авторитетной формой выражения его согласия на
обязательность международного договора.
В соответствии со ст.14 Венской конвенции «Согласие государства на
обязательность для него договора выражается ратификацией, если:
договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;
иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства
договорились о необходимости ратификации;
представитель государства подписал договор под условием ратификации;
намерение государства подписать договор под условием ратификации
вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время
переговоров».
Необходимость сохранения института ратификации определяется не только
юридическими, но и политическими соображениями. Ратификация дает
возможность еще раз в более спокойной обстановке обдумать содержание
международного договора, проконтролировать действия своих
уполномоченных, а также подготовить общественное мнение. Иногда
дополнительный анализ подписанного договора приводит к отказу
государства от его ратификации. Отказ от ратификации не считается
нарушением международного права. Так, СССР не ратифицировал Лозаннскую
конвенцию 1923 года о режиме черноморских проливов ввиду ее
несоответствия интересам СССР.
Современная международно-правовая теория в принципе склоняется к
признанию права каждого государства на отказ от ратификации заключённого
её представителями международного договора. Это нашло свое отражение в
ст.7 Гаванской конвенции от 20. 02. 1928 г. , которая гласит: «Отказ
ратифицировать договор или формулировка оговорки являются проявлением
государственного суверенитета и, как таковые, составляют осуществление
права, которое не нарушает ни международных норм, ни этикета. В случае
отказа таковой сообщается другим договаривающимся сторонам». В учебнике
международного права Мартенса указывается: «С точки зрения
международного права отказ от ратификации не считается неправомерным
актом».
В литературе, однако, высказываются соображения о том что отказ от
ратификации в каждом конкретном случае должен иметь какие-то причины.
Ф.Мартенс, например считал что отказ от ратификации допустим и даже
необходим, когда:
представители, участвовавшие в переговорах, превысили свои полномочия;
парламент не дал согласия на заключение договора;
существенно изменились обстоятельства;
подписание трактата было результатом насилия.
Однако, несмотря на встречающуюся необоснованность отказа от ратификации
международных договоров, принцип факультативности принятия договоров
верховным органом является непреложным правилом современного
международного права. Таким же правилом следует считать недопустимость
взятия обратно ратификационной грамоты, так как совершение подобных
действий подрывает принцип pacta sunt servanda.
Очевидно, что необоснованные отказы в ратификации не содействуют
развитию международного сотрудничества. Так, например, с момента
принятия Конституции США и до 1946 года было отказано в ратификации
более чем 100 договорам, а в отношении других 57 она была отложена на
неопределенное время. Более 50 лет США не ратифицировали Женевский
протокол 1925 года о запрещении применения химического и
бактериологического оружия. В августе 1977 года сенат США отказался дать
согласие на ратификацию Конвенции о предупреждении преступления геноцида
и наказании за него, принятой ООН еще в 1948 году. В 1963 году сенат
помешал ратификации конвенции 1952 года о политических правах женщин,
конвенции МОТ 1957 года об упразднении принудительного труда. В числе
нератифицированных США и многими ведущими западными странами – Конвенция
1968 года о неприменимости срока давности к военным преступлениям и
преступлениям против человечества, пакты о правах человека 1966 года,
Международная конвенция 1973 года о пресечении преступления апартеида и
наказании за него, Международная конвенция 1965 года о ликвидации всех
форм расовой дискриминации, торговое соглашение с СССР, подписанное США
в 1972 году и др. Можно привести ряд других примеров. За время своего
членства в МОТ США ратифицировали только 7 из 149 принятых этой
организацией конвенций.
Что касается обязанности государства ратифицировать международный
договор, то в настоящее время немногим более половины международных
договоров вступают в силу по их подписании, остальные вступают в силу с
момента их ратификации или обмена ратификационными грамотами. Это
находит свое подтверждение в международно-правовой теории , которая
отрицает обязательный характер ратификации для каждого договора.
Оппенгейм, например, пишет, что международный договор вступает в силу с
момента подписания его сторонами. Из этого общего правила может быть два
исключения:
ратификация становится необходимой, когда лица, уполномоченные на
заключение договора, превысили свои полномочия;
ратификация осуществляется также тогда, когда глава государства
сохраняет за собой право принять или отвергнуть заключенный
международный договор.
Другие авторы не признавая ратификацию необходимым условием для придания
обязательной силы каждому международному договору, связывают ее
применение с важностью и значением для государств того или иного
договора. Таким образом, наиболее важные договоры , в большинстве
случаев, проходят ратификацию. Другие, менее существенные договоры, не
сопровождаются такой процедурой.
В целом, ратификации подлежат международные договоры, при заключении
которых стороны условились о последующей ратификации. Остальные договоры
и соглашения, не подпадающие под первую и вторую категории, не подлежат
ратификации. Международная практика и законодательство большинства
государств отрицают необходимость ратификации всех без исключения
международных договоров. Фактически международные договоры образуют две
большие группы, одна из которых включает в себя договоры, приобретающие
обязательный характер с момента их подписания, а другая – договоры,
обязывающая сила которых возникает только после ратификации. Учитывая
это, некоторые ученые сделали даже попытку определить
международно-правовые признаки, по которым можно отнести
международно-правовой договор к одной из двух групп. Например, Оппенгейм
решает вопрос о необходимости ратификации в зависимости от содержания
соглашения. По этому признаку ратификации не подлежат протоколы, обмен
нотами, соглашения типа modus vivendi и некоторые другие.
Ратификацию как международно-правовой акт нужно отличать от одобрения
международного договора парламентом, правительством и т.д. как акта
внутригосударственного права, хотя они и взаимно связаны – без
парламентского одобрения глава государства зачастую не имеет права
совершить акт ратификации, а если он все же его совершает вопреки
конституции, то может встать вопрос о действительности такой ратификации
и международного договора в целом.
Еще в Конституцию США 1787 года было включено положение, что президент
«имеет право с совета и согласия сената заключать договоры при условии
одобрения 2/3 присутствующих сенаторов» (ст.II, разд. 2, п. 2). Во
французских конституциях периода буржуазной революции действительность
ратификации также была обусловлена согласием парламента.
В различных государствах процедура ратификации и парламентского
одобрения не одинакова. Различен и перечень договоров, которые нуждаются
для их ратификации в одобрении парламента Установление всего этого как
уже говорилось, является внутренним делом каждого государства,
определяется внутренним его правом. Международное право не
устанавливает, какие договоры по лежат обязательной ратификации и
одобрению.
В большинстве государств в парламентском одобрении нуждаются:
договоры, требующие изменения законов государства (Австрия, Бирма,
Греция, Дания, Италия, Норвегия, Таиланд, Финляндия, Франция, ФРГ и
др.);
мирные договоры. (Гаити, Иордания, Финляндия, Франция и др.);
договоры о принятии финансовых обязательств (Бельгия, Бирма, Гватемала,
Греция, Иордания, Ирландия, Италия, Ливан, Нидерланды, Франция и др.);
торговые договоры (Бельгия, Греция, Иордания, Ливан, Франция и др.);
договоры цессии государственной территории или ее изменения (Дания,
Иордания, Исландия, Италия, Таиланд, Франция и др.) и т.п. ;
ряд других договоров, например, союзные (Греция, Иордания и др.),
договоры о международных организациях (Греция, Франция), об
экономическом сотрудничестве (Греция), о международном судебном или
арбитражном разбирательстве (Гватемала, Италия), о создании военных баз
или о проходе иностранных войск через государственную территорию
(Гватемала) и т.д.
В литературе по международному праву встречаются утверждения, что
ратификация не может быть условной. Из западных юристов такого мнения
придерживаются Л. Оппенгейм, Х.Уолдок, Э.Кастрен, С.Цуруока и др. В
советской науке такая точка зрения была высказана Ф.И.Кожевниковым и
В.М.Шуршаловым. Однако такая позиция не соответствует договорной
практике. Эта позиция была подвергнута критике в Комиссии международного
права в 1962 году на XIV сессии при обсуждении проекта ст.11 первого
доклада Х.Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной
ратификации. Многие члены комиссии, в том числе А.Фердросс, М.Ясин,
М.Бартош, М. Ляхе и др., выступили против, и положение Х.Уолдока о
недопустимости условной ратификации было исключено из проекта. На
Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в
Венской конвенции о недопустимости условной ратификации ничего не
говорится.
В практике государств встречаются два вида условной ратификации:
ратификация, данная под отлагательным условием, что она вступит в силу
после ратификации договора рядом других государств. Некоторые конвенции
о труде ратифицированы рядом государств под таким условием: конвенция
1927 года об импортных и экспортных ограничениях и запретах, конвенция
1931 года об унификации дорожных знаков (в последней это прямо
предусматривалось в ст.10);
ратификация под отменительным условием — более редкая форма условной
ратификации. Примером может служить ратификация США Договора об
ограничении и сокращении морских вооружений от 22 апреля 1930 г. В
ратификационной грамоте США говорилось, что они ратифицируют договор «на
условиях, изложенных в решениях сената», а именно при условии, что в нем
нет никаких секретных дел, документов или соглашений, которые могли бы
изменить содержание договора.
Если в первом случае вступление в действие ратификации
приостанавливается до наступления отлагательного условия, то в последнем
случае оно прекращается.
