.

Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Язык: русский
Формат: дипломна
Тип документа: Word Doc
0 6209
Скачать документ

СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Понятие и виды форм государственного устройства

1.2 История российского федерализма

1.3 Конституционно-правовое регулирование федерального устройства
Российской Федерации

ГЛАВА 2 СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ПОНИМАНИЮ ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Разграничение компетенции в федеративной системе

2.2 Субъективный состав российского федерализма

2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного
управления: проблемы и пути решения

2.4 Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных
отношений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика

СССР – Союз социалистический советских республик

РФ – Российская Федерация

ФКЗ – Федеральный конституционный закон

ФЗ – Федеральный закон

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является
развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с
целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным
отношениям данная проблема в современный период приобретает особую
актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых
общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии
реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного
реформирования – конкретизация конституционной модели федерализма. Автор
отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В
государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель
федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства
субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают
затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся
ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных
отношений является одной из основных задач науки конституционного права.
Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны
проводить представители различных отраслей знания историки и экономисты,
философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам
принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего
сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами
государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и
функционирования государственных институтов.

Каждое государство характеризуется определенными чертами, в которых
выражается его специфика. Оно может быть демократическим или
тоталитарным, республикой или монархией и т.д. Совокупность этих черт
позволяет говорить об определенной форме, определенном способе
организации государства, или о государственном строе. Этот строй,
закрепленный Конституцией государства, становится его конституционным
строем. Таким образом, конституционный строй – это определенная форма,
определенный способ организации государства, закрепленные в его
конституции.

Поскольку конституционный строй Российской Федерации включает целую
систему складывающихся общественных отношений, в его закреплении
участвуют не отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права
и законодательства, а все отрасли российского права и законодательства.

Основы конституционного строя Российской Федерации – это устои
государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить
Федерации характер конституционного государства. В Конституции
Российской Федерации содержится специальная глава, посвященная основам
конституционного строя, охватывающая довольно широкий круг
конституционно регулируемых общественных отношений. Закрепление основ
конституционного строя в конституционной форме имеет важное значение.
Она обеспечивает провозглашение этих основ от имени народа России их
государственной волей. Тем самым подчеркивается особая значимость основ
конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех
субъектов правоотношений, активное воздействие на правовое регулирование
всей системы общественных отношений. Поэтому закрепленные в Конституции
основы конституционного строя образуют фундамент всего правового
регулирования государственной и общественной жизни России, определяют в
юридической форме те важнейшие качества связи, которые свойственны ее
организации. Наконец, именно благодаря конституционному закреплению
основ конституционного строя в систему их гарантий включаются как
материальные, политические, социальные, так и правовые гарантии. В силу
этого их реализация должна обеспечиваться Российским государством.
Невзирая на то, что по Конституции Россия является федеративным
государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется
особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных
сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны
неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное
централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности
федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь
переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной
государственности. Поневоле вспоминаются слова императора Николая I,
приведенные в эпиграфе: неужели и впрямь федерализм в России никому,
кроме пресловутых «тунгузцев», не нужен? Почему ключевая характеристика
государства Российского спустя не столь уж большой срок с момента
закрепления ее в действующей Конституции вдруг стала восприниматься как
отживший свое, ненужный атавизм государственного организма?

Федерализм в современном мире – это процесс, подверженный постоянному
совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные
государства находятся в постоянном поиске верных управленческих решений.
Да и само содержание данной категории претерпело значительные изменения.
Как верно отмечает Б.Г. Хачатурян, за время теоретического осмысления
федеративных принципов и практического строительства российского
федеративного государства цели и задачи российского федерализма прошли
значительную эволюцию.

В современном мире существуют различные формы государственно
территориального устройства, в том числе более 20 федераций.

Федеративное устройство – разновидность государственного устройства,
являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны.

Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в
зависимости от исторических традиций, национального состава населения и
других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США,
Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия,
ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства – одни по
соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности
эффективного демократического управления из одного центра.

Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция
любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные
полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем
общественного развития.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная
организация власти, определяющая правовое положение региональных частей
государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно,
государственное устройство определяет меру централизации и
децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и
целым).

Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших
государствах, но она становится сложной и приобретает политическую
окраску в более крупных государствах.

Невзирая на то, что по Конституции Россия является федеративным
государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется
особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных
сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны
неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное
централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности
федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь
переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной
государственности.

Таким образом, вопрос о развитии федерализма как формы государственного,
национального устройства является весьма дискуссионным, что и определяет
его актуальность для дальнейшего исследования на примере Российской
Федерации.

Следовательно, целью написания выпускной квалификационной работы
является проведение анализа федеративного устройства в Российской
Федерации как основы государственного управления. Для достижения
поставленной цели, необходимо решение следующих задач:

1. рассмотреть понятие и виды формы государственного устройства;

2. рассмотреть историю российского федерализма;

3. проанализировать конституционно-правовые основы федеративного
устройства;

4. рассмотреть системный подход к пониманию федерализма;

5. проанализировать разграничение компетенции в федеративной системе;

6. рассмотреть субъективный состав российского федерализма;

7. проанализировать влияние федеративного устройства на реализацию
государственного управления: проблемы и пути решения.

Предметом выпускной квалификационной работы является федерализм и
федеративное устройство РФ как основа государственного устройства.

Объектом выпускной квалификационной работы выступают совокупность
правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере.

Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых
задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому
же в рамках одной отрасли – конституционного права. Государственность,
тем более национальная государственность – явление многогранное и
многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных
факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических,
климатических и др. Исследование национально-государственного устройства
является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных
отраслей общественных наук. В трудах историков О. И. Чистякова, Н. А.
Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда,
С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В.
Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных
периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах Д. А.
Керимова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или
иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна,
Г.В. Атаманчук, Л.Ф Болтенкова, А.Н Бардак, Н. В. Витрука, М. В.
Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М.
И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С.
Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева,
В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В.
Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С.
Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н.
Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.

В то же время, очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений
национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед
собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме
федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и
правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Методологической основой исследования при подготовке работы
использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь
был применен метод материалистической диалектики, который позволяет
увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или
иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного
явления. Применялись и другие методы исследования: системный,
социологический, историко-правовой, формально-юридический,
системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки
понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила
лингвистики.

Научная новизна выпускной квалификационной работы определяется
содержанием исследования, в котором сочетаются теоретические и
практические подходы к исследованию федеративных отношений в сфере
изменения субъектного состава РФ.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Понятие и виды форм государственного устройства

Под формой государственного устройства понимаются территориальное его
устройство (административно-территориальное или
национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его
составными частями и центральной властью Головистикова А.Н. Проблемы
теории государства и права. Учебник. – М., 2005. С. 279..

Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и
федеративная. Унитарное государство (фр. unitaire – единое, составляющее
одно целое) – единое, слитное государство, состоящее в своей основе из
административно-территориальных единиц, которые не имеют права
собственного местного законодательства, хотя могут издавать другие
нормативные акты (решения, постановления) Рассолова М.М. Теория
государства и права: Учебник для вузов. – М., 2001. С.84..

Для унитарных государств характерно наличие следующих основных признаков
См.: Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших
юридических учебных заведений и факультетов. – Ростов-н/Д, 2002.
С.142-143.:

– единая конституция;

– единая система высших органов государственной власти (глава
государства, парламент, правительство, судебная система);

– единое гражданство;

– единая система права;

– территория унитарного государства подразделяется на
административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо
политической самостоятельностью.

Федеративное государство (от позднелат. foederatio – «союз,
объединение») – сложное государство, субъекты которого, обладая
государственным суверенитетом, объединились в общее государство для
решения общих долгосрочных задач. В теории различают автономную и
союзную (договорную) федерацию См.: Чиркин В.Е. Модели современного
федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.
С. 151-152..

Федеративная природа ряда государств обусловлена в первую очередь
многонациональным составом населения (Российская Федерация, Канада,
Индия и т.д.). Основой федеративного устройства государств является
национально-территориальный или территориальный принцип, что
способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация
образуется из самостоятельных государств преимущественно на договорной
основе, во втором – субъектами федерации выступают государственные
образования, образованные по территориальному признаку.

В федеративном государстве существуют общефедеральные органы
государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной),
решения которой являются обязательными для субъектов федерации только в
той мере, в какой это определено в ее компетенции. Законодательный орган
традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее
субъекты. В Российской Федерации в Совете Федерации каждый из ее
субъектов имеет по два представителя. Наряду с высшими федеральными
органами существуют высшие органы государственной власти членов, частей,
субъектов федерации.

Территория союзной федерации состоит из совокупности территорий ее
субъектов, каждый гражданин субъекта федерации является одновременно
гражданином всей страны. Имеются единые федеральные вооруженные силы,
финансовая, налоговая, денежная системы. Основную внешнеполитическую
деятельность осуществляют федеральные органы. Субъекты федерации могут
иметь собственные войсковые формирования.

Право выхода из состава федерации за их субъектами в современных
конституциях не признается, что обеспечивает целостность и федеративное
единство государства.

В настоящее время Россия, США, Бразилия, Индия существуют как
федеративные государства. Как правило, федерация возникает на основе
нормативного договора, либо принятия конституции.

Самостоятельность субъектов федерации определяется чаще всего
специальным нормативным актом или конституцией союзного государства.

Конфедерация представляет собой союз государств, который создается на
основе договора или соглашения для строго определенных целей
(политических, военных, экономических) и, как правило, носит временный
характер. Впоследствии конфедерация или перерастает в федерацию (США,
Швейцария), или распадается. Современными конфедерациями были
Объединенная Арабская Республика (ОАР), включавшая Египет и Сирию, а
также Сенегамбия, объединявшая Сенегал и Гамбию. Конфедерация сочетает в
себе признаки внутригосударственной и международно-правовой организации.

Конфедеративное объединение предполагает создание высших органов.
Принятые ими решения не носят обязательного характера для субъектов
федерации, последние могут отменить действия актов органов конфедерации
на своей территории (право нуллификации). Ими можно руководствоваться,
если субъект федерации в процессе принятия актов добровольно согласится
их выполнять или впоследствии возложит на себя такую обязанность. Обычно
центрального конфедеративного государственного аппарата не существует, а
создаются высшие органы координирующего характера. Конфедерация
государственным суверенитетом не обладает, субъекты имеют право выхода
из ее состава, нет общей конституции, единой денежной системы, единого
гражданства.

