Правовое регулирование образовательной деятельности в Российской
Федерации
Распад Союза ССР, однако, привел к разрыву связей в области высшего
образования, и реформирование системы было усугублено задачами
сохранения единого образовательного пространства, научных школ,
накопленного интеллектуального и педагогического потенциала.
Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их законодательное
оформление, прежде всего, сказались на статусе высших учебных заведений.
Нормы права в области управления высшим и средним образованием
составляют юридическую базу, на которой вузы строят свою деятельность
для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят «ясность и
стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим
образованием, учебными заведениями и гражданами, создают определенные
правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем
образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы
высшего образования, его систему, систему специальных органов управления
высшим образованием. Для органа государственного управления обязательно
законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий,
учреждений, организаций), а также граждан. См. Алехин А.П., Козлов Ю.М.,
Кармолицкий А.А. Административное право РФ, ч.2, 1995, с.17.
Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти
отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.
Классификацию актов, действующих в сфере высшего образования и
составляющих правовую основу организации управления этой сферой, можно
провести по различным критериям – традиционно, по юридической силе, или
более разнообразно: в зависимости от принципа федерализма; по
содержанию; по характеру их влияния на организацию управления; в
зависимости от государств, их издавших. Российские акты, акты Союза ССР,
международные акты (см. Административное право. Бахрах Д.Н., 1993). В
целях более полного их охвата мы постараемся учесть все критерии.
Концентрированно принципиальную суть регулирования соответствующего
круга общественных отношений всегда выражают нормы Конституции РФ:
применительно к высшему образованию это, прежде всего ст. 43, а также
ст. 71-73 о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее
субъектами. Конституция закрепляет гарантии реализации права на
образование: это равноправие граждан (ст. 6 и 19), многообразие форм
собственности (ст.8), идеологическое многообразие (ст.13), светскость
образования (ст.14) и др.
На отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности вузов,
распространяется значительное число общих правовых актов: это прежде
всего ГК РФ, КЗОТ РФ, Основы законодательства РФ о физической культуре и
спорте, законы РФ «О молодежной политике», «Об общественных
объединениях», «О языках», «О воинской обязанности и военной службе»;
постановления Верховного Совета РФ и палат Федерального собрания, Указы
Президента РФ, акты органов межведомственной компетенции: Министерства
финансов, Государственной налоговой службы, Государственного таможенного
комитета, Министерства науки и технической политики и др. Следует,
однако, отметить, что целый ряд норм актов общего характера находится в
коллизии с нормами специального законодательства о высшем образовании,
См. раздел 3.1. основой которого стал Закон РФ «Об образовании».
Закон установил рамки общественных отношений, регулируемых особой
отраслью законодательства и признаваемых отношениями в сфере высшего
образования. Организационно он заменил Основы законодательства Союза ССР
и союзных республик о народном образовании и Закон РСФСР «О народном
образовании». К нему можно приложить все характеристики Основ
законодательства: он фиксирует отрасль как целостное правовое единство,
т.е. формулирует единые задачи, цели и принципы;
– оформляет общие институты;
– закрепляет структуру отраслевой системы законодательства;
– определяет основные понятия;
– дает общие правовые установления в отношении субъектов образовательной
деятельности;
– разграничивает компетенцию Федерации и ее субъектов;
– устанавливает взаимоотношения между различными органами управления
образованием. См. Дорохова Г.А. Указ. соч., с.18.
Закон закрепил основные принципы построения системы образования,
кодифицировал важнейшие решения в этой области, подвел прочную правовую
базу под деятельность образовательных учреждений всех типов. Закон РФ
«Об образовании» является важнейшим актом, определяющим основные
направления регулирования системы высшего, дополнительного и
послевузовского профессионального образования. Закон отразил достижения
в области организации высшего образования после реформы середины 80-х
годов, наметил пути дальнейших многочисленных преобразований в
образовательном процессе. На содержании Закона сказалось активное
развитие гражданских свобод, свободы предпринимательской деятельности. В
Законе учтена необходимость вхождения России в мировое интеллектуальное
пространство, развитие прямых связей с другими государствами, в том
числе и в сфере высшего образования. Поэтому уже в преамбуле Закона
подчеркивается, что образование в РФ осуществляется в соответствии с
международным правом. Образование объявлено в России приоритетной
сферой. Закон удовлетворяет возросшее стремление образовательных
учреждений к самостоятельности. Важными характеристиками Закона являются
уважение прав всех участников образовательного процесса, гарантии
реализации прав личности на получение образования соответствующего
уровня, автономия учреждений образования (в нынешнем ее понимании).