Следует также иметь в виду, что в соответствии с практикой ООН
государства могут не признавать участником данного договора государство,
которое ратифицировало его под условием ратификации договора другими
государствами. В то же время можно считать, что современное
международное право не запрещает практики условной ратификации, хотя
таких случаев немного. В практике РФ случаев условной ратификации до сих
пор не было.
От условной ратификации нужно отличать ратификацию с оговоркой (см.
разд. 18 гл.V) и частичную ратификацию. Возможность последней вытекает
из ст.17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае,
«если это допускается договором или если с этим согласны другие
договаривающиеся государства».
Ратификация международного договора вызывает важные юридические
последствия. Они могут быть разделены на две группы:
международно-правовые и внутригосударственные. В международно-правовом
плане ратификация:
закрепляет наиболее авторитетно согласие государства на обязательность
для него ратифицированного им международного договора;
если международный договор не вступил в силу (например, вследствие
отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств),
то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор,
обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его
объекта и цели;
вводит договор в силу, если данная ратификация образует число
ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его
в силу;
если договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данной
ратификации), то с момента ратификации государство становится
полноправным участником договора и для него становятся обязательными
постановления договора, если только не предусмотрено иное, например, что
он становится обязательным через определенный срок после обмена или
сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу
временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь
обратную силу.
Что касается ратификации международных договоров в России, то
Конституция (п. «г» ст.106) включила в перечень принимаемых
Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат
обязательному рассмотрению Советом Федерации, федеральные законы о
ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с этой
нормой Конституции Закон (ст.14) устанавливает, что ратификация
международных договоров осуществляется в форме федерального закона.
Например, в форме федерального закона были ратифицированы консульские
конвенции, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от
28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.),
Кыргызской Республикой (от 25 января 1994 г.), с Республикой Молдова (от
14 июня 1994 г.) . Согласно ст.15 закона «О заключении международных
договоров» ратификации подлежат международные договоры Российской
Федерации:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых
федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем
предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и
гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими
государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы
Российской Федерации, а также о разграничении исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим
обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или
международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения
международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о
коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах.
международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если
такие договоры предусматривают передачу им осуществления части
полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую
обязательность решений их органов для Российской Федерации.
В подпункте «а» сформулировано общее правило, определяющее, что
ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует
изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также
устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для наиболее
полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст.6 Закона,
устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ
международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в
соответствии с их компетенцией. Сопоставление подпункта «а» п. 1 ст.15 и
п. 2 ст.6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность
для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем
предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения
действующих или принятия новых федеральных законов), может быть дано
только в форме федерального закона.
Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Правительство,
ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии
на обязательность для РФ международного договора, устанавливающего иные
правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует
изменения действующих или принятия новых федеральных законов). Это
находит свое подтверждение и в соответствующих положениях Конституции,
определяющих, что указы и распоряжения Президента не должны
противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст.90), а
Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во
исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов
Президента (ч. 1 ст.115). Что касается федеральных ведомств, то они
действуют только в пределах своей компетенции.
В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международных
договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того,
устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет.
Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина,
территориального разграничения, основ межгосударственных отношений,
обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения
мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной
безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях,
если предусматривается передача им осуществления части полномочий РФ или
юридическая обязательность решений их органов для РФ.
Круг международных договоров, подлежащих ратификации, существенно
расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с
точки зрения государственных интересов договоры. К сожалению, существует
тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной
ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что
все международные договоры по определенным вопросам или данной категории
подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически
бессмысленным, так как подпунктом «а» п. 1 устанавливается общее
правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор
подлежит ратификации, а во вторых – юридически неправомерным, так как
расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной
ратификации, возможно только путем изменения самого Федерального закона
«О международных договорах Российской Федерации». По иному обстоит дело,
когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно
связанных с международной деятельностью России отношений,
устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие
определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации.
Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены
в федеральные законы «О государственных внешних заимствованиях РФ и
государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам,
их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О
порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия
в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и
безопасности» (ч. 2, ст.4).
Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности
процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является
определение того, подпадает ли данный международный договор под
категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение
такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о
том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты
последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных
процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле
участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если
внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для
каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного
государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по
законодательству другого достаточно соответствующего решения
исполнительной власти. В отношении конкретного договора мнения органов
законодательной и исполнительной власти РФ о том, является ли в данном
случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее
решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может
идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на
обязательность для РФ международного договора.
Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ
(ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие
положения применительно к заключению международных договоров РФ
содержатся в п. 1 ст.34 Закона.
В случае спора между федеральными органами государственной власти по
вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность
для РФ международного договора, любой из участвующих в споре органов мог
бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед
ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РФ
международного договора (что противоречило бы Конституции), а о праве
того или иного органа давать согласие на его обязательность для РФ. В
случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие
соответствующего органа давать согласие на обязательность для РФ данного
международного договора, этот орган обязан предпринять меры в
соответствии с условиями самого договора и нормами международного права
к прекращению договора или его изменению.
Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с
заключением международных договоров РФ любые односторонние, в обход
Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти
противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы
направлены на противопоставление органов законодательной и
исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом
международного договора является государство в целом.
Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации
международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о
последующей ратификации. Включение этого положения в Закон направлено на
то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее
авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора,
каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой
стороны, иных обстоятельств.
Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по сравнению с
другими способами выражения согласия на обязательность для РФ
международных договоров в форме федерального закона. Так, в
1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то
время как иными способами в форме федерального закона согласие на
обязательность для РФ договора было дано только один раз
(присоединение).
Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на
ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании
договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом,
то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего
федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу
на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой
Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп), подписанный в
соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. №27-рп.
Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он
вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего
федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в
Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов
минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря
(постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074), подписанная на основании
постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658.
При этом Правительство вправе в случае необходимости представить
Президенту предложение о внесении на ратификацию международного
договора, решение о подписании которого было принято Правительством.
Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как
особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего
или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на
ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может
счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему
предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании
которого было принято Правительством.
С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и
Правительство принимают решения о подписании международных договоров,
предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на
ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что
касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в
ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими
законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров
регламентируется п. 5 комментируемой статьи.
Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесении на
ратификацию международных договоров представляются соответственно
Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие
предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими
федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их
компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД
возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой
других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой
внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и
международными организациями.
В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение,
регламентирующее представление предложений о внесении на ратификацию
международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие
представлению Президенту для внесения на ратификацию международные
договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их
Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет
обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных
последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него
обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо
выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию
Правительства вопросам. Например, Президентом было внесено в
Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС
и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря
1995 г. № 530-рп), подписанное в соответствии с решением Президента. Это
Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на
ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения,
требовали предварительного рассмотрения его Правительством.
Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными
ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его
Президенту для внесения на ратификацию (постановление от 27 ноября
1995 г. № 1168).
По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора
на ратификацию или о представлении международного договора Президенту
для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме
постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и
о внесении на ратификацию международного договора, а во втором – об
одобрении и о представлении международного договора Президенту для
внесения на ратификацию. Примерами решений такого рода являются
постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. №
443 «Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и
производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной
основе» и от 16 января 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении
Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию консульских
конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками
бывшего СССР». Подобным образом принимаются Правительством
соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного
договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному договору
(п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия
международного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда
утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение
или приостановление действия договора осуществляются в форме
федерального закона.
В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию
предложения о ратификации международного договора. Предложение должно
содержать заверенную копию официального текста международного договора,
обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия
договора законодательству РФ, а также оценку возможных
финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.
О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной
власти заверяются копии официальных текстов международных договоров,
говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп.
Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в
Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ
международного договора (ратификация, утверждение, принятие,
присоединение), а также о временном применении, прекращении или
приостановлении действия договора направляется копия официального текста
международного договора (при необходимости с официальным переводом на
русский язык), заверенная представляющим федеральным органом
исполнительной власти.
Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных
договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство
Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти, если договор касается
вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство
иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии
международных договоров в форме федерального закона (ст.20), о
присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме
федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по согласованию с
другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами
государственной власти РФ, органами государственной власти
соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных
дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от
имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста
международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу,
Министерством иностранных дел.
Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации
договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции
РФ заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о
введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске
государственных займов, об изменении финансовых обязательств
государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при
наличии заключения Правительства РФ.
Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в
соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматриваемых
при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона),
не является закрытым. Иными, требующими учета последствиями являются,
например, последствия экологического характера.
Ратификация международных договоров РФ осуществляется в соответствии с
Конституцией в форме федерального закона.
Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет право законодательной инициативы
наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам
Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным
(представительным) органам субъектов РФ по неограниченному кругу
вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему
Арбитражному Суду – по вопросам их ведения. Поэтому возникла
необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу
субъектами права законодательной инициативы (кроме Президента и
Правительства, представляющих международные договоры на ратификацию)
законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.
Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в
Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации
международного договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но
подлежит ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. исключается
возможность внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже
вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному
праву, так как договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, не
предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров,
которые не подлежат ратификации и выражение согласия на обязательность
которых для РФ входит в компетенцию Президента или Правительства.