Таким образом, в унитарных государствах обособление частей в основном
носит лишь административно-управленческий характер, их органы
самостоятельную политику не вырабатывают, и выделиться в самостоятельные
государства не могут. В федеративном государстве имеются высшие органы
государственной власти и управления, как у государства в целом, так и у
его субъектов. На федеративные формы организации власти тип государства,
соотношение классовых сил оказывают самое серьезное влияние.

Понятие и сущность федерализма

Во избежание длительной полемики определим федерацию как конституционно
закрепленную форму государственного устройства, подразумевающую
формирование государства из территорий его субъектов, обладающих особым
статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также
возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на
федеральном уровне.

Федерализм – понятие более широкое, нежели федерация. Он определяется
как принцип, концепция, парадигма государственного устройства,
позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и
общественной власти в условиях ее территориальной организации на
нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ
урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на
государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он
определяет разделение государственной власти по вертикали между
территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Понятие федерализма, таким образом, характеризуется достаточно широким
объемом. Существенной его частью является идеологическая составляющая.
Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного
устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм… может
существовать без федерации, но невозможно существование федерации без
федерализма» Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России //
Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2. С. 35. Существуют
унитарные государства с сильно развитыми началами федерализма наряду с
государствами федеративными, где, собственно, федерализм находится в
зачаточном состоянии. Федерализм свидетельствует в пользу наличия в
структуре государства не столько формальных, сколько реальных
федеративных элементов. Изучение феномена федерализма все более наводит
на мысль о том, что это нечто большее, чем форма либо даже принцип
государственного устройства. Федеративные начала присутствуют в моделях
организации власти едва ли не любого порядка. Федерализм – это частный
случай более широкого общественного феномена.

Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма
переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и
другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма,
оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от
федерализма мизерна, а вред – велик, поскольку искривление властной
вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти
традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие
противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название
полицентризма – структурной основы самоуправляющихся общественных
систем.

Федерализм как форма полицентризма

В своей основополагающей работе «Смысл американского федерализма. Что
такое самоуправляющееся общество» Винсент Остром охарактеризовал
полицентризм следующим образом: «Традиционные модели правления в
регионах больших городов образуют полицентрическую политическую систему,
в которой существует много центров принятия решений, формально
независимых друг от друга. В той мере, в какой они, в рамках своих
юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции,
контрактов и других форм сотрудничества… они демонстрируют устойчивые и
предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они
функционируют как «система» Остром В. Смысл американского федерализма.
Что такое самоуправляющееся общество. – М., 1993. С. 253.. Далее он
пишет: «Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений
можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то,
следовательно, возможно существование человеческих сообществ, не
зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности».
То, что кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении
оказывается системой упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя
видимость порядка может ввести в заблуждение относительно прочности
системы.

Полицентризм в том или ином виде присутствует во всех системах
социального порядка. При участии Тибоута и Уоррена См.:
Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 37 Остромом были выделены основные
признаки полицентрической политической системы, в полной мере присущие и
федерализму:

1. наличие множества автономных властных единиц;

2. их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и
стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов;

3. оптимальное разграничение компетенции между указанными единицами;

4. максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной
жизни.

Федерализм как система

Исследование феномена федерализма как частного случая полицентризма,
приложенного к территориальной организации власти, выводит нас к теории
систем. Для системного метода характерен взгляд на полицентрическую
модель власти как систему, состоящую из совокупности объектов, причем их
взаимосвязь приводит к возникновению новых интегративных свойств
системы, которые отсутствуют у составляющих ее объектов Прангишвили И.В.
Системный подход и общесистемные закономерности. – М., 2000. С. 77;
Рузавин Г.И. Методология научного исследования. – М., 1999. С. 276..
Полицентризм согласно данной теории представляет собой
самоорганизующуюся систему, черпающую энергию и информацию
непосредственно из окружающей их среды способами, недоступными иным
разновидностям систем. Самоорганизующиеся системы открыты и упорядочены.
В закрытых же системах, напротив, энтропия (беспорядок) постоянно
возрастает, достигая в пределе максимума Рузавин Г.И. Указ. соч. С.
284..

В теории систем по структурному критерию выделяются также т.н. сетчатые
(неиерархичные, слабоиерархичные) системы (сети). Они слабо-либо вообще
неструктурированны, в них каждый элемент либо подсистема связаны со
многими другими элементами системы сложными обратными связями, и они так
сильно влияют друг на друга, что данную систему невозможно однозначно
структурировать или выделить в ней какую-либо иерархию. Такие
многосвязанные слабоструктурированные системы плохо расчленяются, а
иногда не расчленяются вовсе на отдельные элементы (подсистемы), при
этом целостная система представляет собой много больше, чем сумма этих
элементов Прангишвили И.В. Указ. соч. С. 52.. Данная модель во многом
походит на самоорганизующуюся, и она также сопоставима с
полицентрическими взглядами на территориальную организацию власти.

Страницы всемирной истории федерализма

Подобный взгляд на федерализм мало согласуется с разговорами о его
неминуемом кризисе и загнивании. Разумеется, в современном мире у
федерализма немало серьезных проблем, но это скорее «детские» болезни,
нежели «старческие». Становится вполне очевидно, что федерализм
существовал задолго до возникновения первой «официальной» федерации –
США. Американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для
самой Америки. Та модель федерализма, которую сегодня принято считать
классической, возникла как итог многолетнего опыта созидания
государства, зиждившегося на множественности единиц правления. История
федерализма куда более обширна и корнями своими уходит гораздо глубже,
чем принято считать. Задолго до создания американской федерации более
ранние опыты такого рода наблюдались в вольных городах Европы. Кроме
того, существовало даже государство «Республика объединенных провинций»
(Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное
государственное образование. Так же глубоко в историю уходят корни
швейцарского федерализма.

Формы проявления европейского полицентризма (в Голландии, Швейцарии,
Англии, Германии, Австрии, Франции, Италии и др.) существовали задолго
до создания США. Упоминания о подобной организации общества встречается
уже в эпоху античности. Для укрепления военной организации
западно-римские императоры пошли по пути, известному еще с IV в., а
именно начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым
последние объявлялись союзниками (федератами) империи и получали от
императоров места для поселения, продовольствие, снаряжение, а также
регулярную плату Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн. –
М., 1998. С. 760, 764, 770.. В результате такой политики на границах
Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов,
алеманов, бургундов, вандалов, готов и др. Как писал русский правовед А.
Ященко, «еще древняя римская держава… в своем внутреннем строении
покоилась на федеративных началах» Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт
синтетической теории права и государства. – Юрьев, 1912. С. 400..

Примеры такого рода можно продолжать и далее. История знает и греческое
полисное устройство, и союзы древнешумерских городов-государств, и
разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу
полицентризма. Как сами примеры протофедеративной организации общества,
так и попытки ее концептуального осмысления можно встретить в самые
ранние периоды человеческой истории, что является подтверждением
глубокого укоренения полицентрической психологии в человеческом
сознании. Полицентрические формы общественного бытия встречаются во все
времена и практически у всех народов. Другое дело, что в силу целого
ряда обстоятельств внутреннего (неумение раскрыть потенциал развития,
заключенный в вариабельности полицентрической структуры) и внешнего
(агрессивная среда) характера они менялись на более жесткие в
организационном плане формы, не обладающие, однако, большим потенциалом
саморазвития.

Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как
государству, заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как
правовом, так и политическом. На каждом этапе своего исторического
развития федерализм подвергался классическим для данного института
факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако,
особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым
факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает
предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления
вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю
российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией
сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и,
затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов
исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране
фактического унитарного государства предшествовал процесс
территориальных преобразований и изменения субъектного состава России
как союзного или псевдосоюзного государства.

1.2 История российского федерализма

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Их
усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств
в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот
процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные
присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем
Россия превратилась в государство, спаянное воедино общими интересами:
экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия –
и это хотелось бы подчеркнуть – создавалась и развивалась как
централизованное унитарное государство. В истории Российской
государственности с древних времен прослеживаются две противоположные
тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к
саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая – к
созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства.
В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские
княжества были объединены (по нынешним понятиям) на конфедеративных
началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Каждый удельный
князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от
киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом
серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими
завоевателями Тадевосян Э. О моделировании в теории федерализма //
Государство и право 1997. № 8. С.58 – 68..

Н. М. Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собой, хотя и
были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и

каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были
сильны, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась
неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была
формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного
уклада есть постепенное развития федеративного начала, но вместе с тем и
борьбы его с началом единодержавия» Коркунов Р. Российская империя. –
М., СПб. 1980. С.30.

Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали
немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное
государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость
окончательно определили исторически тот путь России как
централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы
оградить себя от набегов с Востока и сдерживать экспансию с Запада,
обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность
активизации внешней торговли, России было необходимо поддерживать
высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те
времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией
власти. Расширение Российской империи шло в рамках унитарного
централизованного государства. Северные и восточные территории,
присоединенные к России, по большей части были населены народами, у
которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается
западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное
устройство в результате присоединения к России не менялось, но их
юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов
Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы
Прибалтики и Кавказа Киселева А. Теория федерализма. – М., 2002. С.112.

В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в
начале XIX в. в связи с надеждами передовых представителей российского
общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза
русских рыцарей граф М. А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения
Российской империи на тринадцать крупных единиц. Представители Северного
тайного общества декабристов также видели будущее России как правого
государства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах
Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного
устройства России Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской
национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 – 90..

Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг.
XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства»,
преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в
единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-
либо серьезного политического влияния это общество не имело.

Иное дело – Российское революционное движение. На парижском съезде
славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов.
Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с
центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая
политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей
М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин,
призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М.
Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации,
способной задавить свободу. Высоко ценил идею федерализма А. Герцен.
Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на
отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов,
например, Сибири. Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на
всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты
«Народное дело», в которой содержалось требование «полной воли для всех
народов, ныне угнетенных империей», на политическую линии газеты П.
Лаврова «Вперед», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др.
Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались
политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала,
хотя и формально, федеративным государством Костомаров Н. Исторические
монографии и исследования. Книга первая. СПб., 1903. С. 169.

Несмотря на развитие всех этих идей, федерализм в официальных кругах
царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется,
система управления страной не могла не отражать особенности положения
ряда регионов. «Наместники царя на Кавказе по положению был в своем
регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения
их решений в своем регионе» Радзинский Э. История царской России – М.,
2002. С.73.

Известный российский правовед Н. М. Коркунов писал уже в канун первой
мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она
никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии» Коркунов Р.
Указ. соч. С. 212. И это было сказано не случайно. Основные Законы
царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть
принадлежала государю.

