.

Конституционное право Российской Федерации

Язык: русский
Формат: книжка
Тип документа: Word Doc
0 10117
Скачать документ

Тема 1. Конституционное право как отрасль права

§1. Конституционное право как отрасль права

Стараясь не воспроизводить общие положения теории права относительно
видов норм или правоотношений, сконцентрируем свое внимание на той
специфике, которой обладает конституционное право в правовой системе
любого государства.

Предмет конституционного права

К определению предмета конституционного права(1) , то есть круга
общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли права,
существует два подхода.

Согласно первому , широкому подходу, нормы конституционного права
регулируют основные черты социально – экономической системы и
политической организации общества. А.Н. Кокотов предлагает даже считать,
что предметы конституционного и национального права принципиально
совпадают и что конституционное право – общая часть национального права
[Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие,
назначение и структура]. Конституционно – правовые нормы, регулирующие
«основы» различных сфер социальной жизни, одновременно включаются в
массивы норм соответствующих отраслей (гражданского, уголовного,
трудового и т.д.). Поскольку конституционное право содержит общие
принципы для всей правовой системы, всей отраслей, применение этих норм
возможно в случае отсутствия норм других отраслей или для их толкования.

Однако эта позиция имеет множество уязвимых сторон.

Во-первых, признается, что у конституционного права отсутствует
собственный предмет правового регулирования, что заставляет усомниться в
оправданности выделения его в качестве отрасли права.

Во-вторых, нарушается принцип научной классификации норм права на
отрасли: «одна и та же норма не может находиться одновременно в двух
структурных единицах правовой системы»1 .

В-третьих, при таком подходе конституционное право отождествляется с
Конституцией. Конституция, выступая в качестве основы правовой системы и
комплексного правого акта, может рассматриваться как источник норм
различных отраслей права. Однако конституционное право как совокупность
норм, не следует ограничивать только одной Конституцией.

Второй, узкий подход существует не только в отечественной, но и в
зарубежной науке. Конституционное право, считают сторонники этой точки
зрения, регулирует отношения по поводу осуществления публичной
политической власти – отношения, связанные с организацией и устройством
системы государственных органов и взаимоотношений личности и государства
(сфера свободы гражданина, куда государство вторгаться не вправе, а
также права личности, обеспечиваемые государством).

Конституционное право юридически оформляет отношения государственного
властвования, отношения по поводу власти, т.е. отношения политические.
При этом неочевидно, что является первичным – само содержание, властные
отношения, или их правовая форма. Можно ли с помощью формы изменять
характер этих отношений, т.е. ограничивать власть. Согласно мнению
представителей социологического направления в теории конституционного
права [Лассаль Ф. О сущности конституции], право лишь закрепляет
сложившиеся отношения. Политическая сфера организуется и
упорядочивается, но не предопределяется правом. Хорошим примером может
служить ситуация государственной революции или переворота. Прежний
правопорядок, который запрещал изменение конституции, низвергается
вместе с политическим режимом, его охранявшим. В результате принимается
новая конституция, оформляющая новые отношения.

В то же время многие конституционные принципы, и в первую очередь
принцип правового государства, приоритета прав человека, требует
ограничения власти правом, деятельности государства в рамках,
установленных правовыми нормами.

Высказывались ранее мнения и о том, что отношения власти исключают
правовые отношения, отношения власти и права – разные (Г.С. Гумплович).
В рамках социологического подхода это отчасти справедливо, однако следуя
необходимости обозначить круг регулируемых отношений, можно сказать, что
конституционное право регулирует форму, порядок, процесс осуществления
власти, а также содержание властной деятельности, устанавливая пределы
властных полномочий и обязанности государства.

Регулирует ли конституционное право общественное устройство, принципы
общественной организации? И да, и нет. Власть универсальна и проникает
практически в любую сферу общественной жизни. Ограничение такого
проникновения – предмет регулирования конституционного права.

Метод конституционного права

Помимо предмета регулирования, основанием деления права на отрасли
традиционно в правовой науке рассматривается метод правового
регулирования. Зачастую рассуждения о методе сводятся к спорам о
преобладании императивного и диспозитивного метода. Однако абсолютно
очевидно, что ни тот, ни другой метод в чистом виде не могут воплощаться
ни в одной отрасли права, хотя императивное или диспозитивное начала
могут преобладать. Императивный метод (отсутствие свободы усмотрения
самих участников отношений, как в части их прав и обязанностей, так и в
части возникновения правоотношений, заранее определенные их права и
обязанности, неравенство участников, широкое подзаконное регулирование)
обычно рассматривается как особенность норм публичного права,
оформляющие отношения власти и подчинения. Однако в рамках
конституционного права, как и других публично-правовых отраслей,
обнаруживаются также и диспозитивные начала.

Используя достижения современной науки теории права (работы С.С.
Алексеева) следует рассматривать метод регулирования отрасли
конституционного права не как соотношение императивного и диспозитивного
начала, а как «общий режим правового регулирования» – совокупность
принципов, презумпций и особенностей правовых норм, которые
рассматриваются ниже.

Конституционно-правовые нормы

Обычно выделяются следующие особенности конституционно-правовых норм:
абстрактность (регулирование на уровне норм-принципов), усеченность
состава нормы (отсутствие санкции, иногда гипотезы).

Абстрактность правового регулирования является одновременно признаком
высокой юридической техники и серьезным препятствием к применению
правовой нормы, поскольку толкование нормы становится затруднительным.
Считается, что нормы-принципы непосредственно не регулируют содержание
правоотношения (права и обязанности сторон). Это справедливо лишь
отчасти, поскольку норма-принцип не только определяет содержание
регулирования более частными правовыми нормами, но и рассчитана на
применение в случае отсутствия таких норм. Абстрактность выступает в
качестве особенности далеко не всех конституционных норм. Лишь часть их,
и в первую очередь нормы, включенные в состав конституции, обнаруживают
этот признак.

Кроме норм-принципов, следует также упомянуть правовые презумпции,
действующие в области конституционного права. К ним можно отнести
следующие.

Для граждан как субъектов конституционно-правовых отношений разрешается
все, что прямо не запрещено, для государственных органов – напротив,
запрещено все, что прямо не разрешено (не установлено в качестве их
полномочий).

Для соотношения норм внутри одного нормативного акта (в том числе
конституции) действует презумпция внутренней непротиворечивости,
согласованности норм между собой.

Все нормативные акты считаются соответствующими актам большей
юридической силы, в том числе конституции, до тех пор, пока не будет
установлено обратное.

Что касается неполного состава конституционно-правовой нормы, то
поскольку санкции, обеспечивающие действие нормы, реализуются в рамках
охранительных правоотношений (например, уголовно-правовых), сами санкции
также следует искать в нормах других отраслей.

Конституционно-правовые отношения

Субъектом конституционно-правовых, как и других юридических отношений
может быть лицо, способное иметь права и обязанности. В связи с этим не
следует рассматривать в качестве субъектов конституционно-правовых
отношений, например, общество, так как это понятие чересчур
неопределенное и неинституализированное. По поводу столь же
неопределенного понятия – «народ» – в науке конституционного права давно
ведется дискуссия. Поскольку «народ» упоминается только в
нормах-принципах, не устанавливающих непосредственно прав и
обязанностей, к нему, казалось бы, можно не применять требование о
способности выступать субъектом права вообще, однако следуя строгой
теории права, этому нельзя найти достаточно оснований. Кроме того,
нельзя считать субъектом образование, не имеющее определенных границ
(круг лиц, входящих в состав народа, юридически не определен, иначе
невозможно было бы издание нормативных актов, рассчитанных на этот
круг).

В отличие от «общества» и «народа», сложнее ответить на вопрос, является
ли лицом государство. Частное право обычно дает отрицательный ответ.
Поскольку от имени государства выступают государственные органы, это
создает иллюзию, что именно они и являются субъектами. Тем не менее, как
в международно-правовых, так и в конституционно-правовых отношениях
субъектом следует считать государство в целом (в отличие от
административно-правовых, где сторонами являются государственные
органы). Аналогично следует рассматривать в качестве субъектов
конституционно-правовых отношений территориальные образования,
обладающие элементами государства: населением, территорией и властью
(хотя бы и не суверенной, но имеющей возможность нести собственные
обязательства). К таким территориальным образованиям можно отнести
субъекты федерации, но нельзя отнести административно-территориальные
единицы, созданные центральной властью для целей управления – районы,
округа и т.д.

Юридические лица как выступают субъектами конституционно-правовых
отношений только в тех случаях, когда представляют или являются формой
реализации прав граждан – участников этого юридического лица. При этом
гражданская правосубъектность не является необходимым условием
конституционной правосубъектности. Общественные объединения могут
выступать формой реализации конституционного права на объединение, но не
регистрироваться в качестве юридических лиц.

Структура отрасли конституционного права

В структуре отрасли конституционного права редко выделяют Общую и
Особенную части. Среди конституционно-правовых норм нельзя выделить
какую-то группу норм, которые применялись бы при реализации отдельных
других норм.

Нормы конституционного права исходя их структуры предмета регулирования
можно разделить на две группы: (1) гражданско-публичное право,
включающее нормы о статусе граждан – права человека, статус
представителей отдельных социальных групп (беженцы, иностранные
граждане), гражданство, специальные правовые режимы (военное и
чрезвычайное положение) и (2) государственное право, предмет которого
ограничивается установлением системы органов государственной власти и их
функционированием, полномочиями, взаимодействием между собой и т.п..

В то же время понятие «государственного права» в российской науке
многими отождествляется с «конституционным правом». В литературе
существует дискуссия по этому поводу [Белкин А.А. Наименование отрасли:
конституционное и государственное право]. Однако не следует считать
различия в употреблении этих терминов существенными.

Источники конституционного права

К источникам конституционного права следует отнести нормативные правовые
акты, различающиеся по юридической силе. Наивысшую юридическую силу
имеет Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года.
Нормативные акты, обобщаемые термином «закон» (в него включаются как
обычные федеральные законы[ст. 105 Конституции РФ], так и федеральные
конституционные законы [ст. 108 Конституции РФ], а также законы
субъектов РФ) должны соответствовать международным договорам Российской
Федерации, но перед прочими нормативными актами закон имеет приоритет.

Исходя из сформулированного нами понятия источника конституционного
права решения ни судов общей юрисдикции или арбитражных судов, ни
конституционных либо уставных судов к источникам относить не следует.
Эти правовые акты в определенных случаях содержат толкование нормы или
определяют юридическую судьбу другого правого акта, но новых,
самостоятельных норм в них сформулировано быть не может.

Прочие виды источников, обнаруживаемые в других правовых системах и
известные теории права – конституционно-правовые обычаи [Белкин А.А.
Обычаи и обыкновения в государственном праве], религиозные тексты, труды
ученых-юристов, имеющих признанный авторитет, – в российском
конституционном праве не обнаруживаются.

Конституционно-правовая ответственность

Конституционное право, используя охранительные нормы других отраслей
(уголовного, административного), обладает в то же время собственным
механизмом охраны своих норм. В настоящее время выделяют вид юридической
ответственности – конституционно-правовую ответственность [Авакьян С.А.
Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности], которая
выражается в применении негативных последствий к лицам, нарушившим нормы
конституционного права. Меры конституционно-правовой ответственности и
порядок её применения урегулированы нормами конституционного права. По
своему характеру конституционно-правовая ответственность носит
карательный, а не правовосстановительный характер, налагается, как
правило, в судебном порядке, применяется к гражданам и органам
государственной власти.

Место конституционного права в системе отраслей права

Предмет регулирования конституционного права объясняет и специфику
отрасли в качестве ведущей или базовой в правовой системе. Отношения по
поводу осуществления государственной власти связаны с участием
государства в экономической, культурной и прочих областях, а порядок
такого участия задает содержание правовых норм других отраслей, которые
издаются (санкционируются) государством. Кроме того, порядок издания
государством правовых актов, их виды, правила применения, изменения,
разрешения коллизий и отмены как форма деятельности государства
регулируется конституционным правом, но имеет отношение к нормам любых
отраслей, создавая тем самым принципы всей правовой системы.

Конституционное право наряду с административным регулирует порядок
осуществления государственной власти. В отличие от административного,
конституционное право регулирует отношения между прямо не подчиненными
субъектами (например, между Правительством и Федеральным Собранием), а
также между государством в целом и гражданами (например, обеспечение
права на судебную защиту осуществляется не отдельными органами
государственной власти, а государством в целом).

Тема 2. Основы теории конституции

§1. Основы теории конституции

История и теоретические предпосылки возникновения конституции.

Начиная со времен античности, среди обычных законов выделялись основные,
определявшие организацию властей в государстве и изменявшиеся в особом
порядке. Аристотель называл такие законы , в Древнем Риме для их
обозначения существовало понятие rem publicam constituere, в Среднике
Века – lex fundamentalis, а начиная с первой половины XVIII века
появилось понятие «конституции» [Еллинек Г. Конституции, их история и
значение в современном праве].

Однако принципиальное отличие всех этих актов от существующего понимания
конституции заключается в том, что лишь в конце XVIII в. конституция
стала рассматриваться как инструмент ограничения власти в пользу народа.
Конституции, выполнявшие подобную функцию, впервые появились на
территории Северной Америки – «Билль о правах» штата Вирджиния, принятый
12 июня 1776 года, а затем федеральная конституция США 1787 года.

Несколькими годами позднее конституции появились в рамках
континентальной Европы: 5 мая 1791 года в Польше, а 3 сентября того же
года – во Франции. 1812 г. – в Испании, 1814 г. – в Норвегии, 1822 г. –
в Португалии, 1831 г. – в Бельгии, 1868 г. – в Люксембурге, 1874 г. – в
Швейцарии. Постепенно вошло в употребление понятие конституции
Великобритании, состоящей из ряда законодательных актов, принципов и
правовых обычаев. В первой половине ХХ века идеи конституции были
привнесены в арабский мир (Египет – 1923 г.), после второй мировой войны
– в Японию (1947) и Индию (1950). В странах Восточной Европы и других
странах социалистического лагеря сложилась самостоятельная традиция
социалистических конституций, которая в Европе утратилась в 1990-е годы
(были приняты конституции западноевропейского образца).

Понятие конституции, её сущность и значение.

Со времен Великой французской революции по поводу понятия конституции
идут споры. В этом споре одни утверждают, что государств без конституции
не бывает, т.к. устройство органов и статус личности существует в любом
государстве. Другие полагают необходимым соблюдение определенных
условий. Там, где не соблюдаются права человека и нет разделения властей
(а также правового государства, независимости суда и т.д.) конституции
нет.

Фактически предмет спора состоит, во-первых, в том, должен ли быть
нормативный акт, закрепляющий основы государственного строя и,
во-вторых, в том, любое ли государство, где строй закреплен нормативно,
может считаться конституционным, или государственные принципы должны по
содержанию отвечать сложившему представлению о конституционном
устройстве.

Относительно объяснения сущности конституции известны следующие теории
[Овсепян Ж.И. Развитие научных представлений о понятии и сущности
конституции].

1. Формально-юридическая теория. Согласно её положениям, Конституция –
это основной закон, определяющий институты, принципы осуществления
власти организации правительства и отношения правительства и
управляемых, независимо от содержания этого закона.

2. Естественно-правовая теория. Для её сторонников конституция – это
воплощение естественного права.

3. Социологическая теория. На ней необходимо остановиться подробнее.
Родоначальником этой теории стал Ф. Лассаль [Лассаль Ф. О сущности
конституции]. Фактическую Конституцию, утверждал он, имеет любое
государство, иначе оно было бы анархией. Конституция и закон по существу
однородны, но между ними есть различия: она более неприкосновенна,
порядок её изменения особый. Действительной руководящей силой и для
конституции, и для закона является реальное соотношение сил внутри
общества. Это действительная причина, которая определяет все законы и
правовые учреждения. Конституционные вопросы – вопросы силы, а не права.
Реальное соотношение сил записывается на бумаге, и они становятся
правовыми учреждениями. Действительную конституцию имеет всякая страна,
ведь всякий организм каким-то образом устроен. Частью социологической
теории является деление конституций на материальные и формальные, а
также юридические и фактические. Смысл и того, и другого деления состоит
в том, чтобы показать отличие действительного соотношения сил и
фактического устройства государства от того, который закреплен на
бумаге. В случае расхождения возникает ситуация фиктивной конституции.

4. Марксистско-ленинская теория стала развитием и уточнением
социологической: конституция – это соотношение сил в классовой борьбе, а
экономическая власть выступает действительной основой политической
власти.

5. Социально-генетическая теория рассматривает конституцию через её
социальные функции – закрепление доминирования права над властью.
Конституция обеспечивает правовыми средствами ограничение власти в
государстве и государства в обществе путем деконцентрации полномочий,
разделение функций, определение порядка их осуществления и т.п.

Конституция имеет юридическое значение как акт высшей юридической силы,
закрепляющий основы правовой системы, а социальное производно от
значения и роли в обществе государственной власти, ограничиваемой и
организуемой конституцией.

Функции Конституции

Среди функций конституции принято выделять юридическую, социальную и
идеологическую (воспитательную).

Юридическая функция конституции определяется её природой и местом в
системе правовых актов. Конституция закрепляет основы правовой системы;
выступает в качестве акта, создающего (учреждающего) новое государство
или новую систему органов государства; наделяет полномочиями отдельные
органы государственной власти, а также закрепляет основные, наиболее
общие права и обязанности личности и определяет механизм правовой защиты
государственного устройства.

Социальная функция конституции состоит в организации деятельности
государства и установлении порядка взаимодействия государственной власти
с личностью и общественными институтами.

Сама по себе конституция отражает определенную идеологию, идеологию тех
принципов, на которых она базируется. Устройство государственной власти
в соответствии с этими принципами и их применение в качестве правовых
норм отражается на общественном сознании, и в этом проявляется
идеологическая (воспитательная) роль конституции.

Виды конституций

Классификация конституций возможна по различным признакам. Наиболее
часто конституции классифицируются в зависимости от:

а) порядка принятия: октроированные, референдумные и законодательные;

б) формы государства: от формы правления – монархические и
республиканские, формы территориального устройства – федеративные и
унитарные;

в) срока действия: постоянные и временные;

г) сложности изменения текста: гибкие и жесткие;

д) формы документа: кодифицированные (изложенные в одном документе) и
некодицифированные, писаные и неписанные (содержание норм которых
выводится из практики государственного устройства, реальных общественных
отношений).