В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы
законопроекта по вопросу о ратификации международного договора
Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для
предложений по данному законопроекту. По итогам рассмотрения
законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Президент
мог бы, очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию
соответствующий договор (дать поручение о внесении Правительством) или
обосновать несвоевременность его ратификации (по соображениям как
внутреннего, так и внешнего порядка).
Порядок действий Государственной Думы при несогласии с доводами
Президента о несвоевременности ратификации договора не регламентируется
Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать
возможность противопоставления органов государственной власти РФ в
вопросах заключения международных договоров, так как субъектом
международного договора является государство в целом.
Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации
международных договоров осуществляется в соответствии с ее регламентом.
Оно включает предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях
Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных
соответственно Президентом и Правительством представителей. Возможны
проведение парламентских слушаний, привлечение экспертов, создание
необходимых комиссий. Особая роль в процессе предварительного обсуждения
принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам
обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение
и проект федерального закона о ратификации международного договора.
Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие
соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем
заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам.
Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении,
отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение
вопроса о ратификации международного договора.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации
международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение
Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет
Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.
Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой
федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется
в соответствии с регламентом Совета Федерации. Процедура
предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора
в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого
обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения
принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации
международного договора Совет Федерации принимает решение одобрить закон
или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета
Федерации.
Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении федерального
закона о ратификации международного договора определяются Конституцией и
регламентами палат.
Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый
Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией
Президенту для подписания и обнародования.
На основании федерального закона о ратификации международного договора
Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается
ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью
министра иностранных дел Российской Федерации, вслед за чем стороны
обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение
депозитарию.
§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в
международном договоре.
Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может
присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением
другого вида является случай, когда государство, не имеющее права,
согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии
получает такую возможность.
Присоединение – не просто особый способ выражения согласия государства
на обязательность для него международного договора или отдельная
подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин,
присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения
международных договоров, при котором процесс заключения может
расчленяться на ряд стадий или этапов. В этом процессе могут быть
различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на
обязательность для него международного договора, например подписание
протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к
международному договору.
Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в
переговорах или конференции по подготовке согласованного текста
договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению
В.Ф.Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести
предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или
консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. В
этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь
место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.
Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других
государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие
многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты
для участия в них других государств.
Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех
государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних
договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции
по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это
право, не была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит
дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств
участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация
голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же
поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры
должны быть открыты для присоединения всех государств.
Если международный договор открыт для присоединения, любое государство
может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем
процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться
соглашением государств, участвовавших в разработке данного договора, в
соответствии с принципом суверенного равенства всех государств,
независимо от их социального строя.
Присоединяясь к международному договору, государства могут делать
заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых
случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним
должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам.
Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения
в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на
участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное
право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора
с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного
договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет
отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся
государством и всеми участниками договора.
Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление.
Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к
договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор
государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь,
государство просто заявляет о признании обязательности для него данного
международного договора, направляя соответствующий документ о
присоединении депозитарию.
В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который
вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что
право на присоединение к договору существует независимо от его
вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные
статьи современных многосторонних договоров.
Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых
сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан
депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается,
что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться
к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое
согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении
ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный
секретарь включает это государство в число участников договора и
уведомляет об этом других его участников. Так получилось с Конвенцией
1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала
ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных дел СССР
от 17 сентября 1966 г. , в которой уведомлялось о решении правительства
СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматривать данный
документ в качестве акта о присоединении Союза Советских
Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с
ее ст.31». Ратификации ноты не было.
Ст. 21 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а»
устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым
производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15,
присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке,
определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если
международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные
законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия
новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы,
перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора
следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились),
что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его
обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального
закона.
Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в
форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для
ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения
о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о
наркотических средствах 1961 г. , Уставу Совета Европы и Генеральному
соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к
нему.
Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение
к которым производится от имени РФ (за исключением тех договоров,
присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона),
решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие
вопросы относятся к ведению Правительства, – Правительством.
Президентом решения о присоединении РФ к международным договорам
принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения
принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению.
Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции
об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана
(постановление от 3 мая 1994 г. №440).
Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам
принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени
Российской Федерации – к договорам по вопросам, относящимся к ведению
Правительства (подпункт «б»); от имени Правительства (подпункт «в»).
Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении
Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и
художественных произведений в редакции 1971 г. , Всемирной конвенции об
авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2,
Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от
незаконного воспроизводства их фонограмм’. Положения этих конвенций,
которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в
российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли
отражение в Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных
правах» 1993 г. Еще один пример правительственного решения о
присоединении к международным договорам связан с участием Российской
Федерации в конвенциях Совета Европы в области образования.
Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел,
согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти,
о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об
эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные
заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г. , а
также к Европейской конвенции об академическом признании документов об
университетском образовании от 14 декабря 1959 г.
Присоединение к международным договорам межведомственного характера
осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких
договоров. Это означает, что решение о проведении переговоров о
присоединении к межведомственному договору принимается Правительством, а
решение о присоединении к нему – федеральным министром, руководителем
иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых
входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством
иностранных дел; Правительство принимает решение о присоединении к
межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное
значение для государственных интересов РФ.
От присоединения нужно отличать акт подтверждения государством своего
участия в международном договоре. Такое подтверждение становится
необходимым, когда по различным причинам, например в случае
правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии
государства в данном договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о
признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899
и 1907 годов «в той мере, в какой эти конвенции и декларации не
противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены
последующими международными соглашениями, участником которых является
СССР».
Вскоре после Великой Октябрьской социалистической революции в
соответствии с ленинским Декретом о мире Советское государство признало
для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так,
Постановлением СНК РСФСР от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и
другие конвенции Красного Креста. В 1925 году СССР были признаны:
конвенции 1904 и 1906 годов об освобождении госпитальных судов от
портовых или иных сборов, Гаагская конвенция 1907 года о применении к
морской войне начал Женевской конвенции 1906 года; в 1926 году –
Брюссельские конвенции 1910 года относительно столкновения судов и
оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране
подводных телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране котиков и
др.
В 1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская
Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников
прежней Германии — участника Гаагских конвенций. То обстоятельство что
правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других
участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени
не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика
являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году
это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения
22 декабря 1958 г.
Как видно, вопросы, связанные с подтверждением участия в международном
договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они
регулируются не Венской конвенцией 1969 года о праве международных
договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в
отношении международных договоров.
В РФ этот вопрос дополнительно урегулирован в ФЗ «О международных
договорах РФ». П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон распространяется на
международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве
государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым в
международно-правовой практике. При образовании на месте одного
государства нескольких новых говорят о государствах-правопреемниках.
Между ними распределяются международные права и обязанности
прекратившего существование государства. Применительно к СССР такими
правопреемниками являются государства- бывшие союзные республики. Что
касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни
другие государства, ни международное сообщество в целом. Поэтому по
взаимному соглашению государств за РФ был признан особый статус
«государства-продолжателя», в силу которого она заняла в международной
системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей.
§5. Принятие, утверждение международных договоров.
Принятие международного договора – это особая форма, посредством которой
государство выражает в международном плане свое согласие на его
обязательность для себя.
В таком понимании принятие международного договора нужно отличать от
принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже
говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя
за договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия
с вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств но договору
происходит на последующих стадиях процесса заключения международного
договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и
присоединение) и о которых еще пойдет речь дальше.
Выражение «принятие международного договора» — сравнительно новое в
международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем
по существу. Об этом свидетельствует договорная практика государств и
тот факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием
договора, в других — присоединением к нему. Так, в ст.79 Устава
Всемирной организации здравоохранения говорится: «Государства могут
присоединиться к настоящему Уставу путем:
подписания без оговорок в отношении его утверждения;
подписания под условием его утверждения с последующим принятием или
принятия.
Принятие осуществляется вручением формального документа Генеральному
секретарю ООН».
Похожие постановления о принятии имеются в конвенции ИМКО (ст.57),
Уставе ЮНЕСКО (ст.XV). Принятие предусмотрено в Уставе МОТ (ст.36).
Однако другие многосторонние договоры, в том числе и учредительные акты
специализированных учреждений ООН, в таких же случаях говорят о
присоединении. Так, в ст.33 конвенции Всемирной метеорологической
организации сказано: «Согласно ст.3 настоящей конвенции, присоединение к
конвенции происходит путем передачи на хранение Правительству
Соединенных Штатов Америки материалов присоединения…»
О присоединении говорится также в ст.16 международной конвенции
электросвязи и др.
Во всех указанных случаях термин «присоединение» означает то же, что и
«принятие». Это особенно ясно видно из Устава ВОЗ, где прямо сказано,
что государства могут присоединяться к нему путем принятия.
В других случаях принятие может применяться вместо ратификации, когда
международный договор по характеру его объекта и целям не нуждается в
ратификации. Этой цели служит формулировка «подписание при условии
принятия».
Ввиду разнообразия постановлений конституций различных государств в
некоторых случаях, для того, чтобы не ставить в зависимость от них
вступление государств в международные договоры, в последних
предусматривается или ратификация, или принятие.