В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в
делах же управления подчиненного», как говорилось в то время,
определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам,
действовавшим его именем и по его велению.

Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в
проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа,
подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного
собрания и принятого на заседании ВЦИК 3(16) января 1918 г. В пункте 2
проекта говорилось, что «Советская Российская республика учреждается на
основе свободного союза свободных наций как федерация Советских
национальных республик». Однако на следующий день в кратком изложении
текста резолюции, опубликованном «Известиями», в названии Российской
республики слово «федерализм» отсутствовало. Это наводит на мысль, что
федерализм в данном случае рассматривался не как принцип
государственного устройства, позволяющий сохранять атрибуты
государственности субъектов федерации с закреплением за ними
определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство
разрешения национального вопроса, декларированного в своих прежних
программных документах.

Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и
диктовалось соображениями политических деятелей. Известно отрицательное
отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и
ослабляет единство рабочего класса, и потому «рабочие не только должны
отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться
в этой республике самой решительной централизации силы в руках
государственной власти» Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, т. 7, 22. С.
255-266. Еще категоричнее против системы «мелких государств» под эгидой
федеральных Конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он
писал, что «пролетариат может потребовать лишь одну форму единой и
неделимой республики» Маркс К., Энгельс Ф. Указ. Соч. С. 238.
Последовательно придерживался этой точки зрения и В. И. Ленин, особенно
до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских
социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной
республики Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7. С. 103,104.
Ленин видел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов
капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на
перспективе рабочего движения и созревания условий для социалистической
революции. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И.
В. Сталин. В статье «Против федерализма» (март 1917 г.) он писал: «Не
ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить
национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его
донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории» Сталин И.
Сочинения. Т. 3, 4. С. 27.

Следует также иметь в виду, что социалисты XIX в., в том числе и К.
Маркс, а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как
конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме
способ участия местных органов власти в формировании центрального органа
власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом
Советской республики. В нем они видели возможность, с одной стороны,
привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны,
удержать эти народы в составе создаваемого государства. Тем более что
мощным скрепляющим фактором в этом деле выступала партия,
дисциплинированная и всепроникающая. Поэтому при создании первой
Российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие
не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в
названии государства: в начальных главах в качестве принципа, но
отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее
мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной
реакции мировой революции, которая должна сначала привести к всемирной
федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства,
то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне
обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что
Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и, следовательно,
нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя
предметы ведения центральных и региональных органов государственной
власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали
прерогативы местных органов, поставив на первое место «проведение в
жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской
власти» (п. «а» ст.61) Конституция общенародного государства. – М.,
1978. С. 208, но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению
Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального
Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они
признают подлежащими их разрешению» (ст. 50) Таким образом, несмотря на
употребление термина «федерализм» РСФСР на самом деле являлась унитарным
государством.

Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении
И. В. Сталина, опубликованном в «Правде» 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин
утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной
федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют
собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и
исторической случайностью и являющихся переходной ступенью «от
независимости к империалистическому унитаризму». Советская федерация
представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени»
от «принудительного царистского унитаризма к «добровольному и братскому
объединению трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель
которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму» И. Сталин.
Указ. Соч. С. 66-73.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие
бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в
процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей
предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны
и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными
республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними
были заключены договоры в соответствии с нормами международного права.
Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и
подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что
объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она
же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене.
Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.

На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта
Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все
республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном
положении по отношению к центральным органам власти. Среди
представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза
будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить.
Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на
сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии
заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.

На XII съезде РКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба.
Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском
национализме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на
создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить
свободное развитие национальных республик. На съезде была выработана
структура органов власти, определено количественное представительство
республик в палатах ВЦИК.

На XII съезде РКП(б) и II съезде Советов СССР были заложены основы
нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и
дополняли то, что было решено этими съездами Эбзеев Б. Российский
федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право
1995. № 3. С. 3 – 12..

Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном
фундаменте, смогло простоять 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки
международной напряженности? Выдающийся психолог Л. С. Выготский
отмечал, что понять процесс можно, «только зная конец процесса,
результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея
конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных
этапов» Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. – М., 1982. С. 294-295.

Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он
был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в
Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР
– по сути своей унитарное государство – именовалось федерацией.

СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного
устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и
конфедеративным. Это определило развитие тех центробежных процессов,
которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания
употреблять термин «федерализм» применительно к СССР (он был создан на
основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд
федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных
документах никогда не употреблялся. И это не случайно. Изначально СССР
мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере
развития все больше и больше развивается в направлении централизации и
усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России,
которой приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и
Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании
СССР это парадигма. Данная тенденция сама по себе еще не представляет
большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению
федерального центра имеют место практически во всех современных
федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико,
административно-командные методы определяли направление всех видов
государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не
оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь
необходимых для нормального функционирования федеративной системы
отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит,
было, тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по
своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был
только его внешней оболочкой и не являлся системообразующим принципом.

СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по
национальному признаку из самостоятельных национальных государств,
отличавшихся своей историей, культурой, религией, опытом и традициями
государственного строительства. В национальном сознании народов этих
стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который
прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При
заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей
самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода
из его состава, пусть, как казалось, и формальным (не в юридическом
смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии
рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции.
В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская
ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих
представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и
были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР? Эти ключевые позиции
конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для
судьбы Союза. СССР обладал также признаками федерации. Во-первых, он был
единым государством, состоящим из нескольких государственных образований
– союзных республик. Во-вторых, союзные республики имели собственную
территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена
без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В
классических федерациях эти органы имеют высокую степень
самостоятельности. В СССР национальная номенклатура полностью зависела
от центральных партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть
федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов союза
находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных
особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако
важнейшей задачей республиканских органов власти было и оставалось
проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что
превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами
федерализма создавали качественно новую ситуацию, неизвестную в прошлой
мировой практике государственного строительства и политического
устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону
федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция
на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации.
Унитаристская направленность политики центра только усиливало
потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения
государственного единства. Спасти ситуацию можно было только путем
создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым
слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не
оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был
желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или
системообразующим принципом сохранения государственного единства
нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки.

Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния
при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду
СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна
быть обращена к гражданам единого государства, и в этом – важнейшее
условие формирования единой нации. Важнейшем свойством любой системы
является ее целостность.

Проблема сохранения целостности России как единого федеративного
государства наиболее остро встала с начала 90-х гг., когда большинство
автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя
суверенными государствами в составе РСФСР, а V Съезд народных депутатов
РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина
«автономия». Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР хотя и
номинально, были федерациями, объединенными политическими средствами. В
государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности
федеративной системы, его заменяла КПСС.

Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен
важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть
системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая
партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил
права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив,
таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего
единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало
незамедлительно парад суверенитетов, который после распада СССР создал
реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после
выступления Б. Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в
которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько
суверенитета, сколько они в состоянии проглотить.

Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра
и слабостью экономических связей регионов, которое усугубилось распадом
Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговать для
себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации
оказались более в предпочтительном положении по целому ряду позиции. Это
вызвало соблазн и у исконно русских территорий обрести республиканский
статус. Так появилась идея Уральской республики, которая была уже близка
к реализации.

Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора,
подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включенного в
Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он
юридически оформлял федерацию, но еще и в том, что с его принятием был
сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права
субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для
того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в
федеральной системе.

Заключение Федеративного договора привело к созданию асимметричной
федерации, в рамках которой национальные республики обладали значительно
большими правами, чем имевшие территориальную основу регионы. Республики
были признаны суверенными государствами с правом на самоопределение и
введение гражданства, на принятие собственных Конституций и избрание
глав исполнительной власти. В их собственность перешла земля и
расположенные на республиканских территориях естественные ресурсы.
Собственность на землю и естественные ресурсы регионов остались за
федерацией.

Несмотря на то, что Федеральный договор предусматривал существенное
расширение полномочий республик, две из них – Башкортостан и Якутия –
подписали его лишь после того, как им были предоставлены дополнительные
привилегии, а еще две – Татарстан и Чечня – вообще отказались
присоединятся к нему.

Целостность Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что
одна из самых крупных по своему потенциалу республик – Татарстан не
подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию
Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992 г. Верховный Совет
Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой
провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного
права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о
взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской
Республики, обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской
Республики», направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни
от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993
г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между
государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики,
подписанный парламентско-правительственной делегацией России и
руководством парламента Чечни. В нарушении федеральной Конституции,
относящей вопросы военного строительства и создание вооруженных сил к
исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал
создавать в Чечне незаконные воинские формирования. Подписание
Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только
первым шагом. За ним должен был последовать второй – законодательное
закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом
случае система российского федерализма могла обрести необходимую
целостность и стабильность.

Таким шагом стало принятие Конституции РФ 1993 года. Сам факт проведения
референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством
населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного
договора (в прежней Конституции он был ее составной частью)
недвусмысленно свидетельствует о конституционном характере образования
Российской Федерации. В этом нашло законодательное закреплений
исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее
составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не
ущемляет национального чувства народа, не умаляет их вклада в
становление Российской государственности, экономики, науки и культуры.
Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной России
высказался за сохранение единого Российского государства в его
исторических границах. Что касается Федеративного Договора, то
составляющие его документы принимались полномочными представителями
субъектов РФ и касались только разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
власти субъектов РФ Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ //
Государство и право. 1997. № 8. С. 14 – 20..

Так, на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и
именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими
атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская
Федерация. Однако деление на субъекты федерации досталось новой России
от прежней административной системы и носит в известной степени
субъективно-волевой характер. Поэтому с самого начала, особенно при
переходе к рыночным отношениям, обнаружилась вся искусственность
подобного деления, проявившаяся в самонедостаточности подавляющего
большинства субъектов Федерации.

Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР
следующее деление: национальные республики в составе России, края,
области, автономные округи, города федерального значения, автономная
область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело
какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной
степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было
унаследовано от прошлой административно-командной системы.

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на
протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами
рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной
власти в условиях сложной организации территории России (1937–1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ
1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам
большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию
власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся
государственно-правовой базис мировой социалистической революции,
которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного
федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было,
ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР
могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого
числа других наций с произвольными границами См. подробнее: Чистяков
О.И. Становление Российской Федерации (1917 – 1922). – М., 1966. С. 107
– 110, 123 – 126..