Форма конституции

а) Порядок принятия и изменения. Одной из существенных особенностей,
отличающих конституцию от законов, является порядок её принятия и
изменения. Обычно предусматривается либо квалифицированное большинство в
парламенте, либо обязательное вынесение на референдум, либо утверждение
новой конституции специальным органом учредительной власти.

Действующая Конституция РФ различает поправки в Конституцию (изменение
глав 3-8), которые принимаются в форме специальных Законов о поправках в
Конституцию, и пересмотр Конституции (изменение глав 1, 2 и 9)[Гл.9].
Принятие таких законов в целом осуществляется в порядке, предусмотренном
для федерального конституционного закона и, кроме того, с соблюдением
специальной процедуры согласования проекта органами законодательной
власти субъектов РФ. Пересмотр Конституции осуществляется специально
формируемым органом – Конституционным Собранием, которое может само
утвердить новый текст Конституции или вынести его на всенародное
голосование. [Постановление КС РФ от 28.11.1995 N 15-П] [Постановление
КС РФ от 31.10.1995 N 12-П]

Следует различать изменение и преобразование конституции [Еллинек Г.
Конституции, их изменения и преобразования]. Изменение конституции – это
корректировка её текста, тогда как преобразование – это действия,
оставляющие текст в прежнем виде, и развивающие конституционные
положения: в законодательстве, путем толкования, конституционной
практики или неиспользования конституционных полномочий [Еллинек Г.
Конституции, их изменения и преобразования].

б) Юридическими свойствами конституции являются верховенство и прямое
действие. Верховенство – это не только высшая юридическая сила, но и
регулирование на уровне принципов отношений, составляющих предмет
практически всех отраслей национального права.

Что касается прямого действия конституции, то под ним следует понимать
применение её в случае отсутствия более частного регулирования –
регулирования на уровне закона. [Постановление КС РФ от 16.06.1998 N
19-П]

в) Структура конституции обычно включает торжественную преамбулу
(юридическая сила преамбуле, как правило, не придается), основная часть,
разбиваемая на части, разделы или главы. Эти части следуют, во-первых,
более частные вслед за более общими, а во-вторых, менее значимые вслед
за теми, которым придается большее значение. Конституция может содержать
заключительные и переходные положения, регулирующие, как в действующей
конституции, порядок вступления её в силу и действие прежних правовых
актов. Довольно часто конституцию сопровождают приложения, например,
договоры или декларации, включавшиеся в конституции советских времен.

г) Содержание правового регулирования конституции чаще всего охватывает
установление принципов устройства государства и осуществления
государственной власти (в том числе принципы внутренней и внешней
политики государства), перечень основных прав, свобод и обязанностей
личности, территориальное устройство, а также виды органов
государственной власти, их полномочия и порядок изменения самой
конституции. В Конституции также может содержаться описание
государственных символов, порядок формирования всех органов
государственной власти

д) Особенности норм конституции. Нормы конституции, как уже отмечалось,
выделяются даже среди других норм конституционного права тем, что они
носят наиболее абстрактный, обобщенный характер, сформулированы в
качестве норм-принципов. Нормы многих конституций отличаются от норм
законов также языком и стилем изложения. Нормы-принципы зачастую
подменяются политическими лозунгами, в конституции включаются оценочные
суждения, которые отражают идеологию составителей. Многие нормы
конституций торжественны по форме изложения, исполнены пафоса и в силу
этих обстоятельств часто неприменимы в качестве правовых установлений.

е) Охрана конституции. Под охраной конституции следует понимать систему
мер, направленных на защиту конституционного текста от произвольного
изменения, и мер, обеспечивающих исполнение норм конституции.

Про порядок принятия и изменения конституции было сказано выше.

Обеспечение исполнения норм конституции осуществляется различными
способами. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности контроль
за конституционностью осуществляют вышестоящие или специальные органы.
Это может быть глава государства (в России Президент осуществляет такие
функции в качестве гаранта конституции), органы парламентского контроля
(Уполномоченный по правам человека) и надзорные органы общей компетенции
(прокуратура).

Как в сфере исполнительной (в части контроля за изданием нормативных
актов высшими органами власти), так и в области законодательной
деятельности, а в некоторых странах – даже судебной, охрана конституции
осуществляется посредством конституционного контроля в форме
конституционного судопроизводства (конституционной юстиции). Более
подробно российская модель конституционного контроля будет освещена в
разделе, посвященном судебной власти.

Специальным механизмом охраны конституции служит также
конституционно-правовая ответственность, осуществляемая на основании и в
порядке, предусмотренном конституционно-правовыми нормами.

Тема 3. История конституционного развития России

§1. Основные черты дореволюционного государственного права

а) Правовой статус личности и его историческое развитие

Начиная с XI – XII века началось разделение русского общества на
сословия, которое просуществовало до 23(10) ноября 1917 г. Представители
каждого сословия обладали отдельным правовым статусом практически во
всех областях правового регулирования, хотя первоначально сословное
деление возникло из соображений фискального (налогового) характера.

Дворянство сформировалось из служилого сословия, которое несло служебное
тягло. За несение службы они наделялись поместьями и другими правами. В
1785 г. «Жалованной грамотой дворянству» обязанность служить была
отменена, однако привилегии сохранились: для дворян были специальные
учебные заведения, только они могли владеть крестьянами, недвижимостью
(до 1830-х гг.), были свободны от телесных наказаний.

Горожане несли тягло податей с промыслов. Городское сословие составляли
именитые граждане, купцы 3-х гильдий, цеховые ремесленники и посадские
(мещане).

Монашество делилось на черное (монашеское) и белое. В черное допускался
уход только с разрешения Св. Синода (с 1723 г.), а белое составляло
замкнутое сословие, переход в которое ограничивался.

Крестьяне жили общинами, имевшими своих выборных начальников, голов,
сотских старост и т.д. Крестьяне делились на черносошных
(государственных), прикрепленных к заводам и фабрикам, монастырских и
частных.

Крепостное право – основная особенность правового положения крестьян –
формировалось в течение длительного времени. До конца XVI столетия
крестьяне пользовались правом свободного перехода с одной земли и от
одного владельца к другому, затем это право было ограничено, а около
1591 года отменено вовсе. Начиная с первых десятилетий XVIII в., главным
образом с первой ревизии (1719 г.) крестьяне постепенно превращаются в
негласную собственность своих владельцев, приравниваясь к вещи, попав не
только в экономическую, но и личную зависимость. Крестьяне лишились
права заключать гражданские сделки и стали подсудны только суду
помещика. Начиная с 1803, начался процесс освобождения крестьян, который
закончился 5 марта 1861 года манифестом об отмене крепостного права.

К началу ХХ века часть прав закреплялась за всеми подданными независимо
от сословной принадлежности (право на судебную защиту, процессуальные
права при уголовном преследовании, право собственности, свобода печати,
свобода вероисповедания). Право передвижения для всех сословий
ограничивалось паспортной системой. Всеобщий характер носила и воинская
повинность.

Особый статус имели инородцы – племена, поставленные в особое положение.
Они имели свою систему управления и обладали некоторыми финансовыми
льготами. Евреи обладали особым статусом начиная с начала XVIII в.. С
1769 г. было установлено главное ограничение – черта оседлости.
Ограничивались права на приобретение недвижимости и вступление в брак.

б) Органы государственной власти

Как и основы правового статуса личности, система высших органов
государственной власти Российской Империи закреплялась в Основных
государственных законах 1906 г., которые носили характер первой
российской конституции. Они обладали большей юридической силой по
сравнению с другими законодательными актами и изменялись в особом
порядке.

Монарх. С образованием единого российского государства при Иване III и
Иване IV (XVI в.) оформляется монархия, которая, однако, была довольно
существенно ограничена властью церкви и дворянства. Только в годы
правления Петра I, в России окончательно установилось самодержавие,
юридически закрепленное в Воинском уставе и сочинении Феофана
Прокоповича «Правда воли монаршей», включенном позднее в Общее Собрание
Законов Российской Империи.

После принятия Основных государственных законов 1906 г. монарх получил
статус главы государства, обладая полномочиями и в законодательной, и в
исполнительной, и в судебной власти. Монарх формально получал свою
власть от Бога, был неприкосновенен и неответственен за свои действия,
включая общеуголовные преступления, имел ряд почетных прав – на
придворных, на титул (до 1547 гг. Великого князя, с 1547 года – царя, а
с 1721 г. – императора). В области законодательной власти обладал правом
назначать выборы, созывать и распускать законодательный орган, право
законодательной инициативы, право вето. Оставался номинальным главой
судебной власти, назначал судей и прокуроров, утверждал некоторые
уголовные приговоры судов (в отношении дворян, чиновников и
священнослужителей), имел право помилования. Император назначал и
отстранял от должности министров, определял направления государственной
политики, был верховным главнокомандующим, имел право издавать
специальные указы (акты верховного управления), имевшие силу закона.

Правительствующий Сенат. Сенат обладал статусом высшего надзорного
органа (в административной сфере) и высшей кассационной судебной
коллегии. Деятельность Сената состояла в надзоре за исполнением законов,
рассмотрении особо важных уголовных дел в качестве суда первой
инстанции, издании руководящих разъяснений по вопросам толкования и
применения законов, которые основывались на обобщении судебной практики
и т.п. Сенат возглавлял судебную систему, состоявшую из мировых судей
(которые после избрания утверждались в должности Сенатом), окружных
судов и судебных палат (апелляционной инстанцией по одной на несколько
губерний).

Государственная Дума. Учреждение Государственной Думы состоялось сперва
в рескрипте министру внутренних дел Булыгину и положении от 6 августа
1905 года, а затем в манифесте 17 октября 1905 года, даровавшем
гражданские свободы. Манифест преобразовал Государственную Думу в орган
всеобщего представительства и закреплял за ней законодательные
полномочия. Одновременно с учреждением Государственной Думы было
утверждено положение о выборах. Избрание депутатов осуществлялось по 4
куриям: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей, причем по
разным куриям они были 4-х, 3-х, 2-х степенными и прямыми, однако выборы
не были всеобщими и равными. Дума была наделена законодательными
полномочиями, но принятые Думой законы подлежали утверждению
Государственным Советом и Императором, имевшим право абсолютного вето.
Государственная Дума также утверждала бюджет, но не участвовала в
формировании правительства.

Государственный Совет. Учрежденный в 1801 г. как законосовещательный
орган при императоре, с учреждением Государственной Думы Государственный
Совет получил статус верхней палаты парламента. Вскоре последовало
изменение порядка его формирования: император стал назначать только
половину Государственного Совета, а вторая половина периодически
переизбиралась на 1/3 дворянством, духовенством и научными учреждениями.

в) Территориальное устройство

По форме территориального устройства Российская Империя была унитарным
государством. Административно-территориальными единицами были губернии,
делившиеся на уезды, а уезды – на волости. В территориальных единицах
существовали органы самоуправления – земские собрания и земские управы и
назначавшиеся центральной властью губернаторы. Собственная система
самоуправления существовала в крупных городах.

Финляндия была окончательно присоединена к Российской Империи в 1809 г.,
при этом сохранило силу действовавшее до этого шведское
законодательство, в части, в какой это допускалось положением Финляндии
в составе России. До 1910 г. Финляндия фактически представляла с Россией
унию, причем в самой Финляндии права монарха были сильно ограничены
правами Сейма. С 1910 г. Финляндия получила статус автономии, но на её
территорию распространялось действие имперского законодательства.

§2. Правовая история конституционного кризиса и революций 1917

года

В результате произошедшей в феврале 1917 г. революции состоялось
отречение от престола Императора в пользу брата Михаила, а тот в свою
очередь отрекся в пользу Учредительного Собрания. Для подготовки выборов
в Учредительное Собрание Государственная Дума сформировала орган
исполнительной власти – Временное Правительство, а в сентябре 1917 г.
объявило Россию республикой. Временное Правительство утвердило Положение
о выборах в Учредительное Собрание, по которому на основе всеобщего (с
20 лет, независимо от пола), равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании 12 ноября 1917 года прошли выборы в Учредительное
Собрание. Однако организацию голосования осуществляли уже
исполнительно-распорядительные органы Петроградского совета рабочих и
солдатских депутатов (общественного объединения, говоря современным
языком, созданного по «классовому» признаку).

25 октября 1917 года исполнительная власть перешла из рук Временного
правительства в руки Военно-революционного комитета Петроградского
совета. Юридически оформлено это было воззванием «Рабочим, солдатам и
крестьянам». Военно-революционный комитет передал власть II
Всероссийскому съезду Советов, начавшему работу вечером 25 октября 1917
г. и принявшем на следующий день первые декреты – о мире и о земле. 26
октября было сформировано и временное рабочее и крестьянское
правительство – Совет народных комиссаров. Оно должно было действовать
до созыва Учредительного Собрания. СНК получил право издавать
законодательные акты. Им были утверждены «Декларация прав народов
России», декреты о 8-часовом рабочем дне, о народном контроле, об
уничтожении сословий и гражданских чинов, затем ограничена свобода
печати и предусмотрены санкции за пропаганду против советской власти,
провозглашено отделение церкви от государства, проведена реформа
правописания, провозглашена независимость Финляндии.

3 января 1918 года Всероссийский центральный исполнительный комитет
(также назначенный Съездом Советов) принял «Декларацию прав трудящегося
и эксплуатируемого народа»[Конституция РСФСР 1918 года], где были
подтверждены принятые ранее законы и провозглашены: власть советов,
федеративное устройство, национализация земли, начало национализации
промышленности и банков, всеобщая трудовая повинность. Этот документ
было предложено утвердить Учредительному Собранию, собравшемуся на
первое заседание 5 января 1918 г. Учредительное Собрание отказалось его
рассматривать, и на следующий день декретом ВЦИК было распущено. 14
января 1918 г. II Всероссийский съезд Советов утвердил Декларацию,
окончательно оформив новый государственный строй.

В Декларации Россия была объявлена республикой советов, были
аннулированы займы, разорваны «тайные» договоры царского правительства.

В результате этих юридических действий можно говорить о создании на
прежней территории России (за исключением Финляндии) нового государства
(континуитет), не являющегося во внутренних и внешних отношениях (за
исключением добровольно принятых вновь на себя обязательств)
правопреемником Российской Империи.

§3. Конституция РСФСР 1918 г

10 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов (первый в истории
развития российских представительных учреждений однопартийный орган)
утвердил Конституцию РСФСР. В её состав была включена Декларация прав
трудящегося. 19 июля 1918 г. эта Конституция вступила в силу.

В области правового положения личности был провозглашен принцип
равенства прав независимо от расы и национальности, но с ограничениями в
интересах рабочего класса.

Избирательные права были предоставлены всем трудящимся и потерявшим
трудоспособность с 18 лет. В порядке люстрации лишались избирательных
прав лица, использовавшие наемный труд, жившие на нетрудовой доход,
частные торговцы, представители духовенства, душевнобольные и
умалишенные, осужденные за корыстные и порочащие преступления, служащие
и агенты царской полиции и царского дома. Свободы собраний, митингов и
союзов также предоставлялись только трудящимся, причем независимо от их
гражданства.

Провозглашалась свобода совести. Средства для издания печатной продукции
передавались в руки рабочего класса и крестьянской бедноты.
Предоставление рабочим и беднейшим крестьянам полного, всестороннего и
бесплатного образования провозглашалось как цель государства. В целом
права на образование, на труд, на отдых и др. социально-экономические
права юридически не гарантировались, т.к. их невозможно было обеспечить
в реальности.

Вводились всеобщая трудовая повинность (впервые в мировой практике) и
всеобщая воинская повинность.

В экономической области была проведена национализация средств
производства и другого недвижимого имущества. Государственный бюджет и
правила его расходования устанавливались в Конституции.

Устройство государственной власти было осуществлено в соответствии со
следующими принципами. По форме территориального устройства была
провозглашена национально-территориальная федерация. Власть объявлялась
принадлежащей рабочему населению, объединенному в Советах рабочих,
солдатских и крестьянских (с января 1918 г.) депутатов. Избиратели могли
в любое время отозвать депутата и избрать нового.

Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов (выборы были
многоступенчатыми: нижестоящие советы формировали вышестоящие, делегатов
на всероссийский съезд направляли губернские советы), а в период между
съездами – Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК),
формировавшемуся съездом. Исключительную компетенцию съезда составляло
изменение Конституции, а съезда и ВЦИКа – руководство внутренней и
внешней политикой, законодательство, утверждение бюджета, налогов,
формирование Совета народных комиссаров (СНК). Во всероссийский съезд
избиралось по 1 депутату от 25 тыс. городского и 125 тыс. сельского
населения путем многоступенчатых выборов. Такой же 5-кратный приоритет
отдавался городскому населению и в областных и губернских съездах
советов. ВЦИК состоял не более, чем из 200 чел., и занимал место высшего
законодательного, исполнительного и контролирующего органа РСФСР,
издавая декреты по инициативе СНК или самостоятельно.

На СНК, состоявший из 18 народных комиссаров (каждый возглавлял
комиссариат, в управлении которым сочеталось единоличное принятие
решений и коллегиальный контроль за ними), было возложено общее
управление делами. СНК был наделен правом издавать декреты,
распоряжения, инструкции и т.д..

§4. Создание СССР и Конституция СССР 1924 г

С 1919 года началось «победное шествие советской власти» по территории
бывшей Российской империи. На территории вновь создаваемых национальных
республик провозглашалась власть Советов и принимались собственные
конституции Туркестана, Латвии, Белоруссии, Украины (в 1920 г. с ней был
заключен мирный договор), Азербайджана, Армении и Грузии. Были созданы
республики Бухара и Хорезм, Дальневосточная республика. Их конституции
базировались на Конституции РСФСР 1918 г., во многом воспроизводили её
положения, но и отличались как некоторыми нормами, так и институтами
власти.