В договорной практике встречается еще выражение «принятие договора к
сведению». Например, Женевское соглашение 1973 года о прекращении войны
и восстановлении мира во Вьетнаме и протоколы к нему были торжественно
приняты и одобрены всеми участниками конференции в специальном Акте
международной конференции по Вьетнаму, в том числе СССР, который, как
известно, не был участником этого соглашения и протоколов. Согласно
ст.3, «стороны, подписавшие настоящий Акт, торжественно принимают к
сведению обязательства, взятые на себя Сторонами, подписавшими
Соглашение и Протоколы, строго уважать и неукоснительно выполнять
Соглашение и Протоколы».
Такое «принятие к сведению», хотя оно само по себе, не делает
государство участником международного договора, тем не менее придает ему
еще больший авторитет и дает дополнительную гарантию соблюдения.
И наконец, некоторые юристы считают, что существует еще понятие
окончательного принятия международного договора, охватывающее любую
форму выражения согласия государств на обязательность для них договора.
Следует, однако, иметь в виду, что Венская конвенция о праве
международных договоров понятия «окончательное принятие договора» не
знает.
Термин «утверждение», или «конфирмация», означает окончательное
одобрение международного договора правительством или другим органом,
если заключение договора относится к его компетенции.
В таком понимании утверждение как форму согласия государства на
обязательность для него международного договора нужно отличать от
предварительного утверждения или одобрения правительством,
осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного
договора. Указанные акты носят внутригосударственный характер и не
являются выражением согласия государства на обязательность для него
договора.
Утверждение, как и принятие, применяется в тех случаях, когда договор по
характеру объекта и цели не нуждается в ратификации. Этот термин часто
встречается также в таком сочетании, как «подписание при условии
утверждения».
Термин «утверждение» применяется также к договорам, заключенным
международными организациями. В этом случае утверждение осуществляется
главными органами международных организаций. Так, на основании Устава
ООН Генеральная Ассамблея уполномочена утверждать соглашения,
заключаемые Экономическим Социальным Советом со специализированным
учреждением об условиях его связи с ООН (ст.63 Устава ООН), а также
соглашения об опеке, заключенные между «управляющей властью»
(практически это всегда государство-опекун) и ООН (от имени ООН в
отношении нестратегических территорий здесь выступает Генеральная
Ассамблея).
Утверждение таких соглашений Генеральной Ассамблеей является
окончательным актом, придающим им обязательную юридическую силу.
Таким образом, принятие и утверждение выполняют в каждом отдельном
случае функции ратификации или присоединения. Следует добавить, что
здесь есть существенные отличия в оформлении указанных актов. По
сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии и
утверждении не имеют такого торжественного вида и четко установленной
формы. Это обычно нота или письма, которые подписываются от имени
правительства министром иностранных дел и даже его заместителем.
Особым случаем было утверждение (а не ратификация) Президиумом
Верховного Совета СССР международного договора (соглашения об
установлении дипломатических отношений с ФРГ). В указе от 24 сентября
1955 г. об утверждении этого соглашения (оно было оформлено в виде
обмена письмами между Председателем Совета Министров СССР и федеральным
канцлером ФРГ) говорилось:
«Рассмотрев предложение Совета Министров СССР об установлении
дипломатических отношений между Советским Союзом и Германской
Федеративной Республикой, Президиум Верховного Совета СССР постановляет:
Соглашение об установлении дипломатических отношений между Союзом
Советских Социалистических Республик и Германской Федеративной
Республикой, достигнутое в Москве 13 сентября 1955 г. , утвердить».
В отличие от ратификации, оформление и обмен ратификационными грамотами
в этом случае не предусматриваются.
В ст.20 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а»
устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих
утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в
п. 1 ст.15, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального
закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. Другими
словами, если международный договор устанавливает иные правила, чем
предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения
действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы
регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1
ст.15, а из договора следует (иным образом установлено), что он подлежит
утверждению, принятию, то согласие на его обязательность для РФ дается
путем утверждения, принятия в форме федерального закона.
Порядок принятия решений об утверждении, принятии международных
договоров в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному
ст.17 для ратификации договоров.
Следует отметить, что решения об утверждении, принятии международных
договоров в форме федерального закона используются в практике РФ
достаточно редко. После вступления в силу Закона такие решения пока не
принимались. Верховный Совет РФ при вступлении РФ в МВФ, МБРР и МАР
принимал в 1992 г. решения о принятии соответствующих соглашений.
В подпункте «б» устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ
и подлежащих утверждению, принятию международных договоров (за
исключением тех договоров, утверждение, принятие которых производится в
форме федерального закона) утверждение, принятие осуществляются
Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению
Правительства – Правительством.
Президентом решения об утверждении, принятии заключаемых от имени РФ
договоров принимаются по широкому кругу вопросов, а Правительством –
только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Так,
Правительством приняты решения об утверждении Соглашения между РФ и МБРР
о Втором реабилитационном займе (постановление от 9 сентября 1995 г. №
914) и о принятии РФ Протокола об изменении пункта 2 статьи Х
Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966 г.
(постановление от 3 мая 1994 г. №439).
Международные договоры, заключаемые от имени Правительства (подпункт
«в»), как и международные договоры, заключаемые от имени Российской
Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могут
содержать условие о вступлении их в силу после утверждения, принятия.
Утверждение, принятие таких договоров осуществляются Правительством.
В ряде случаев утверждение договора осуществлялось Правительством, если
в проект договора, предварительно одобренный Правительством, в ходе его
окончательного согласования вносились поправки, выходившие за рамки
«непринципиальных», а вступление договора в силу увязывалось с
выполнением необходимых внутригосударственных процедур.
Предварительное одобрение проекта договора Правительством,
осуществляемое на основе положений ст.9-11 Закона, не может быть
заменено его «последующим» утверждением, принятием. Принятие
(утверждение) как способы выражения согласия на обязательность договора,
предусматриваются, по общему правилу, в многосторонних договорах. Другая
сторона (в двустороннем договоре) или депозитарий (в многостороннем)
уведомляются об утверждении, о принятии договора нотой или письмом.
Пункт 2 ст.20 ФЗ содержит исключение из правила, установленного
подпунктами «б», «в» п. 1. Президент вправе принимать решения об
утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся
к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью (см.
комментарий к ст.11).
Утверждение, принятие международных договоров межведомственного
характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается
вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются
федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они
подписаны. Это относится и к тем случаям, когда решение о подписании
межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4
ст.11 Закона.
На представление предложений об утверждении, принятии международных
договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения
предложений о ратификации международных договоров (статья 16).
Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту
предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме
федерального закона международного договора, решение о подписании
которого было принято Правительством. Подлежащие представлению
Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме
федерального закона международные договоры, выполнение которых требует
предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в
Правительство.
Предложение об утверждении (принятии) международного договора в форме
федерального закона должно содержать заверенную копию официального
текста международного договора, обоснование целесообразности его
утверждения, принятия, определение соответствия договора
законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных
финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия)
договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104
Конституции заключение Правительства.
В остальных случаях, т. е. когда утверждение (принятие) международного
договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об
утверждении (принятии) договора представляются в порядке,
предусмотренном ст.9 в отношении предложений о заключении международных
договоров.
§6. Обмен документами и их депонирование.
Значение обмена или сдачи на хранение актов о ратификации, принятии и
т.д. заключается в том, что посредством их сообщается и удостоверяется
согласие государства быть связанным данным международным договором. В
договорной практике встречаются три способа фиксирования такого
согласия:
обмен указанными документами;
сдача их на хранение;
уведомление о состоявшейся ратификации, принятии, утверждении или
присоединении.
Обмен ратификационными грамотами и другими документами применяется в
отношении двусторонних договоров и иногда — многосторонних с небольшим
объемом числа государств. В прошлые века, когда общие многосторонние
договоры не заключались, обмен ратификационными грамотами был
единственным способом удостоверения для других контрагентов совершенной
ратификации.
Обмен ратификационными грамотами производится в месте, указанном
сторонами в самом договоре. Обычно это — столица того
государства-контрагента, где договор не был подписан. Так, например, в
качестве места обмена ратификационными грамотами указана Москва в
советско-венгерском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи
от 7 сентября 1967 г. , подписанном в Будапеште, в советско-болгарском
Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 12 мая 1967 г. ,
подписанном в Софии, и др. Интересно отметить, что такие же договоры
1948 года, замененные вышеуказанными в 1967 году, были, наоборот,
подписаны в Москве, а местом обмена ратификационными грамотами были
соответственно Будапешт и София. Этот своеобразный альтернат также
является выражением принципа суверенного равенства государств.
Место обмена ратификационными грамотами может быть указано
альтернативно, и тогда оно согласовывается дополнительно. Это происходит
и в случае, когда место обмена не указано в международном договоре.
Бывают случаи, что в последующей договоренности стороны меняют место
обмена, указанное в договоре.
В нашей стране более всего распространена практика обмена нотами или
письмами. Обмен нотами осуществляется по линии МИД. Другие ведомства
нотную переписку не ведут. Нотами обмениваются, как правило, МИД с
посольством соответствующего государства в Москве либо посольство России
с внешнеполитическим ведомством страны пребывания. Однако в практике
встречается и направление ноты МИД непосредственно внешнеполитическому
ведомству другого государства.