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде
советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное
устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на
первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской
империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии,
Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и
закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в
договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания
автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных
границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот
процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918
г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд
автономных областей. Но большинство административно-территориальных
частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были
созданы административные органы для решения вопросов национальных
меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных
республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области Смоленский
М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации.–
Учебник. М., 2006. С. 262..

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался
и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное
государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из
федерации. Это объединение народов было тесно увязано с
антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло
собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются
национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное
звено реального управления, каковым была коммунистическая партия,
рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально
федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства
РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало
ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего
расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах.
Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления
Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики
партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.)
государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации
государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16
автономных республик и пять автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на
политику репрессий, которая осуществлялась под руководством
коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы
многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941
г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в
1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и
балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов
были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации
репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы
реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107–1 «О
реабилитации репрессированных народов».

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими
реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в
целом и России в частности. В 1990–1991 гг. большинство автономных
республик и многие автономные области России провозгласили себя
суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик
сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV
Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из
названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный
статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность
распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта
1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в
Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал
суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области,
города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались
субъектами Федерации.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе
82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести
видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном
порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не
статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не
означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65).
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации» О порядке принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации:
Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от
31.10.2005) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2001. №
52 (ч. 1). Ст. 4916. не предусмотрено изменение субъектного состава РФ
по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения
федеративного устройства России на основе федеральных округов.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве
нового субъекта иностранного государства или его части и заключении
международного договора является данное иностранное государство.
Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта
принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых
образуется новый субъект РФ.

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход
из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление
подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности,
ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национальный
и территориальный – также относится к особенностям российского
федерализма. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика + 4
автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что
преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57
территориальных субъектов (9 краев + 46 областей + 2 города федерального
значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России
обусловлено историческими корнями, политическими факторами,
национально-этническими особенностями России Кетов Ю. Исторический опыт
развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. N 12. С.12-16.

Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по
национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как
средство решения национального вопроса в многонациональных государствах.
В советском государствоведении длительное время противопоставлялись
«буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и
федерации «социалистические», в основе которых лежал
национально-территориальный принцип Топорнин Б.Н. Федерализм: теория,
институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). – М., 2001.
С. 64.. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться
только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно
теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет
федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из
федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности
объединения и равноправия субъектов федерации Чиркин В.Е. Современный
федерализм: сравнительный анализ.- М., 1995. С. 14 – 15..

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни
национально-территориальный подход (средство решения национального
вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ
децентрализации управления) к организации федеративного государства
нельзя абсолютизировать Топорнин Б.Н. Указ. Соч. С. 65..

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво
сочетание национально-территориального и
административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу
своего многонационального состава в Российской Федерации существуют
автономные государственные образования, статус которых целесообразнее
было бы определять вне зависимости от определения
национально-государственного устройства страны (так как территории этих
образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с
административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в
этих национально-государственных образованиях проживает всего 7%
титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению
России) живут в иных национально-государственных или
административно-государственных образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход
соответствует международно признанному праву народов на самоопределение,
он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного
государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных
регионов, способен снять определенные противоречия между
национальностями. Территориальный подход к федерации способствует
укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы
интеграции, единство общества; на практике это –
комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может
быть дополнен культурно-национальной автономией Чиркин В.Е. Модели
современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право.
1994. N 8 – 9. С. 155..

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное
мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.
– М., 1998. С. 42.. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические
исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам
коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в
1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского
и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой
«общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из
национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и
ведет в тот тупик, из которого трудно выйти» Тадевосян Э.В. Российский
федерализм и современный национально-государственный нигилизм //
Государство и право. 1996. N 10. С. 5..

Многонациональное российское государство с точки зрения управления
требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого
непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с
умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов
Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется
на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и
национальный принципы и максимальное приближение государственного
аппарата к населению Козлова Е.И. Конституционное право Российской
Федерации. – М., 1995. С. 285..

Российская национальная система территориальной организации по
Конституции РФ 1993 года, хотя и пыталась придать старой структуре
жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела
определенную новизну. Новая федерация была не
национально-государственной организацией с различным статусом
составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией
(хотя и асимметричной).

1.3 Конституционно-правовое основы федеративного устройства Российской
Федерации

Согласно ч. 3. ст. 6 Конституции РФ – Федеративное устройство Российской
Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы
государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и
самоопределении народов в Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации
является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и
неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст.
4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с
федеративным устройством нашей страны.

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации
основано на единстве системы государственной власти и разграничении
предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее
субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы
ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.

Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации
предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения
защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут
быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового
регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если
не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках
всего государства, не будет выработана единая политика в сфере
межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в
масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать
систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной
власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень
предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация,
ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных
условиях развития науки и техники должны входить и управление
федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в
ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых
веществ и наркотических средств и др.

Важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение
предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является
необходимость учета органами государственной власти и управления
условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого,
например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать,
причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти
органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя
Российской Федерации и общим принципам организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым
федеральным законом в интересах всего многонационального российского
народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав
и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа,
Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в
случае противоречий между ними действует федеральный закон.

Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на
самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений
современной демократии и относится к общепризнанным нормам
международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на
самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных
условий, закрепленных нормами международного права.

Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы
органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная
Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение
самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия
системы их органов государственной власти основам конституционного строя
Российской Федерации и общим принципам организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным
законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя,
как республиканская форма правления, верховенство права и закона,
разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют
определяющее значение для организации представительных и исполнительных
органов государственной власти.

Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных
органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов
конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма
применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение
в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона – в
безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации
нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и
Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно
опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.

В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип,
режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм
представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на
государственном уровне. В качестве режима и формы государственного
устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали
Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006. С. 16..

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями,
обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он
складывался, экономическими, социальными условиями его становления,
идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел
свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей
реализации.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5
Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений.
Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по
вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма
они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам
относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании
национально-территориального и территориального начал; принцип
государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и
самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия
субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения
и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип
единства системы государственной власти в Российской Федерации Авакьян
С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. – М., 2005. С. 90
– 104..

Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в
которых входят следующие принципы:

– принцип государственной целостности;

– принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;

– принципа единства системы государственной власти;

– принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и
ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и органами
государственной власти ее субъектов;

– единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и
обязанностей человека и гражданина;

– принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был
получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти
основополагающие начала и направления развития государственности
Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и
сложности стали возникать в процессе их реализации.

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом
федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской
Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и
противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной
концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с
одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России,
с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного
результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин
непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем:
во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление
перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов – 41 позиция, введение нового
способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации
(попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного
ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения
нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в
федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и
дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов),
которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности
в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий» О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 N 199-ФЗ // Собрание
законодательств Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10., принятый 31
декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их
корректировки в процессе правоприменительной деятельности
Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений:
состояние и перспективы // Государственная власть и местное
самоуправление. 2005. N 9. С.23-27. Принятие Федерального закона №122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”:
ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ // Собрание Законодательств Российской
Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. является уникальным случаем в мировой
законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения
сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.

Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных
отношений (частое изменение законов, широкое распространение
фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными
нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие,
негативные результаты их реализации.

Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное законодательство в сфере
федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно,
противоречиво См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и
пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5. С.7-13. Основной
перспективой применения такой законодательной практики является еще
большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в
Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только
правоприменитель, но и сам законодатель.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на
централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята
попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная
попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные
правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации,
по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько
вопросов – в настоящее время 59 позиций). Установление сферы
исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем
по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и
градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной
компетенции (ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации), однако
федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской
Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой
сфере Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной
службы между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский
юридический журнал. 2005. N 1. С. 17. Несмотря на то, что Конституция
России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 – 72
Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении
субъектов Федерации.

Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и
минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не
может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют
больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской
Федерации). Перспективой развития данной тенденции является
преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые
называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в
перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации
полномочий, которые они ранее имели Кокотов А.Н. Разграничение и
согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1.
С. 36, так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации развивается и реформирование системы органов
государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются
не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое
регулирование порядка создания, функционирования и прекращения
деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на
самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее
развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной
модели государственного управления (применяемая в России система уже
сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению
субъектов Российской Федерации, так как в действующем законодательстве
не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на
объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем
составе может получить некоторое количество субъектов – республик с
характерными именно для республик претензиями на суверенизацию
Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006. С. 340 –
344.. Также, если вместо 83 субъектов будет создано 10 – 15, то
федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень
сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что
позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести
к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального
центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс
децентрализации – расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий
в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в
реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель
федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой
последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.

Таким образом, основными тенденциями в период реформирования
федеративных отношений в России стали: централизация государства и
государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного
государства, и укрупнение субъектов Российской Федерации путем их
объединения.

Реформа в нашей стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007
года. Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию,
с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства,
то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще
более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в
направлении унитарного государства. В России не развиты следующие
обязательные признаки Федерации:

1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов
государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и
сформирована (так как система органов государственной власти установлена
федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их
формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль
федеральных органов государственной власти в процессе формирования и
прекращения деятельности органов государственной власти субъектов
Федерации);

2) разграничение предметов ведения и компетенции между Федерацией и ее
субъектами на основании конституционных актов и договоров (так как
субъекты Федерации обладают минимальными полномочиями, Федерация
периодически вмешивается в эти незначительные сферы ведения субъектов,
разграничение полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляется часто изменяющимися федеральными законами, возможность
договорного разграничения полномочий на практике сведена законодателем к
минимуму – путем усложнения процедуры).

Россия является самым крупным по территории государством (охватывает
почти все климатические пояса), в котором проживает огромное количество
различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской
Федерации существуют все предпосылки для создания федеративного
государства, функционирующего исходя из национальных, культурных
традиций проживающего в ней населения, а также географических
особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть
федерацией, действующей на основе конституционных принципов, чтобы
учитывать особенности ее территорий и населения. Для этого необходимо
серьезное реформирование сложившихся в настоящее время федеративных
отношений.

Как отмечалось выше, одной из основных причин непоследовательности и
противоречивости проводимой федеративной реформы в России является
отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции ее проведения и
наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно,
поэтому в настоящее время основной перспективой развития Российского
государства является фактическое построение унитарного государства.