В 1922 году Закавказье объединилось в ЗСФСР, а во второй половине 1922
года решения о вхождении в общее союзное государство принимали все
советские республики. На I съезде советов 30 декабря 1922 г. были
утверждены декларация и договор о создании СССР, которые и составили в
доработанном виде Конституцию СССР. В состав СССР вошли РСФСР, УССР,
БССР, ЗСФСР (ССР Азербайджан, ССР Грузия и ССР Армения). Конституция
была принята ЦИК СССР 6 июля 1923 г., а окончательно утверждена Съездом
Советов 31 января 1924 г.

Правовой статус личности в этой конституции не затрагивался. Она была
целиком посвящена организации союзной власти во вновь образованном
государстве.

В части основ федеративного устройства признавался суверенитет республик
в составе СССР, который ограничивался только в части компетенции,
переданной союзным органам. Признавалось право выхода (сецессии) союзных
республик из состава СССР. Территория республик изменялась только с их
согласия. Было установлено единое союзное гражданство. Предметы ведения
союзных органов были исчерпывающих образом перечислены. Начиная с 1924
года, на следующий год после принятия союзной конституции принималась
новая конституция союзной республики, которая практически дословно
воспроизводила положения союзной конституции в части организации власти
в республике. Так происходило в 1924-1925, 1936-1937 и 1977-1978 гг.

Организация государственной власти в целом повторяла сложившуюся
систему. Высшим органом стал съезд Советов, формировавшийся по
многоступенчатой системе с 5-кратным приоритетом представительства
городского населения. Выборы в Советы на низовом уровне были
организованы по производственно-территориальному принципу – на
предприятиях, в колхозах и т.д. и только со второго уровня
представительство носило территориальный характер.

Съезд формировал Центральный исполнительный комитет, состоявший из
Союзного Совета (избирался съездом пропорционально населению каждой
республики) и Совета Национальностей (по 5 представителей союзных и
автономных республик и по 1 – от автономных областей). ЦИК издавал
кодексы, декреты и распоряжения, собираясь на сессии 3 раза в год.
Президиум ЦИК, формировавшийся в составе 21 человека ЦИКом, играл роль
высшего законодательного, исполнительного и распорядительного органа в
период между сессиями ЦИК, издавая декреты и распоряжения.
Исполнительным и распорядительным органом оставался Союзный Совет
народных комиссаров. Верховный суд и прокурор Верховного суда
назначались Президиумом ЦИК.

§5. Конституция «общенародного государства» 1936 г.: основные

черты

5 декабря 1936 г. после проведения всенародного обсуждения проекта
Чрезвычайный VIII Всесоюзном съезде советов утвердил новую Конституцию
СССР.

Ликвидировался дуализм конституционных текстов – все основные положения
(включая правовой статус личности) были закреплены в конституции
непосредственно, без дополнения в конституциях союзных республик,
которые воспроизводили нормы союзной конституции. В Конституции СССР
1936 г. было закреплено изменение классовой структуры: государство стало
общенародным, а Советы – советами трудящихся.

В области прав личности впервые было провозглашено право на труд, право
на отдых (хотя вскоре в связи с «приближением войны» вновь ввели
8-часовой рабочий день и 7-дневную рабочую неделю), право на социальную
защиту в старости, по болезни и потере трудоспособности, право на
образование, неприкосновенность личности (арест – по постановлению суда
или с санкции прокурора), неприкосновенность жилища и тайна переписки,
свобода совести, печати и собраний. Сохранена трудовая и воинская
повинность. Избирательное право стало всеобщим, равным, прямым на
выборах в советы всех уровней, и было введено тайное голосование. Выборы
проводились по территориальным округам, хотя сохранилось выдвижение
кандидатов от предприятий.

В экономической сфере закреплялось две формы собственности:
государственная (в том числе собственность на землю) и
кооперативно-колхозная (последняя включала собственность на инвентарь),
хотя предусматривалось и существование колхозного двора с правом личной
собственности на подсобное хозяйство. В масштабе государства вводилось
плановое хозяйство.

В области федеративного устройства изменился состав союзных республик –
их стало 11, а члены ЗСФСР самостоятельно вошли в состав Союза. Была
предусмотрена возможность международной правосубъектности союзных
республик.

Система органов власти изменилась незначительно. Вышестоящие Советы
перестали быть съездами и стали полноправными органами власти, постоянно
функционировавшими. Существенно, однако, было прямое избрание советов
всех уровней непосредственно населением. Создавался единый всесоюзный
орган власти – Верховный Совет СССР, состоящий из 2-х палат: Совета
Союза (избирался гражданами по территориальным одномандатным 300 тыс-м
округам) и Совета Национальностей (по 32 депутата от союзной, 11 – от
автономной республики, по 5 от каждой автономной области и по 1 от
национального округа), издававший законы. Верховным советом из своего
состава формировался Президиум Верховного Совета СССР, который издавал
указы, толковал законы, руководил Советом народных комиссаров,
представлял СССР в международных отношениях и т.д. – выполнял все
функции коллективного главы государства. Система разделения властей
по-прежнему отрицалась, советы представляли собой единственные органы
власти, при которых были органы государственного управления,
обеспечивающие исполнение принятых советами решений. Общесоюзным
исполнительным и распорядительным органом являлся СНК СССР (с 1946 г. –
Совет Министров). Он состоял из министров (общесоюзных и
союзно-республиканских министерств), а также руководителей комитетов,
которые были перечислены в Конституции.

Впервые закреплен особый механизм изменения конституции – 2/3 в каждой
из палат Верховного Совета.

§6. Организация государственной власти и правовой системы по

конституции «развитого социализма» 1977 г

Очередная Конституция СССР была принята Верховным Советом СССР 7 октября
1977 года и в силу изменения лозунгов получила название «конституции
развитого социализма».

Основное отличие от предыдущей конституции состояло в существенном
увеличении объема за счет большего количества демагогии, политических
лозунгов и иного неправового содержания. В Конституции появилась
преамбула, которой раньше не было. Увеличение объема произошло также за
счет включения в предмет регулирования областей науки, культуры, охраны
природы и т.д. Советы депутатов трудящихся стали Советами народных
депутатов.

В области закрепления правового статуса личности появились такие права,
как право на охрану здоровья, право на жилище, право участвовать в
управлении государственными делами и критиковать государственные органы,
а также право на доступ к культурным ценностям. Впервые на
конституционном уровне было закреплено право граждан обжаловать в суд
действия любых должностных лиц. Был увеличен и перечень конституционных
обязанностей граждан. Раздел «Государство и личность» занял второе место
– после «Основ общественного строя».

В области государственного устройства была закреплена роль КПСС –
руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его
политической системы.

В остальном система органов государственной власти и территориальное
устройство не претерпели каких-либо существенных изменений.

§7. Перестройка и начало конституционных реформ. Кризис 1991 г.

и распад СССР. Конституционный кризис 1993 г. и принятие новой

конституции

Фактически до 1988 года система государственного устройства была
неизменной. Последние выборы в Верховный Совет СССР в соответствии со
сложившимся порядком прошли в 1984 году.

В 1988 году были внесены изменения в Конституцию и предусмотрен
дополнительный орган – Съезд народных депутатов СССР, собиравшийся 1 раз
в год для формирования Верховного Совета и Президиума Верховного Совета.
При сохранении статуса последних двух органов это фактически означало
косвенные выборы Верховного Совета. Съезд состоял из 2250 депутатов, 1/3
избиралась по территориальным округам, 1/3 – от
национально-территориальных единиц, 1/3 – от общественных организаций
(100 представляли КПСС, 100 – государственные профсоюзы, 75 – ВЛКСМ и
т.д.).

В 1990 году на основе нового закона о выборах народных депутатов прошли
выборы на съезд народных депутатов РСФСР. В отличие от выборов на
союзный съезд, в российском не было квоты от общественных организаций.

12 июня 1990 г. – была принята декларация государственного суверенитета
РСФСР, а 12 июня 1991 года прошли всенародные выборы Президента (и
вице-президента). Президент был избран на 5 лет, выдвижение кандидатов
осуществлялось политическими партиями и трудовыми коллективами, а также
собраниями по месту жительства при условии сбора 100 000 подписей или
поддержки 1/5 депутатов съезда народных депутатов. Все эти
обстоятельства (и аналогичные процессы в других союзных республиках)
потребовало заключения нового договора о взаимоотношений субъектов СССР,
обсуждение и подписание которого было запланировано на 20 августа 1991
г.

19-21 августа созданный несколькими руководителями союзных министерств и
ведомств Государственный Комитет по Чрезвычайному Положению попытался
предотвратить заключение такого договора, но лишь отсрочил его
заключение. Договор о создании нового межгосударственного образования –
Содружества Независимых Государств был подписан 8 декабря 1991 года, а
12 декабря 1991 г. ратифицирован Верховным Советом РФ. 21 декабря того
же года в Алма-Ате было заявлено о прекращении существования СССР.

31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, определивший черты
нового территориального устройства Российской Федерации. Его участниками
стали как республики (например, Саха (Якутия), провозгласившая 27
сентября 1990 г. собственный государственный суверенитет), так и
административно-территориальные единицы (края, области, города
федерального значения), которым был придан статус субъектов федерации.

Конституционное распределение полномочий между Президентом РФ и
Верховным Советом привели к политическому кризису осенью 1993 г. 21
сентября 1993 года был издан Указ Президента РФ «О поэтапной
конституционной реформе» №1400, который в тот же день Конституционный
Суд признал не соответствующим Конституции РФ. Указом приостанавливалось
деятельность Верховного Совета, объявлялась подготовка проекта новой
конституции и утверждалось положение о выборах в Государственную Думу –
новый законодательный и представительный орган, создаваемый в
соответствии с проектом конституции, выносимый на референдум.

12 декабря 1993 года состоялся всероссийский референдум по проекту
конституции и одновременное избрание Государственной Думы. За проект
конституции проголосовало 58, 42% из принявших участие в референдума
54,79% избирателей. 25 декабря 1993 в Российской газете Конституция
Российской Федерации была официально опубликована и с этого дня вступила
в силу. Она сохранялась неизменной в течение 10 лет (не считая изменения
наименований субъектов РФ в ст.65), а в 2003 г. специальным федеральным
конституционным законом (об объединении Пермской области и
Коми-пермяцкого автономного округа) было оформлено изменение состава
субъектов в виде объединения Пермской области и Коми-пермяцкого
автономного округа, хотя изменения в текст Конституции будут внесены
только после 1 декабря 2005 года.

§8. Правопреемство РФ в отношении СССР и РСФСР

В международных отношениях Россия заняла место СССР. Большей частью это
произошло с согласия всех бывших республик СССР, ставших членами СНГ. С
согласия этих государств право применения ядерного оружия Указом
Президента СССР от 25 декабря 1991 года было передано Президенту России,
Россия заняла место СССР в Совете Безопасности ООН. Большинство третьих
государств признали такое положение вещей.

Нотой МИД от 27 января 1992 г. было объявлено, что Россия считает себя
связанной обязательствами, вытекающими из международных договоров СССР.

В отношении долга бывшего СССР первоначально были попытки заключить
соглашения в рамках СНГ о солидарной, а затем – о долевой
ответственности по долгу, но постепенно эта схема уступила так
называемому «нулевому» варианту: получение РФ прав на всю собственность
СССР за рубежом в обмен на признание обязательств по всем долгам. В
рамках СНГ были заключены ряд договоров, по которым признавался этот
вариант.

Относительно внутреннего правопреемства было признано действие всех
актов бывшего СССР и РСФСР в части, не противоречащей Конституции.
Органы исполнительной и судебной власти продолжали исполнять свои
полномочия в соответствии с заключительными положениям Конституции РФ
1993 г. Несмотря на то, что новая Конституция была принята в нарушение
действовавшей, формально отмена Конституция РСФСР 1978 года в
Заключительных и переходных положениях состоялась.

Все эти обстоятельства позволяют сделать вывод, что произошла только
замена органов власти и части правовой системы (правопреемство), но в
целом государство, в отличие от 1918 года, осталось прежним и
сохранилось в качестве правопреемника РСФСР, созданной 3 января 1918
года. Поскольку в СССР определенная правосубъектность союзных республик
сохранялась, следует считать РСФСР в 1922-1991 гг. участником
конфедеративного образования, не означавшем утрату собственной
государственности.

§9. Основные этапы и направления развития государственной и

правовой системы России после принятия Конституции 1993 года

В развитии правовой и государственной системы в 1993-2004 гг. можно
выделить следующие этапы, волею случая или наоборот не случайно
совпадающие со президентскими сроками.

1 этап: 1993 – 1996 год. Произошло оформление новой правовой системы и
системы государственных органов. Принимались наиболее важные и значимые
федеральные законы (Уголовный кодекс – 1996 год), в том числе
необходимые для развития экономики – I и II части Гражданского кодекса
(1994 и 1996 гг.).

2 этап: 1996 – 1999 год. На этом этапе основное внимание было уделено
выстраиванию системы финансовых отношений (были приняты Бюджетный и
Налоговый кодекс), организации местного самоуправления..

3 этап; 2000 – 2004 год. В области устройства государственной власти
началось выстраивание вертикали власти и уменьшение самостоятельности
субъектов, получила дальнейшее развитие судебная реформа, окончательно
было обновлено основное кодифицированное законодательство – приняты
процессуальные кодексы (арбитражный, гражданский и
уголовно-процессуальный), Кодекс об административных правонарушениях,
III часть Гражданского и Трудовой кодекс.

В целом среди направлений правовой и судебной реформы можно выделить
следующие:

– правовое признание и гарантирование прав человека, а также создание
эффективного механизма их защиты

– реформирование избирательного законодательства

– развитие федерализма

– судебная реформа, в том числе создание судов присяжных и мировых судей

– создание самостоятельного местного самоуправления.

Тема 4. Основы конституционного строя Российской Федерации

§1. Понятие конституционного строя и основ конституционного

строя

Под конституционным строем в современной науке понимают такую систему
организации власти в обществе, при которой государственная власть
ограничена правом, в интересах общества и отдельной личности (Румянцев
О.Г. Конституционный строй. М., 1994). Понятие это было сформулировано
при разработке новой Конституции 1993 г. По сути дела, это понятие
производно от определенного понимания Конституции. В зависимости от
того, включается ли в предмет конституционного регулирования только
государственный строй, независимо от его содержания, или государственный
строй особого рода, а также общественный строй, можно соответствующим
образом рассматривать и конституционный строй.

Под основами конституционного строя следует понимать основные принципы
устройства государства и механизма его функционирования. Основы
конституционного строя, как правовые принципы, имеют нормативное
содержание, а не являются пожеланиями, целями или морально-нравственными
императивами. Не следует анализировать основы конституционного строя,
как философские идеи. Будучи закрепленными в Конституции, высказанные
политическими мыслителями идеи (например, разделение властей),
становятся правовыми предписаниями, пусть и очень абстрактными, но все
равно имеющими определенные сферу и содержание правового регулирования.

В некоторых случаях содержание принципа из числа основ конституционного
строя сводят к субъективным правам (например, принцип светского
государства – к свободе вероисповедания). Отличие основ конституционного
строя от субъективных прав состоит не только в месте расположения нормы
и в её формулировке, а в адресате регулирования и его содержании.
Принципы устанавливают правила деятельности государства, а субъективные
права – правомочия индивида.

Структура и классификация основ конституционного строя в работах разных
авторов различна. Однако в любом случае их нужно рассматривать как
систему взаимосвязанных принципов.

§2. Основы правового статуса личности и взаимоотношения

личности и государства

Человек, его права и свободы как высшая ценность (ст.2 Конституции РФ).

В мировой культуре можно выделить два принципиально различных подхода к
роли личности в обществе. При первом, коллективистском подходе
(характерен для некоторых государств Востока) личность имеет ценность
только в качестве частички коллектива. Коллектив в целом, большинство
всегда доминирует над личностью, ради блага всех можно пожертвовать
интересами отдельного человека. Второй подход, индивидуалистический,
главным образом характерен для западноевропейской и американской
культуры. Его суть состоит в самостоятельной ценности отдельной
личности, отдельного индивида. Признается, что нельзя требовать
ограничения прав в интересах абстрактного общества, а единственным
возможным ограничением может быть защита прав и интересов других
граждан. Именно второй подход и следует рассматривать как содержание
конституционного принципа, закрепленного в ст.2. Конституции РФ.

Конституция РФ регулирует ограничение прав следующим образом.

1) Видами ограничения являются: «отрицание» и «умаление» (ч.1 ст.55) –
урезание объема правомочий, включаемых в содержание права или запрет на
реализацию права вообще; собственно «ограничение» (ч.2 ст.19, ч.2 ст.23,
ч.3 ст.55, чч.1 и 3 ст. 56) – установление пределов права по формам его
реализации или по перечню субъектов права; «регулирование» (п. «в»
ст.71) – установление порядка реализации права; и «затрагивание» (ч.3
ст.15) – регулирование либо ограничение.

2) Права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным
законом (ч.3 ст.55) и (или) на основании судебного решения (стст. 23,
25). Подобные требования (норма федерального закона и (или) судебное
решение) применяется в случаях привлечения граждан к ответственности,
если санкция предусматривает вторжение в права собственности или личной
неприкосновенности. В законодательстве об административных
правонарушениях федеральный закон устанавливает процедуру назначения и
виды наказаний, в том числе наказания, налагаемые только судом, в
уголовном законодательстве федеральным законом регулируются все вопросы
привлечения к ответственности.

3) Пределами ограничения прав является то, что ограничения не должны
посягать на основное содержание права (абз.5 п.6 м.ч. Постановление КС
РФ от 02.02.1996 N 4-П), быть обоснованными, необходимыми и соразмерными
тем целям, ради которых они устанавливаются.

4) Правомерными целями ограничения прав являются следующие (ст.55 ч.3).

– Защита основ конституционного строя. Возможно установление таких
ограничений, которые препятствовали бы насильственному свержению или
пропаганде, которая имеет целью насильственное свержение
конституционного строя.

– Защита нравственности и здоровья других граждан. В этих целях могу
ограничиваться только определенные права (право на частную жизнь,
свобода совести, свобода выражения мнений, свобода собраний, право на
осуществление предпринимательской деятельности)

– Обеспечение обороны страны и безопасности государства. При
установлении ограничений в этих целях важна граница между защитой
государства в целом или защитой прав отдельных лиц или органов,
олицетворяющих себя с государством. В любом случае невозможно
ограничение прав в целях воспрепятствования противозаконной деятельности
государства.