Как правило, используется форма вербальной ноты, т. е. нота составляется
от третьего лица. Вербальная нота не подписывается, на ней ставятся
печать Министерства и дата отправления. Возможно и использование личной
ноты, составляемой от первого лица. Однако такая нота адресуется уже не
министерству или посольству, а конкретному должностному лицу. Она
подписывается лицом, от имени которого направляется (обычно министром
иностранных дел или его заместителем). На ней ставится дата, но не
проставляется печать.
Обменное письмо по форме, по существу, совпадает с личной нотой. Разница
лишь в том, что обмен письмами осуществляется не по линии МИД, а другими
ведомствами. Обычно обменное письмо составляется от имени руководителя
ведомства или его заместителя.
Путем обмена нотами или обмена письмами в основном заключаются договоры
технического характера, небольшие по объему. Например, о взаимном отказе
от взимания визовых сборов, о безвизовых поездках отдельных категорий
граждан, об условиях аренды зданий и т.п. Большинство обменных писем
укладывается в 1, 5-2 страницы текста.
Нередко путем обмена письмами или нотами уточняются или толкуются
отдельные положения договора. Такой обмен может осуществляться
одновременно с подписанием договора либо впоследствии. В таком случае
чаще всего обменные ноты или письма составляют неотъемлемую часть самого
договора, т. е. не являются самостоятельным документом. Однако обмен
нотами или письмами может быть и самостоятельным соглашением,
дополняющим основной договор.
В основном путем обмена нотами или письмами заключаются двусторонние
договоры. Но в практике встречаются и случаи обмена документами,
образующими договор, с большим числом участников.
По форме обменные ноты или письма могут быть идентичными по содержанию
или представлять собой предложение заключить договор (с изложением его
условий) и ответ на это предложение с выражением согласия.
Идентичными по содержанию нотами или письмами обмениваются, как правило,
в тот же день. Нередко такие ноты или письма не направляются почтой, а
вручаются друг другу лично (чаще всего это приурочивается к подписанию
других документов). В тексте нот или писем подтверждается достижение
договоренности между двумя государствами (или их правительствами, или
ведомствами) по данному вопросу и излагаются условия такой
договоренности. Каждая сторона составляет ноту или письмо на своем
языке, но при этом прилагается неофициальный перевод на язык другой
стороны. Тексты должны совпадать полностью, за исключением, разумеется,
обращения и подписи.
Обмен документами в форме предложения и ответа на него на практике
встречается чаще, чем обмен идентичными документами (хотя содержание
предложения также заранее обговаривается с контрагентом). В таких ноте
или письме предлагается от имени своего государства (его правительства
или ведомства) прийти к договоренности по данному вопросу и также
излагаются ее условия. В заключительной части говорится, что в случае
согласия другого государства (правительства, ведомства) с изложенным в
ноте данная нота и ответ на нее составят договоренность между двумя
государствами (правительствами, ведомствами), вступающую в силу с даты
ответной ноты.
Договоренность, оформленная путем обмена документами, образующими
договор, может вступать в силу и не со дня обмена. Но в таком случае
речь идет не о выражении согласия на обязательность договора, а о
предварительной стадии заключения договора (аналогичной подписанию под
условием ратификации и т.п.).
При заключении многосторонних договоров вместо обмена применяется сдача
ратификационных грамот на хранение. Каждое договаривающееся государство
сдает свои ратификационные грамоты или другие документы правительству
государства-депозитария или международной организации, которые избраны
договаривающимися государствами в качестве депозитария. Их может быть
несколько, и тогда процедура сдачи ратификаций на хранение производится
в каждом из них. Так, процедура сдачи ратификационных грамот Договора
1968 года о нераспространении ядерного оружия была проведена 5 марта
1970 г. в Москве и Вашингтоне и 6 марта 1970 г. в Лондоне — столицах
трех государств-депозитариев СССР, США и Англии. Обмен ратификационными
грамотами и сдача их и других документов на хранение фиксируются в
протоколе. Этот документ подписывается лицами, которые совершают обмен
или сдачу главами ведомства иностранных дел или их заместителями,
главами дипломатических представительств или лицами, на то специально
уполномоченными. Протокол о сдаче или обмене имеет важное доказательное
значение. А сам обмен или сдача на хранение происходят в торжественной
обстановке. Об этом сообщается в печати. В особо важных случаях во время
такой процедуры присутствуют члены правительства, корреспонденты.
Советские газеты подробно освещали процедуру сдачи на хранение
ратификационных грамот Договора о нераспространении ядерного оружия,
которая состоялась в Москве 5 марта 1970 г. в Доме приемов. В этот день
в архивы Советского Союза — одного из депозитариев договора — были сданы
ратификационные грамоты США, Советского Союза, Югославии, Малайзии и
Ямайки. Ратификационную грамоту США, Югославии и Малайзии сдали послы
этих государств в СССР, а грамоту Ямайки по поручению этой страны —
посол Великобритании в Москве. Ратификационная грамота самой
Великобритании пила сдана на хранение правительству СССР 29 ноября
1968 г. От имени Советского правительства грамоты принял министр
иностранных дел СССР. О сдаче на хранение этих документов были подписаны
протоколы. От имени Советского Союза их подписал министр иностранных дел
СССР А. А. Громыко, а от имени указанных иностранных государств – их
послы.
При сдаче ратификационной грамоты на хранение государство получает
заведенную копию протокола о сдаче; одновременно всем другим участникам
договора посылается уведомление о произведенной сдаче и заверенная копия
протокола об этом. Однако данное уведомление носит чисто информационный
характер. Согласие государства на обязательность для него договора
вступает в силу с момента депонирования, если иное не предусмотрено в
самом договоре.
Иногда международные договоры предусматривают уведомление о
произведенной ратификации, принятии и т.д. В этом случае уведомление
можно рассматривать как упрощенную форму обмена соответствующими
документами или сдачи их на хранение. Здесь согласие государства на
обязательность для него международного договора устанавливается при
получении другими участниками договора или депозитарием соответствующего
уведомления (ст.16 Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г.).
Глава 4. Оговорки в международном праве.
§1. Понятие оговорки.
Любой международный договор в принципе может быть заключен в случае
совпадения волеизъявлений сторон, участвующих в его заключении. Если нет
согласий по всем пунктам договора, нет и самого договора.
При заключении договора между двумя сторонами результаты расхождения во
мнениях по поводу какой-либо статьи скажутся очень скоро, и дело
закончится одним из двух: либо оба государства откажутся от мысли
заключить договор, либо они начнут переговоры о новом договоре, в
котором спорные положения будут отсутствовать.
Если же речь идет о заключении многостороннего договора, решение вопроса
затрудняется.
Сложность современных международных отношений, различие экономических и
политических интересов государств, столкновение этих интересов находят
частично свое выражение в том, что в ряде случаев при заключении
многосторонних договоров очень трудно выработать единый текст, одинаково
приемлемый для всех участников предполагаемого договора.
Установив, что по ряду положений договора нет общей точки зрения, его
предполагаемые участники могут пойти по одному из следующих путей:
Отказаться от намерения заключить договор. Это, разумеется, не решение
проблемы;
Подготовить новую конвенцию, текст которой будет одинаково приемлем для
всех.
Сопоставив различные мнения сторон относительно отдельных статей
конвенции, участники ее могут разделиться на несколько групп, внутри
которых будет минимум противоречий, и заключить соответствующее
количество договоров вместо одной общей конвенции. Однако, даже не
касаясь вопроса о том, какими договорными нормами будут регулироваться
отношения между государствами, вошедшими в разные группы, следует
признать, что несколько таких договоров в международном общении обладают
меньшей эффективностью, чем одна общая конвенция.
Участники заключаемого международного соглашения могут, наконец, найти
еще один выход из положения: констатировав определенные расхождения,
устранить которые в ходе переговоров не удалось, принять договор в том
виде, в котором он будет одобрен большинством участников конференции,
предоставив государствам, не согласным с каким-либо положением договора,
право сделать соответствующие оговорки.
Таким образом, точки зрения государств относительно конкретного договора
могут быть очень различны; в принципе принимая его, государства нередко
расходятся в деталях.
Отказ из-за этого от намерения заключить договор или сокращение числа
его участников нежелательны, в то же время нельзя заставить государство
подписаться под неприемлемым для него положением договора, поскольку
каждое государство суверенно.
Наиболее удобным средством, в значительной степени разрешающим данную
проблему, является оговорка, возникающая в результате стремления
государств согласовать принцип независимости каждой договаривающейся
стороны с желанием охватить договором возможно большее число государств.
На всех стадиях выражения согласия на обязательность международного
договора, то есть на большинстве стадий его заключения: при подписании,
ратификации, принятии, утверждении, обмене нотами или присоединении, –
государства вправе делать оговорки.
Оговорка создает новый юридический режим, вносит во взаимоотношения
сторон нечто новое, что первоначальным текстом договора не
предусмотрено.
Так, например, если из ряда положений договора, заключенного, скажем, 20
государствами, одно положение кем-либо исключается или если какое-либо
государство изменяет одно из положений или толкует его несколько
отличным от других 19 государств способом, то правовой режим,
устанавливаемый договором, не будет единым: между режимом, существующим
между каждыми двумя государствами, принявшими договор без оговорок, и
режимом, возникшим между любым из 19 государств и государством,
заявившим оговорки, будет определенное различие. Создание нового
юридического режима является важнейшим признаком оговорки.