С учетом структуры федерации Закон создал фундамент отраслевого
законодательства. Единообразие в управлении высшим образованием
достигается путем законодательного закрепления государственной политики
в области образования, ее принципов, установления государственных
образовательных стандартов, фиксации системы и принципов образования в
Законе.
Прежде в регулировании высшего образования преобладали общесоюзные
нормы. Теперь управляющим активным центром всей системы законодательства
о высшем образовании стал вышеназванный Закон, что подтверждают проекты
специализированных законов «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании» и «О дополнительном профессиональном образовании».
Принятие Закона, с одной стороны, позволило сократить объем
ведомственного и локального регулирования, установить его пределы, а с
другой стороны, активизировало подзаконное нормотворчество, повысило его
уровень. Наряду с этим все более очевидной становится необходимость
принятия законов, возглавляющих исследуемую подотрасль законодательства
об образовании: специфика высшего и послевузовского профессионального
образования, в том числе дополнительного, предполагает его регулирование
главным образом на федеральном уровне независимо от территориальной или
ведомственной подчиненности вуза. Закон это должным образом не отразил
(ст. 28-31). Кроме того, появление в Законе “Об образовании” в новой
редакции норм, более характерных для текущего нормотворчества (об
организации учебного процесса, о квоте приема на отдельные специальности
и т.п.), также свидетельствует о том, что не всегда в общеобязательных
правилах можно учесть особенности каждого вида образовательного
учреждения – например, академические свободы вуза как неотъемлемый
компонент его автономии. Специализированные акты «явились бы формой
установления правового статуса каждого из основных субъектов отношений в
области образования во всей его полноте и на должном правовом уровне».
Дорохова Г.А. Указ. соч., с.19. Исходные начала для построения статуса
вуза заложены в Законе «Об образовании».
Составляя подотрасль законодательства об образовании, комплексы
институтов о высшем образовании (включая послевузовское и
дополнительное), характеризуются «определенным единством, выражающимся в
однородности содержания регулируемых подотраслью отношений, в
специфических целях, в систематике субъектов». Там же.
Характерный признак подотрасли – общий для составляющих ее структурных
частей институт. Алексеев С.С. Структура советского права, с.155.-Цит.
по указ. соч. Дороховой Г.А., с.9. Его роль выполняют ассоциации норм,
сосредоточенных в положениях о типах учебных заведений и формах
профессионального образования, которые определяют их специфические
задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования и
воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных
заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об
образовании». Положения – важнейшие организационные акты, которые в
сумме дают характеристику организации (наряду с уставами). Именно
Положение и призвано отразить полноту компетенции организации по всем
сферам ее деятельности, сформулировать правовой статус, обеспечить
эффективность внутриорганизационной деятельности, внешних связей «через
ее органы управления». Бачило И.Л. Организация советского
государственного управления. М.,1984.
В настоящее время в области высшего образования действуют следующие
положения организационного характера: Типовое положение об
образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе)
РФ (далее – Положение о вузе), Утв. пост. СМ – Правительства РФ от
26.06.93 №597. – Бюллетень, 1993, №8, с.1. Типовое положение об
образовательном учреждении дополнительного профессионального
образования, Утв. пост. Правительства РФ от 26.06.95 №610. Бюллетень,
1995, №10. Типовое положение о студенческом общежитии. Утв. пост.
Госкомвуза от 31.05.95 №4. Бюллетень, 1995, №9, с.17.
Кроме того, вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров
регулируются Положением о подготовке научно-педагогических и научных
кадров в РФ, Утв. пост. Госкомвуза от 31.05.95 N3. Бюллетень, 1995, N9,
с.40. Положением о порядке присвоения ученых званий
научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего
профессионального образования (повышения квалификации специалистов, Утв.
пост. Правительства РФ от 26.06.95 №611. Бюллетень, 1995, №9, с.1.
Положением о порядке присуждения научным и научно-педагогическим
работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых
званий, Утв. пост. Правительства РФ от 24.10.94. №1185. СЗ, 1994, №27,
ст.2898. Положениями о диссертационном и экспертном советах. Положение
о диссертационном совете. – утв. решением Президиума ВАК России от
4.11.94 №48/25; Положение об экспертном совете ВАК РФ – утв. решением
Президиума ВАКа России от 17.12.93 №7/40 с изм., внес. реш. Президиума
ВАКа России от 20.01.95 №3/3.
Статус вуза устанавливают не только специализированные нормативные акты,
но и акты о федеральных органах исполнительной власти: Положение о
Министерстве социальной защиты населения, о Министерстве
внешнеэкономических связей, о Комитете по торговле и др., в чьем ведении
находятся вузы.Положение о Комитете РФ по муниципальному хозяйству. утв.