Но прежде чем начинать федеративную реформу, необходимо следующее.
Во-первых, понимать, что вопросы федерализма не могут быть решены в
отрыве от решения финансовых, бюджетных, муниципальных, административных
и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного
реформирования должен стать принцип комплексности проводимой реформы.
Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, о том, что на развитие
федеративных отношений влияет много факторов, в том числе проведение
государственных преобразований. Пока не вполне согласованы цели, этапы и
действия в рамках федеративной, административной и социальной реформ,
что приводит к противоречиям правовых актов и трудностям в
государственном управлении Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах
федеративных отношений // Государственная власть и местное
самоуправление. 2006. N 3. С. 24-26. Следовательно, необходимо
проведение единой комплексной реформы, направленной на преобразование во
всех взаимосвязанных сферах жизни государства, а не целого ряда
самостоятельных, несогласованных реформ. Во-вторых, необходимо поставить
четкую, научно обоснованную цель, которой требуется достичь путем
преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план
последовательности (поэтапности) проводимых преобразований.

Процесс проведения реформы должен включать в себя два этапа.

На первом этапе необходимо разработать последовательную концепцию
реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных
реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на
достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели
федерализма, которая должна быть построена в России в результате
проведенных преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь
ученых, представителей органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов. Концепция должна быть нацелена на выравнивание
конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, так как
мировой опыт показывает, что прочность и эффективность функционирования
федеративного государства достигается лишь при равном конституционном
статусе субъектов, при котором можно обеспечить их фактическое
равноправие. Возможно утверждение или оформление концепции нормативным
правовым актом. Преобразование Российской Федерации должно
осуществляться исходя из реальных возможностей (финансовых, социальных,
политических и др.) России, с учетом развития ее истории и традиций
государственности, а также современного мирового опыта, который
позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.

На втором этапе проведения федеративной реформы необходимо осуществлять
указанные в концепции следующие преобразования.

Во-первых, изменение конституционных положений, касающихся вопросов
федеративного устройства страны. Инициаторы проводимой в России
федеративной реформы пытаются ее осуществить путем принятия новых
законов либо изменяя существующие. При этом они оставляют неизменными
конституционные положения, регулирующие федеративное устройство страны.
А именно там содержатся нормы, противоречащие друг другу, вызывающие
неоднозначное понимание правоприменителя и, как следствие, негативные
результаты (объявление государственного суверенитета республиками и
др.). Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную
модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в
совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме
государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности.
Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции
России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не
допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом
Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской
Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов.

Во-вторых, совершенствование федерального законодательства в сфере
регулирования федеративных отношений по следующим направлениям.

1. В федеральном законе закрепить перечень полномочий Федерации в сфере
совместного ведения, исходя из закрепленного Конституцией Российской
Федерации кооперативного принципа разграничения предметов ведения. По
объему полномочий субъекты Российской Федерации ближе к автономиям
унитарных государств. Поэтому России необходимо расширить полномочия
субъектов Федерации, усовершенствовать порядок разграничения полномочий
между федеральными и региональными органами государственной власти. А.Н.
Кокотов справедливо отмечает: при существующих в России условиях сфера
совместного ведения за рамками названного перечня, по сути, превратилась
в придаток исключительных федеральных полномочий, а субъекты в рамках
такой политики потеряли право комплексного правового регулирования См.:
Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский
юридический журнал. 2004. N 1.С. 29-33.

2. Внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью
приведения в соответствие его содержания названию. Четко определить
содержание понятия «общие принципы», которое не позволило бы в
дальнейшем его свободного толкования.

3. Установить формы ответственности федеральных органов государственной
власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации. Урегулировать
организационно-правовые формы разрешения конфликтов между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросы,
связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и
федерального права.

4. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов
Российской Федерации путем их объединения. Следует разрешить слияние
только сложносоставным субъектам, таким образом можно устранить сложную
двухуровневую систему субъектного состава Российской Федерации, которая
усложняет государственное управление внутри таких субъектов. К
объединению иных субъектов следует подходить индивидуально, исходя из
экономической и политической целесообразности. При отсутствии
ограничений для объединения субъектов Федерации могут возникнуть
крупные, сильные (экономически и политически) регионы, что приведет к
асимметрии Федерации (чем сильнее регион, тем, возможно, будет больше у
него прав), а в перспективе к распаду государства путем суверенизации
крупных (особенно национальных) субъектов.

В настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного
государства, следовательно, является формальной федерацией. Для
исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в
сфере федеративных отношений, свое видение которой автор изложил в
настоящей статье.

ГЛАВА 2 СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ПОНИМАНИЮ ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Разграничение компетенции в федеративной системе

Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашено Конституцией
Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного
устройства. Однако процессы разграничения компетенции стали предметом
повышенного внимания властных структур только сегодня, что явилось
закономерным результатом деятельности образованной Президентом РФ
Комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
Комиссия образована Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741
(Председатель Комиссии – Д.Н. Козак).. Важным этапом деятельности
Комиссии стал выход ее наработок на более высокий, законодательный
уровень, что успело уже породить широкую общественно-политическую
дискуссию о перспективах модернизации федеративных отношений в России. В
этой связи весьма уместным представляется обращение к зарубежному опыту
децентрализации власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между разными «этажами»
публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является
одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни на
теоретическом, ни на практическом уровнях. Размежевание компетенции
относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо
непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении
властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что
федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл
только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить
потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом
не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив,
наполняет их глубинным смыслом См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт
синтетической теории права и государства. – Юрьев. Типография К.
Маттисена. 1912..

Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в
большинстве федеративных государств складывается именно по поводу
размежевания полномочий, а также их практического осуществления, что
превращает федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и
дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени
отвечает… критерию демократического управления, нежели нависающая над
обществом система бюрократической администрации». Как следствие такого
подхода, конституции большинства федеративных государств содержат
развернутые перечни предметов ведения и полномочий.

Разграничение предметов ведения и полномочий оказывает существенное
влияние не только на фактическое состояние отношений между центром и
регионами, но и на их юридическое, в том числе конституционное
оформление.

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило,
является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют
различные способы конституционного оформления той или иной модели
разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями
федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном
государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько
вариантов Типологизация способов разграничения компетенции,
предусматривающих:

1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и
кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий –
наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения) Умнова И.А.
Конституционные основы современного российского федерализма. – М.: Дело,
1998. С. 183-198..

2) три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух
исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий –
количество субъектов обладания компетенцией) Мишин А.А. Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996. С.
100-101.;

3) три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных»
полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и
у субъектов (критерий – конституционное закрепление перечня предметов
ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений) Лужков
Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы
государственной власти и управления в Российской Федерации.– М.: Изд-во
МГУ, 2002. С. 125.;

4) пять способов разграничения компетенции (критерий – количество
субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного
ведения) Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.– М,
1995. С. 45-56..

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той
или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на
мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции,
хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И
юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом
конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо
поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация,
сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной
категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный
характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе
разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей
размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов
ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных
способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному
вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

? субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

? наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

? способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный,
при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом
правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого
определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и
полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции
федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г.
практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов,
однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия
федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции.
Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте
Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ – данный способ разграничения предметов ведения и
полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции
федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия,
Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции
состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу
между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов
федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике
граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую
сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и
полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и
субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный
способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью
размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему
времени большинство федеративных государств, в определенный период своей
истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы
разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как
нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М.
Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница
идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно
перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той
или иной власти… Неизбежны сомнения и споры» Коркунов Н.М. Русское
государственное право. Т.1. – СПб.: 1892. С. 78..

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и
полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов
федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия,
Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень
правовой культуры и экономического развития конкретного государства в
состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и
Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного
количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами
правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе,
сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов
ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и
субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США).
Федеральная компетенция закреплена Конституцией в форме установления
правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных
отношений (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена
запретами на совершение ряда действий (раздел 10 ст. 1). Впрочем,
американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем
представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и
сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов,
но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает
границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более
расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение
предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов
для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам
разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции,
однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего
провинции делать не могут.

Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в
основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным
потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и
регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и
правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас
кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже
перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели
разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и
полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается
неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем
проявляется условность практически всех существующих моделей
разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных
полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения
остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток»
полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот
«остаток» идет субъектам федерации.

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и
полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный
способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения
притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному
правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации
не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути
принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих
верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому
вопросу общественной жизни.

Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от
произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако,
оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем
которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках
совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но
остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и
исключительного ведения субъектов федерации.

Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все
вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается
несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения.
Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности
полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование
негативных способов разграничения компетенции только затрудняет
понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения
предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и
практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование
полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их
разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня
власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

2.2 Субъективный состав российского федерализма

Оптимизация субъективного состава РФ является сегодня одним из
приоритетных направлений федеративной реформы. Сложно модернизовать
страну, многие территории которой экономически и политически
недееспособны, не могут отвечать по своим обязательствам и гарантировать
обеспечение единых социальных стандартов. Процесс объединения регионов
набирает обороты:

1. в марте 2004г. принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового
субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского
автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ
в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного
округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №13.
Ст. 1110;

2. в октябре 2005г. – ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта
Российской Федерации в результате объединения Красноярского края,
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского
автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта
Российской Федерации в результате объединения Красноярского края,
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского
автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2005 №42. Ст. 4212.;

3. в июле 2006г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской
области и Корякского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» //
Собрание законодательств Российской Федерации. 2006 №29. Ст. 3119.;

4. в декабре 2006г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской
области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского
Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2007. №1 (1ч.). Ст.1;

5. в июле 2007г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской
области и Агинского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании
в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в
результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского
автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2007. № 30. Ст. 3745..

Российская Федерация – это сложносоставное государство, имеющее в своем
составе, согласно ч.1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть
разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального
значения, республики, автономные округа и автономная область.
Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов
Федерации, а равно и сокращению их количества. Политическая и
социально-экономическая обстановка свидетельствуют о том, что идей
совершенствования субъективного состава могут быть востребованы в самой
ближайшей перспективе Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика
федерализма: системный подход / научный редактор Н.М. Добрынин. –
Новосибирск: Наука, 2009. С. 500.

Рассмотрение субъектов РФ как элементов (подсистем) федеративной система
России показывает следующие результаты. Данная федеративная структура
является сложной, включающей в себя 83 элемента, некоторые, из которых
находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу.