В практике заключения многосторонних международных договоров нередко
встречаются случаи, когда сам договор устанавливает в дополнение к
общему юридическому режиму еще один режим, отличный от первого. Факт
заключения многостороннего договора отнюдь не означает, что все
государства-участники имеют одинаковые права и несут одинаковые
обязанности.
Нередко в договоре имеется указание о возможности выбора его участниками
одного из двух режимов, предусматриваемых договором. В данном случае
права и обязанности участников будут не одинаковыми. Такова, например,
Конвенция о защите литературных и художественных произведений,
заключенная в Берлине в 1906 году. Параграф 2 статьи 27 конвенции
гласит:
«Государства, подписавшие настоящую конвенцию, могут, во время обмена
ратификационными грамотами, заявить, что они намереваются в том или ином
вопросе оставаться связанными положениями конвенций, которые были ими
подписаны раньше».
Пользуясь правом, предоставленным участникам этой статьей, Япония
заявила, что в отношении статей 8 и 11 она будет придерживаться порядка,
установленного Конвенцией 1886 года. Аналогичное заявление было сделано
Норвегией в отношении статей 2, 9 и 18. Эти заявления рассматривать как
оговорки нельзя.
Выявление признаков оговорки представляет собой далеко не только
академический интерес. Оговорка является актом, порождающим ряд
юридических последствий (вопрос о согласии партнеров, эффективность
возражения и т.д.). Государство может сделать заявление, касающееся уже
заключенного договора, и заявление это не будет оговоркой.
Эти заявления не влекут за собой никаких юридических последствий, и дело
не идет дальше внешнего сходства. В литературе они именуются fausses
reserves, что можно перевести как «лжеоговорка» или «ложно толкуемое
понятие оговорки»:
Рассмотрим три таких характерных случая.
1. В первую очередь к этой категории оговорок следует отнести заявления,
цель которых—улучшить, если можно так выразиться, текст договора. Они
появляются тогда, когда текст договора (уже подписанного и,
следовательно, никаким изменениям не подлежащего) недостаточно
совершенен и эти несовершенства могут привести к неприятным для
государства последствиям.
Наиболее характерным примером является случай, когда в текст договора
вкралась ошибка, в исправлении которой заинтересованы одно или несколько
государств.
Ошибка может быть исправлена путем составления документа, подписанного
всеми государствами, участвующими в договоре, или односторонним
заявлением особо заинтересованного государства с последующим
уведомлением об этом остальных участников договора.
Таким образом, признание в качестве оговорки заявления, сделанного
государством с целью внести редакционную поправку, будет зависеть от
того, изменяет ли хоть в какой-либо степени такое заявление правовое
положение сторон. Если изменения нет, нет и самой оговорки.
Этой точки зрения придерживались и представители Советского Союза, когда
возникала необходимость в таких заявлениях. Так, например, при
заключении Конвенции о взаимной защите от лихорадки «денге», подписанной
в Афинах 25 июля 1934 г. , в тексте договора вместо «Le Comite Central
Executif» (Центральный Исполнительный Комитет) было напечатано «Le
President du Conceil Central Executif» (Председатель Центрального
Исполнительного Комитета).
Заявление СССР, которым была устранена допущенная неточность, ни одной
стороной в качестве оговорки не рассматривалось.
В теории и практике заключения договоров часто встречается так
называемая оговорка «ad referendum», означающая заявление государства о
том, что конвенция должна быть ратифицирована и что она вступит в силу
для этого государства только после обмена ратификационными грамотами или
сдачи их на хранение депозитарию.
На наш взгляд, такое заявление рассматривать как оговорку в собственном
смысле этого слова нельзя. В данном случае содержание договора не
подвергается никаким изменениям, взаимные права и обязанности сторон
остаются теми же; речь идет только о моменте вступления договора, в силу
и не более того.
3. В отдельных случаях в соответствующем заявлении момент вступления
договора в силу государство связывает с каким-то внешним фактором. Так,
например, в ратификационной грамоте Германии в отношении Конвенции об
отмене запрещений и ограничений, касающихся импорта и экспорта (Женева,
8 ноября 1927 г.), содержалось следующее заявление, рассматриваемое
обычно в качестве оговорки:
«… Вступление этой Конвенции в силу в отношении Германии зависит от
ратификации ее Австрией, США, Францией, Великобританией, Венгрией,
Италией, Японией, Польшей, Румынией, Югославией, Швейцарией и
Чехословакией».
Нельзя не отметить большого сходства между оговорками ad referendum и
этим заявлением.
Каждой оговорке, как акту государственного суверенитета, всегда
противостоит суверенный акт партнера по договору. Государство вправе
отказаться вступить в договорные отношения с участником соглашения,
заявившим оговорку. Однако в связи с оговоркой ad referendum или же
заявлением, аналогичным сделанному Германией в приведенном выше случае,
это невозможно.
Оговорка делается государством в том случае, когда, считая договор в
принципе приемлемым и выгодным для себя, государство не может
согласиться с каким-либо одним или несколькими положениями договора. Это
положение полностью соответствует определению оговорки, предложенному
итальянским юристом Д.Анцилотти. Оговоркой он называет «добровольное
заявление, которым государство, принимая договор в целом, исключает из
него некоторые определенные положения, которыми оно впредь не будет
связано». Такое толкование, разумеется, очень узко, поскольку это лишь
частный случай.
Анализируя понятие оговорки, следует отметить, что она может делаться
государством с целью:
исключить из договора неприемлемое для себя постановление (определение
Анцилотти);
изменить значение какого-либо постановления, с тем чтобы сделать это
постановление приемлемым для себя, и
придать какому-либо постановлению договора особый смысл, отличный от
того смысла, в котором это постановление понимается другими участниками
соглашения.
Все эти определения, отличаясь одно от другого по форме изложения,
выделяют следующие моменты:
Оговорка исключает из договора определенное положение, изменяет его или
придает ему особый смысл.
Оговорка есть добровольное заявление, сделанное по инициативе
государства.
Оговорка может быть сделана при подписании, ратификации и присоединении.
Несложные логические построения и семантика слова заставляют нас сделать
такой вывод: если А в своих взаимоотношениях с В выдвинет какое-либо
условие, то это условие должно быть рассмотрено В, а затем либо принято,
либо отклонено. Другими словами, оговорка должна рассматриваться
остальными участниками договора, и только в том случае, если она будет
сочтена ими приемлемой, она приобретает юридическую силу, то есть будет
«исключать какое-либо положение из договора, изменять его или придавать
ему определенный смысл».
Итак, согласно точке зрения зарубежных юристов, оговорка – это или
суверенный акт суверенного государствам в качестве такового для придания
ему силы не нуждается в чьих-либо действиях извне, или
заявление, порождающее юридические последствия только после одобрения
его другими государствами.
Рассмотрим определения оговорки, данные отечественными
юристами-международниками. Профессор Дурденевский В.Н. писал: «Оговоркой
к договору является формальное заявление, которым государство при
подписании договора, его ратификации или присоединением к нему
определяет некоторые дополняющие или ограничивающие положения для
действия этого договора в отношении данного государства с другими
сторонами в договоре». Талалаев определяет оговорку как одностороннее
заявление государства, сделанное им в любой формулировке и под любым
наименованием при подписании, ратификации, принятии или утверждении
международного договора или присоединении к нему, посредством которого
государство желает исключить или изменить юридическое действие
определенных положений договора в их применении к данному государству.
В свете изложенного оговорку представляется правильным определить
следующим образом: оговоркой к международному договору называется
одностороннее формальное заявление государства, посредством которого
оно, подписывая договор, ратифицируя его или присоединяясь к нему,
доводит до сведения всех заинтересованных государств, что признает
договор только в том виде, который он приобретает после изъятия из него
определенный положений, изменения их или придания им определенного
смысла.
Понятие «заинтересованные государства» толкуется в данном случае в
широком смысле. Любое государство, подписавшее или уже ратифицировавшее
договор, должно знать обо всех сделанных к нему оговорках, чтобы с
учетом их, оценив обстановку в целом, предпринимать конкретные шаги в
качестве участника этого договора.
§2. Венские конвенции об оговорках.
В практике оговорки делаются на различных стадиях заключения договоров.
Не является необычным делать различные заявления и во время переговоров
по отдельным положениям разрабатываемого договора и включать эти
заявления в протоколы заседаний. Некоторые юристы, например нигерийский
профессор Т.Элайес, называют их «предварительными оговорками».
По мнению Филиппова С.В., заявления различного рода на более ранних
стадиях заключения международного договора (установления аутентичности
текста, его принятия и др.) оговорками не являются: они не вызывают тех
юридических последствий, которые влекут за собой оговорки. Подобного
рода заявления могут служить лишь основанием для формулирования оговорок
на последующих стадиях заключения договора, но государства не связаны
этими заявлениями и могут не принимать их во внимание.
Венская конвенция (ст.23) требует от государств письменного
формулирования оговорок и доведения их до сведения договаривающихся и
других государств, имеющих право стать участниками договора. При этом
оговорка, сделанная при подписании договора, должна быть официально
подтверждена при окончательном утверждении или ратификации договора. В
противном случае она не считается сделанной.