пост. Правительства РФ от 6.01.93 N12. САПиП, 1993, №3, ст.174;
Положение о Комитете РФ по торговле. – утв. пост. Правительства РФ от
31.12.92 №1028, там же, ст.173; Положение о Министерстве соцзащиты
населения РФ. – утв. пост. СМ-Правительства РФ от 17.03.93 №167, там же,
№10, ст.832; Положение о Министерстве путей сообщения РФ. -утв. пост.
Правительства РФ от 6.01.93 №19, там же, №3, ст.175; Положение о
Министерстве внешнеэкономических связей РФ. – утв. пост.
СМ-Правительства РФ от 26.02.93 №85, там же,№10,ст.830; Положение о
Министерстве финансов РФ. утв. пост. Правительства РФ от 19.08.94 №984.
СЗ, 1994, №19, ст.2211; Положение о Министерстве экономики РФ. утв.
пост. СМ РФ от 2.03.93 №185. САПиП, 1993, №10, ст.846 . Также в части
взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую
роль играют Временные положения о лицензировании и аккредитации
учреждений профессионального образования.Временное положение о
лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского
профессионального и соответствующего дополнительного образования РФ. –
утверждено Приказом Госкомвуза РФ от 7.02.94 №108. Бюллетень, 1994,
№4-5; Об утверждении Временного положения о государственной аккредитации
учреждений среднего и высшего профессионального образования в Российской
Федерации. – Постановление Госкомвуза России от 30.11.94 №6. БНА, 1995,
N4, с.40.
Ранее обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве
более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую
деятельность, менее – те, которые должны соответствовать наиболее
полному удовлетворению запросов граждан. В настоящее время этому
посвящено значительное количество нормативных актов. Так, принципиальные
положения, связанные с реализацией права на образование, с материальным
обеспечением студентов и их последующим трудоустройством, закрепляют:
Порядок приема в государственные вузы РФ,Утв. пост. Госкомвуза РФ от
30.11.94 №8 . БНА, 1995, №6, с.47. Временное положение о стипендиальном
обеспечении и других формах поддержки студентов вузов,Утв. пост.
Правительства РФ от 28.02.95 №203. СЗ, 1995, №10, ст.905 Положение о
целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним
профессиональным образованием.Утв. пост. Правительства РФ от 19.09.95
№942. Бюллетень, 1995, №11, с.1.
Регламентации собственно образовательной деятельности вузов посвящены
такие акты, как Временное положение о многоуровневой структуре высшего
образования в РФ,Утв. пост. Комитета по высшей школе Миннауки России от
13.03.92 №13. – Бюллетень , 1992, № 4-6. Положение о магистерской
подготовке,Утв. пост. Госкомвуза России от 10.08.93 №42. Бюллетень ,
1993, №9, с.20. Положение об экстернате в государственных вузах РФ,Утв.
приказом Госкомвуза России от 28.10.93 №297. Бюллетень , 1994, №1, с.3.
а также Положение об итоговой государственной аттестации выпускников
вузов в РФ,Утв. пост. Госкомвуза России от 25.05.94 №3. БНА, 1994,
№10, с.54. Государственный образовательный стандарт высшего
профессионального образования,Утв. пост. Правительства РФ от 12.08.94
№940. Бюллетень, 1994, №10, с.1. Положение о порядке обучения в вузах
по программам офицеров запаса на военных кафедрахУтв. пост.
Правительства РФ от 24.05.94 №544. СЗ, 1994, №6, ст.601. и др.
Значительная часть этих актов – ведомственная, изданная Госкомвузом либо
ВАКом РФ. Однако важнейшие, принципиальные вопросы решены в
правительственных актах). Ведомственное регулирование осуществляется
также посредством издания инструктивных писем и приказов.
В числе важнейших нормативных актов, отражающих стратегию государства в
области высшего образования, перспективы развития этой сферы
общественной жизни и закрепляющих меры по ее поддержке, следует отметить
указы Президента РФ: Указ № 1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР
и ВС РСФСР, 1991, №31, ст.1025. «О первоочередных мерах по развитию
образования в РСФСР», № 426 от 27.04.92 «О неотложных мерах по
сохранению научно-технического потенциала РФ», № 1553 от 9.12.92 «О
мерах по поддержке государственных вузов», № 1372 от 16.09.93 «О мерах
по материальной поддержке ученых России», № 1487 от 8.07.94 «О гарантиях
прав граждан РФ на получение образования» и др.
Непосредственное отношение к лицам, получившим высшее профессиональное
образование, имеют указы Президента РФ: от 23.06.95, устанавливающий
особый порядок присвоения офицерского воинского звания гражданам,
прошедшим обучение на военных кафедрах при государственных вузах, и от
29.04.94 № 430, предоставляющий отсрочку от призыва на военную службу .