Проблема государственного устройства — одна из наиболее ярких в
юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных,
но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую
страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на
передний план, часто стоял «ребром», решался не только мирным, но и
военно-полицейским или революционным путем. Бесспорно, ученые, политики,
в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того,
чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного
устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с
теоретическими и практическими ошибками. Однако беремся утверждать, что
до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной
системой государственного устройства, которую можно было бы
безоговорочно принять и использовать в практике государственного
строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории
человечества. То есть сегодня, как и много веков назад, люди
сталкиваются с одной из сложнейших проблем — проблемой оптимального
государственного устройства.

Сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития
государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение,
однако не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот, чем
глубже мы вникаем в проблему государственного устройства, изучая
исторический российский и международный опыт, тем больше возникает
вопросов. Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой
проблемой современной отечественной политики в деле организации
эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер
данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального
характера России как государственного образования, развитие которого
неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного
уровня. Этнические различия частей государства стали благоприятной
почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем
местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого
целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и
разногласия обострились в условиях демократического общества, что
поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение
к жесткому централизованному унитарному государству тоталитарного типа,
или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант)
построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить
местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную
сторону. В истории развития федеративных отношений в Российской
Федерации было немало спорных моментов. Хорошо известны и эклектизм
российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность, и
сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами, а
также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и
изучаемых аспектов.

Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов,
связанных с особенностями России как федеративного государства,
является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная
численность субъектов РФ, и спорный характер
национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное
экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного
числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют
исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости
выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные и
зачастую узкопрофильные исследования сущности российского федерализма,
основанные порой на умозрительных допущениях или преследующие
субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке
наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что
решение данной задачи требует системного осознания самого феномена
федерализма, которое сегодня как никогда актуально. Необходимо обратить
внимание на то, что рассмотрение федерализма только в политическом, или
только в правовом, или только в бюджетно-экономическом плане отнюдь не
способствует решению назревшей проблемы реформирования федеративной
системы, а напротив, оставляет за рамками изучения многие принципиально
важные ее аспекты. В этой связи представляется оправданным подчеркнуть
междисциплинарный характер данного исследования. Оно должно содержать
анализ различных сфер жизни Российской Федерации и ее субъектов.

Основным принципом для достижения поставленной цели — создания теории
нового российского федерализма Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель
будущего государственного устройства Российской Федерации. –
Новосибирск: Наука, 2003. С265-312 — стало системное видение самой
сущности федерализма как совокупности политико-правовых,
бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных
параметров жизни федеративного государства. Полагаем, что данная работа
будет иметь несомненное научно-политическое, а в перспективе, вполне
возможно, и практическое значение именно в силу того, что
исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных
областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в
основу труда положен системный подход к реформированию федеративной
структуры российского государства, созданию и упрочению нового
российского федерализма.

Никто не утверждает, что полномочия между центром и регионами должны
быть распределены в какой-либо заранее определенной пропорции, например,
обязательно 50 на 50. Главное, что они должны быть обоснованно
распределены, а также четко разграничены, и исходить при этом следует не
из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе
все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых
универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное
осуществление управления государством. Следует, пожалуй, напомнить
читателям о явных перекосах в распределении властных полномочий между
всеми уровнями власти в настоящее время. Так, по нашему убеждению, у
федерального центра властные полномочия (права) последние годы стремятся
к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и
экономических реформ, проводимых в стране) — к нулю. Если сравнить с
«первым» уровнем власти — местным самоуправлением, то здесь все
наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни
странно…) постоянно в формате бесконечности, а реальные права сведены
практически к нулю. При этом полномочиями органы местного самоуправления
наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного —
финансового сопровождения.

В связи с изложенной позицией, считаем самым важным обратить внимание на
проведение реформы налоговых и бюджетных отношений между всеми уровнями
власти, а не предполагаемой радикальной реформы местного самоуправления
(оно сложилось в советский и постсоветский периоды и ничем себя не
скомпрометировало перед населением). К тому же нам неизвестны, хотя бы в
первом приближении, расчеты и прогнозы авторов законопроекта на
перспективу. Полагаем, что на этом уровне, прежде всего, требуется
провести «инвентаризацию» структуры полномочий, а также — управления;
поднять статус руководителей и чиновников муниципальных образований;
через это решить один из главных вопросов — кадровый; подкрепить
полномочия финансовой составляющей. И, конечно же (если мы говорим о
построении правового демократического государства), не пытаться
«встраивать» местное самоуправление в вертикаль власти.

Несколько иначе сложилась ситуация в распределении властных полномочий
по линии «центр — регионы». На этом уровне еще до недавнего времени
полномочия, и финансовое сопровождение были в относительном
соответствии. Однако и здесь наблюдается перекос в пользу федерального
центра (имеется в виду финансовое обеспечение полномочий). На начало
2003 г. соотношение налоговых поступлений составило 63 % центру и только
37 % — регионам, а объем полномочий остается в основном прежним (и, как
нам представляется, полномочия имеют вполне оптимальное соотношение).
Приходится отмечать, что и на уровне субъекта федерации — федерального
центра та же диспропорция между правами и ответственностью, которая
сложилась, только в еще большем несоответствии, между центром и местным
самоуправлением.

В то же время полагаем целесообразным разрабатывать и предлагать
варианты моделей государственного устройства России, становления нового
российского федерализма на первом этапе только лишь через реформу на
уровне регионов (республик, краев, областей, автономной области и
автономных округов). Кстати, в советский период уже был наработан
немалый «опыт» укрупнения, объединения и вновь разъединения, при этом в
основу реформ того времени закладывались не только принципы политической
целесообразности, но и попытки оптимального
административно-территориального устройства СССР и в том числе РСФСР, а
также экономическая составляющая — создание промышленных, сельских
областей, совнархозов. Во многом эти реформы затем возвращались на
исходные позиции, прежде всего потому, что отсутствовал комплексный,
научно обоснованный подход. Хорошо известно, что изучение поведения и
конструирование систем управления, обладающих требуемыми свойствами,
является ключевой задачей теории управления, часть которой, по существу,
составляет и конституционное право. При этом на передний план
выдвигаются такие свойства систем, как устойчивость, оптимальность,
поведение в присутствии неопределенных помех. Государство нужно
рассматривать как достаточно сложную эволюционную социальную систему,
для которой изучаются изменения, происходящие в ней с течением времени.
Системы такого рода могут описываться самыми разными способами.
Например, математически эволюционные системы обычно представляются
обыкновенными дифференциальными уравнениями, уравнениями в частных
производных, статистическими и вероятностными моделями.

С исторической, экономической и социологической точек зрения могут
исследоваться качественные и количественные показатели конкретных
управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных
показателей внутри данного государственно-правового образования. Право
же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и
ответственной задачи, как совершенствование государственного управления.
Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования —
комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм
нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной
науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин:
политологии, конституционного права, теории систем, теории управления,
менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования
экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее
исследование и построение целостной модели федерализма должно включать
элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования
проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов
различных дисциплин в рамках одного системного построения.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей
стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики
государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям,
выдвигаемым современной политической, социальной, экономической
ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е
гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни
у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в
сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной
целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации.
Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты,
предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, а именно
Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. и многочисленные
договоры о разграничении предметов ведения между субъектами и
федерацией. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами
новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения.
Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического
развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку
дня задачу формирования новой системы федеративных отношений — нового
российского федерализма. Первым этапом реконструкции стало создание
федеральных округов — внеконституционных органов власти, которые,
выполнив, в основном, функцию приведения регионального законодательства
в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли
из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в
систему взаимоотношений между центром и субъектами. Давно назревшим и
своевременным следует считать инициированный процесс расторжения
договоров между федеральной властью и регионами, направленный, с одной
стороны, на достижение действительного равноправия субъектов перед
федерацией, а с другой — на отход от простых договорных отношений по
линии «центр — регионы».

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в РФ стало
объектом пристального внимания большого количества исследователей в
области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее
значимых стоит назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д.
Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой Абдулатипов
Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т.
– М., 1992–1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние
и перспективы федеративного устройства.- М., 1996; Абдулатипов Р. Г.,
Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. – М., 1994; Болтенкова Л. Ф.,
Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов //
Регионология. 1996. № 2. С. 31–40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение
субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева
М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. – М., 1999; Медведев
Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. – М.,
1993; Он же. Становление федерализма в России. – М., 1995; Умнова И. А.
Современная российская модель разделения власти между федерацией и
субъектами (Актуальные правовые проблемы). – М., 1996; Она же. Эволюция
правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации //
Государство и право. 1994. № 8–9. С. 43–51; Федерализм //
Энциклопедический словарь. – М., 1997; Федерализм. Теория. Практика.
История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996–2002; Федеративное устройство
России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. – М., 1995..
В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на
развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание
на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей
приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных
отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий
фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно
только при построении новой многомерной модели федеративных отношений
См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России
// Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1..

Думается, читателям известен фундаментальный, эмпирически доказанный
факт, что модель федеративного устройства, основанная на архаических (не
научных!) принципах, будь то религиозные, националистические или
какие-либо другие, неизбежно приводит к большой беде. Поэтому в ходе
исследования, проверки многочисленных научных гипотез, устранения ошибок
была сформирована и теперь представляется теория нового федеративного
устройства российского государства. По нашему мнению, устойчивого,
сбалансированного движения российского общества можно добиться путем
разумного распределения власти между структурными единицами
федеративного государства.

Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого
распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к
установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения
целесообразности того или иного процентного соотношения веса властных
полномочий. В любом случае если будет признано, к примеру, делегировать
федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному
субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное
представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих
70 и 30%, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни
конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна
делиться и ответственность федерального центра и субъекта Российской
Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты
соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ,
так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными
субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное
неравенство в распределении власти между федеральным центром и
субъектами РФ, а далее, естественно, привести все к должному
законодательно определенному балансу.

Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена
исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией
развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная
функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой
системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой
каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской
Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в
которой правовая конструкция не совпадает с политическими,
управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980–1990-х гг.
унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с
коммунистической системой, которая постфактум исчезла), следовательно,
источником российского федерализма явилась государственно-правовая
фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. В
начале 1990-х гг. фикция внезапно стала реальностью, декларативные нормы
федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к
реальному государственному управлению. Зарождение российского
федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса
советской модели государственного управления с всемерным ослаблением
центральной власти в 1990–1993 гг. Закономерным итогом стали не только
растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза
распада российского государства. Основная причина последующей
неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР
федеративная структура фактически не предназначалась для работы в
условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е
гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в
своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр —
регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г.
неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным
центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и
самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины
1990-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими
субъекты федерации до положения только лишь административных единиц.
«Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно
сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным
эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной
концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы,
позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции
в государственном развитии РФ.

Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в федерации
процессов и обозначить основные направления, по которым, как нам
представляется, должна развиваться Россия как федеративное государство.
Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов
не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от
всех проблем российской государственности. Укрупнение — лишь один из
возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных
отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое
укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие
экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить
ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс
должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции
федеративных отношений.

Настоящее исследование опирается на трактовку федерализма как системного
явления, включающего в себя политическую, экономическую и правовую
составляющие.

Формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в
следующем виде:

Ф????м = «э??????» ????? (в ?м ??е «бю???? ?????) + ????? ?к ???? я??? +
????? ?к э??? ?????? ???? и ????с?й ??е? ????

Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная
проблема, которая стоит перед российской государственностью на
протяжении последнего десятилетия, — это поразивший российское общество
глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для
социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан —
такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования
государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства —
создание политической инфраструктуры для социально-экономического
развития. Базисный элемент федеративных отношений — субъект федерации.
Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую
зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма
должно, таким образом, двигаться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание
региона нового типа как основного элемента системы федеративных
отношений. Регион нового типа — это сформированный с учетом интересов
населения, экономической и геополитической целесообразности,
полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и
установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект
федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к
возникновению нового федерализма как системы отношений внутри федерации
и результата федеральной реформы.

Новый российский федерализм — это система федеративных отношений,
состоящая из 45–50 субъектов, полностью равноправных относительно друг
друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и
сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно
увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового
федерализма складывается в свою очередь из ряда отдельных задач:
во-первых, укрупнение субъектов как с целью достижения оптимального с
точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания
условий для их экономической самодостаточности и эффективности;
во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг
друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта и
новых критериев его формирования через законодательное закрепление и
регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой
эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение
изменений, поправок в конституцию российской федерации (либо переход к
новой), принятие пакета федеральных конституционных законов, других
нормативных правовых актов; в-пятых, окончательное урегулирование
отношений по линии «центр — регионы», перевод их с
директивно-договорного на конституционно-правовое поле. Реформа
предопределит будущее развитие российского государства на десятилетия
вперед. Осознавая свою ответственность за судьбы регионов, всей страны,
считаем необходимым высказать свои соображения относительно механизмов
построения нового российского федерализма. При этом важно отметить, что
автор высоко ценит Российскую Конституцию, уважает своих оппонентов и
обоснованно не приемлет революционных и экстремистских способов в
решении сложных задач государственного строительства.

На первой стадии процесса формирования регионов нового типа основным
инструментом реформы, безусловно, будет являться укрупнение субъектов.
Проведенные исследования свидетельствуют об отсутствии каких-либо
проработанных моделей укрупнения или даже единых критериев этого
процесса. А ведь верный подход к потенциальным объектам укрупнения
является ключевым для эффективного достижения целей федеральной реформы.
Первым этапом реконструкции федерации, таким образом, является выбор
объектов укрупнения через продуманную систему критериев.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть
укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других
субъектов (так называемые сложнопостроенные или сложносоставные субъекты
федерации). При этом во главу угла ставится наличие исторического
прецедента, и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические
предпосылки объединения или их отсутствие. Иначе как безответственной
такую позицию не назовешь, а ее реализация может привести к тяжелейшим
последствиям для российской государственности в результате деформации
федеративной структуры. Мы должны помнить, что риск прийти от меньшего
зла к большему очень велик и «кампанейщина» в решении исторической
задачи переустройства Российской Федерации может привести к
катастрофическим последствиям.

По нашему глубокому убеждению, процесс укрупнения следует проводить,
основываясь не на исторических прецедентах «времен очаковских и
покоренья Крыма» или пусть даже более близких. Укрупнение есть процесс
сегодняшнего дня, обращенный в будущее, и абсурдно производить его на
образцах, отживших свое десятилетие назад. Регион нового типа должен
формироваться с учетом экономических, демографических, социальных,
инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность
населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные
потоки следует учитывать в процессах укрупнения в первую очередь.
Критерий экономической целесообразности должен быть решающим для
достижения целей нового федерализма Добрынин Н.М. Регион нового типа как
модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал.
Екатеринбург, 2002. № 3 (35). – 0,8 п. л. С. 17..

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе федеральной
реформы, является уход от дотационности путем создания экономически
сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует
тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от
конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов.
Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на
переходный период целесообразно предусмотреть введение
дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный
бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических
последствий укрупнения представляется важным создание федерального
стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к
экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому
политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным
экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь
тяжелые социально-политические и экономические последствия. Характерный
пример — Тюменская область с входящими в ее состав суверенными
субъектами, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами
Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского
федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных
отношений // Государство и право №2, 2005г. С.23-27

. На наш взгляд, искусственное объединение их в единый субъект на
основании исторического прецедента при игнорировании сложившихся за
последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи
катастрофических последствий. Напомним, что Ханты-Мансийский округ
является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую
часть валютных поступлений государства. Ямало-Ненецкий автономный округ
также сосредоточил значительный социально-экономический потенциал, да и
Тюменская область не является дотационным субъектом. С экономической
точки зрения слияние вызовет комплекс негативных явлений, прежде всего
возможный распад сложившейся за последние 10 лет системы экономических
отношений, обеспечивших достижение нынешних высоких показателей, а также
неизбежное снижение уровня собираемости налогов в региональный и
федеральный бюджеты.

Политическая нестабильность на территории крупнейших добывающих регионов
может привести не только к падению добычи углеводородного сырья, но и к
кризису нефтегазодобывающей отрасли в целом как результату попыток
недобросовестных лоббистов использовать «политический хаос» для передела
нефтяного рынка.

С социальной точки зрения это повлечет за собой прекращение
многочисленных социальных программ, которые реализуются в автономных
округах и на юге области, т. е. укрупнение ударит по наименее защищенным
в социальном отношении группам населения.

И последний, не менее важный момент: с геополитической точки зрения
укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего
территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом
новообразованный субъект будет обладать гипертрофированным (относительно
других субъектов федерации) экономическим потенциалом. В будущем при
возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост
дезинтеграционных тенденций в федерации по линии противостояния
восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская
сверхобласть. Думается, приведенный пример убедит читателя в том, что
ошибка в выборе объекта укрупнения действительно нанесет серьезный ущерб
экономической и геополитической безопасности государства, а в
перспективе составит потенциальную угрозу суверенитету и территориальной
целостности Российской Федерации. Оптимальным выбором объекта, как мы
понимаем, укрупнение еще не исчерпывается. Разумеется, простое сложение
двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной
богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом
мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих
субъектов. В число этих мероприятий могут входить, безусловно, как
оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по
сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной
экономической программы объединения с поддержкой из федерального
стабилизационного фонда, которая позволит через 8–10 лет полностью
отказаться от дотаций из федерального бюджета. Полагаем, что составной
частью процесса регионального реформирования должно стать также
распространение этого процесса на муниципальный уровень, в том числе и
возможное укрупнение муниципальных образований. Важнейшей гарантией
оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение
на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных
референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаждать сверху, такой
сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен
реализовываться по вектору от субъектов к центру. Только свободное
проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны
создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию Добрынин Н. М.
Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность
перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного
университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.– 0,7 п.л. С.13.

Построение регионов нового типа через проведение мероприятий по
укрупнению и повышению управленческой эффективности явится лишь первым
этапом выстраивания системы нового федерализма. Параллельно с этим
должна происходить отстройка системы отношений между субъектами внутри
федерации и по линии «центр — регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась
ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с
федеральным центром. Такое неравноправие, как ни парадоксально,
закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное
существование в составе федерации нескольких типов субъектов: первое —
республик; второе — краев, областей; третье — автономной области и
автономных округов. Эта застарелая проблема является следствием
непродуманной федеративной политики и административно-территориального
деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения
административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято
несколько: национальный, территориальный, экономический и даже
партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не
может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов.
Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении
единого статуса полноправного субъекта федерации. В этой связи на память
приходит высказанная А. И. Солженицыным еще в начале 1990-х гг. идея об
отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации
путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний
не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов
внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего
национальной составляющей федерации и отмечается наибольшее расхождение
точек зрения исследователей российского федерализма. Если научная школа
Р.Г. Абдулатипова стоит на позициях признания необходимости дальнейшего
развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А.
Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как
«бомбу, заложенную под здание российской государственности» Абдулатипов
Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений – М., 2001; Зубов А.
Будущее российского федерализма – Знамя. 1996. № 6.. Исследования
показывают, что в современных условиях плюралистического
демократического государства для развития национальных культур нет
никаких объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в
жестко идеологизированном обществе Советского Союза. Сторонники
национальных субъектов забывают, что культура творится не чиновниками и
не в административных кабинетах, а самим народом, через такие институты
гражданского общества, как общественные организации (объединения),
деятельность которых не встречает никаких препятствий. Например, в
Ханты-Мансийском автономном округе успешно действуют немецкие,
украинские, еврейские национально-культурные общества, строятся
православные храмы, мечети и синагоги, при этом никто не ставит на
повестку дня вопрос о создании немецкой или украинской автономии в
округе. Подобные примеры имеются во всех других регионах. Убеждены, что
пришло время, аргументировано заявить о совершенно новых подходах в
государственном устройстве России, в том числе о поэтапном отказе при
формировании регионов нового типа от национальной составляющей как
основной и превалирующей над другими критериями.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа
необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная
реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных
федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта
федерации — губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующий
разделение прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их
делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного
устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.
Если, к примеру, Ямало-Ненецкий автономный округ (о чем неоднократно
заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов Неелов Ю. От повышения статуса
Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру //
www.uralpolit.ru.) или Ханты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в
целом готовы к преобразованию в Ямальскую и Югорскую губернии (области),
то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую
процедуру перехода к новому статусу. Новая модель управления в России
предполагает создание единообразной вертикали законодательной и
исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне
субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы
должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов
власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении
легитимности и равного представительства. Представительство же регионов
в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе,
так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов
субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении
делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для
Государственной Думы и Президента. При этом следует ускорить
законодательное закрепление механизма отзыва депутатов Государственной
Думы.