Оговорка, сделанная при ратификации, может содержаться в самой
ратификационной грамоте, в протоколе об обмене или сдаче на хранение
ратификационных грамот или же в обоих этих документах. Поскольку обмен
или сдача на хранение ратификационных грамот, документов о принятии или
утверждении не представляют самостоятельной формы выражения согласия
государства на обязательность международного договора, а лишь фиксируют
уже выраженное согласие, то и вопрос о праве государства заявлять
оговорки на этой последней стадии заключения международного договора
теоретически снимается. Соответствующие протоколы фиксируют те оговорки,
которые уже были сделаны.
Международно-правовой практике известны как оговорки к многосторонним
договорам, так и декларации, не являющиеся оговорками. Сюда нужно
отнести категорические заявления государств, в которых даётся
политическая оценка договора в целом или его отдельных частей.
К числу деклараций, которые не являются оговорками, следует отнести
также так называемые толковательные декларации. Поскольку международный
договор, как правило, не может быть изменен путем его толкования,
односторонние декларации, в которых государство делает заявления об
определенном понимании той или иной статьи международного договора, не
могут рассматриваться как оговорки. Такие декларации не изменяют размера
обязательств, устанавливаемых между-. народным договором, а только
определяют, каким образом одно из договаривающихся государств будет
толковать положения договора и как оно намеревается их выполнять.
Нужно, однако, отметить, что в этом вопросе до последнего времени не
было единства среди юристов-международников, что нашло отражение и на
Венской конференции по праву международных договоров. Подавляющее
большинство на конференции решило не включать толковательные заявления в
число оговорок при определении этого термина в ст.2 Венской конвенции.
Имелось в виду, что, в тех случаях, когда толковательное заявление все
же ведет к изменению или исключению юридического, действия отдельных
положении договора в их применении к государству-заявителю, оно
подпадает под общее определение оговорки, данное в этой статье.
В условиях современной международной жизни, когда противоречия между
государствами довольно сильны и когда часто трудно бывает при заключении
многосторонних договоров прийти к общему соглашению по всем пунктам
договора, каждое государство имеет суверенное право заявлять оговорки.
В настоящее время в международном праве является общепризнанным, что
формулирование оговорок к многосторонним договорам — это суверенное
право каждого договаривающегося государства, не нуждающееся в принятии
или согласии со стороны других государств.
При осуществлении этого права требуется лишь, чтобы оговорка не была
несовместима с объектом и целями международного договора, то есть не
затрагивала его существа. Поскольку это так, в результате оговорок в
рамках одного многостороннего договора создается целый ряд побочных
соглашений, которые устанавливают несколько разные юридические режимы
для некоторых субъектов такого договора. Так, если в договоре участвуют
пять государств и одно из них сделало оговорку, то в рамках этого
договора будет два режима: один — между четырьмя государствами и пятым,
сделавшим оговорку, второй — между четырьмя первыми государствами,
которые не сделали оговорки. Например, в результате оговорок и реакции
на них, сделанных государствами к XIII Гаагской конвенции 1907 года о
нейтралитете в морской войне, внутри этой конвенции оказалось 15 более
или менее самостоятельных договорных систем. Но, поскольку оговорки не
затрагивают самого существа международного договора, они не выходят за
его пределы и могут рассматриваться как дополнительные соглашения в
рамках одного общего договора государств. Поэтому целостности соглашения
оговорки не затрагивают.
В целом суверенное право государств заявлять оговорки нашло свое
подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров
(ст.19-23).
Венская конвенция не требует какого-либо последующего принятия оговорки
другими договаривающимися государствами, устанавливая только, что она
считается принятой государством, если оно не выскажет возражений против
нее в течение 12 месяцев после того, как оно было уведомлено о такой
оговорке (п. 5 ст.20). Однако общее согласие с оговоркой может быть
необходимым в отношении заключенных многосторонних договоров, когда из
объекта и цели договора явствует, что применение договора в целом между
всеми его участниками является существенным условием для согласия
каждого участника на обязательность для него договора (п. 2 ст.20). Это
положение, однако, не может быть применено к учредительным актам общих
международных организаций.
Оговорка, против которой другое государство— участник договора не
сделало возражений, влечет за собой следующие юридические последствия:
она изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношениях с этим
другим государством положения договора, к которым относится оговорка, в
пределах сферы ее действия;
изменяет в той же мере указанные положения для этого другого участника в
его отношениях со сделавшим оговорку государством.
В то же время оговорка не изменяет положений договора для других его
участников в их отношениях между собой (ст.21 Венской конвенции).
Не согласное с оговоркой государство может возражать против нее. Как и
заявление оговорок, возражение против них является суверенным правом
государств.
Возникает вопрос: каковы юридические последствия возражений против
заявленных оговорок ?
Как известно, проект статей о праве договоров в п. 4 ст.17 в этом
отношении страдал существенным недостатком, а именно: он исходил из
презумпции невступления всего договора в силу между государством,
возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой
подход не содействовал расширению международного сотрудничества, а,
наоборот, затруднял универсальное участие государств в общих
многосторонних договорах. В то же время он противоречил современной
договорной практике, подтвержденной, в частности, Международным Судом,
которая свидетельствует о том, что государства, как правило, фактически
считают, что молчание государства по поводу юридических последствий его
возражения против оговорки предполагает согласие на сохранение в силе
договора в отношениях со сделавшим оговорку государством (за исключением
тех положений договора, к которым она была сделана). Так, например, ФРГ
возражала против оговорки СССР к Венской конвенции 1961 года о
дипломатических сношениях. Тем не менее и ФРГ, и СССР исходят из того,
что конвенция действует между ними. Подобные примеры можно привести из
договорной практики других стран. Примером может служить возражение
Советского правительства при присоединении к пакту Бриана – Келлога
1928 года против оговорок Великобритании, изымающих из действия пакта
колониальные страны, и против «всяких новых оговорок, могущих служить
оправданием войны». В тех немногих случаях, когда государство, возражая
против оговорки, считает себя не связанным договором с государством,
сделавшим оговорку, оно прямо сообщает об этом. Официальное закрепление
такой практики в конвенции полностью отвечает решению задачи
универсального применения договоров и укрепления международного
сотрудничества.
Исходя из всех этих соображений, Советский Союз в упоминавшемся
меморандуме на Венской конференции предложил изменить п. 4 (b) бывшей
ст.17 следующим образом:
«Возражение другого договаривающегося государства против оговорки не
препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим
против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если
возражающее против оговорки государство определенно не заявит о
противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было
принято конференцией и включено в п. 4 (b) ст.20. Соответственно по
предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен
п. 3 бывшей ст.18 (ныне ст.21 конвенции) о юридических последствиях
возражений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство,
возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу
договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к
которым относится оговорка, не применяются между этими двумя
государствами в пределах сферы действия такой оговорки».
К суверенным правам государств принадлежит также право снятия оговорок.
На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно
резонно дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней
ст.22 Венской конвенции предусматривается, что, если договором не
обусловлено иное, оговорка может быть снята в любое время и для ее
снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку.
Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом
снятие оговорки вступает в силу в отношении другого договаривающегося
государства только после получения им уведомления об этом, а снятие
возражения — после получения такого уведомления государством,
сформулировавшим оговорку.
Положения ст.25 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью
соответствует международной практике.
§3. Основные юридические проблемы, возникающие в связи с оговорками.
Вопрос о необходимости общего согласия с оговоркой
Как отмечалось ранее, ряд государств придерживался мнения, что все
участники конвенции должны дать свое согласие на оговорку, сделанную
одним или несколькими государствами. Непринятие оговорки хотя бы одним
участником конвенции исключает для государства, сделавшего оговорку,
возможность какого бы то ни было участия в конвенции.
Одним из наиболее существенных аргументов в защиту тезиса о
необходимости общего согласия с оговорками было утверждение, что
государство, сделавшее оговорку, приобретет все вытекающие из конвенции
преимущества, но отречется от некоторых, подчас весьма существенных
обязательств.
С этой точки зрения государство, делающее оговорку, предлагает в
сущности включить в конвенцию постановление, которое освободило бы его
от некоторых последствий, вытекающих из данной конвенции, тогда как
другие государства, которые являются или могут стать участниками
конвенции. полностью принимают эти последствия в отношениях друг с
другом. Если допустить, далее, к участию в многосторонней конвенции
государство, настаивающее на своей оговорке вопреки возражению
какого-либо участника конвенции, то этот участник может иметь основания
считать, что соображения, по которым он принял участие в конвенции,
настолько утратили значение вследствие этой оговорки, что ему не следует
признавать эту конвенцию для себя обязательной.
Следует признать, что в отдельном конкретном случае государство может
путем оговорки получить некоторые преимущества по сравнению с другими
участниками конвенции. Однако это частный случай, а не общее правило, и,
кроме того, остальные участники, основываясь на принципе взаимности,
также принимают на себя в отношении этого государства обязательства в
объеме меньшем, чем по отношению к любому другому государству, не
сделавшему оговорки.
Рассмотрим еще один довод, приведенный в защиту необходимости всеобщего
согласия с оговоркой. Он состоит в том, что, подписывая конвенцию,
государство бывает обычно заинтересовано в соблюдении всеми ее
участниками всех положений конвенции и притом в полном объеме.