– Защита прав и законных интересов других лиц. Эта цель связана с самой
сущностью субъективных прав (ч.3 ст.19).

Принципы гражданства (ст. 6 Конституции РФ)

Институт гражданства, который более подробно будет рассматриваться в
рамках следующей темы, имеет существенно значение в рамках
взаимоотношений личности и государства. Гражданство служит способом
определения субъектного состава государства, определяя: а) круг
управомоченных лиц, перед которыми государство связано положительными
обязательствами, в том числе и по защите перед другими государствами; б)
субъект политической власти, от имени и в интересах которого действует
государство и в) сферу юрисдикции государства. Именно поэтому основные
принципы гражданства закреплены в основах конституционного строя.

§3. Принципы взаимодействия государства и других общественных

институтов

Демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ)

Демократию часто путают с республикой как формой правления,
противопоставляемой монархии или аристократии. Это позволяет некоторым
ученым даже говорить об идентичности этих понятий, произошедших из
разных языков. В большинстве учебников по конституционному праву
«демократия» употребляется скорее в социологическом, а не юридическом
смысле – как вид политического режима (наряду с авторитарным и
тоталитарным). Однако политический режим практически не регулируется
правом, а в принципе демократического государства необходимо находить
правовое содержание.

В качестве конституционного принципа демократию следует рассматривать
такое устройство государства, в котором источником власти является
народ. В демократическом государстве органы получают свою власть от
народа, действуют от его имени и в его интересах. При этом неважно,
какая устанавливается форма правления. Может быть и демократическая
монархия.

Составная часть принципа демократии – народный суверенитет. В понятие
народного суверенитета входит формирование органов государственной
власти в соответствии с установленной процедурой учитывая мнение каждого
гражданина при голосовании на основе принципа формального равенства
[Кабышев В.Т. Конституционное обеспечение народного суверенитета в
СССР]. Народное представительство обеспечивается особым механизмом
парламента, встроенным в систему разделения властей. Именно парламент –
это орган представительства, поскольку он отражает интересы различных
социальных групп и представляет их на государственном уровне при
принятии государственных решений. Значение народного представительства
как организационной формы государства, однако, не означает слияния
государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на
законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за
деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти.
Народ передает представительным органам государства не саму власть, а
лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго
определенный срок [Постановление КС РФ от 30.04.1997 N 7-П].

Принципы участия государства в экономике (стст. 8 и 9 Конституции РФ)

Как основной принцип провозглашается равенство форм собственности:
частная и публичная (муниципальная и государственная – федеральная и
субъектов РФ). Ограничения по объектам собственности конституция не
содержит, хотя земля и природные ресурсы должны использоваться и
охраняться как основа жизни и деятельности народов, живущих на
соответствующей территории.

Государство в рамках экономических отношений ставит себя в положение
одного из хозяйствующих субъектов, сохраняя монополию только на объекты
обороны, ядерные и прочие объекты, связанные с безопасностью. Кроме
того, путем административных процедур государство осуществляет контроль
за экономической деятельностью, обеспечивая безопасность этой
деятельности. При этом осуществление публично-властных функций
государства должно быть организационно обособленно от хозяйственной
деятельности.

Свобода экономической деятельности ограничивается в части поддержки
конкуренции и ограничения на монополистическую деятельность. Вместе с
тем фискальная политика государства не должна создавать правовых
препятствий свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств,
а также свободы экономической деятельности в любом субъекте РФ.

Социальное государство (ст. 7 Конституции РФ)

Государство может руководствоваться в области социальной политики двумя
альтернативными принципами – либо при минимальном вмешательстве в
экономику создавать условия для свободной экономической деятельности на
свой риск и страховой модели социального обеспечения (либеральное
государство), либо при условии увеличения государственного сектора
экономики осуществлять социальное обеспечение за счет государственных
средств (социальное государство).

Социальное государство – это стремление равномерного содействия благу
всех граждан и равномерное распределение тягот, создание преимуществ для
более слабых (уравнивание и позитивная дискриминация). Практика
следования этому принципу демонстрирует его негативные аспекты. Излишняя
государственная опека ослабляет личную ответственность гражданина, опека
в экономической сфере постепенно распространяется и на политическую
область, что означает тенденцию к авторитаризму или даже тоталитаризму.

Идеологическое многообразие (ст. 13 Конституции РФ)

Нормативным содержанием этого принципа является формальное равенство
идей, а также запрет на вмешательство государства в регулирование сферы
взглядов и убеждений. Однако сама идеология прав человека и демократии в
качестве таковой не рассматривается. Более того, идеологии, опасные для
неё, запрещаются на том основании, что толерантность имеет смысл до тех
пор, пока не столкнется с силой, стремящейся уничтожить саму
толерантность.

Светское государство (ст. 14 Конституции РФ)

Если в Средние века государственная власть находила опору в религии
(считалось, что монарх получает власть от Бога), то в настоящее время
государство получило другую опору в обществе – народный суверенитет. Это
позволило отделить право и государство от религии. Церковь получила
положение одного из общественных институтов, что означает запрет на
использование государственных ресурсов для пропаганды религии или
религиозного воспитания, светский характер государственного образования,
запрет возложения на религиозные объединения публичных функций,
формальное равенство всех религий без выделения традиционных,
заслуженных, уважаемых и проч.

Признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 12 Конституции
РФ)

Местное управление может осуществляться государственными или
общественными органами (во втором случае он именуется местным
самоуправлением). В России до революции пытались ввести общественное
самоуправление (в 1864), но потом в связи с неразвитостью гражданского
общества перешли к государственной системе местного управления (1890
г.). Новая попытка вернуться к идее общественного самоуправления сделана
в действующей конституции. Местное самоуправление предполагает
активность граждан, которые активно желают решать непосредственные
проблемы, например, благоустройства. Государство обязуется
воздерживаться от вторжения в эту область (определяя её границы
нормативными актами), и гарантирует возможность самостоятельности
граждан в вопросах, не требующих государственно-властного управления.

§4. Принципы организации и осуществления государственной

власти

Государственный суверенитет (ст. 4 Конституции РФ)

Под государственным суверенитетом понимается такое свойство власти,
которое состоит в абсолютном верховенстве её на определенной территории
(территории государства). Суверенитет обладает признаками единства,
неделимости и неотчуждаемости. Проблемы суверенитета главным образом
связаны с признанием связанности государства международными
обязательствами и с распределением суверенитета в федерации. На
конституционном уровне закрепляется государственная независимость
(государственный суверенитет) Российской Федерации, который принадлежит
только федерации в целом [Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П].

Государственная целостность (стст. 4 и 5 Конституции РФ)

Содержанием принципа государственной целостности является запрет на
создание внутри государства других суверенных государств (вывод части
территории в пределах государственных границ из-под юрисдикции России),
а также неотчуждаемость территории иначе как в порядке, установленном
федеральным законодательством. Запрет на создание суверенных государств
на территории России может вступать в противоречие с правом наций на
самоопределение, но как на международно-правовом, так и на
конституционном уровне принцип целостности имеет приоритет и
самоопределение должно осуществляется без его нарушения.

Федеративное государственное устройство (стст. 1 и 5 Конституции РФ)

Принцип федеративного устройства состоит в том, что государство
составляют территориальные образования, имеющие самостоятельно
формируемые органы власти, собственную территорию и население. Эти
территориальные образования (субъекты федерации) обладают свойства
самостоятельного субъекта права, сфера полномочий их органов
определяется в нормативных актах, однако их существование не ставит под
сомнение суверенитет и целостность федерации в целом [Постановление КС
РФ от 07.06.2000 N 10-П].

В числе особенностей федеративного устройства России можно выделить
национально-территориальный характер, асимметричность (неравенство прав
субъектов) и наличие различных видов субъектов.

Республиканская форма правления (ст. 1 Конституции РФ)

В отличие от монархии, республиканская форма правления предполагает: (а)
формальная конституционная законность в деятельности всех
государственных органов, (б) определение компетенции органов законом,
(в) формирование высших органов власти в результате выборов.

Относительно определения России как парламентской или президентской
республики(1) в литературе единого мнения нет. В парламентской
республике (1)правительство несет политическую ответственность перед
парламентом, назначается и отправляется им в отставку, (2) глава
государства может избираться парламентом, (3) со стороны правительства
существует контроль за решениями главы государства, который связан с
неответственностью последнего (контрассигнация), (4) глава государства
не имеет права вето в отношении законов, принимаемых парламентом, (5)
глава государства представляет страну, но определяет внутреннюю и
внешнюю политику правительство, (6) для решения кризисов отношений
парламента и правительства глава государства может распустить парламент.
Некоторые из перечисленных признаков (1) и (6) обнаруживаются и в
России, что позволяет говорить о формальном закреплении смешанной формы
правления.

Разделение властей (ст. 10 Конституции РФ)

Государственная власть осуществляется на основе разделения на на
законодательную, исполнительную и судебную. Разделение состоит в
институциональной независимости органов, разделении их функций. Одни и
те же люди не могут занимать должности в разных органах, один орган не
может контролировать или вмешиваться в работу других ([Постановление КС
РФ от 22.11.2001 N 15-П]; [Постановление КС Российской Федерации от 27
января 2004 г. N 1-П] ), отменять или изменять их решения, один орган не
может выполнять функции других органов, каждый орган обладает
организационной самостоятельностью.

Главной проблемой в России является положение в системе разделения
властей Президента РФ. По этому поводу в российском государствоведении
сложилась теория особой президентской власти, координирующей
деятельность других властей.

Правовое государство (ст. 1 Конституции РФ)

Содержание этого принципа состоит в ограничении деятельности
государствами правовыми нормами. Раскрывая его содержание более
детально, что выделить такие составляющие, как (а) нормативное
закрепление компетенции органов государственной власти, (б) преобладание
права над произволом, (в) равенство в правах – формальное равенство, (г)
судебный (независимый) механизм применения правовых норм, (д)
ограничение власти правами отдельной личности. Свобода усмотрения у
государственных органов остается, хотя и она должна регулироваться
правом в виде установления целей и принципов деятельности. В
«формальном» смысле принцип правового государства предполагает также (е)
следование иерархии правовых норм.

§5. Принципы функционирования правовой системы

(ст. 15 Конституции РФ)

Верховенство и прямое действие Конституции.

Этот принцип был раскрыт выше как одно из юридических свойств
конституции (см. Тему 2), и применительно к Конституции РФ он не имеет
каких-либо существенных особенностей, хотя в теории и на практике
существует различное понимание этих принципов ([Постановление КС РФ от
16.06.1998 N 19-П], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
31.10.1995 N 8], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995
N 8])

Действие международного права

Конституция различает действие общепризнанных принципов и норм
международного права (декларации, пакты и т.п., принятые, как правило, в
рамках авторитетных международных организаций), а также международные
договоры Российской Федерации. Для международных договоров предусмотрена
процедура ратифицикации как условие вступления их в силу [Федеральный
закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ] и имплементации в российскую правовую
систему. Вступившие в силу международные договоры Российской Федерации
обладают большей юридической силой, чем законы, но меньшей чем
конституция. Место общепризнанных принципов и норм международного права
в правовой системе России не определено. Констатируется лишь, что они
являются частью правовой системы, а следовательно, должны применяться
как дополнительный источник правового регулирования, не имеющий
приоритета над внутригосударственным законодательством.

Законность и обязательное опубликование правовых актов

Принцип законности состоит в обязанности не только граждан, но и всех
органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы. Законы, таким
образом, являются обязательными в том числе и для органов, их издавших,
а соблюдение формальной законности не должно приносится в жертву
целесообразности либо оправдываться необходимостью.

Обязательное опубликование всех правовых актов, затрагивающих права и
свободы граждан, а также их обязанности влечет невозможность привлечения
к ответственности на основании неопубликованных нормативных актов
[Постановление КС РФ от 20.12.1995 N 17-П].

§6. Правовое значение основ конституционного строя

(ст. 16 Конституции РФ)

Конституция устанавливает определенную иерархию собственных норм: глава
1 имеет приоритет по отношению к другим главам конституции. Принципы,
составляющие основы конституционного строя, должны использоваться при
толковании других положений и применяться в случае их отсутствия,
обеспечивая абсолютную непробельность конституции. Применение основ
конституционного строя для толкования более частных положений позволяет
говорить о внутренней непротиворечивости конституции и необходимости
толковать все её положения в соответствии с основами конституционного
строя, тем более что механизма проверки соответствия глав 2-9 положениям
главы 1 положениями самой конституции не предусмотрено.

В то же время говорить о разной юридической силе различных частей
конституции не следует, так как свойства верховенства и прямого действия
присущи конституции в целом.

Тема 5. Правовое положение личности в Российской Федерации. Права и
свободы человека и гражданина

§1. Общие вопросы

История возникновения и теоретические взгляды на права человека

Исторически права человека возникли в качестве сословных привилегий,
ограничивавших пределы осуществления государственной власти. Первым
таким актом стала Великая хартия вольностей 1215 года. В
западноевропейской правовой культурной традиции в течение нескольких
веков продолжало развиваться индивидуалистическое мировоззрение, которое
привело в конечном счете к юридическому закреплению в конце XVIII в. (в
частности, в годы Великой французской революции – в Декларации прав
человека) уже не сословных, а индивидуальных прав и свобод, определявших
ту сферу автономии личности, в которую государство вмешиваться не
вправе.

В настоящее время права человека рассматриваются как элемент
общеправового статуса личности, в качестве самых общих прав и
обязанностей, составляющих правовой статус безотносительно к какой-то
ограниченной области (в противоположность отраслевому) или к конкретной
личности (в противоположность индивидуальному правовому статусу). По
поводу конституционных прав юридических лиц см. [Постановление КС РФ от
24.10.1996 N 17-П] Права человека в первую очередь рассматриваются в
плоскости отношений между личностью и государством, поскольку
государство одновременно выступает главным гарантом защиты прав (ст.45
Конституции РФ) и в то же время фигурирует в качестве основного
потенциального нарушителя прав (особенно в сфере личной свободы и
уголовного преследования). В связи с этим права человека рассматриваются
как субъективные права по отношению к государству. В то же время способ
юридического закрепления прав препятствует реализации прав в зависимости
от исполнения обязанностей, т.е. позволяет считать права основой
возникновения не относительных отношений с государством, а абсолютных
правоотношений. Исходя из этого, обычно разделяют права человека на
составляющие:

status negativus – сферу, в которую не вправе вмешиваться ни
государство, ни частные лица (личные и процессуальные права);

status positivus – сферу, требующую от государства совершения
определенных действий или оказания позитивных услуг. Это притязания к
государству на полицейскую и судебную защиту своего правового статуса
(права-гарантии), а также притязания к государству на социальное
призрение (социально-экономические права);

status activus – сферу участия в управлении делами государства
(политические права).

В юридической и философской литературе сложились такие взгляды на
природу прав человека.

– Права человека, как и другие правовые нормы, являются установлением
государства, добровольно принятым самоограничением. Для суверенной
государственной власти нет и не может быть внешней силы, которая бы
устанавливала границы осуществления власти.

– Права человека – это явление, присущее разуму и сердцу человека,
существующий в природе (или в обществе, либо дарованный богом)
естественный закон. Со стороны государства может осуществляться
признание прав, государство может считать себя связанным этими правами,
хотя они существуют объективно и независимо от государственной воли.

– Появление государства, как и юридическое закрепление прав человека,
являются продуктом общества и служат одной цели – общественной
солидарности, обеспечению исполнения обществом своих функций.

Принципы правового регулирования и реализации прав человека

1. Конституция РФ (ч.1 ст.17 [21]) устанавливает , что права человека
признаются (но не устанавливаются) и гарантируются согласно нормам
международного права и в соответствии с положениями самой конституции.
Данный принцип предполагает возможность использования в качестве
источника правовых норм, гарантирующих права человека, не только
внутригосударственное, но и международное право.

2. Перечисление прав в Конституции не является исчерпывающим, но
предусматривает неотрицание других общепризнанных прав (ч.1 ст.55
Конституции РФ). Однако в самом перечислении прав человека кроется
определенное логическое противоречие. С одной стороны, в современном
правоведении общепризнанно, что государство вправе вторгаться в частную
сферу только в тех случаях, когда это предусмотрено и в пределах
полномочий соответствующих органов. Более того, государство должно
вмешиваться в индивидуальную свободу и общественные отношения только в
тех случаях, когда это необходимо для выполнения функций государства. С
другой стороны, само закрепление прав человека имманентно его
ограничивает, очерчивает определенное юридическое содержание, которое
зачастую зависит от того, как право сформулировано. Исходя из изложенных
соображений, для обеспечения принципа «человеку разрешено все, что прямо
не запрещено», необходимо перечислять не права человека, а права
государства, пределы его вмешательства в сферу свободы индивида.

3. Неотчуждаемость прав человека (ч.2 ст.17 Конституции РФ) означает
невозможность лишения индивида принадлежащих ему прав, в том числе и с
его согласия.

4. Осуществление прав не должно нарушать прав других лиц (ч.3 ст.17
Конституции РФ). Этот принцип содержит как ограничение права, заложенное
в самой его природе, так и запрет злоупотреблять своими правами. Под
злоупотреблением понимается реализация права исключительно в целях
причинить вред другим лицам и включает запрет совершать действия, прямо
либо косвенно направленные против сложившегося порядка общественных
отношений, общественных благ, а также общественной морали.

5. Права человека непосредственно действуют и определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность органов государственной
власти (ст.18 Конституции РФ) Этот принцип, с одной стороны, сводится к
прямому действию конституции, с другой стороны он выступает в
совокупности с принципом ст. 2 Конституции в качестве критерия оценки
деятельности государства и должен использоваться для толкования законов
и иных правовых актов

6. Формальное равенство и запрет дискриминации (ст.19 Конституции РФ)
означает равное установление прав и свобод, запрет произвольного
применения закона, апартеида и т.д.. В то же время формальное равенство
не требует создания условий, обеспечивающих действительное равенство
(предоставление преимуществ более слабым, фактическое уравнивание
означало бы «позитивную дискриминацию»). Признаки, по которым может
осуществляться дискриминация, не исчерпываются перечислением в
Конституции. Любое фактическое различие, если оно не связано с
характером правоотношения (например, при приеме на работу – с характером
выполняемых трудовых обязанностей) не должно иметь юридических
последствий. По дискриминирующим признакам см.: [Постановление
Конституционного Суда РФ от 04.02.1992 N 2-П-З], [Постановление
Уставного суда Санкт-Петербурга от 06.06.2002 N 026-п], [Определение
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30.08.2002
N 56-В02-10], [Постановление КС РФ от 27.01.1993 N 1-П], [Постановление
КС РФ от 05.02.1993 N 2-П], [Постановление КС РФ от 10.07.1995 N 9-П],
[Постановление КС РФ от 11.03.1996 N 7-П]

7. К принципам правового регулирования и реализации прав человека можно
отнести также запрет умаления и отмены, а также те условия ограничения
прав и свобод человека, о которых шла речь выше (см. лекцию 4).