По поводу такого относительно нового в российском федерализме института,
как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность существующих
в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например С. Хурсевич,
стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития
российского федерализма, то для других — В. И. Лысенко — характерна
более сдержанная позиция, отмечающая двойственный, паллиативный характер
данной инновации Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии
российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4. С. 39; Лысенко В. И.
Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский
федералист. 2000. № 2. С.26. На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о
легитимности федеральных округов, института полномочных представителей
Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении
центра от субъектов… Думается, возможное формирование регионов нового
типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему
государственной власти в соответствие с требованиями времени, что
позволит обеспечить перевод федеративных отношений на
конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для
устойчивого развития федерации в будущем.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма
является исторической миссией современного поколения российских
политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад
Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России.
Ключевой задачей строительства российской государственности является
формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит
устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед
лицом любых будущих испытаний Добрынин Н.М. Российский Федерализм:
проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г. С.23-27.

В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской
Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает
предпосылки для унитаризации федеративных отношений. Существует
множество теорий реформирования субъектного состава Российской
Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего
противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает
содержание Федерального закона «О порядке принятия…», реализация норм
которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу
субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность
данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического,
так и правового характера. На современном этапе развития федерализма в
России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в
федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании
законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В
первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального
центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличие от
раннего законопроекта), во вторых – ФКЗ «О порядке принятия…» содержит
ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской
Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы
реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации
федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать
в действующий ФКЗ «О порядке принятия…» такие способы изменения
субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение
части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование
субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов,
изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует
прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии
защиты прав субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий
относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской
Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в
действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных
норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия
нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых
субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением
системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в
данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить
незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим
законодательством.

Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного
состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на
развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.

Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного
состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке
принятия…» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации
и их правовое регулирование.

Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового
субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество
противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и
труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы
и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов
вхождения части иностранного государства с состав РФ международными
договорами.

2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного
управления: проблемы и пути решения

Важнейшими видами управления являются государственное и
негосударственное (гражданское) управление. Каждое из них чрезвычайно
сложно по структуре и функциям. Но вместе с тем имеет свою специфику,
что и позволяет выделять их в особые виды управления. Главное различие
между ними обычно проводят по субъектам управляющих воздействий.
Государственное управление – это такое упорядочение (регулирование)
социальных событий и процессов, главным субъектом которого выступает
особая политическая организация – государство. Негосударственное
управление, напротив, характеризуется тем, что в нем в качестве
субъектов упорядочивающих социальных воздействий выступают различные
общности – организованные группы населения. С возникновением в той или
иной страде гражданского общества все эти организованные группы
населения консолидируются и становятся элементами единой системы –
гражданского управления.

Следует отметить, что понятия «государство», «государственное
управление» и «государственная власть» используются здесь как синонимы.

Любое общество не может существовать, не регулируя свою
жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде
занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всякого управления
является вопрос о власти. Власть — тот и управляет, является субъектом
социального управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе
осуществления властных функций, получили название властных отношений.

Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее
воздействие на деятельность других. Или: власть — это волевое отношение
между людьми, способность и возможность социальной группы осуществлять
свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность
одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее
концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.
Исторический опыт свидетельствует, что власть — обязательное и
неизбежное условие устойчивого функционирования и успешного развития
общества на всех этапах и во всех его сферах — производственной и
непроизводственной, материальной и духовной, гуманитарной и
негуманитарной.

Основная задача всякой власти — поддержание в оптимальном состоянии
данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической»
политической и духовной стабильности, целостности и независимости.
Основной признак власти — ее императивный (повелительный) характер: все,
что она повелевает посредством нормативных установлений (законов,
указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо
выполнять.

Источники власти различны: поли гика, право, мораль, богатство,
авторитет, сила, социальное положение, организация, владение
информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Основные разновидности
власти: политическая, правовая, нравственная, экономическая,
организационная, информационная, духовная, семейная и др. Политическая
власть может быть государственной и негосударственной. Например, власть
политической партии или политического движения, поддерживающаяся силою
их авторитета, конечно, не имеет государственного характера.

Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его
атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный
характер. Но с возникновением классов значительная ее часть постепенно
приобретает политический характер и, помимо позитивной функции
управления обществом, еще негативную функцию — подавления неугодных,
всех, кто против нее. Последнюю нередко называют карательной функцией: В
результате власть, обеспечивающая привилегированное положение одних
социальных групп и подавляющая сопротивление других стала именоваться
государством.

Политика — искусство управления государством — это взаимоотношение
классов, наций, этносов, экономических и политических группировок в
борьбе за власть, за более комфортные условия своего социального
существования. Несомненно, кто у власти, гот и добивается реализации
своих политических, идеологических, организационных и других интересов.
Именно такой силой и выступает государство как главная политическая
организация общества.

Государство возникло примерно 5—6 тыс. лет назад в Месопотамии, Египте,
Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других районах разновременно и
независимо друг от друга. Однако его научная разработка стала
осуществляться лишь с возникновением письменности и научного знания
примерно 3—5 тыс. лет назад.

Чем государство отличается от системы самоуправления первобытного
общества? Каковы его характерные признаки?

Главный отличительный признак государства заключается в наличии
публичной власти. Эта публичная власть уже не совпадает с обществом, а
стоит над ним. Она осуществляется особыми группами людей, постоянно
занимающихся управленческой, военно-полицейской и другой работой.
Публичная власть складывается из определенной системы учреждений и
специальных организаций, называемых органами власти государства. К ним
относятся правительство, чиновничий аппарат, представительные учреждения
(общественные и местные), армия, карательные органы, разведка и
контрразведка, учетно-регисграциониые органы (статистические, налоговые,
финансовые и др.)- Государство располагает также средствами
идеологического воздействия — это церковь, школа, кино, пресса,
телевидение и пр.

Другой основной признак государства — разделение населения по
территориальному принципу, который имеет два аспекта. Во-первых, власть
государства распространяется на всех граждан» проживающих на
определенной территории независимо от их родственных отношений. Данный
аспект связан с проблемой государственных границ, которые как бы
очерчивают пространственную деятельность государства. Во-вторых,
территориальный принцип свидетельствует о системе централизованного
управления делами общества. Все население в государстве делится по
принципу проживания на одной территории, т.е. вводятся более мелкие
территориальные единицы, которые управляются государственными
должностными лицами. Так, в рабовладельческом Риме население делилось по
провинциям, в царской России — по губерниям и волостям, в современной
Франции — по округам и департаментам.

Третий признак — сбор государственных налогов. Для содержания огромного
государственного аппарата и армии с населения взимаются налоги, а со
временем для покрытия дефицита проводятся займы. Укрепляя государство с
аппарат насилия над трудящимися, власть имущие классы в то лее время
возлагают на них все тяготы по содержанию этой машины. Получается
довольно парадоксальная вещь: трудящиеся, по существу, за свой счет
содержат государственную машину, которая их подавляет и угнетает.
Налоги, которые эксплуататорское государство в принудительном порядке
взимает с населения, ложатся тяжелым бременем на плечи трудящихся.

Кроме того, государство имеет ряд особенностей, отличающих его от других
организаций в обществе. Например, только государство обладает всей
полнотой власти и носит суверенный характер; только органы
государственной власти наделены полномочиями издавать законы,
осуществлять правосудие, применять меры государственного принуждения,
проводить государственную политику в международных отношениях и т.д.

Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функциями
государства следует понимать главные направления его деятельности,
вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других
влиятельных социальных групп. Любое государство характеризуется
внутренними и внешними функциями.

Для государства важнейшей внутренней функцией является удержание в
равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение
внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности,
отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая
стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в
свою очередь, дополняют их.

Следовательно, государство есть публичная власть со своей территорией,
населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение
См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и
организации: Учебник – М. 2000. С. 85.

Компетенция Российской Федерации как государства закрепляется в ее
Конституции не только путем указания предметов ведения Российской
Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, но также и путем определения предметов ведения и полномочий
федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Это связано с тем, что компетенция государства практически реализуется
его органами государственной власти, распределяется между ними. Поэтому
компетенция федеративного государства может быть иногда закреплена в
Конституции, договоре или специальном законе путем указания на систему и
структуру федеральных органов государственной власти, предметов их
ведения и полномочия, а также систему и структуру органов
государственной власти субъектов федерации. Таким путем, наряду с
указанием на предметы ведения государства в целом, иногда осуществляется
разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее
субъектами. Особенно в сфере исполнительной власти или, иначе говоря, в
сфере государственного управления. Эта сфера наиболее сложна, т.к.
охватывает практически все многообразие общественной жизни и
осуществляется системой многочисленных государственных органов. Система
органов государственного управления наиболее изменчивая часть
государственного аппарата, в том числе и в связи с изменениями отношений
между федерацией и ее членами.

Органы государственного управления имеют особенности, отличающие их от
органов законодательной или судебной власти по характеру выполняемых
функций и по характеру взаимоотношений внутри системы. В государстве, в
том числе и федеративном, они образуют иерархически построенную
структуру, как бы пирамиду, вершина которой находится в федеральном
центре. Нижестоящее звено здесь подчиняется вышестоящему, а вся цепь
образует единую систему органов, управляющую той или иной отраслью
экономики, социально-культурного строительства или
административно-политической деятельности. Например, система органов
управления здравоохранением в Российской Федерации возглавляется
Министерством здравоохранения РФ, которому подчинены министерства
здравоохранения республик, управления или отделы здравоохранения в
областях, городах и районах, а также лечебные учреждения. Между
Минздравом РФ и нижестоящими звеньями управлениями распределяются
полномочия таким образом, чтобы обеспечить проведение единых правил в
области здравоохранения устанавливаемых Минздравом РФ и обеспечить
медицинское обслуживание на должном уровне в каждом населенном пункте.
Количество звеньев в системе министерств и объем полномочий каждого
звена, в том числе у субъектов федерации зависит от отрасли управления.
В системе органов управления внутренними делами и звеньев больше, и
объем полномочий у субъектов больше, чем, например, в системе органов
ФСБ.

Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны,
связывает центр с периферией. Этому способствует и основная функция
органов государственного управления – исполнение законов и иных
предписаний, идущих из центра. Таким образом, федеральный центр может
держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в
виду, что субъекты федерации, например, республики в составе РФ, имеют
свою собственную относительно самостоятельную систему органов
исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной
власти республики. Структура, т.е. попросту говоря, перечень министерств
и ведомств республики определяется ею самостоятельно, но, разумеется, с
учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики,
с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с
другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное
управление соответствующей отраслью или сферой управления подчиняются
высшим органом государственной власти республики.

Министе