При существующих очень сложных международных отношениях вполне реален
случай, когда государство будет далеко не безразлично к тому, делает или
не делает его партнер по конвенции какие-либо уступки в отношении
третьего государства. Такой уступкой в отдельных случаях может быть
признано согласие с оговоркой, отвергнутой первым государством.
Возникает необходимость в дополнительных переговорах, что, разумеется, в
некоторой степени ослабляет действие конвенции, так как в рамках одной
конвенции возникает ряд как бы побочных договоров, а это создает
некоторые неудобства.
Однако именно некоторые и не более того. Перед нами два тезиса: тезис о
необходимости всеобщего согласия с оговорками и тезис, в силу которого
любое государство не нуждается ни в чьем санкционировании своих
оговорок. На одной чаше весов — внешняя юридическая стройность, а на
другой—суверенитет. Тезис, который находится в противоречии с принципом
суверенитета государства, должен быть отброшен.
Интересно выяснить, что же происходит с конвенцией, к которой сделано
несколько оговорок различными государствами, и реакцию на эти оговорки
со стороны остальных участников конвенции.
В качестве примера возьмем XIII Гаагскую конвенцию 1907 года о правах
нейтральных государств в морской войне.
К конвенции были сделаны следующие оговорки:
Турцией — к статье 10,
Доминиканской Республикой — к статье 12, Германией — к статьям 11, 12,
13 и 20, Сиамом — к статьям 12, 19, 23, Ираном — к статьям 12, 19, 21,
Великобританией и Японией — к статьям 19 и 23.
В результате этих оговорок в конвенции оказалось 15 более или менее
самостоятельных договорных систем. Несмотря на это, Гаагские конвенции
1907 года сыграли известную положительную роль, что было бы невозможно
при применении к ним тезиса о необходимости общего согласия с оговоркой.
Таким образом, возможность распространения постановлений конвенции на
большее число государств, хотя бы за счет допущения в рамках одной
системы обязательств с различным объемом, и, главное, возможность
последовательно придерживаться принципа суверенитета — не могут быть
принесены в жертву во имя необходимости сохранения так называемого
единообразия правоотношений, вытекающего из начала общего согласия с
оговорками к многосторонним международным договорам
Отстаивая этот тезис, рассмотрим в историческом плане некоторые
процедурные правила, применявшиеся при заключении многосторонних
договоров.
Речь идет о принципе единогласия и принципе большинства при заключении
конвенции.
Первый из них господствовал в XIX и начале XX века. Текст договора мог
быть принят только единогласно, что возможно в случае совпадения
волеизъявлений всех предполагаемых участников соглашения. Вопрос об
оговорках в этом случае, естественно, не поднимался.
В последние десятилетия принцип единогласия постепенно вытеснялся
принципом большинства. Это было коренным изменением, поскольку возникал
вопрос, обязательно ли мнение большинства для меньшинства. При этих
обстоятельствах и появилась проблема оговорки к многосторонним
международным договорам.
Если при работе над текстом конвенции принят принцип единогласия, то в
конце концов за счет отказа от спорных статей может быть выработан
текст, приемлемый для всех. Если же при выработке конвенции принимается
принцип большинства, то окончательный текст не является результатом
переговоров в подлинном смысле этого слова, так как остается
определенное количество государств, с рядом постановлений не согласных.
Чтобы восстановить известное равенство сторон, участвующих в конвенции,
за меньшинством следует признать безусловное право делать оговорки.
Итак, заявление оговорки—это суверенный акт государства. Признание
(принятие) оговорки партнером по договору или отклонение ее—такой же
суверенный акт. Какие же юридические последствия влекут за собой эти
акты ?
Если двадцать государств подпишут конвенцию, два из них сделают
оговорки, семнадцать из оставшихся восемнадцати государств эти оговорки
примут, а одно отклонит их, то позиция этого одного государства лишит
всякого значения намерения девятнадцати других, а для двух государств
исключит возможность участия в конвенции.
Все изложенное совсем не противоречит тому, что в отдельных случаях
требование необходимости общего согласия может быть выполнено. Это
совершенно естественно в отношении закрытых договоров, когда
первоначальные участники такого договора разрешают какому-либо
государству присоединиться к нему.
Также логичным будет применение этого требования к договорам,
исключающим какие-либо оговорки. Если, несмотря на такое запрещение,
государство пожелает все же сделать оговорку, то оно может стать
участником договора только с согласия всех его участников, фактически
отменяющих в этом случае свое же постановление.
Что же касается договоров открытых и тех, в которых нет положений,
касающихся оговорок, то есть подавляющего большинства международных
многосторонних договоров, то в случае заявления оговорки одной из сторон
представляется целесообразным исходить из следующего: при заявлении
оговорки каким-либо одним государством любое из других государств —
участников конвенции, каждое в отдельности, ставится перед
необходимостью самостоятельно, руководствуясь государственными
интересами, определить свое отношение к данной оговорке.
При этом возможно, что:
Каждое государство в отдельности может принять заявленную оговорку и
согласиться, что остальные положения конвенции, не затрагиваемые данной
оговоркой, сохраняют силу во взаимоотношениях двух государств. К
аналогичному выводу пришел и Международный Суд, сформулировавший в связи
с Конвенцией о геноциде свое мнение следующим образом: «… Если.
кто-либо из участников принимает оговорку как соответствующую предмету и
целям этой Конвенции, то он может фактически считать, что сделавшее
оговорку государство является участником Конвенции»;
Каждое государство в отдельности может найти, что данная оговорка
настолько существенно изменяет смысл конвенции, что согласие с ней
невозможно (отклоняет оговорку). Вопрос о действии конвенции между двумя
такими государствами, естественно, отпадает. На позиции остальных
государств и их отношении к участию в конвенции государства, сделавшего
оговорку, это решение никоим образом не отражается. Высказанная точка
зрения совпадает с мнением Международного Суда, выраженным так: «Если
какой-либо участник этой Конвенции возражает против оговорки, которую он
считает не соответствующей предмету и цели Конвенции, то он может
фактически считать, что сделавшее оговорку государство не является
участником Конвенции»
Теоретически обоснованным и практически весьма полезным является
предложение проф. В.Н.Дурденевского, считающего целесообразным в
подобных случаях руководствоваться следующим правилом: конвенция
действует между государством, сделавшим оговорку, и всеми другими ее
участниками в ее полном объеме, за исключением лишь той части, к которой
оговорка относится, кроме случая, когда возражающий против оговорки
прямо скажет, что не желает в своих отношениях с государством, сделавшим
оговорку, применения всей измененной такой оговоркой конвенции.
Способ выражения согласия с оговоркой.
Оговорке как акту государственного суверенитета всегда
противопоставляется ответный суверенный акт другого государства, который
заключается в признании оговорки или отклонении ее. Как уже отмечалось,
в первом случае два данных государства вступают в договорные отношения,
предусмотренные соглашением и оговоркой к нему, во втором — конвенция
между ними силы не имеет Очевидно, что для международной практики очень
важно определить, были ли сделанные одной стороной оговорки сочтены
другой стороной за приемлемые.
При заключении двустороннего договора разрешение вопроса трудностей не
представляет, всякая неясность в этом отношении устраняется путем прямых
переговоров между двумя сторонами договора. Если оговорка сделана к
конвенции многосторонней, этот путь неудобен. В то же время именно в
этом случае всем участникам соглашения и депозитарию ратификационных
грамот особенно важно, во-первых, иметь уверенность в том, что каждая
оговорка известна каждому участнику, и, во-вторых, иметь достаточные
основания судить о его отношении к оговорке, чтобы решить, действует ли
или не действует конвенция между ее двумя конкретными участниками.
Довольно распространены случаи, когда оговорки включались в декларации
или в особый протокол, составляющий приложение к конвенции. Так, в
частности, поступили участники Европейской конвенции по радиовещанию
1948 года. В специальном приложении к конвенции были изложены заявления,
содержащие оговорки, сделанные двадцатью одним подписавшим конвенцию
государством.
При оговорке, сделанной в момент ратификации, полный текст оговорки
приводится или непосредственно в ратификационной грамоте или в письме,
сопровождающем эту грамоту
Наконец, при присоединении к конвенции оговорка может быть изложена в
том самом документе, где выражено намерение данного государства
присоединиться к конвенции. Поскольку речь идет о многосторонних
конвенциях, в этом случае, так же как и при ратификации, дальнейшая
забота об уведомлении остальных участников конвенции о заявленной
оговорке ложится на депозитария.
Во всех приведенных случаях действия, предпринимаемые государством,
могут считаться совершенно достаточными для того, чтобы заключить, что
сделанная им оговорка стала известной всем государствам, имеющим
отношение к данной конвенции
Более сложно установить достаточно точно, принята или отклонена
оговорка. Здесь следует рассматривать последовательно:
каким образом может быть выражено согласие с оговоркой;
в каких случаях депозитарий должен осведомляться о приемлемости оговорки
и когда он может исходить из презумпции, что оговорка принята.
Изучение практики позволяет наметить три формы выражения согласия с
оговоркой—прямое (явно и определенно выраженное), косвенное и
молчаливое.
Извещение о принятии оговорки, сделанное, например, в ноте на имя
депозитария, не оставляет места для каких-либо сомнений и колебаний. Но
на практике оно встречается не так часто, Это вполне объяснимо:
государство, делающее оговорку, максимально заинтересовано в доведении
ее до сведения остальных сторон, чего нельзя сказать &#