Классификации прав человека

Наиболее распространена классификация прав человека (в том числе
отраженная и в настоящем курсе) в зависимости от сферы действия прав –
личные, политические, социально-экономические, процессуальные и
коллективные права.

Известно также деление прав по историческим этапам их правового
закрепления (поколениям прав человека). Исторически первые, в течение
длительного периода с XIII по XVIII века, закреплялись личные,
процессуальные и политические права (1 поколение). Социалистическое
движение конца XIX – начала ХХ века привело к правовому закреплению
социально-экономических прав (2 поколение), а после второй мировой войны
стало актуальным закрепление коллективных (экологических,
информационных) и культурных прав (права 3 поколения).

По характеру правовых предписаний иногда разделяют права на первичные
(материальные) и вторичные (права-гарантии), обеспечивающие механизм
реализации и защиты прав первой группы.

По источнику закрепления можно выделять внутригосударственные
(конституционные) и международные права, хотя объем регулирования этих
прав в большинстве случаев совпадает.

Источники правового регулирования прав человека

Среди действующих источников правового регулирования прав человека можно
выделить международные и внутригосударственные. Международные, в свою
очередь, следует разделить на (а) содержащие общепризнанные принципы и
нормы международного права (международный билль о правах – Всеобщая
декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и
политических правах 1966 г. и Международный пакт о
социально-экономических и культурных правах 1966 г. и другие), которые
выступают как руководящие принципы для всех государств, но не имеют
механизма реализации, и (б) международные договоры Российской Федерации.
Среди международных договоров ведущая роль принадлежит Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Этот
документ обязателен для государств, которые являются его участниками, и
устанавливает специальный механизм применения своих норм, особый
юрисдикционный орган – Европейский суд по правам человека. Российская
Федерация присоединилась (ратифицировала) к конвенции в 1998 году и с
этого года в России не только обязательно применение норм конвенции, но
и признается юрисдикция Европейского суда по правам человека.

Внутригосударственные источники, не отличаясь спецификой от других
источников конституционного права, включают Конституцию РФ и федеральные
законы.

§2. Средства защиты прав человека

Общая характеристика средств правовой защиты прав человека

Права человека могут защищаться с помощью внутригосударственных и
международных средств защиты. Международные (среди них главным является
способ защиты в международных судах) используются только после того, как
исчерпаны все внутригосударственные средства защиты, а среди
внутригосударственных можно выделять средства судебной и внесудебной
правовой защиты. Судебная защита возможна независимо от того, прибегал
ли гражданин к средствам внесудебной защиты (на основании Закона РФ от
27 апреля 1993 г.), она эффективнее, но требует, как правило, больших
запасов времени и терпения.

Среди международных судов следует в первую очередь упомянуть Европейский
суд по правам человека, который рассматривает жалобы на нарушения
положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
государствами – участниками этой конвенции. В Европейский суд по правам
человека возможна подача индивидуальных жалоб. Условиями подачи жалобы
выступают: совершение государством действий, нарушающих положения
конвенции, применительно к заявителю, исчерпание всех
внутригосударственных средств правовой защиты и неистечение 6-месячного
срока со дня вынесения национальными органами окончательного решения по
делу. (См. ст. 27-46, ст.45-47)

Среди внутригосударственных органов, созданных специально для
обеспечения защиты прав граждан, фигурируют, помимо судов, прокуратура и
Уполномоченный по правам человека.

Судебная защита прав человека

Судебная защита прав человека осуществляется судами общей юрисдикции,
если гражданин оспаривает совершение в отношении него действий или
принятие индивидуальных решений, которыми на него незаконно была
возложена обязанность, созданы препятствия для реализации его права или
он незаконно привлечен к ответственности. Об иных условиях обращения в
суд общей юрисдикции см [Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»] и
ст.254-258.

Если гражданин считает, что его права, гарантированный Конституцией РФ,
нарушены (отменены, умалены или незаконно ограничены) законом, и этот
закон применен к нему лично, он вправе обратиться с индивидуальной
конституционной жалобой в Конституционный Суд РФ для проверки
конституционности закона в порядке конкретного нормоконтроля. Об иных
условиях обращения в Конституционный Суд и порядке конституционного
судопроизводства см. [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N
1-фкз “О Конституционном Суде Российской Федерации”]

Понятие, принципы организации, функции и полномочия прокуратуры

Прокуратура как система специализированных органов, осуществляющих
надзор за соблюдением законности, появилась при Петре I для контроля за
деятельностью администрации. В отличие от Западной Европы и США, где
роль прокурора сводится исключительно к поддержке государственного
обвинения в суде, а для защиты прав человека в деятельности
государственной администрации существует уполномоченный по правам
человека, в России прокуратура выполняет функцию общего надзора за
законностью. В отличие от Уполномоченного по правам человека,
прокуратура не столь очевидно выступает в качестве органа парламентского
контроля за исполнительной властью, тем более что в дореволюционной
традиции она осуществляла контроль от имени монарха, сосредоточивавшего
в своих руках не только законодательную, но и исполнительную власть.
Место прокуратуры в системе государственных органов остается
неопределенным, и несмотря на помещение статьи о прокуратуре в главу
«Судебная власть» действующей конституции, в осуществлении судебной
власти прокуратура принимает не больше участия, чем в осуществлении
законодательной и исполнительной.

Помимо функции общего надзора за законностью, прокурор осуществляет
контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. [ФЗ от
17.01.1992 N 2202-1]

Система прокуратуры централизованная с назначением и подчинением
нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Средства реагирования прокуратуры на обнаруженные нарушения закона
главным образом носят правовой характер. Последствиями такого
реагирования может быть возбуждение производства по уголовному делу,
делу об административном правонарушении или производства в суде общей
юрисдикции по поводу отмены незаконно изданного правового акта.

Уполномоченный по правам человека: правовая природа института, порядок
избрания, функции и полномочия. Омбудсмены в регионах России

Уполномоченный по правам человека – относительно новый правовой институт
для России. Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) первоначально
возник в Швеции как орган парламентского контроля за администрацией
(исполнительной властью). На эту должность назначались известные и
авторитетные граждане, что и обусловило те средства, которые использовал
омбудсмен для воздействия на чиновника, нарушающего права человека –
средства морального воздействие, общественное мнение, создание плохой
репутации. Главной формой деятельности уполномоченного выступала огласка
в печати и в докладах, регулярно представляемых парламенту, тех фактов,
которые омбудсмену удалось обнаружить.

В России должность Уполномоченного по правам человека впервые была
упомянута в Конституции РФ 1993 г. Однако Федеральный конституционный
закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [ФЗ
от 17.01.1992 N 2202-1], принятия которого требует конституция, был
принят только в 1997 году. Особенность российского общества обусловило
изменение классической (шведской, упоминавшейся выше) модели. С одной
стороны, в Уполномоченном по правам человека сохранились многие черты
омбудсмена: он назначается парламентом из числа лиц, имеющих познания в
области прав человека и опыт их защиты, представляет ежегодные доклады о
положении дел с соблюдением прав и свобод человека. В то же время
Уполномоченный по правам человека наделен рядом средств правового
реагирования – например, правом обращения в суд. Деятельность
Уполномоченного по правам человека регламентирована процессуально, что
создает ненужную формализацию его деятельности, и при этом средства,
которыми он располагает, весьма ограничены – помимо обращения в суд, это
право передать жалобу органу, уполномоченному принять по ней юридически
значимое решение.

Подробнее см. [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1]

Федеральным конституционным законом предусмотрено создание
Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, причем во многих
субъектах они назначены и успешно действуют. Однако характер их
деятельности мало отличается от деятельности федерального
Уполномоченного по правам человека. См. [Областной закон Свердловской
области «Об уполномоченном по правам человека в Свердловской области»].

§3. Нормативное содержание прав и свобод человека и гражданина

Личные права и свободы

Особенностью личных прав является роль государства в их обеспечении.
Государство не только обязано воздерживаться от вмешательства в сферу
свободы индивида, но и препятствовать вмешательству со стороны других
лиц, предоставляя средства правовой защиты. В то же время, в отличие от
социально-экономических прав, личные права не требуют оказания
положительных услуг со стороны государства.

Право на жизнь (ст.20 Конституции РФ)

Право на жизнь не подлежит ограничению, в том числе и добровольному,
однако по российскому законодательству юридическая ответственность за
неудачное самоубийство не устанавливается. Внешнее ограничение права на
жизнь (т.е. лишение жизни) возможно в случаях защиты от насилия других
лиц, осуществления законного ареста или задержания, для подавления бунта
или мятежа. Право на эвтаназию в российском законодательстве не
признается [ст. 45, Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1]. Если
следовать буквальному толкованию п. 2 ст. 17 Конституции РФ, возникает
право на жизнь в момент рождения, хотя правомерно прерывание
беременности только при сроке до 22 недель [ст. 36, Федеральный закон от
22.07.1993 N 5487-1].

Проблема смертной казни в качестве уголовного наказания (отменялась в
РСФСР 1917, 1920 и 1947-1950 гг.) продолжает сохранять актуальность,
несмотря на присоединение России к Протокол №6 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод, хотя и не применяется на
основании правовой позиции Конституционного Суда РФ (см. [Постановление
КС РФ от 02.02.1999 N 3-П], [Указ Президента РФ от 16.05.1996 N 724]).

В ряде случаев обеспечение права на жизнь включает обязательное
предоставление средства для существования – еды, пищи, медикаментов,
теплого помещения.

Право на достоинство личности (ст.21 Конституции РФ)

Как условие невмешательства в это право выступает гарантия от унижающего
человека обращения, в том числе пыток и телесных наказаний, а также
наличие минимального набора социальных благ. [Постановление КС РФ от
03.05.1995 N 4-П] [Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П]

Право на свободу и личную неприкосновенность (ст.22 Конституции РФ)
Право на неприкосновенность частной жизни, охрану личной и семейной
тайны, тайну переписки (ст.23-24 Конституции РФ)

Данное право гарантирует сферу неприкосновенности личности, свободную от
вмешательства со стороны других граждан и государства (вмешательство
может осуществляться (а) уполномоченными органами и должностными лицами,
(б) в связи с обеспечением безопасности и другими случаями, указанными в
законе и (в) с соблюдением установленной законом процедуры – см. [ФЗ от
12.08.1995 N 144-ФЗ], [гл. 12, ФЗ от 12.08.1995 N 144-ФЗ], [ст.
27.3-27.6, КоАП РФ], [Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О
милиции»], [Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ]. Вмешательство в
частную жизнь оправданно, помимо соображений обеспечения безопасности,
также защитой общественной нравственности.

Неприкосновенность жилища (ст.25 Конституции РФ)

Данное право следует рассматривать как расширенную сферу
неприкосновенности личности. При уголовной охране собственности жилище
выступает как дополнительный объект посягательства – кража менее
общественно опасна, чем кража с проникновением в жилище.

Право на национальность (ст.26 Конституции РФ)

В современной науке национальность рассматривается исключительно
субъективное явление, то, что существует исключительно в сознании
личности как принадлежность к нации, в отличие, например, от расы,
которая отличается некоторыми антропометрическими и иными особенностями.
Право, закрепленное в конституции, предусматривает возможность по своему
усмотрению указывать или не указывать свою национальность, а также право
указать любую по своему выбору.

Свобода передвижения (ст.27 Конституции РФ)

Эта свобода(2) вступает в столь очевидное противоречие с паспортной
системой политической практикой государства, что с начала 1990-х
проблемы правового гарантирования этой свободы представляли один из
основных вопросов практики Конституционного Суда РФ. Возможны лишь
временные и соразмерные ограничения этой свободы.

Для граждан РФ свобода передвижения связана также со свободой покидать
территорию РФ и возвращаться без каких-либо препятствий [Федеральный
закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ], [Постановление Конституционного Суда РФ
от 15.01.1998 N 2-П].

Тесно связан со свободой передвижения административный учет по месту
жительства (прописка или регистрация), которая сама по себе не имеет
правовых последствий, но выступает в качестве основного доказательства и
даже презумпции проживания гражданина в том жилом помещении, где он
зарегистрирован. Факт проживания (а значит, косвенно и прописка)
выступают условием и составной частью механизма реализации некоторых
прав. См. [Заключение Комитета конституционного надзора СССР от
11.10.1991 N 26 (2-1) “О разрешительном порядке прописки граждан”],
[Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П],
[Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 N 4-П].

Свобода совести и вероисповедания (ст.28 Конституции РФ)

Свобода совести – это свобода каждого в определении своих убеждений и
осуществлении на их основе правомерного поведения.

Свобода совести включает также право исповедовать свою религию совместно
с другими и правом создавать для этого специальные религиозные
объединения, при этом запрещается создавать организации для
исповедования религий, способных нанести ущерб безопасности или
интересам других лиц. Создание религиозных объединений в тех же целях
обуславливается сроками существования организации. См. [Федеральный
закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ] [Постановление Правительства РФ от
03.06.1998 N 565] [Постановление Конституционного Суда РФ от 23.11.1999
N 16-П].

Право гражданина действовать в соответствии со своими убеждениями
обеспечивается, в том числе и правом на замены военной службы
альтернативной гражданской. См. [Федеральный закон от 25.07.2002 N
113-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.01.2002 N 24] [Определение
Конституционного Суда РФ от 22 мая 1996 г.].

Свобода мысли, слова, выражения мнения (ст.29 Конституции РФ)

Свобода выражения мнения ограничивается правами других лиц (право на
достоинство личности, охрану частной жизни), которые могут быть нарушены
выражением некоторых мнений, однако приоритет все же отдается праву на
выражение мнения, особенно в отношении политических деятелей, обсуждение
которых связано с публичными интересом. Публичный интерес, обеспечение
общества информацией, ставится в качестве основной цели деятельности
средств массовой информации (СМИ), и в этих же целях запрещается
цензура. [Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой
информации»] [Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ] [Федеральный закон
от 01.12.1995 N 191-ФЗ] [Постановление Конституционного Суда РФ от 30
октября 2003 г. N 15-П]

Право на объединение (ст.30 Конституции РФ)

Общественное объединение представляет собой организацию (не обязательно
регистрируемую в качестве юридического лица), создаваемую в общественно
полезных целях. О видах общественных организаций и порядке их создания,
структуре и деятельности см. [Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ]
[Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ] [Федеральный закон от
11.07.2001 N 95-ФЗ].

Обширная практика существует в Конституционном Суде РФ относительно
добровольности участия в общественных объединениях, в том числе и в
профессиональных юридических, таких как коллегии адвокатов и
нотариальных палатах. См. [Постановление Конституционного Суда РФ от
28.01.1997 N 2-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 19.03.1997 N
56-О] [Постановление Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 N 10-П]
[Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П]
[Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П]
[Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 N 14-П]
[Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П].

Свобода творчества (ст. 44 Конституции РФ)

Свобода творчества предполагает возможность выступать автором объектов
интеллектуальной собственности, однако осуществление этого права
достаточно часто входит в противоречие, например, религиозными чувствами
других граждан. В этом случае, безусловно, свобода творчества должна
быть ограничена, чтобы не наносить ущерб правам других лиц.

К личным правам можно отнести также ряд прав в социально-экономической
области, но тех, которые по своей правовой природе и роли государства в
их обеспечении носят характер личных.

Право на свободное осуществление предпринимательской деятельности (ст.
34 Конституции РФ)

Это право состоит в возможности осуществления экономической
деятельности, направленной на получение прибыли. Законом устанавливаются
формы реализации такой деятельности (для осуществления контроля, и в
первую очередь фискального) со стороны государства – создание
юридического лица или регистрация в качестве индивидуального
предпринимателя.

Право собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы
(ст. 35 и 36 Конституции РФ)

Исторически право собственности было одним из первых нормативно
закрепленных прав человека. Его содержание (правомочия владения,
пользования и распоряжения имуществом) и порядок реализации
устанавливается гражданским законодательством.

Юридическими последствиями конституционного закрепления права
собственности являются требования о возможности ограничения этого права
только на законном основании, и, если закон устанавливает обязательность
такой процедуры, только на основании судебного решения. Эти требования
распространяются на случаи привлечения к ответственности в виде
имущественных санкций [Постановление КС РФ от 21.03.1997 N 5-П]
[Постановление КС РФ от 11.03.1998 N 8-П] [Постановление КС РФ от
12.10.1998 N 24-П]

Вместе с тем право собственности не следует рассматривать как
абсолютное, а его ограничения могут устанавливаться в общественных
интересах, хотя они должны быть обоснованы, необходимы и должны
применяться в равной мере ко всем формам собственности [Постановление
Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 N 8-П]. В общественных интересах
возможно изъятие собственности, но с равноценной предварительной
компенсацией.

Право собственности на землю и другие природные ресурсы в общественных
интересах может ограничиваться еще значительнее [ст.15 Земельный кодекс
РФ], исходя из особенностей этих объектов. Тем не менее ограничения не
препятствуют юридическому закреплению самого права собственности на
землю.

Свобода труда (ст. 37 Конституции РФ )

Вопреки существующему в представлении многих мнению Конституция РФ и
международные акты не гарантируют права на труд. Содержание
конституционных предписаний сводится к свободе трудится (запрет
принудительного труда), свободе выбора рода деятельности и профессии.
См. [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П]. В то
же время Конституция гарантирует определенные условия труда –
безопасность, оплату не ниже установленного уровня (см. [Федеральный
закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ “О минимальном размере оплаты труда”]).