СЗ, 1995, №18, ст.1642; №26, ст.2450.
В развитие Указов Президента издаются соответствующие постановления
Правительства РФ. №312 от 13.05.92г. «О неотложных мерах по
экономической и социальной защите системы образования», №1139 от
04.11.93г. «О некоторых условиях оплаты труда работников науки и высшей
школы», №407 от 28.04.94г. «О первоочередных мерах по поддержке системы
образования в России», №498 от 23.05.95г. «О развитии системы высшего и
среднего профессионального образования в РФ» и т.п.
Отношения в сфере высшего и послевузовского образования могут быть
урегулированы актами органов межотраслевой компетенции. Например,
Минтруд РФ дал разъяснение «О порядке установления работникам науки и
высшей школы доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук» (№
175а от 04.12.93 г.).
Соответствующие акты могут приниматься органами государственной и
исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в Республике Татарстан
это закон «Об образовании», Принят 19.10.93г. Ведомости ВС Татарстана,
1993,№10, ст.214. постановления Кабинета Министров РТ: по социальной
поддержке различных слоев населения, в т.ч. студенчества, о
предоставлении скидки по оплате коммунальных услуг вузам № 259 от
3.05.95г. «Республика Татарстан», 10 мая 1995 г. и др.
Специализированных актов общего характера по вопросам высшей школы
практически нет.
В числе источников законодательства о высшем образовании следует
выделить нормативные договоры и соглашения. Они могут подписываться
различными государственными структурами: федерацией, субъектами
федерации, органами управления и вузами. Примером служат различные
межправительственные соглашения: об эквивалентности документов об
образовании, Договор между Правительством РФ и Правительством РТ в
области высшего образования от 5.06.93г. Договор об имущественном
обеспечении деятельности государственных вузов в РТ (21.04.95г.).
Субъекты федерации и органы местного самоуправления в пределах своей
компетенции также создают нормативно-правовые акты, которые включаются в
систему актов, регулирующих отношения в сфере высшего образования и
определяющих статус высших учебных заведений.
Как отмечалось выше, их компетенция в области высшего образования в
общем виде определяется ст. 29 и 31 Закона «Об образовании».
Исключительной компетенцией субъектов федерации является определение
особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и
финансирования образовательных учреждений; формирование бюджетов
субъектов федерации в части расходов на образование и соответствующих
фондов развития образования; установление национально-региональных
компонентов государственных образовательных стандартов и региональных
нормативов финансирования; создание, реорганизация и ликвидация
подчиненных учреждений образования, установление местных налогов и
сборов на цели образования, дополнительных к федеральным требований к
образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, норм по
охране труда и т.п., дополнительных льгот, видов и норм материального
обеспечения обучающихся и работников вузов и др.
Органы местного самоуправления вправе формировать местные бюджеты в
части расходов на оборудование и соответствующих фондов развития
образования, а также создавать, реорганизовывать и ликвидировать
подведомственные муниципальные учреждения образования, контролировать
условия аренды зданий и помещений учреждений образования, в том числе
вузов и т.д.
И, наконец, важное значение для регулирования вопросов жизнедеятельности
конкретного вуза имеет локальное нормотворчество. Вузы издают
нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутри
вузовским отношениям и действующие только в пределах вуза. Эти акты
имеют много сходных черт с ведомственными актами и в условиях
демократизации управления, автономности вузов во многом заменяют их. Они
касаются формирования органов управления вузом и других вузовских
структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации
учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей
преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации.
Выводы по главе
Подводя некоторые итоги, следует отметить, что российские университеты,
в том числе и военные учебные заведения, с самого возникновения плохо
вписываясь в систему учреждений феодальной монархии тем не менее
оставались не только кузницей кадров, но и действенным инструментом
защиты существующего строя. Их целевые задачи определялись в
соответствии с интересами царского правительства – “приготовлять
юношество для вступления в различные звания государственной службы”
высшая школа воспитывала и ученых для себя, удовлетворяла потребности
общества. Реальные результаты деятельности системы шли во многом вразрез
с намерениями царизма. Баланс правительственной и университетской власти
изменялся от устава к уставу в зависимости от конкретной экономической и
общественно-политической ситуации и, в свою очередь, влиял на качество и
содержание образования.
Октябрьская революция, а позднее распад Союза ССР, приводил к разрыву
связей в области высшего образования, и реформирование системы было
усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства,
научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического
потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их
законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе высших
учебных заведений.
На сегодняшний день законодательство о высшем образовании
характеризуется соединением разнородных институтов, то есть носит
комплексный характер.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