Право на защиту от безработицы следует рассматривать не в контексте
личных прав, а в качестве формы социального обеспечения. Это право не
сводится к обязательному предоставлению рабочего места, но содействие со
стороны государства получению работы и денежная компенсация тем, для
кого это невозможно [Федеральный закон от 19.04.1991 N 1032-1].

Забастовка гарантируется Конституцией в тех случаях, когда закон считает
её допустимым средством разрешения трудового спора. [Постановление
Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 N 5-П]

Политические права

В отличие от прочих, политические права принадлежат только гражданам
Российской Федерации и выступают формой (правовым механизмом) реализации
народного суверенитета – гарантиями участия граждан в отправлении
политической власти.

Право на манифестации (ст. 31 Конституции РФ )

Административный порядок санкционирования проведения таких мероприятий
возможен разрешительный, уведомительный и явочный. В настоящее время
установлен уведомительный порядок. Как соблюдение уведомительного
порядка, так и другие правила и условия проведения массовых мероприятий
(собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования) могут
ограничиваться только в той мере, в какой этой необходимо для
обеспечения безопасности. См. [Федеральный Закон от 19.06.2004 «О
митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании»].

Права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ)

Основной составляющей этих прав являются избирательные права – право
формировать органы государственной власти и местного самоуправления.
Воля народа должна быть основой власти правительства, она должна
находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах,
юридический порядок проведения которых должен гарантировать свободу
проведения и подлинность их результатов. Порядок проведения выборов
составляет отдельный раздел конституционного права – избирательное
право.

Кроме того, данное право включает возможность занимать государственные
должности, а также участвовать в осуществлении правосудия в качестве
присяжного заседателя.

Право петиций (ст. 33 Конституции РФ )

Право на обращение в органы государственной власти и органы местного
самоуправления предполагает возможность установления законных требований
к таким обращениям, а также обязанность соответствующих органов и
должностных лиц отвечать на обращения в установленный срок.
Регулирование этого права в настоящее время достаточно архаично – см.
[Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII].

Социально-экономические права

Анализируя буквальные формулировки конституционных положений, можно
сделать вывод, что социально-экономические права гарантируются каждому
человеку, находящемуся в Российской Федерации.

Однако природа этих прав не позволяет говорить об их естественном и
неотчуждаемом характере. Данные права могут обеспечиваться государством
только при определенном уровне экономического развития, адекватно
которому и должны предусматриваться гарантии этих прав. Таким образом,
их защита в судебном порядке весьма затруднительна.

Оценивая действующее российское законодательство в области
социально-экономических прав, можно сделать вывод, что фактически эти
права гарантируются только гражданам РФ, а механизм их реализации связан
с проживанием на определенной территории (см. право на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства). Единственное
условие, которое должно соблюдаться при правовом регулировании этих прав
– соблюдение формального равенства. В то же время в тех пределах, в
которых эти права гарантируются законом, на государстве лежит
обязанность по их соблюдению, т.е. их можно рассматривать как
юридическое самообязывание государства. – см. Решение ЕСПЧ Бурдов против
России.

Защита семьи, материнства и детства (ст. 38 Конституции РФ)

Нормативное содержание этой статьи установить достаточно сложно. Её
реализация связана с государственной политикой в области поддержки
семьи, материнства и детства – комплексе экономических, организационных
и прочих мер. Рассматривать в рамках данной статьи ни трудовые и прочие
права женщин, ни право на создание семьи (тем более, что данное понятие
в действующем российском законодательстве остается неопределенным) не
следует, так как конституционная формулировка не позволяет говорить о
наличии какого-то субъективного права в данной области.

Право на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ)

Право на социальное обеспечение включает гарантирование со стороны
государства минимального объема материальных средств. Минимум должно
определять государство исходя из объективных показателей развития
экономики. Социальное обеспечение может осуществляться либо с помощью
системы обязательного и добровольного страхования, либо за счет средств
бюджета. Конституционное право на социальное обеспечение не предполагает
обязанности государства использовать тот или иной механизм. Важно, чтобы
государство обеспечивало социальную защиту (в любом случае это
происходит за счет средств населения). В современном правоведении
область норм социального обеспечения выделяется в отдельный элемент
структуры правовой системы. Социальное обеспечение включает пенсии (за
счет системы страховых и государственных пенсий) и пособия. См. [Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII] [Федеральный
закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ] [Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ]
[Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ] [Федеральный закон от
16.07.1999 N 165-ФЗ] [Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ]
[Федеральный закон от 15.05.1991 N 1244-1] [Постановление
Конституционного Суда РФ от 16.10.1995 N 11-П] [Постановление
Конституционного Суда РФ от 15.06.1998 N 18-П] [Постановление
Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 N 20-П].

Право на жилище (ст. 40 Конституции РФ)

В свете общего замечания, сделанного по поводу природы
социально-экономических прав, следует отметить, что предоставление
жилища государством должно гарантироваться в законе в том объеме, в
котором это возможно, но установленные законом гарантии должны
обеспечиваться.

Право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции РФ)

Медицинская помощь оказывается за счет средств обязательного (в
соответствии с программой, устанавливающей перечень медицинских услуг) и
добровольного медицинского страхования, а также за счет средств
государственного бюджета. – [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1],
[Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1]

Право на образование (ст. 43 Конституции РФ)

Право на образование состоит в возможности получения знаний, умений,
навыков, которые необходимы для жизни в современном обществе (общее
образование) или для работы по какой-то профессии или специальности
(профессиональное образование). [Федеральный закон от 10.07.1992 N
3266-16]

Процессуальные права и права-гарантии.

Права-гарантии обеспечиваются государством и с правовой и с
организационной точки зрения в качестве средства защиты личных,
политических, социально-экономических и коллективных прав. Права
гарантии принадлежат любому человеку, независимо от его гражданства

Право на судебную (ст. 46 Конституции РФ) и иную государственную защиту
прав и свобод (ст. 45 и 52 Конституции РФ)

Право на судебную защиту включает (а) право обращения в суд (отказ
возможен только по формальным основаниям, установленным в законе,
которые делают невозможным вынесение решения по делу), (б) право на
объективное и беспристрастное рассмотрение дела компетентным судьей в
разумный срок, (в) право на участие в судебном разбирательстве,
представлении своей позиции и доказательств в её обоснование (г) право
на получение решение суда, принятое в соответствии с действующими
нормативными актами, учитывая их юридическую силу (это распространяется
как на материальные, так и процессуальные нормы), (д) право на
обжалование решения суда в вышестоящем суде и (е) право на реальное
исполнение судебного решения, а также действительное восстановление прав
в разумный срок. Право на судебную защиту включает также право на
решение в суде спора с государственными органами по поводу правомерности
их действий, и даже оспаривания правомерности принятия закона как в
национальных, так и в международных судах (если гражданин не считает
свои права восстановленными после вынесения окончательного решения
последней судебной инстанцией). Компетентность суда обеспечивается
распределением категорий дел законом между специализированными судами.
Право на судебную защиту связано также и с тем, что ограничение прав
граждан должно осуществляться только в судебном порядке. Право на
судебную защиту не подлежит ограничению [Постановление Конституционного
Суда РФ от 28.05.1999 N 9-П].

Помимо права на судебную защиту, государство должно обеспечивать защиту
прав человека всеми зависящими от него экономическими, организационными
и иными способами. Деятельность органов государственной власти должна
быть направлена на обеспечение эффективной защиты прав человека как
административными, так и юрисдикционными способами. Чтобы обеспечить
защиту прав и свобод, государственные органы должны в первую очередь
действовать в рамках своих полномочий, установленных законом. Однако
если такого закона нет, и государственный орган встает перед выбором –
или соблюсти закон, или отказать в защите права, он должен
непосредственно обращаться к конституционной норме о государственной
обязанности защиты прав. Задача законодательной власти в данных условиях
– предоставлять необходимые полномочия исполнительной и судебной власти,
оставляя возможность их усмотрения только для более эффективной защиты
прав.

Право на законного судью (ст. 47 Конституции РФ)

Статья 47 Конституции устанавливает гарантию от произвольного изменения
подсудности. В совокупности с независимостью судей эта гарантия призвана
обеспечить независимость и беспристрастность суда. Процессуальным
законодательством устанавливается территориальная и инстанционная
подсудность. Вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия
сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции
дело, подсудное нижестоящему суду.

Вместе с тем возможно изменение подсудности в случаях, когда
рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых дело
отнесено законом, невозможно, например, ввиду недопустимости повторного
участия судьи в рассмотрении дела; наличием обстоятельства, устраняющих
судью от участия в рассмотрении дела. Вместе с тем следует отметить, что
фактически нормативное (законное) определение подсудности относится
только к определению компетенции суда, но не судьи, т.к. между судьями
дела распределяет председатель соответствующего суда. Что же касается
определения законом подсудности судьи, это следует понимать
исключительно в отношении мировых судей.

Указанное право включает, в том числе и право на рассмотрение составом
суда, который сформирован в установленном законом порядке.
[Постановление Конституционного Суда РФ от 16.03.1998 N 9-П]
Постановление КС РФ от 02.02.1999 N 3-П] [Постановление Конституционного
Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П]

Право на квалифицированную юридическую помощь (ст. 48 Конституции РФ)

В случае, если у гражданина в силу его материального положения нет
средств на получение юридической помощи, государство обязано
предоставить её бесплатно. Однако это право вместе с
социально-экономическими правами не имеет абсолютного характера.
Государство создает условия для предоставления квалифицированной
юридической помощи, однако бесплатно предоставляет её только в случаях,
указанных в законе, т.е. на основании принятого на себя обязательства.

Презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ)

Это одна из важнейших гарантий прав человека в рамках судебного
разбирательства. Её юридическое значение состоит в распределении бремени
доказывания при обвинении гражданина в совершении какого-либо
правонарушения. Действующее законодательство распространяет презумпцию
невиновности не только на уголовное преследование, но и на производство
по делам об административных правонарушениях *. Вместе с тем презумпция
невиновности связана не только с невозможностью применения к обвиняемому
правовых последствий совершения им правонарушения, но и с отношением к
нему окружающих, распространение информации, которая может причинить
ущерб его чести и деловой репутации. Прекращение дела по
нереабилитирующим основаниям (например, по амнистии) не означает
признания лица виновным. [Постановление Конституционного Суда РФ от
28.10.1996 N 18-П].

Правовые последствия в виде ограничения прав, связанные с признанием
лица виновным в совершении преступления, могут применяться только с
момента вступления решения суда в законную силу. Кроме того,
обязательным условием признания лица виновным является соблюдение всех
процессуальных правил и норм.

Право на однократную ответственность, законные доказательства вины и
пересмотр приговора (ст. 50 Конституции РФ)

Общеправовой принцип non bis in idem Конституция формулирует как
относящийся исключительно к сфере уголовного преследования. Речь идет,
разумеется, о невозможности повторного назначения наказания за один и
тот же факт нарушения закона, но не за неоднократное совершение
однотипных правонарушений.

Из данного принципа выкает невозможность применения к лицу двух видов
ответственности, каждая из которых носит карательный характер.

Доказательства, полученные с нарушением процессуальных правил их
получения и оформления, не могут быть положены в основу обвинительного
приговора, даже если нарушения процедуры носят несущественный характер и
не связаны с характером тех обстоятельств, которые подтверждаются
данными доказательствами [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
31.10.1995 N 8].

Свидетельский иммунитет (ст. 51 Конституции РФ)

Помимо указанного в конституции права не свидетельствовать против себя и
своих близких родственников, в действующем законодательстве установлена
возможность отказа от дачи свидетельских показаний представителей тех
профессий, которые предполагают доверительные отношения при
осуществлении профессиональной деятельности – священников, адвокатов,
врачей, депутатов, и только по сведениям, ставшим им известными в связи
с такой деятельностью [Постановление Конституционного Суда РФ от
20.02.1996 N 5-П].

Запрет обратной силы закона (ст. 54 Конституции РФ)

Даная гарантия из числа общеправовых принципов привлечения к
ответственности обеспечивает каждому человеку определенность в вопросе о
том, чего он не вправе делать. Запрет обратной силы закона предполагает
возможность привлечения к ответственности за действия, которые в момент
их совершения были оценены законом как преступные. Отражением этого
является общеизвестное правило, что незнание закона не освобождает от
ответственности. Вытекающим из указанного общего правила определенности
правовой ответственности для гражданина является также и то, что закон
не может вступать в силу до момента своего официального опубликования.
Закон, который непосредственно не влечет правовой ответственности, и не
вводит новых налогов (ст.57 Конституции РФ) под действие данного правила
не подпадает. [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ] [Постановление КС
РФ от 24.10.1996 N 17-П][Постановление КС РФ от 24.02.1998 N 7-П]

Право на возмещение ущерба от незаконных действий органов
государственной власти и должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ )

Возмещение ущерба осуществляется в порядке гражданско-правовой
ответственности государства. С одной стороны, предполагается
ответственность государства на тех же условиях, что и других лиц.
Гражданское законодательство РФ в настоящее время закрепляет правило
«генерального деликта», согласно которому причинение любого вреда
является противоправным. С другой стороны, специфика деятельности
государства заключается в возможности ограничения прав граждан и
юридических лиц (в том числе причинение им вреда) в процессе реализации
власти. Поэтому государственно-властная деятельность влечет обязанность
государства по возмещению вреда только в тех случаях, когда действия
государственных органов были осуществлены вне надлежащей правовой
процедуры или при осуществлении этих действий орган вышел за пределы
установленных полномочий, и если причинение вреда не являлось
необходимым, обоснованным и соразмерным тем целям, ради которых оно
состоялось. Противоправность в данном случае складывается из двух
аспектов: частно-правового и публично-правового.

Процедурно возмещение вреда осуществляется после признания в
установленном порядке действий государственных органов и должностных лиц
незаконными. Вред подлежит возмещению за счет государства в целом, т.е.
за счет средств казны. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от
18.05.1981 N 4892-X] [Постановление Конституционного Суда РФ от
25.01.2001 N 1-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N
22-О]

Коллективные права

Спецификой коллективных прав, или прав третьего поколения, является
развитие после второй мировой войны совершенно новых отношений, которые
предполагают правовое закрепление прав, нереализуемых в индивидуальном
порядке. В какой-то мере эти права принадлежат человеку как члену
определенного сообщества, хотя важное значение здесь имеет главным
образом факт невозможности нарушения таких прав у отдельной личности. В
отличие от, например, права на объединение, которое может
реализовываться отдельными гражданами, создающими новое или входящими в
состав уже существующего объединения, права третьего поколения,
например, право на благоприятную окружающую среду, не может быть
реализовано отдельным гражданином: создать лично себе благоприятную
окружающую среду невозможно. О разнице коллективных и индивидуальных
прав см. Пост КС 23.11.1999.

Информационные права (ст.29 Конституции РФ )

В числе новейших прав фигурируют информационные права, в том числе
свобода информации. Обширность регулирования данной области позволяет
говорить о появлении в последние годы даже отрасли или подотрасли
информационного права. Основным принципом его правого регулирования
является общее правило о доступности всей информации, кроме ограниченной
в доступе, которая предоставляется при наличии специального разрешения
(тайны). Получение информации возможно и в индивидуальном порядке, но
современный характер отношений в обществе предполагает открытость
каналов передачи информации, общедоступности информации, поскольку
зачастую гражданин не может получить какие-то сведения, просто не зная
об их существовании. К информационным правам следует относить и право,
гарантированное ст.42 Конституции в части информации о состоянии
окружающей среды. См. [Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ] [Закон
РФ от 21.07.1993 N 5485-1 “О государственной тайне”]

Право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ )

Право на благоприятную окружающую среду отражает право на охрану
здоровья. Нормативное содержание этого права установить весьма
затруднительно. Едва ли это можно рассматривать как позитивную
обязанность государства, однако в целях обеспечения этого права
государство устанавливает контроль за хозяйственной деятельностью, в том
числе прогнозирование результатов воздействия такой деятельности на
охрану окружающей природной среды. В то же время в практике
Конституционного Суда РФ фактически это право расширяется до обязанности
государства компенсировать, по крайней мере частично, вред причиненный
воздействием неблагоприятной окружающей среды[Постановление
Конституционного Суда РФ от 11.03.1996 N 7-П].

Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям (ст.
44 Конституции РФ)

Это право предполагает доступность музейных, библиотечных, архивных
фондов. На индивидуальном уровне его реализация затруднительна, т.к.
неизбежно вступает в противоречие с имущественными правами на объекты
культурного наследия. Точно также, как в области информационных прав,
культурные права следует рассматривать как нормативное закрепление
обязанности государства обеспечивать режим общественной доступности
культурных ценностей, хотя едва ли из него можно выводить обязанность
государства устанавливать законом ограничения имущественных прав.

Конституционные обязанности человека и гражданина

Не рассматривая подробно те конституционные обязанности, которые носят
скорее морально-этический, нежели правовой характер, вроде обязанности
заботиться о детях и родителях (ст. 38 Конституции РФ), заботиться о
сохранении культурного наследия (ст. 44 Конституции РФ), обязательность
основного общего образования (ст.43 Конституции РФ), а также
общеправовой обязанности соблюдать Конституцию и законы (ст.15
Конституции РФ), рассмотрим обязанности, имеющими более определенное
нормативное содержание.

Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст.57
Конституции РФ)

Выполнение публичных функций государства с материальной стороны
обеспечивается обязанностью каждого гражданина предоставлять средства на
эти цели. Налог для каждого гражданина носит безвозмездный характер,
т.е. за все платимые налоги гражданин пользуется всей совокупностью
благ, обеспечиваемых государством. Исходя из природы налоговых платежей,
государство (конституционная норма ст.57 не требует введения налогов
только законом, но должна соблюдаться законодательно установленная
процедура, хотя из принципов защиты собственности налог как ограничение
прав собственника должен вводиться законом) должно взимать столько,
сколько необходимо для выполнения своих публичных функций.

Обязанность сохранять природу (ст.58 Конституции РФ)

Эта конституционная обязанность вытекает из прав других лиц, да и самого
человека, на благоприятную окружающую среду. Эти права обеспечиваются
государством путем упоминавшихся выше ограничений хозяйственной
деятельности.

Обязанность защищать Отечество (ст.59 Конституции РФ)

Данную обязанность сложно рассматривать с точки зрения индивидуального
статуса, прав и свобод гражданина. С индивидуальной точки зрения военная
служба, которую можно заменить гражданской (уже никак не связанной с
долгом по защите Отечества), представляет, таким образом, определенную
обязанность личности перед государством (фактически – перед обществом).
Эта обязанность состоит в трудовой повинности, реализуемой в натуральной
форме. Нельзя в свете этого не вспомнить, что в декрете СНК РСФСР 1919
г. была предусмотрена возможность замены в судебном порядке военной
службы на «иную общеполезную работу», что в контексте всеобщей трудовой
повинности было весьма логично и обосновано. Принудительным трудом,
правда, такую обязанность традиционно в практике Европейского суда по
правам человека не считают.

Конституционная формулировка, подчеркивающая не только правовой, но и
этический характер обязанности, заставляет оценивать военную и
альтернативную гражданскую службу не как простую субъективную правовую
обязанность, а как особый социальный институт. Из самой обязанности
защищать Отечество не вытекает ни всеобщая воинская повинность (может
реализована методом жребия), ни определенный возраст. Тот механизм,
который используется для реализации этой обязанности, если оценивать его
с антропологической точки зрения, исторически связанный с защитой
коллектива, постепенно приобрел характер формы социализации.

Порядок реализации «права» на замену военной службы гражданской
реализуется в настоящее время на основании специального федерального
закона, который устанавливает порядок доказывания убеждений и
вероисповедания, а также механизм и сроки прохождения альтернативной
гражданской службы. [Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ]
[Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ] [Федеральный закон от
26.02.1997 N 31-ФЗ] [Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ]
[Федеральный закон от 25.07.2002 N 113-ФЗ] [Постановление Правительства
РФ от 11 декабря 2003 г. N 750]

§4. Особые правовые режимы

Основания и порядок введения военного и чрезвычайного положения

Под особыми правовыми режимами понимается специальный порядок
деятельности органов власти, а также реализации прав и свобод в связи с
особыми обстоятельствами. Для чрезвычайного положения такими
обстоятельствами являются: насильственные противоправные действия,
представляющие угрозу конституционному строю и общественной
безопасности, и природные катаклизмы, а также техногенные аварии и
катастрофы. Военное положение вводится в результате внешней агрессии по
отношению к Российской Федерации или её угрозы. [Федеральный
конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ] [Федеральный
конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ]

Чрезвычайное и военное положение вводятся указом Президента РФ с
утверждением этого указа Советом Федерации Федерального Собрания на срок
не более 30 дней на всей территории РФ и не более 60 на отдельных
территориях.

Система управления в условиях военного и чрезвычайного положения

Полномочия действующих органов государственной власти и органов местного
самоуправления могут приостанавливаться, взамен них в условиях
чрезвычайного положения может создаваться специальная система управления
– комендант территории и оперативный штаб.

Ограничения прав человека в условиях военного и чрезвычайного положения

Перечень прав, которые не могут ограничиваться, определен в ст.56
Конституции РФ. Это право на жизнь, право на достоинство личности, право
на неприкосновенность частной жизни (в том числе запрет на сбор
информации о частной жизни лица без его согласия), право на свободное
использование имущества для предпринимательской и иной незапрещенной
экономической деятельности, право на жилище, а также все процессуальные
права и права-гарантии.

Меры, которые могут предприниматься в условиях чрезвычайного положения –
это ограничения свободы передвижения (в том числе комендантский час),
запрет на реализацию политических прав и свобод (в случае угрозы
конституционному строю), ограничение свободы СМИ, применение
административных принудительных мер (проверка документов, досмотр,
административное выдворение, карантин).

§5. Российское гражданство

Понятие, правовая природа и значение гражданства.

Действующий закон «О гражданстве РФ» определяет гражданство как
устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в их
взаимных правах и обязанностях. Вопрос о том, каков характер этой связи,
в науке остается одним из наиболее дискуссионных [Мещеряков Институт
гражданства: возникновение, содержание, типы]. Споры возникают в
результате того, что принадлежность лица к гражданству значительно
отражается на объеме его конституционно-правового статуса: он
приобретает политические, а иногда и некоторые другие (например,
трудовые или иные социально-экономические) права. В связи со спецификой
конституционных прав не возникает, однако, оснований считать, что
индивидуальный правовой статус лица изменяется (принадлежность к
гражданству не влечет автоматически приобретение прав и обязанностей,
связанных, например, со статусом государственного служащего, но
предусматривает само право стать государственным служащим). На указанных
обстоятельствах заостряется внимание в литературе, и в результате
гражданство рассматривается как правоотношение, предпосылка возможности
иметь определенные права и обязанности (предпосылка правосубъектности) и
как сама правосубъектность.

Исторически гражданство пришло на смену институту подданства. Последнее
появилось вместе с возникновением государства, но в зависимости от типа
государства носило различный характер. В Древнем Риме, где гражданство
означало принадлежность к определенной социальной общности, было
установлено личное наследование гражданства. Граждане наделялись правами
«политическими» (правом участия в народном собрании, правом занимать
государственные должности) и «гражданскими» (правом на заключение брака,
правом собственности). С развитием государства в Средние века и затем в
Новое время с определением государственной территории (сферы юрисдикции
государства), подданство возникало в силу проживания на определенной
территории. Территориальное верховенство одновременно означало
господство над проживающими на этой территории людьми, а поскольку
носителем государственной власти считался монарх, подданство выражало
связь не с абстрактным государством, а с личностью правителя.

Наконец в современном государстве сочетаются территориальный и
социальный признаки: гражданство означает принадлежность лица к народу и
в то же время очерчивает правовые границы народа как носителя
государственного суверенитета – верховной власти, распространяющейся на
определенную территорию. В большинстве случаев гражданство возникает в
результате филиации независимо от воли государства – в силу рождения на
территории государства или в силу принадлежности родителей к гражданству
этого государства. Поскольку государство возникает в первую очередь для
защиты и обеспечения безопасности своих граждан, количество обязанностей
государства больше, чем перед любым человеком, находящимся на его
территории, и включает защиту и покровительство за границей самого
государства [Белкин А.А. О некоторых доктринальных вопросах института
гражданства] [Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ].

Принципы российского гражданства.

Правовое регулирование российского гражданства основывается на принципах
единого и равного гражданства, запрета лишения гражданства или создание
препятствий для его изменения, а также высылки гражданина за пределы
территории государства, допустимости двойного гражданства. Эти принципы
закреплены нормативно – в Конституции РФ (ст. 6, 61 и 62 ). Кроме того,
необходимо упомянуть принципы сокращения безгражданства (закреплен в
международных актах о гражданстве) и следования гражданства детей и
недееспособных гражданству родителей или опекунов при изменении
последнего (может быть обнаружен как особенность законодательства о
гражданства при его анализе).

Единое гражданство – особенность гражданства в федеративных
государствах. В регулировании гражданства в федерации возможен приоритет
гражданства субъектов (швейцарская модель: приобретая гражданство
субъекта по его решению, лицо получает также и федеральное гражданство)
и приоритет федерального гражданства (модель США: гражданин федерации
признается одновременно гражданином того субъекта, где он проживает). В
Российской Федерации приоритет имеет федеральное гражданство. Гражданин
России пользуется на всей её территории равным объемом прав. При этом,
однако, факт проживания на территории какого-то субъекта влечет,
например, право избирать региональные органы власти. Однако эти права
предоставляются федеральным законодательством и лишь механизм их
реализации связан с местом жительства. В то же время возможность
предоставления дополнительных прав законодательством субъекта не
допускается (в том числе не должна допускаться и при предоставлении,
например, прав на условиях «почетного» гражданства). Это отличает
гражданство субъектов от федерального в способе его формального
закрепления (с помощью регистрации по месту жительства) и в приобретении
независимо от воли самого субъекта. Особенности столь существенны, что
возникают сомнения о возможности вообще говорить о гражданстве субъектов
РФ.

Принцип равного гражданства заключается в том, что равный статус
предоставляется всем гражданам, независимо от того, когда и по каким
основаниям они приобрели гражданство. Не может быть установлена
возможность, например, занимать пост президента страны только для
граждан России по рождению (как это установлено в законодательстве США).

Право на изменение гражданства представляет собой гарантию от
препятствий со стороны государства для выхода из гражданства. Если
решающей для получения гражданства является воля государства, то
решающей для выхода из гражданства – воля самого гражданина.

Недопустимость лишения гражданства, сохранение гражданства независимо от
места проживания. Как и предыдущий, данный принцип предусматривает, что
выход из гражданства возможен только при условии волеизъявления самого
гражданина.

Недопустимость высылки гражданина за пределы территории государства его
гражданской принадлежности и выдачи его другому государству.
Принадлежность лица к гражданству какого-то государства влечет, помимо
политических прав, право проживать на территории государства и право на
защиту и покровительство своего государства перед другими государствами.
Распространение юрисдикции государства на его граждан в самом
существенном аспекте сводится к ответственности лишь за те деяния,
которые именно в этом государстве считаются преступлениями.

Возможность двойного гражданства . Провозглашение этой возможности в
Конституции тем не менее оговаривается условиями наличия федерального
закона и международного договора. В то же время правовое регулирование
порядка получения гражданства и выхода из гражданства РФ стремится
сократить количество бипатридов. Общим условием обращения с ходатайством
о получении гражданства РФ является подача заявления об отказе от
имеющегося гражданства [ст. 13 (п.1 подп. “г”), Федеральный закон от
31.05.2002 N 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”]. Вместе с тем
закон допускает приобретения гражданами РФ другого гражданства, хотя это
не влияет на объем его прав и обязанностей по отношению к Российской
Федерации, если само государство не установит иного в международном
договоре.

Сокращение безгражданства. Как и другие государства, Российская
Федерация поощряет сокращение количества апатридов в силу норм
международного права. Эти нормы исходят в первую очередь из
необходимости обеспечить гарантии прав человека: реализации многих прав
связана с деятельностью государства. Для обеспечения полного объема прав
гражданину необходимо быть связанным гражданством с каким-нибудь
государством. Принцип сокращения безгражданства столь важен, что при
изменении гражданства он имеет приоритет перед принципом следования
гражданства детей и недееспособных гражданству родителей и опекунов.

Следование гражданства детей и недееспособных гражданству родителей или
опекунов при изменении последнего имеет целью обеспечение прав,
поскольку изменение гражданства в первую очередь связано с изменением
места жительства.

Основания и порядок приобретения гражданства.

Среди способов приобретения гражданства можно выделить филиацию,
натурализацию, декларативное вступление в гражданство, а также
разновидности последнего способа – оптацию и восстановление в
гражданстве. Кроме того, к способам приобретения гражданства относится
способ, не используемый в настоящее время в российском законодательстве,
– признание гражданства.

Филиация. Данный способ приобретения гражданства предполагает
установление в законе оснований для приобретения гражданства. Выражение
какой-либо воли со стороны государства не требуется; при наличии
указанных в законе обстоятельств лицо становится гражданином РФ. Помимо
закрепления общих принципов – права почвы и права крови – необходимо
урегулировать их соотношение, а также случаи, когда использование и
того, и другого принципа возможно лишь частично. Особенностью
действующего российского законодательства является условие, что
российское гражданство предоставляется в случае иного гражданства
кого-нибудь из родителей или рождения на территории другого государства,
только если эти государства свое гражданство не предоставляют, и в
результате ребенок станет лицом без гражданства.

Натурализация именуется в действующем законодательстве приемом в
гражданство РФ в общем порядке. Обязательным условием является решение
государственного органа, принимаемое от имени РФ, о предоставлении
российского гражданства. Обязанности государства принять лицо в
гражданство нет даже при наличии необходимых по закону обстоятельств.
Государственный суверенитет предполагает не только право государства
допускать проживание на своей территории иностранцев, но и право
государства самостоятельно решать, с кем для него возможно установить
отношения гражданства.

В отличие от натурализации, декларативное вступление в гражданство (в
законодательстве именуемое упрощенным порядком приема в гражданство) не
предполагает какое-либо усмотрение государства. В законе устанавливаются
обстоятельства, при наличии которых и при условии выражения воли самого
лица это лицо принимается в гражданство.

Оптация представляет собой способ, как приобретения, так и утраты
гражданства, и по природе своей является разновидностью декларативного
вступления в гражданство, так же, как и восстановление в гражданстве.
Оптация осуществляется не только в соответствии с национальным
законодательством, но и международным договором, оформляющим изменение
границы.

Восстановление в гражданстве возможно при наличии одностороннего
волеизъявления лица, ранее состоявшего в гражданстве.

Наконец способ, который используется, как правило, при правопреемстве и
континуитете государств, т.е. при возникновении нового государства
(продолжателя или правопреемника) – признание гражданства. В российском
законодательстве этот способ использовался в Законе РФ «О гражданстве
РФ» от 28 ноября 1991 г.: все граждане СССР, проживавшие на определенную
дату на территории России, признавались гражданами России. В настоящее
время, после завершения переходного периода и оформления гражданства
большинством лиц, постоянно проживающих в России, этот способ
приобретения гражданства в законодательстве РФ не используется.
[Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П]

В качестве порядка приобретения гражданства Российской Федерации следует
рассматривать те условия, которые необходимы для обращения с заявлением
о получении гражданства (при филиации и декларативном вступлении) либо с
ходатайством о приеме в гражданство (при натурализации). Такими
условиями является срок проживания в России, а также иные
обстоятельства, в том числе имеющие значение для выбора возможного
способа приобретения гражданства. К порядку относится также выбор
органа, принимающего решение по вопросу о приобретении гражданства, и
процедура рассмотрения вопросов о гражданстве этим органом. [Федеральный
закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]

Основания и порядок прекращения гражданства.

К числу способов прекращения гражданства относится выход из гражданства
и оптация.

Выход из гражданства предполагает волеизъявление гражданина. Это может
быть заявление о выходе из гражданства, а также в случаях, если
государством не признается двойное гражданство (принципами российского
гражданства оно допускается) – натурализация в другом государстве или
репудиация (декларативное вступление в гражданство другого государства).
Препятствия, которые могут влечь отказ со стороны государства, должны
носить нормативный характер. Это должны быть какие-то неисполненные
обязательства или привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу.
Выход из гражданства также не допускается, если в результате гражданин
окажется лицом без гражданства. при отсутствии возражений со стороны
государства, основанных на объективном неисполнении обязательств перед
государством.

Оптация также предполагает выражение воли самого гражданина. Действующим
законом оптация не оговаривается такими же условиями, что и выход из
гражданства.

Порядок прекращения гражданства, также как и порядок приобретения,
состоит в условиях, необходимых для его прекращения и административной
процедуры в уполномоченных органах [Федеральный закон от 31.05.2002 N
62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325].

Органы, ведающие вопросами гражданства.

Решение вопросов гражданства традиционно составляет компетенцию главы
государства, так как требуется принятие решения от имени государства в
целом. Президент принимает решение в том случае, когда необходимо
выражение воли со стороны государства – при натурализации. Реализацию
полномочий главы государства обеспечивает входящая в состав
президентской администрации комиссия по вопросам гражданства.

В иных случаях, когда отсутствует возможность государственного
усмотрения и гражданство предоставляется или прекращается по основаниям,
нормативно установленным в законе, все необходимые действия по
оформлению изменения гражданства осуществляют органы исполнительной
власти. Как правило, это органы внутренних и органы иностранных дел – в
зависимости от того, где находится лицо, в отношении которого
принимается решения (в России или за рубежом). [Федеральный закон от
31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]

§6. Лица с особым статусом

Понятие и принципы правового статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства.

Под иностранными гражданами и лицами без гражданства понимаются
находящиеся на территории России лица, не имеющие российского
гражданства [Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ]. Они могут иметь
доказательства принадлежности к гражданству другого государства
(иностранные граждане) или не иметь таких доказательств (лица без
гражданства). Общим для обеих категорий является термин «иностранец».
Разница в их статусе заключается в том, что иностранные граждане
находятся под защитой и покровительством государств своей гражданской
принадлежности, а в отношении лиц без гражданства Россия поощряет
приобретение ими гражданства России, но в отношении объема прав и
обязанностей в России они обладают равным статусом [Басик В.П. Правовые
режимы граждан и иностранцев в России и мире].

По общему правилу (исключения могут устанавливаться федеральным законом)
иностранные граждане и лица без гражданства обладают всеми правами и
несут все обязанности, что и граждане России, за исключением
политических прав (эти права по своему характеру могут относиться только
к гражданам). Ограничения по природе должны относится к
социально-экономическим правам (в части, обеспечиваемой бюджетом
государства) и личным (в части обеспечения безопасности государства и
защиты прав других граждан). Однако основаниями ограничения трудовых
прав эти принципы выступать не могут. Для таких ограничений основания
лежат скорее в неправовой плоскости.

Политика в отношении иностранных граждан основывается на общих
принципах, составляющих основы конституционного строя. В соответствии с
этими принципами Россия обеспечивает защиту прав человека для всех
людей, которые прибегают к такой защите, если они подвергаются
дискриминации или преследованию, несовместимому с демократическими
принципами статуса личности. В связи с этим возможно предоставление
иностранным гражданам политического убежища [Указ Президента РФ от
21.07.1997 N 746].

Особый статус в соответствии с международными договорами РФ имеют
дипломатические представители иностранных государств. Их права и
обязанности отличаются от прав и обязанностей других иностранцев в части
иммунитета от юридической ответственности (на территории РФ они остаются
в области юрисдикции своего государства) и в сфере налогообложения.

Правовые режимы пребывания и проживания иностранцев в России.

В зависимости от того, какова предполагаемая длительность пребывания
иностранца в России. Различается временное пребывание, а также временное
и постоянное проживание.

Временное пребывание иностранцев допускается на основании визы или в
течение определенного срока для граждан тех стран, с которыми существует
безвизовый режим. Виза предоставляется по ходатайству российских граждан
и юридических лиц, а также органов государственной власти и органов
местного самоуправления в целях туризма, получения образования или
трудовой деятельности иностранца.

Временное проживание предполагает более длительное нахождение иностранца
в Российской Федерации и предусматривает, как и постоянное проживание,
нахождение преимущественного места жительства иностранца в России.

Постоянное проживание осуществляется на основании вида на жительство и
позволяет иностранному гражданину по истечении определенного срока
ходатайствовать о приобретении гражданства России путем натурализации
или заявить о желании вступить в гражданство в декларативном порядке.

Законодательство предусматривает нормативные условия отказа в выдаче
разрешения на временное либо постоянное проживание. Они связаны главным
образом с противоправной деятельностью гражданина, его недостаточной
материальной обеспеченностью и наличием опасных заболеваний.

Выдачу разрешений на пребывание и проживание иностранца в России
осуществляют органы иностранных и органы внутренних дел, а
административный контроль – органы внутренних дел.

Особенности правового статуса иностранцев.

Законом специально оговаривается отсутствие у иностранных граждан
избирательных прав (за исключением случая выборов в органы местного
самоуправления, на которых эти права могут предоставляться в
соответствии с федеральным законом и международным договором Российской
Федерации) и права находится на государственной службе. В отношении
других политических прав их изъятие из правового статуса иностранца не
оговаривается, следовательно, они принадлежат иностранцам наравне с
гражданами России.

Трудовые права граждан могут быть реализованы только при наличии
специального разрешения – и у самого иностранного гражданина и у
работодателя, а в ряде специфических видов деятельности иностранный
гражданин трудовую деятельность осуществлять не вправе.

В части регулирования свободы передвижения нельзя не увидеть в
действующем законодательстве пережиток советских представлений о том,
что в каждом иностранце нужно подозревать шпиона, и поэтому необходим
строгий административный контроль за всеми иностранцами. Личное право,
закрепленное в ряде международно-правовых актов и в Конституции России –
право на выбор места жительства – для иностранных граждан ограничивается
разрешением административных органов, и едва ли можно найти необходимые
основания обоснованности, необходимости и соразмерности ограничения
этого права. В отношении свободы передвижения права иностранцев
ограничены по принципу – все, что прямо не запрещено или не ограничено
для посещения, открыто для иностранных граждан [Постановление
Правительства РФ от 04.07.1992 N 470] [Постановление Правительства РФ от
11.10.2002 N 754] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 755].

Определенные особенности реализации прав иностранных граждан
установлены: (1) в арбитражном процессе – [гл.23 АпК РФ], (2) в сфере
налогообложения (основное значение имеет не гражданство, а основное,
более 183 дней в течение календарного года, место жительства гражданина)
– [ст. 215 НК РФ], (3) в области семейных отношений – [раздел VII АпК],
(4) права на образование – [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16]
[Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. N 668], (5) права на
охрану здоровья – [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1]
[Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488]. В
последних двух случаях сами особенности регламентируются в подзаконных
нормативных актах, а закон устанавливает лишь возможность их
установления.

Особенности юридической ответственности иностранных граждан заключаются,
помимо дипломатических привилегий, также в специальном виде
административного наказания – выдворении за пределы РФ [статьи 3.10,
18.1 (ч.2), 18.4 (ч.2), 18.8, 18.10, 18.11 КоАП].

Беженцы и вынужденные переселенцы

Различие в статусе беженцев и вынужденных переселенцев заключается в
основаниях получения их статуса и в принадлежности к гражданству России.

Беженцы – явление международное и наряду с законодательством России их
статус регулируется международно-правовыми актами. По сути дела,
беженцами считаются иностранные граждане, вынужденно прибывшие на
территорию России. На основании упоминавшегося выше принципа защиты прав
человека в соответствии с основами конституционного строя Российская
Федерация берет на себя обязательства по обеспечению их прав. Данное
правило не позволяет считать беженцами лиц, в отношении которых
нарушаются социально-экономические, политические или коллективные права.
Только нарушение личных прав и только способом, несовместимым с
демократическими принципами правого статуса личности, может быть
основанием для признания лица беженцем. По сравнению с прочими
иностранцами, находящимися на территории России, беженцы, во-первых,
оформляют свое пребывание в России иначе. Само по себе признание лица
беженцем в силу закона влечет его право проживать на территории России.
Во-вторых, беженцам гарантируется за счет государства более широкий круг
социально-экономических прав. Помимо этих особенностей, на беженцев
распространяются общие правила о правовом статусе иностранцев
[Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1].

Вынужденными переселенцами, в отличие от беженцев, признаются, как
правило, граждане России, чьи социально-экономические права в силу
каких-то чрезвычайных обстоятельств не могут быть обеспечены по месту их
постоянного проживания, и предоставление им особого статуса имеет целью
восстановление их прав в полном объеме [Федеральный закон от 19.02.1993
N 4530-1].

Тема 6. Территориальное устройство России

§1. История развития института территориального устройства в

России

Российская империя по своему территориальному устройству носила характер
унитарного государства. Территория страны делилась на губернии (к 1917
г. их было 78), губернии – на уезды, уезды – на волости. После земской
реформы 1860-х гг. в этих единицах были органы, избиравшиеся населением,
и назначаемые императором генерал-губернаторы. Земства имели собственную
сферу полномочий, однако их самостоятельность юридически не была
зафиксирована.

Переход к федеративному устройству состоялся на III Всероссийском съезде
Советов в январе 1918 года, когда Российская республика была
провозглашена федерацией. Однако это не означало установление
универсального статуса территориальных единиц. С одной стороны, до конца
1920-х гг. в составе РСФСР сохранялись прежние единицы – губернии.
Постепенно они заменялись областями (в состав одной области входило
несколько губерний) деление которых первоначально осуществлялось на
округа, а округов – на районы, но уже через несколько лет (в 1930 г.) от
округов отказались и стали использовать схему «область – район –
сельсовет». Области выделялись исключительно по территориальному
принципу и сохраняли статус административно-территориальных единиц,
юридической автономии которых не предполагалось. Каждые 3-4 года
производились изменения административно-территориального устройства:
образовывались и упразднялись районы, происходила передача районов из
подчинения органов одной области в состав другой, выделялись города
непосредственного областного подчинения и т.д. Эти решения принимались
органами власти РСФСР без согласия областных органов.

С другой стороны, стали появляться новые территориальные единицы
(автономии), выделявшиеся по национальному принципу из территорий
проживания нерусских национальностей, как форма реализации ими права на
самоопределение – автономная республика, трудовая коммуна (1918-1923),
национальный (1925-1978), затем автономный (с 1978 г.) округ. Выделение
самостоятельной сферы осуществления ими государственной власти позволяет
относить их по статусу к субъектам РСФСР. Автономные республики входили
одновременно в федерации двух уровней – РСФСР и СССР (например, они
направляли своих представителей в Совет Национальностей Верховного
Совета СССР). По Конституции РСФСР 1978 года в состав Российской
республики 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10
автономных округов.

С 30 декабря 1922 (заключение договора о создании СССР) по 12 декабря
1991 года (денонсация Верховным Советом РСФСР договора от 30 декабря
1922 г.) Российская Федерация входила в состав СССР. Правовую природу
СССР определить трудно. С одной стороны, СССР обладал чертами
федеративного государства – имел единую систему управления, выступал в
качестве единого государства в международных отношениях. С другой
стороны, ряд признаков указывают скорее на конфедеративный характер его
государственного устройства. Союзные республики сохраняли международную
правосубъектность (Украинская и Белорусская ССР входили в состав Совета
Безопасности ООН), обладали правом выхода из состава СССР в
одностороннем порядке, обладали всей полнотой государственной власти за
исключением полномочий, переданных союзным органам. Даже договор о
создании СССР в 1991 году денонсировался Верховным Советом РСФСР как
международный договор. Учитывая вопросы правопреемства, о которых шла
речь выше (см. Тему 3), следует признать существование России в качестве
самостоятельного государства с 1918 г. до настоящего времени. Декларация
о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. носила характер
политического документа, с которым не следует связывать наличие
каких-либо правовых последствий.

Существенные изменения в характере федеративного устройства РФ стали
происходить в начале 1990-х гг. Некоторые автономные республики
(республика Саха (Якутия), республика Алтай) провозгласили собственный
государственный суверенитет. Со стороны этих республик заключение
Федеративного договора от 31.03.1992 носило характер добровольного
объединения в федерацию. Юридически их суверенитет не был признан, права
выхода из состава РСФСР они не имели, однако в любом случае они
выступали в качестве самостоятельных территориальных образований,
обладавших правосубъектностью. В то же время другие участники
Федеративного договора 1992 г. (края, области, города федерального
значения) такого статуса не имели и признанию их в качестве субъектов
заключения Федеративного договора должно было предшествовать наделение
их правосубъектностью решением органов власти РСФСР. В качестве такого
решения можно рассматривать сам факт заключения договора с этими
территориальными единицами, которые с 31 марта 1992 года приобрели
статус субъектов Российской Федерации. Это положение было подтверждено и
Конституцией РФ 1993 года.

После 1993 года в развитии федеративных отношений можно выделить два
этапа: до 1999 г. и после. На первом этапе самостоятельность субъектов
увеличивалась столь значительно, что при сохранении таких тенденций
можно было бы говорить о движении России к конфедерации. Субъекты РФ
были практически самостоятельны в определении системы собственных
органов власти (исключением было Постановление Конституционного Суда
1996 года, отношения с федерацией во многом были построены на началах
договорного способа урегулирования.

В октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
власти субъектов Российской Федерации», который стал началом усиления
унитарной тенденции развития федерации. Вопреки терминологии Конституции
РФ (ст.77) этот закон установил систему органов власти субъектов,
определил правовой статус всех высших органов, и урегулировал все
ключевые вопросы организации власти в субъектах. В 2000 году было
принято Постановление Конституционного Суда по делу о проверке
конституционности отдельных положений конституции республики Алтай, где
субъектам было отказано в праве устанавливать собственный
государственный суверенитет. Постепенно договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами в большинстве были
денонсированы, и договорный способ разграничения полномочий уступил
место законодательному определению прав субъектов федерацией в
одностороннем порядке.

§2. Принципы российского федерализма

Единство и целостность территории, государственную целостность сложно
рассматривать в качестве принципов федеративного устройства, так как они
отражают саму сущность этой формы государства – при наличии в её составе
самостоятельных государственно-территориальных единиц, федерация
остается единым государством, выступая в качестве такового во внутренних
и международных отношениях. В составе РФ нет
административно-территориальных единиц наряду с субъектами федерации,
как это было в РСФСР. Территория РФ состоит исключительно из территорий
субъектов РФ [Федеральный закон от 01.04.1993 N 4730-1]. Государственная
целостность предполагает единство экономического пространства, единое
гражданство и другие признаки единого государства.

Запрет на сецессию традиционно считается, как единство и целостность,
отличием федерации от конфедерации. Запрет сецессии обеспечивает
целостность государства, которая имеет приоритет, в том числе и по
отношению к праву наций на самоопределение.

Принцип федерального суверенитета означает, что субъекты федерации этим
свойством не обладают. В теории федеративного устройства это один из
самых дискуссионных вопросов. Государственная природа власти субъектов
федерации заставляла ученых прибегать к конструированию теорий
разделенного суверенитета, его совместной реализации и иным концепциям
распределения суверенитета между федерацией и субъектами. В практическом
плане точку в этих рассуждениях поставил Конституционный Суд РФ,
заключивший, что суверенитет един, неделим и принадлежит только
Российской Федерации в целом [Постановление Конституционного Суда РФ от
07.06.2000 N 10-П ]. Однако это не следует рассматривать только
федеративную власть в качестве государственной. Субъекты РФ осуществляют
государственную власть на своей территории в пределах, ограниченных
полномочиями федерации.

Непосредственное вхождение всех субъектов в состав РФ предполагает
одноуровневый характер федеративного устройства, когда каждый из
субъектов обладает всеми полномочиями в рамках предметов ведения
субъектов, правом на равное представительство в Федеральном Собрании с
другими субъектами и т.д., несмотря на вхождение населения и территории
некоторых субъектов (автономных округов) в состав населения и территории
других субъектов (краев и областей).

Единство правового пространства означает построение всей системы
законодательства на общих принципах, закрепленных в федеральной
конституции. Конституция имеет приоритет над всеми нормативными актами,
издаваемыми в Российской Федерации, устанавливает правила соотношения их
юридической силы. В отличие от конституции, федеральные законы выступают
как нормативные акты, издаваемые федеральными органами власти в пределах
своих полномочий. Поэтому можно говорить о приоритете федерального
законодательства только по предметам совместного ведения РФ и субъектов.
В исключительное федеральное ведение не вправе вторгаться субъекты, а в
их предметы ведения – федерация.

Единство системы государственной власти также отражает целостность и
единство государства, приоритет федеральной конституции, устанавливающей
принципы организации этой системы. Единая система не означает
подчиненности органов власти субъектов федеральным органам власти. У тех
и других определена собственная сфера компетенции. Единство системы
предполагает построение её на основе универсальных принципов – таких как
принцип разделения властей, демократического государства и
республиканской формы правления и т.д.

Равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами
власти. Вопреки своему собственному положению (п.1 ст.5) Конституция РФ
фактически устанавливает ассиметричное федеративное устройство.
Республики в составе РФ обладают большим объемом прав, чем другие
субъекты, что позволяет ограничивать равноправие субъектов только
взаимоотношениями с федеральными органами власти [Эбзеев Б.С. Карапетян
Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного
статуса субъектов].

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Этот принцип одну из особенностей федеративного устройства – нормативное
определение круга полномочий органов государственной власти. В унитарном
государстве полномочия территориальных органов власти определяются
усмотрением центральных органов и могут изменяться в одностороннем и
даже административном, а не законодательном порядке. Именно в силу
существования этого принципа часто указывают на связь федеративного
устройства и правового государства: если существует нормативно-правовое
разделение полномочий по различным уровням, оно предполагает нормативное
описание компетенции в принципе. По той же причине иногда говорят о
«разделении властей по вертикали», что также отражает правовой характер
разграничения полномочий. Нельзя не указать на то, что формулировка
этого принципа в Конституции РФ неудачна, поскольку предполагает не
самостоятельное распределение субъектом полномочий в пределах
собственных предметов ведения между своими органами государственной
власти (как происходило бы в случае разграничения предметов ведения
между РФ и субъектами), а непосредственное распределение полномочий
между федеральными органами и органами власти субъектов.

Равноправие и самоопределение наций – так следует понимать принцип,
упомянутый в ч. 3 ст.5 Конституции РФ. Чтобы не возникала путаница между
понятиями народа и нации, следует считать этническим понятие нации и
государственным – понятие народа. Право наций на самоопределение
провозглашено во многих международно-правовых актах, однако установление
формы его реализации осуществляется государством самостоятельно. Одной
из таких форм, наряду с созданием национально-культурной автономии,
российским законодательством признается возможность создания
собственного субъекта в составе РФ.

Принцип национально-территориального характера федерации не закреплен
нормативно. Он означает, что наряду с субъектами федерации,
образованными на территории преимущественного проживания какой-то нации
и существующими как форма реализации права этой нации на
самоопределение, в состав РФ входят субъекты, сформированные
исключительно как территориальные единицы.

§3. Взаимоотношения РФ и субъектов РФ

Среди способов регулирования взаимоотношений Российской Федерации и
субъектов РФ (в том числе способов разграничения предметов ведения и
полномочий) выделяются конституционный, законодательный и договорный.

Приоритет имеет конституционный способ – разграничение предметов ведения
в Конституции РФ. Конституция при этом не разграничивает полномочия
отдельных органов, а лишь определяет сферы осуществления государственной
власти РФ и субъектов. Принципом конституционного регулирования является
исчерпывающее определение исключительных предметов ведения РФ и
совместных предметов ведения РФ и субъектов. Это традиционная система
правового регулирования предметов ведения в федерации, которая
базируется на первичности государственной власти субъектов, передающих
часть своих полномочий федеральной власти. Учитывая способ создания РФ,
эта система представляется не столько вытекающей из логики российской
модели федеративных отношений, сколько из традиции. В сферах
исключительных предметов ведения РФ государственную власть осуществляют
только федеральные органы государственной власти.

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ не вполне отвечают своему
наименованию. В теории конституционного права совместным осуществлением
государственной власти является разграничение в данных областях не
только предметов ведения, но и полномочий. Например (это наиболее
распространенная ситуация) федеральные органы власти путем принятия
законодательных актов определяют общие принципы правового регулирования,
а более частные вопросы решаются в законах субъектов и деятельности их
органов исполнительной власти. В России предметы совместного ведения
носят характер конкурирующей компетенции: субъект вправе осуществлять
государственную власть в этих областях до тех пор, пока не будет принят
федеральный закон, устанавливающий какие-то общие нормы и правила. Этот
закон, правда, отменяет действие не любых актов субъектов, принятых в
данной области, а только тех, которые ему противоречат.

Наконец, прочие предметы ведения относятся к остаточной компетенции
субъектов.

Законодательный и договорный способы регулирования относится главным
образом к предметам совместного ведения, т.к. они не могут изменять
распределение предметов ведения, которое дано в конституции.
Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих
приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного
ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по
предметам совместного ведения. Исключительные предметы ведения федерации
даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам
федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом
органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках
данных полномочий единую вертикаль.

Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами
договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов
совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших
должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов
высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени
РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, – 10 лет.

В числе исключительных предметов ведения РФ можно выделить:
государственно-правовой блок, – предметы ведения, относящиеся к
устройству государственной власти и правовой системы (пп. «а», «б», «в»,
«г», «о», «п», «с», «т» ст. 71 Конституции РФ), экономический и
социально-культурный блок – предметы ведения, обеспечивающие единую
экономическую политику государства и единство экономического
пространства (пп. «д», «е», «ж», «з», «л», «р» ст.71 Конституции РФ),
блок предметов ведения, связанных с обеспечением обороны и безопасности
(пп. «и», «к», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ).

В числе предметов совместного ведения РФ и субъектов можно выделить:
предметы ведения по обеспечению единой правовой системы (пп. «а», «б»,
«и», «к» – административное и административно-процессуальное
законодательство, «л», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в
области использования и охраны природы (пп. «в», «д», «к» – земельное,
водное, лесное, законодательство о недрах и о защите окружающей среды–
ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в социальной сфере и области
защиты прав человека (пп. «е», «ж», «з», «к» – трудовое, семейное,
жилищное законодательство, «м» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) и координацию
международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72
Конституции РФ).

Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти
осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов
в самостоятельных сферах.

В сфере совместного ведения могут приниматься только федеральные законы,
но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные