МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кемеровский государственный университет

Кафедра конституционного и административного права

ТОКАРЕВ ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ

«ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Содержание

Введение 3.

1. Выборы в системе государственной власти 4.

1.1. Демократия и выборы. 4.

1.2. Выборы как политическая ценность и правовой институт 5.

1.3. Принципы организации и проведения выборов. 7.

2. Понятие и виды избирательных систем 14.

2.1. Понятие избирательной системы. 14.

2.2. Мажоритарная система. 14.

2.3. Пропорциональная система. 16.

2.4. Полупропорциональные системы 21.

2.5. Система единственного передаваемого голоса. 22.

2.6. Смешанные системы. 23.

3. Избирательное законодательство в системе конституционного права 25.

4. Источники избирательного права Российской Федерации 37.

5. История развития избирательной системы России 43.

6. Развитие российского избирательного законодательства (1993 – 1999
гг.) 60.

7. Федеральная избирательная система 66.

7.1. Выборы депутатов Государственной Думы 68.

7.2. Порядок формирования Совета Федерации 69.

7.3. Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на
выборах в Государственную Думу 70.

7.4. Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов 75.

7.5. Финансирование избирательных кампаний 77.

8. Соотношение федерального избирательного законодательства и
избирательного законодательства субъектов Российской Федерации 82.

9. Региональные выборы 85.

10. Предложения по развитию избирательной системы России 89.

Список литературы 101.

Введение

В условиях становления и развития в России демократического правового
государства народовластие, которое в советский период было одним из
формальных институтов государства, ныне превратилось в реальную
конституционную основу всей российской государственности, механизм ее
реформирования и дальнейшего развития. От решения избирателей,
определяющих путем выборов конкретный состав представительных органов
государственной власти и местного самоуправления, а также партийную
принадлежность и связанный с ней дальнейший политический курс выборных
органов федерального, регионального и местных уровней, в значительной
степени зависит общее направление движения страны на обозримый период.

Недостаточно объявить Россию демократическим государством, включив в
Конституцию страны соответствующее положение. Главное – добиться, чтобы
этот постулат прочно укоренился в сознании миллионов граждан, сделать
демократию потребностью широких масс населения. Важнейшую роль в этом
процессе играют выборы и референдум.

В истории достижений человеческой цивилизации выборы и избирательные
процедуры занимают свое особое место. Право граждан участвовать в
формировании властных институтов является общепризнанным элементом
современного общества и государства. Каждая страна в своем стремлении к
политической демократии открыла новые возможности и условия превращения
граждан в полноправных субъектов мира политики и управления.

Сегодня как никогда ощущается потребность в конструктивных идеях в
различных областях общественной и государственной деятельности. В нашей
стране уже сложилась практика правового решения таких сложных проблем,
как открытое избрание представительных и исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления.

Выборы – весьма эффективная форма не только идеологического, но и
политического воспитания граждан, прежде всего молодежи. Именно выборы
способствуют формированию активной жизненной позиции, о необходимости
которой так много впустую говорили в предшествующий период истории
страны.

Выборы – это способ воспитания стремления к свободе, сопряженной с
ответственностью сделанного выбора по отношению не только к самому себе,
но и к десяткам, сотням тысяч своих сограждан.

И, наконец, выборы – это мощный инструмент воздействия на политическую
власть, которая, стремясь сохранить свои позиции в публичных органах,
выполняет волю избирателей, отраженную не только в предвыборных
программах и наказах, но и в повседневной общественной жизни.

1. Выборы в системе государственной власти

1.1.Демократия и выборы.

Система организации выборов (избирательная система) и избирательное
право являются необходимыми элементами осуществления народовластия –
исходного принципа российской государственности. Конституция Российской
Федерации содержит основополагающие положения, относящиеся к организации
и проведению выборов и имеющие высшую юридическую силу, прямое действие
и применение на всей территории страны.

В Конституции обозначена конституционно-правовая формула взаимоотношений
между демократией как политической формой организации государственной
власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений
непосредственного участия граждан в управлении делами государства: это
положения, отнесенные к основам конституционного строя и касающиеся
политических прав и свобод граждан, государственной правосубъектности
общества, согласно которым единственным источником власти в Российской
Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Фундаментальной является конституционная
характеристика институтов референдума и выборов как высшего и
непосредственного выражения власти народа.

К конституционным основаниям становления и развития политической
демократии и обеспечивающего ее избирательного права и законодательства
относятся также верховенство Конституции и федеральных законов, наличие
конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта Российской
Федерации, единство системы государственной власти, разграничение
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.

Особо важны для понимания природы конституционной демократии и правового
регулирования избирательного процесса положения статьи 32 Конституции
Российской Федерации, устанавливающие политическое субъективное право
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в
референдуме. Для сохранения и развития институтов политической
демократии существенное значение имеет конституционная норма,
запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы
человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного
строя. Классическое определение демократической государственности
признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных
органов, избираемых гражданами на определенный срок1. Решение всего
комплекса вопросов воспроизводства и ротации выборных институтов власти
через избирательный процесс связано с соблюдением ряда основных
политико-правовых принципов2.

И хотя указанные признаки парламентарной демократии относятся к опыту
функционирования и развития институтов классической модели организации
публичной власти, в своих исходных определениях они имеют общее значение
и смысл, поскольку основу любой демократической политической системы
составляет единство принципов представительности общественных интересов
и выборности их полномочных представителей.

В них обнаруживает себя действительная природа взаимоотношений между
обществом и государством, гражданином и властью как двумя
конститутивными элементами любой политической системы. Выборы и
демократия – хотя и взаимозависимые, но не совпадающие категории.
Историческая практика знает множество примеров использования выборов в
ситуациях, не предполагающих ротацию и передачу власти по итогам
голосования. Демократические, свободные, открытые и конкурентные выборы
– итог длительной эволюции социальных, политических и правовых
институтов. В современных условиях перехода к системе политической
демократии, для которой волеизъявление граждан на выборах является
исходным условием легитимности власти, непрерывности, сменяемости и
преемственности в деятельности выборных государственных институтов, сама
возможность перехода находится в прямой зависимости от последовательного
освоения и безусловного соблюдения политических и правовых принципов
организации и проведения выборов, культивирования навыков
демократического участия граждан в избирательном процессе и понимания
ими социального значения периодически проводимых избирательных кампаний.

Традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования
органов публичной власти является ограниченным и неполным в ситуации,
когда выборы превращаются в институт народовластия, способ реализации
политической правосубъектности граждан, конституционную основу
государственного строя. В этом контексте реальное содержание и
разнообразные функции выборов могут быть предметно раскрыты и определены
в системе таких взаимосвязанных категорий, как избирательное право,
избирательная система и избирательный процесс. Их изучение и составляет
предмет данного курса.

1.2. Выборы как политическая ценность и правовой институт.

Становление институтов выборной демократии в нашей стране проходило по
сценарию развития любого исторического процесса, а именно в условиях
параллельного поиска новой структуры организации власти и оформления
институтов политического участия граждан в ее осуществлении на
федеральном и региональном уровнях.

Особенность современного этапа заключена в его переходности, когда
старые институты сохраняют свое влияние на выработку и принятие
стратегических решений, а новые еще не обладают необходимыми качествами
для адекватного воздействия на политику будущего развития и ее
регулирование. Это означает, что в системе и процессах функционирования
власти одновременно присутствуют носители противоположных общественных
тенденций – модернизации и реставрации, и олицетворяющие их технологии
социального управления – авторитарная (олигархическая) и демократическая
(гражданская), что проявляется в перманентных институциональных кризисах
и конфликтах. Разрешение последних возможно лишь при условии достижения
компромисса между ведущими социально-политическими силами и группами,
что предполагает, в свою очередь, наличие механизма согласования
интересов и позиций.1

Реальная возможность блокирования негативных тенденций в
социально-экономической и социально-политической сферах общественной
жизни заложена в идеологии и практике выборной и представительной
демократии. Российский исторический опыт показал, что характерная черта
взаимоотношений между обществом и государством состоит в их взаимном
недоверии друг к другу. В новых условиях этим основным действующим лицам
отечественной политической сцены необходимо найти публично-правовой язык
урегулирования встречных требований и претензий, поскольку в ходе
исторического развития им и фактически, и юридически было свойственно
желание превратить другую сторону прежде всего в объект решения
собственных проблем, что и привело к полной деградации
государственно-общественных институтов, норм и ценностей. Подобная
утилитарная, а по существу антисоциальная и антиправовая, позиция как
самого общества, так и отчужденного от него государства обернулась
циклическим процессом общественных кризисов, революций и
административно-бюрократических реформ, а в конечном итоге – разрушением
общего культурного, правового и политического пространства.

Преодолеть взаимное недоверие и отчуждение представляется возможным
посредством образования публично-правовой структуры взаимодействия
общества и государства, которая стала бы предпосылкой и условием их
совместной деятельности и существования. Такой структурой являются
институты непосредственной и представительной демократии, благодаря
которым власть и граждане, сохраняя условия собственной автономии,
воспроизводства и регулирования, сосуществуют в режиме постоянного
диалога и взаимоконтроля. Ресурсы их интеграции заключены в модели
конституционно-демократической государственности, в рамках которой
присутствует реальная возможность включения граждан в процессы выработки
и принятия решений по ключевым вопросам общественного развития и
ориентации деятельности государственных институтов и учреждений на
практическое осуществление этих, а не других решений.

Однако отношения между обществом и государством, властью и гражданином в
условиях демократической формы их организации не являются идеальными.
Политический гражданский контроль за деятельностью государственных
институтов тоже обладает целым рядом конфликтогенных качеств. Демократия
порождает свои тупиковые линии поляризации общественных групп и
интересов. Дилеммы, которые несут в себе негативные тенденции развития,
провоцируют кризисы и даже электоральные катастрофы. Такие
иррациональные формы демократии, как маргинальная демократия, несут в
себе столь же разрушительный потенциал, как тоталитарное или
бюрократическое государство. Отсюда настоятельная потребность
всесторонне осмыслить это общественно-историческое явление, понять его
политическую природу, раскрыть юридическое содержание и гарантировать
наименьшие социальные издержки в ситуации перехода к системе
ответственного участия граждан и их выборных представителей в структурах
и процессах власти.

Выборы – важнейший институт организации и функционирования публичной
власти в современных политических обществах. Они составляют новую
проблемную область и сферу профессиональной деятельности. В современной
науке феномен власти вообще и выборной власти в частности осмысляется
представителями самых различных профессий, и прежде всего юристами,
историками, политологами и политиками. Сегодня, как и вчера, политики не
только выстраивают конкретные схемы общественного устройства, но и
реализуют абстрактные виды стратегии и тактики изменения существующих
институтов государственной власти и управления; юристы не ограничиваются
вопросами формулирования норм позитивного права и законодательства,
регламентирующего власть в ее необходимых проявлениях, а активно
включаются в обоснование политической практики превращения желаемого
образа государства и права в реальность.1

Современное понятие выборной демократии и избирательного
законодательства как системы государственно-правовых институтов,
основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их
участие в избирательном процессе, отличается от представлений,
выработанных в прошлом. Новое избирательное право составляет
значительную по своему объему и воздействию область юридических
действий, правил и процедур, обеспечивающих политическую ротацию и
передачу власти по итогам регулярно проводимых выборов.

1.3. Принципы организации и проведения выборов.

Регламентация принципов организации и проведения выборов в органы
государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового
регулирования в области общественных избирательных отношений.
Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы
которых регулируют содержание субъективного избирательного права
граждан, а также формально-юридические гарантии, условия и порядок
осуществления данного права. Поэтому вопрос о принципах избирательного
права не может быть ограничен рамками субъективной формы участия граждан
в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного
и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и
юридического выражения сюда органично входят фундаментальные начала
избирательного процесса, отражающие демократическую природу выборов как
политического института народовластия и обеспечивающие свободное и
открытое участие граждан в процессах и структурах государственной
власти.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства,
касающегося вопросов организации и функционирования выборных институтов
публичной власти в части правового регулирования политических прав и
свобод, юридических гарантий, процедур и избирательных действий, в
совокупности обеспечивающих их реализацию, показал, что к
политико-правовым и административным основаниям избирательного процесса
можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных
принципов его организации.

Ряд юридических формул содержится в преамбуле Федерального закона от 19
сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которой
демократические свободные и периодические выборы в органы
государственной власти, а также референдум являются высшим
непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Дополнительные
определения сформулированы в статье 3, предназначенной для юридической
квалификации в целом принципов проведения выборов, – открытость и
гласность.

Состояние и уровень юридической разработки системы общенормативных
принципов организации и проведения выборов не позволяют дать их
исчерпывающую – перечневую и содержательную – характеристику. Примером
открытой юридической формулы является определение принципа
альтернативности выборов, содержащееся в статье 32 указанного
Федерального закона. Развитие современного избирательного права в
условиях углубления и расширения демократических начал в организации и
проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования
универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых
и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной
власти по итогам избирательных кампаний, к которому можно отнести
следующие основные принципы организации и проведения выборов.

1.4.Обязательность выборов.

Данный принцип основан на политико-правовом требовании, чтобы выборы в
демократическом правовом государстве являлись единственным юридически
гарантированным и легитимным способом формирования органов
государственной власти. Обязательность выборов предполагает, что
компетентные государственные органы должны регламентировать время
деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечивать их
воспроизводство на регулярной основе через избирательный процесс.

Общий правовой режим обязательности проведения всех видов выборов
установлен в статье 9 Федерального закона “Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации”, при этом основной акцент сделан, главным образом, на
условиях и процедуре назначения выборов. Региональная практика
организации и проведения выборов показала, что введение института
назначения выборов не гарантирует в полном объеме обязательности их
проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока
назначенных выборов.

Институт назначения выборов, в комплексе регулируемых им избирательных
отношений – их периодичности, сроков, изменения нормативных сроков, то
есть продления или сокращения времени выполнения полномочий выборных
органов государственной власти, – является важнейшим инструментом
обеспечения или, напротив, ограничения избирательных прав граждан.
Симптоматично, что эти моменты процедуры организации выборов получили
развернутую оценку в ряде решений Конституционного Суда Российской
Федерации, в частности, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 17
сентября 1995 года “О выборах в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и в органы местного самоуправления”. Правовые
позиции Конституционного Суда основывались на том, что осуществление
права граждан Российской Федерации на участие в свободных периодических
выборах предполагает наличие регулирующих выборы предписаний в
конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации,
конкретно определяющих сроки полномочий выборных органов и тем самым –
периодичность выборов. Эти предписания нормативных актов должны
соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, имеющим более общий характер, например,
устанавливающим максимальные предельные сроки полномочий выборных
органов субъектов Российской Федерации, без определения конкретных
сроков и тем более дат голосования. Суд отметил, что отсутствие такой
нормативной базы, как и затягивание сроков полномочий выборных органов,
нарушает гарантии всеобщего и равного избирательного права, ограничивает
выявление действительной воли избирателей.1

1.5. Периодичность выборов.

Этот принцип связан с правовыми ограничениями полномочий выборных
органов государственной власти по срокам их исполнения. Фактически и
юридически это означает, что выборы должны проводиться в обязательном
порядке и через определенные интервалы времени.

Нормативная регламентация времени деятельности выборных институтов
публичной власти призвана, с одной стороны, обеспечить стабильность их
функционирования, а с другой – гарантировать сменяемость (ротацию)
депутатов и выборных должностных лиц по итогам голосования.
Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий
демократичности и легитимности формируемых через избирательный процесс
государственных институтов. Принцип периодичности выборов
квалифицируется рядом международных документов как общее условие
признания их правосубъектности. Так, в статье 21 Всеобщей декларации
прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948
года, отмечено, что воля народа, являясь основой власти правительства,
“должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных
выборах…”. В подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания
Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и
сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года подчеркнуто, что к
числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для
полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся
“свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем
тайного голосования”.

Правовое определение принципа периодичности выборов в федеральном
избирательном законодательстве не завершено в той мере, в какой это
необходимо для последовательной реализации положений соответствующих
международно-правовых актов. Так, если сроки полномочий выборных
федеральных органов государственной власти юридически установлены на
уровне конституционно-правовых норм, то срок полномочий региональных
органов государственной власти может варьироваться в более широком
временном диапазоне, хотя законодательство субъектов Российской
Федерации, как правило, устанавливает срок полномочий региональных
органов, аналогичный срокам деятельности федеральных органов, а в статье
8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации” прямо
предусмотрено, что максимальный срок полномочий выборных региональных
органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации и не
должен превышать пять лет.

1.6. Открытость и гласность выборов.

Открытость и гласность относятся к универсальным принципам организации
выборных институтов публичной власти. Федеральное избирательное
законодательство содержит совокупность норм, обеспечивающих реализацию
данного принципа в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях
избирательного процесса, а также открытость и гласность избирательных
кампаний для всех участников избирательного процесса – кандидатов,
избирательных объединений и блоков, избирателей. Так, гласность
обеспечивается, в частности, введением в избирательный процесс института
наблюдателей, требованием закона о систематической публикации в
средствах массовой информации сведений о поступлении и расходовании
средств избирательных фондов, обязательностью официальной публикации
полных данных о результатах выборов в объеме данных протоколов
избирательных комиссий всех уровней.

1.7. Свобода выборов.

Принцип свободы выборов предполагает добровольность участия гражданина в
избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм
воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а
также на его свободное волеизъявление. Существует внешнее противоречие
между отдельными составными элементами организации и проведения
демократических выборов, заключающееся в том, что действующее
избирательное законодательство предусматривает, с одной стороны,
институт признания выборов состоявшимися или несостоявшимися в
зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании,
и, с другой стороны, институт добровольности и свободы участия
избирателей в выборах. Систематическое толкование понятия “свободные
выборы”, основанное на текстах Конституции Российской Федерации и
определениях федерального избирательного законодательства, заключается в
том, что через избирательный процесс не только формируются институты
публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный
характер выборных органов государственной власти, а эти
политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через
свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной
квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой
формой признания политическим сообществом права выборных органов
государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах
и сроки, установленные законами.1

1.8. Альтернативность выборов.

Принцип альтернативности составляет исходную предпосылку организации и
проведения демократического конкурентного избирательного процесса.
Открытая юридическая формула данного принципа развернута в статье 32
вышеуказанного Федерального закона. Так, в случае если ко дню
голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата,
либо число оставшихся зарегистрированных кандидатов будет меньше
установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован
только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по
решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не
более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков
кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий (в
порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной
кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, а
также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на
федеральных и региональных выборах).

Принцип альтернативности выборов является нормативным начальным и
конечным условием проведения избирательных кампаний и юридического
признания их результатов. Собственно понятие “альтернативность выборов”
было введено в юридический оборот определением Конституционного Суда
Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской
областной Думы. Конституционный Суд квалифицировал альтернативность в
качестве важнейшего условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего
избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких
кандидатов путем свободного волеизъявления.

Федеральное избирательное законодательство не содержит полной
характеристики принципа альтернативности выборов. Юридически не
определено, должно ли это политическое качество избирательного процесса
охватывать все его стадии и на каких условиях возможно проведение
безальтернативных выборов применительно к их отдельным категориям –
повторные выборы, повторное голосование; должен ли он соблюдаться при
проведении выборов всех уровней – федеральных и региональных – или
существуют определенные ограничения и исключения из данного правила.
Неоднозначная трактовка реализации принципа альтернативности позволила
ряду субъектов Российской Федерации установить в своем законодательстве
режим безальтернативных выборов. Представляется, что принцип
альтернативности является общим условием организации и проведения всех
выборов и федеральное законодательство прямо должно квалифицировать его
в качестве императивного требования демократической избирательной
практики.1

1.9. Уровни и виды выборов.

В избирательном законодательстве Российской Федерации – демократического
федеративного правового государства – в соответствии с конституционной
моделью организации системы органов государственной власти представлены
следующие уровни выборов органов государственной власти: федеральные
выборы, региональные выборы.

Федеральные выборы – это выборы Президента Российской Федерации,
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, а также в иные федеральные государственные органы,
предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые
непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с
федеральными законами (при этом конституционно-правовой перечень иных
федеральных государственных органов является открытым в связи с
возможностью распространения избирательных процессов на Конституционное
Собрание и другие органы).

Региональные выборы – это выборы в законодательные (представительные) и
исполнительные органы государственной власти, иные государственные
органы и на выборные должности в субъектах Российской Федерации,
предусмотренные их конституциями, уставами и проводимые на основе
федеральных законов и в соответствии с законами субъекта Российской
Федерации, а в виде исключения, при отсутствии законодательной базы, в
соответствии с нормативными правовыми актами, утверждаемыми главой
исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе и в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации о мерах по
обеспечению конституционных прав граждан на участие в выборах
законодательного (представительного) органа государственной власти
соответствующих субъектов Российской Федерации (в 1996 году в
Кемеровской и Тульской областях).

В настоящее время в Российской Федерации принцип выборности в той или
иной форме распространяется не только на депутатов (членов)
законодательного (представительного) органа и высших должностных лиц
исполнительного органа государственной власти, но и на состав иных
государственных органов (в частности, в некоторых субъектах Российской
Федерации в ходе прямых выборов избираются члены Конституционного
Собрания), то есть на государственные органы, как входящие в систему
разделения государственной власти (законодательные (представительные) и
исполнительные органы), так и не входящие в указанную систему
(Конституционное Собрание).

Выборы депутатов законодательного (представительного) органа
государственной власти в целом или одной из его палат, выборного
должностного лица соответствующего уровня могут быть как прямыми, когда
они избираются непосредственно избирателями – гражданин на выборах
непосредственно (лично) голосует за кандидата (список кандидатов) или
против него (списка кандидатов) либо против всех кандидатов (списков
кандидатов), так и косвенными, когда одна из палат парламента
формируется на ступенчатой, должностной или территориальной основе.
Специфической особенностью обеспечения представительного характера
Федерального Собрания Российской Федерации – федерального парламента –
является использование смешанных избирательных процедур: выборов и
формирования.

Наряду с проведением прямых выборов депутатов Государственной Думы
избирательная практика предусматривает в отношении Совета Федерации –
верхней палаты федерального парламента – механизм формирования,
основанный на проведении региональных выборов. Порядок формирования
Совета Федерации базируется на конституционном положении о том, что в
его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской
Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти. В Федеральном законе от 5 декабря 1995 года №
192-ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации” уточнено: в его состав входят глава
законодательного (представительного) органа и глава исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации по
должности1. При этом в ряде регионов конституции и иные нормативные акты
предусматривают избрание главы исполнительной власти (президента или
председателя правительства) в рамках различных процедур, а именно:
специальным государственным органом или парламентом либо в ходе прямых
выборов. Глава Республики Мордовия на первый после принятия
республиканской Конституции срок избирается членами Конституционного
Собрания, а на последующие – в ходе прямых выборов, в Республике
Дагестан – Конституционным Собранием, в Республике Алтай –
Государственным Собранием (законодательный и представительный орган
государственной власти), в Удмуртской Республике – Государственным
Советом, в Республике Хакасия Председатель Правительства избирается
непосредственно избирателями. В ряде регионов с двухпалатной структурой
законодательного (представительного) органа государственной власти глава
указанного органа избирается на совместном заседании палат. Таким
образом, порядок формирования Федерального Собрания как
представительного и законодательного органа Российской Федерации
является смешанным (прямые выборы и формирование, являющееся
разновидностью косвенных выборов), при этом региональные выборы, заменяя
собственно федеральные выборы, являются составным политико-правовым,
конститутивным элементом формирования верхней палаты парламента.

Определенное влияние на перспективы и особенности развития механизма
выборов (формирования) на федеральном уровне оказывает введение в
конституционную материю такого нетрадиционного федерального института,
как Конституционное Собрание. Статус этого органа в
конституционно-правовом смысле недостаточно определен, поскольку
согласно Конституции основные вопросы, в частности о порядке его выборов
либо формировании, должны решаться отдельным федеральным конституционным
законом.

В избирательном законодательстве юридически оформлены следующие основные
виды выборов:

-очередные выборы;

-досрочные выборы;

-выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат
представительного органа государственной власти;

-выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы);

-повторные выборы в случаях, предусмотренных законодательством о
выборах.

Очередные выборы проводятся по истечении установленного конституцией
(уставом) срока полномочий законодательного (представительного) или
исполнительного органа (выборного должностного лица) государственной
власти соответствующего уровня. Досрочные выборы проводятся в связи с
досрочным прекращением их полномочий. Выборы депутатов в порядке ротации
проводятся в отношении части депутатов либо депутатов одной из палат
представительного органа государственной власти в порядке и сроки,
предусмотренные конституцией (уставом), законами субъекта Российской
Федерации. Выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы)
проводятся в случае сложения депутатом своих полномочий по основаниям и
в порядке, предусмотренным законодательством о выборах. Повторные выборы
назначаются и проводятся в случаях, когда названные виды выборов
признаны несостоявшимися или недействительными по решению
соответствующей избирательной комиссии либо по решению суда.

В целом выборы депутатов (членов) законодательного (представительного)
органа государственной власти нового созыва могут быть проведены в
рамках обязательного – очередных (или досрочных) выборов (или выборов в
порядке ротации) – и факультативного компонентов избирательного
процесса, то есть без проведения или с проведением (в вышеуказанных
случаях) повторных выборов.1 При этом выборы вместо выбывшего депутата
(дополнительные выборы) также могут состоять из обязательного и
факультативного компонентов организации избирательного процесса.
Необходимо отметить, что если дело касается организации выборов
исполнительных органов государственной власти (выборного должностного
лица), то, в отличие от выборов депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти, могут быть назначены
только очередные или досрочные выборы. То есть здесь имеет место более
ограниченный перечень видов юридически возможных выборов. При этом если
очередные (досрочные) выборы являются общими для всех депутатов, то
выборы в порядке ротации являются частичными выборами, поскольку они
проводятся только в отношении фиксированной в законодательстве о выборах
части депутатского корпуса (в том числе в виде ротационного обновления
одной из палат парламента) с тем, чтобы, с одной стороны, обеспечить
возможное изменение представительства политических сил и, с другой
стороны, сохранить преемственность в работе законодательного
(представительного) органа государственной власти.

В современных условиях проведение выборов на федеральном и региональном
уровнях осуществляется без жесткой (как это было прежде, по крайней
мере, до 1991 года) связи с едиными сроками их назначения и проведения.
Региональным органам государственной власти предоставлено право
самостоятельного правового регулирования избирательных процессов на
своих территориях, в том числе использования избирательной системы,
включая закрепление видов и механизмов выборов, сроков полномочий и
соответственно даты назначения выборов. В этом отношении федеральный и
региональный уровни выборов не связаны между собой едиными сроками их
организации и проведения, что предполагает осуществление на федеральном
уровне рамочного правового регулирования региональных выборов. Это
связано с тем, что Конституция Российской Федерации 1993 года (в отличие
от прежней Конституции РСФСР) хотя и не содержит положений, определяющих
порядок организации и проведения этих выборов, но тем не менее
регулирует основные элементы правового статуса гражданина Российской
Федерации как избирателя вне зависимости от уровня и видов выборов.

Определенное, а в ряде случаев существенное влияние на институт выборов
оказывает институт референдума. В соответствии с Федеральным
конституционным законом от 10 октября 1995 года “О референдуме
Российской Федерации” на референдум Российской Федерации не могут
выноситься вопросы о досрочном прекращении или продлении срока
полномочий, а равно о проведении досрочных выборов или досрочного
формирования либо об отсрочке таких выборов (формирования)
соответствующих федеральных органов государственной власти (п. 2 ст. 3).
В целях обеспечения избирательных прав граждан предусмотрено, что
проведение выборов одновременно с проведением референдума Российской
Федерации не допускается, при этом проведение региональных выборов
одновременно с региональным референдумом регулируется законами субъекта
Российской Федерации.1

2. Понятие и виды избирательных систем

2.1. Понятие избирательной системы.

В научной литературе термин “избирательная система” употребляется обычно
в двух значениях – широком и узком.

В широком смысле избирательная система – это система общественных
отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Сфера этих
отношений весьма широка. В нее входят вопросы и определения круга
избирателей и избираемых, и инфраструктуры выборов (создание
избирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений,
складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его
завершения. Регулируется избирательная система нормами избирательного
права, понимаемого как система правовых норм, представляющая собой
подотрасль конституционного (государственного) права. Однако не вся
избирательная система регулируется правовыми нормами. В ее состав входят
также отношения, регулируемые корпоративными нормами (уставами
политических общественных объединений и др.), а также обычаями и
традициями данного общества.

Однако нас больше интересует избирательная система в так называемом
узком смысле. Это способ определения того, кто из баллотировавшихся
кандидатов избран на должность или в качестве депутата. В зависимости от
того, какая будет использована избирательная система, результаты выборов
при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно
различными. Поэтому политические силы нередко борются между собой за
более выгодную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее
выгодность, они могут и ошибиться).

2.2. Мажоритарная система.

Наиболее распространена на выборах система большинства, именуемая
мажоритарной (от франц. – большинство). При этой системе избранным
считается тот, за кого было подано большинство голосов, а голоса,
поданные за остальных кандидатов, пропадают. Эта система – единственно
возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора
и др.). Когда же она применяется для выборов коллегиального органа
власти, например, палаты парламента, обычно создаются одномандатные
избирательные округа, то есть в каждом из них должен быть избран один
депутат.

В странах, имеющих длительные демократические традиции, политическая
жизнь давно монополизирована политическими партиями, представители
которых в основном только и баллотируются на выборах и затем образуют в
парламенте или ином представительном органе соответствующие партийные
фракции, действующие организованно. В тех же странах, где партийная
система еще находится в стадии становления, а возникающие политические
партии большого авторитета в обществе не имеют, выборы по мажоритарной
системе создают слабо организованную палату. Больше шансов для избрания
имеют люди, умеющие хорошо говорить, зажигать массы привлекательными
лозунгами, но далеко не всегда способные к тщательной, хотя и рутинной,
законодательной работе, в которой демонстрация собственной личности
совершенно не требуется. Мы у себя в стране наблюдали это на примерах
съездов народных депутатов, которые подчас принимали решения,
продиктованные эмоциями от истерических выступлений отдельных депутатов.
Мажоритарная система имеет несколько разновидностей, обусловленных
различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства
голосов.

Самая простая разновидность – это система относительного большинства,
при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем
любой из остальных кандидатов. Такая система применяется, например, на
парламентских выборах в США, Великобритании, Индии, частично в Германии
и частично, как известно, у нас в России. Очень часто она применяется
при местных выборах. Практически чем больше кандидатов баллотируются на
одно место, тем меньше голосов требуется для избрания. Если кандидатов
более двух десятков, может оказаться избранным кандидат, за которого
подано 10 процентов голосов или даже меньше. К тому же в
законодательстве ряда стран, где применяется данная система, не
предусмотрены ни обязательность участия избирателей в голосовании, ни
минимальная доля их участия, необходимая для признания выборов
действительными.1 В Великобритании, например, если в избирательном
округе выдвинут один кандидат, он считается избранным без голосования,
ибо ему достаточно проголосовать самому за себя. А поскольку при данной
системе значительная часть голосов, а именно голоса, поданные за
неизбранных кандидатов, пропадает, то порой оказывается, что партия,
кандидатов которой по стране поддержало большинство избирателей,
получает в палате парламента меньшинство мест.

Несколько более справедливой выглядит мажоритарная система абсолютного
большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить
более половины голосов. В качестве базы для подсчета при этом может
выступать либо общее число поданных голосов, либо число поданных
голосов, признанных действительными. Во втором случае число .голосов,
требуемое для избрания, может оказаться меньшим, чем в первом. Хотя и
менее вероятно, но все же вполне возможно, что и при этой системе
партия, кандидаты которой по стране собрали большинство голосов, получит
меньшинство парламентских мандатов. Это может произойти в случае, если
избиратели, голосующие за такую партию, окажутся сосредоточенными в
небольшом числе избирательных округов, а избиратели “партии
меньшинства”, напротив, добьются хотя бы даже ничтожного, но
преимущества в большинстве избирательных округов. Ведь после того, как
планка 50 процентов + 1 голос взята, получившему абсолютное большинство
кандидату никакие дополнительные голоса уже не нужны. Хрестоматийный
пример – выборы во французское Национальное собрание (нижнюю палату
Парламента) в 1958 году, когда Французская коммунистическая партия,
выйдя в стране на первое место по числу собранных голосов, получила
всего 10 мандатов, тогда как Объединение в поддержку республики,
собравшее голосов несколько меньше, приобрело тем не менее 188 мандатов,
то есть почти в 19 раз больше.

При системе абсолютного большинства, чем больше в избирательном округе
кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из них получит абсолютное
большинство голосов. Поэтому выборы по такой системе часто оказываются
нерезультативными. Избежать этого возможно различными способами.

Первый способ – так называемое альтернативное голосование. Оно
предполагает, что избиратель в одномандатном избирательном округе
голосует не за одного кандидата, а за нескольких, указывая цифрами
против их фамилий их предпочтительность для него. Против фамилии самого
желательного кандидата он ставит цифру 1, против фамилии следующего по
предпочтительности (т. е. кого бы он хотел видеть избранным, если первый
не пройдет) – цифру 2 и так далее. При подсчете голосов бюллетени
раскладываются по первым предпочтениям. Кандидат, получивший более
половины первых предпочтений, считается избранным. Если же не избран ни
один из кандидатов, из распределения исключается кандидат, у которого
меньше всего первых предпочтений, а его бюллетени передаются другим
кандидатам в соответствии с указанными в них вторыми предпочтениями.
Если и после ни у одного из кандидатов нет абсолютного большинства
бюллетеней, исключается кандидат с наименьшим числом первых и вторых
предпочтений, и процесс продолжается до тех пор, пока у какого-либо из
кандидатов не соберется абсолютное большинство бюллетеней. Преимущество
этого способа в том, что можно обойтись однократным голосованием.
Применяется он, например, при выборах нижней палаты Парламента в
Австралии. Теоретики, правда, сомневаются, насколько обоснованно
приравнивание второго и тем более третьего предпочтения к первому.1

Другой способ, более распространенный, перебаллотировка кандидатов,
собравших определенную долю голосов. Это второй тур выборов или
повторное голосование. Чаще можно встретить перебаллотировку двух
кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре (в
упомянутом нашем федеральном законе так и предусмотрено), хотя,
например, при выборах во французское Национальное собрание во второй тур
проходят все кандидаты, получившие в первом туре голоса не менее 12,5
процента зарегистрированных избирателей округа.

Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства
голосов, и поэтому такую систему называют системой двух туров. Если же
во втором туре тоже требуется абсолютное большинство голосов, как,
например, в Германии при выборах Федерального президента особой
коллегией – Федеральным собранием, а относительного большинства
достаточно лишь в третьем туре, то система именуется системой трех
туров.

2.3. Пропорциональная система.

Явная несправедливость по отношению к участвующим в выборах политическим
партиям, которую часто несет в себе мажоритарная система, породила
систему пропорционального представительства партий и движений,
сокращенно именуемую пропорциональной системой. Ее основная идея
заключается в том, чтобы каждая партия получала в парламенте или ином
представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов,
поданных за ее кандидатов на выборах. Требование пропорционального
представительства подчас поднимается на конституционный уровень (см.,
например, ч. 3 ст. 68 Конституции Испании).

Однако пропорциональная система имеет не только плюсы, но и минусы. К
числу последних относится, во-первых, то обстоятельство, что голосование
при пропорциональной системе проводится по многомандатным избирательным
округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые
политическими партиями и движениями, следовательно, избиратель должен
выбирать не между персонами, как при мажоритарной системе (хотя и при
ней практически для избирателя зачастую больше значима партия, нежели
личность кандидата, ею выдвинутого), а между партиями (движениями) и
голосовать за список кандидатов, из которого ему известны в лучшем
случае несколько лидеров. Правда, с другой стороны, руководство партии
(движения) может таким образом наряду с громогласными ораторами провести
в парламент неизвестных широкой публике людей, которые, будучи
профессионалами в различных сферах, в состоянии компетентно участвовать
в разработке законов и контроле за деятельностью исполнительной власти.
Впрочем, следует оговориться, что может сложиться и такая ситуация,
когда эти неизвестные люди окажутся личностями бесполезными или даже
одиозными.

Во-вторых, неограниченное использование пропорциональной системы может
привести к появлению в палате множества мелких фракций, объединенных
вокруг маловлиятельных, но амбициозных лидеров, которые, не будучи
способны к конструктивному сотрудничеству, путем обструкции препятствуют
принятию необходимых для страны или соответствующего регионального
сообщества решений. Характерный пример представлял собой польский Сейм в
1989-1993 годах, где при общей численности 460 депутатов одной из
крупных фракций оказалась насчитывавшая менее полутора десятков
депутатов фракция Партии любителей пива.1 Такие ситуации особенно
нежелательны в условиях, когда правительство должно опираться на
парламентское большинство. Даже если такое большинство удается создать,
оно обычно недолговечно, и раскол его приводит к правительственным
кризисам. Например, в Италии в условиях действия Конституции 1947 года,
учредившей парламентарную республику, и пропорциональной системы выборов
палат Парламента правительство держалось обычно не более года.1

Чтобы избежать нежелательной политической дробности парламентских палат,
которая порождается пропорциональной системой выборов, в ряде стран
введен так называемый заградительный пункт, то есть установлен
минимальный процент голосов, которые должен собрать партийный список
кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов. Одной
из первых, если не первой, заградительный пункт в виде 5-процентной
оговорки установила Федеративная Республика Германия, где закон допустил
к распределению мандатов в Бундестаге только партийные списки, собравшие
не менее 5 процентов действительных голосов (там есть еще отдельные
исключения из этого правила, но мы их затронем ниже). В дальнейшем
заградительный пункт стал применяться довольно широко, включая
постсоциалистические страны, и обычно колеблется от 3 до 5 процентов. В
Польше же с 1993 года для того, чтобы быть допущенными к распределению
мандатов, партийные списки по избирательным округам должны получить не
менее 5 процентов, списки партийных коалиций – не менее 8 процентов, а
списки во всепольском округе – не менее 7 процентов голосов избирателей.
Здесь, пожалуй, наиболее высок уровень ограждения парламента от малых
партий. Тем самым мандаты, которые могли бы достаться мелким
политическим группировкам, передаются крупным и распределяются между
ними. Так разрешается противоречие между справедливостью и
целесообразностью. Впрочем, справедливость чисто пропорционального
распределения в силу изложенного выше оказывается весьма условной.

В странах со сложившейся партийной системой ущерб от заградительного
пункта незначителен. Напротив, там, где, как у нас, четкой партийной
системы еще нет, в результате действия заградительного пункта пропадает
значительная часть голосов избирателей. У нас в России, по некоторым
данным, на выборах в Государственную Думу 1995 года из-за 5-процентного
барьера пропало около половины поданных голосов. Отсюда вывод: нужны
крупные политические объединения.

Распределение мандатов при пропорциональной системе происходит по
нескольким схемам.

Одна из них заключается в определении избирательной квоты (раньше она
именовалась избирательным метром), то есть того числа голосов, которое
необходимо для избрания одного депутата. Затем на квоту делится число
голосов, собранных каждой из допущенных к распределению мандатов партий,
и частное от этого деления дает число мандатов, полагающихся этой
партии. Определяется квота разными способами.

Простейшей является квота, названная по имени ее создателя – британского
барристера (адвоката высшей квалификации) Хэйра. Квота Хэйра
определяется путем деления общего числа поданных голосов на число
подлежащих распределению мандатов. Чтобы читатель яснее представил себе,
как происходит распределение, приведем простой числовой пример.

Предположим, что в избирательном округе, от которого подлежат избранию 7
депутатов, баллотируются списки пяти партий и соотношение поданных за
них голосов следующее:

А – 65 Б – 75 В – 95 Г – 110 Д – 30

Всего, таким образом, подано 375 голосов (на практике это могли бы быть,
например, 375 тыс. или 37,5 млн. голосов). Квота Хэйра будет выглядеть
так: О = 375: 7 = 53,6. Делим результаты партий на квоту и получаем:

А – 65: 53,6 = 1 мандат и в остатке 11,4 голоса; Б – 75: 53,6 = 1 мандат
и в остатке 21,4 голоса; В – 95: 53,6 = 1 мандат и в остатке 41,4
голоса; Г – 110: 53,6 = 2 мандата и в остатке 2,8 голоса; Д – 30: 53,6 =
0 мандатов и в остатке 30 голосов.

Мы распределили 5 мандатов из 7. Оставшиеся можно распределить разными
методами. Один из них – применяемый при выборах в российскую
Государственную Думу метод наибольшего остатка, при котором
нераспределенные мандаты переходят к партиям, имеющим наибольшие
неиспользованные остатки голосов. В нашем примере оставшиеся два мандата
перешли бы к партиям В и Д. Итог был бы следующим:

А – 1 мандат, Б – 1, В – 2, Г – 2, Д – 1 мандат,

но таким образом, партия Б получила бы один мандат на 75 голосов, а
партия Д – на 30.

Другой метод – наибольшей средней – заключается в том, что число
полученных партией голосов делится на число полученных ею мандатов плюс
один, (этот метод применялся во Франции до 1958 г.), а нераспределенные
мандаты передаются партиям с наибольшими средними. Пример:

А – 65: (1+1)= 32,5; Б – 75: (1+1) = 37,5; В – 95: (1+1) = 47,5; Г
– 110: (2+1)= 36,7; Д – 30: (0+1) = 30;

Два нераспределенных мандата в этом случае перешли бы к партиям Б и В.
Партия Д осталась бы без представительства. Итог бы изменился: А – 1
мандат, Б – 2, В – 2, Г – 2, Д – 0 мандатов. Но и здесь получается не
совсем справедливо: у партии А один мандат на 65 голосов, а у партии Б –
на 37,5.

В некоторых странах применяются улучшенные квоты. Улучшение достигается
часто путем увеличения знаменателя дроби или прибавления к ней единицы.
Например, в Италии применяется следующая квота: О = х: (у+2), где х –
общее число поданных голосов, а у – число мандатов. В нашем примере
квота была бы О = 370: (7+2) = 41,1 и мандаты распределились так:

А – 65: 41,1 = 1 (остаток 23,9); Б – 75: 41,1 = 1 (остаток 33,9); В –
95: 41,1 = 2 (остаток 12,8); Г – 110: 41,1 = 2 (остаток 27,8); Д – 30:
41,1 = 0 (остаток 30).

Здесь, удалось распределить уже не 5, а 6 мандатов. Последний
нераспределенный мандат перешел бы к партии Б и при методе наибольшего
остатка, и при методе наибольшей средней.

Можно упомянуть еще квоту, предложенную в прошлом веке британским
барристером Друпом: О = [х: (у + 1)] + 1, которая в нашем примере
равнялась бы 42,1, но результат был бы тот же, что и в предыдущем
случае.

В рассмотренных примерах брался один избирательный округ. Однако бывает
так, что распределение оставшихся мандатов происходит на более широкой
территории – объединенных избирательных округов (Австрия) или даже всей
страны (Италия). Так, в Австрии избирательными округами по выборам в
нижнюю палату парламента – Национальный совет – являются земли –
субъекты федерации. После осуществленного в избирательных округах
первого распределения мандатов второе распределение производится в двух
объединенных избирательных округах, один из которых охватывает три земли
(включая крупнейшую – Вену), а другой – шесть земель. В таких
избирательных округах суммируются нераспределенные мандаты и
неиспользованные остатки голосов из соответствующих земель, и
распределение завершается применением метода д’0ндта, суть которого
изложена ниже. При этом партии, не получившие мандатов при первом
распределении, из второго распределения исключаются.

Чтобы избежать второго распределения, в некоторых странах применяется
метод делителей. Он заключается в том, что число голосов, полученных
каждой партией, делится на ряд возрастающих чисел, после чего полученные
частные располагаются по убывающей. То частное, которое по своему
порядковому месту соответствует числу мандатов, приходящихся на данный
избирательный округ, представляет собой избирательную квоту, а число
равных ей или превышающих ее частных, которые имеет партия, указывает на
то число мандатов, которое она получает. Обратимся к числовому примеру и
применим метод математика д’0ндта, который предусматривает деление на
ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы.

Делители: 1 2 3 4 5

Партии

А 65 32,5 21,7 16,25 13

Б 75 37,5 25 18,75 15

В 95 42,5 31, 7 23,75 19

Г 110 55 36, 27,5 22

Д 30 15 10 7,5 6

7 самых больших частных дают соответствующим партиям мандаты (А – 1, Б –
2, В – 2, Г – 2, Д – 0), а наименьшее из них – 37,5 – представляет собой
в данном случае избирательную квоту. Этот метод, применяемый, в
частности, при выборах нижней палаты испанского парламента – Конгресса
депутатов – выгоден крупным партиям.

В других странах делится число голосов, полученных каждой партией, на
несколько иной ряд делителей: это либо только нечетные числа, либо
вдобавок к этому первое число бывает дробным (например, 1,4) и так
далее. В зависимости от этого несколько иным может оказаться и результат
распределения, Обратимся к нашим числам.

Делители: 1,4; 3; 5; 7.

Партии: А – 46,4; 21,7; 13; 9,3; Б – 53,6; 25; 15; 10,7; В – 67,9;
31,7; 19; 13,6; Г – 78,6; 36,7; 22; 15,7; Д – 21,4; 10; 6; 4,3;

При применении модифицированного метода Сент-Лагюе (действует, например,
в Болгарии), результат получился тот же, но мог бы при другом
соотношении голосов получиться иным. Эта система считается более
выгодной для средних по влиянию партий.

Особо следует отметить институт, который позволяет партиям нарушить
пропорцию при распределении мандатов и получить наибольшее количество
голосов. Этот институт – объединение в блоки. Предположим, что партии А,
Б и Д образовали блок, имеющий в совокупности 160 голосов. По методу
д’0ндта распределение будет следующим:

Делители: 1; 2; 3; 4; 5;

Партии:

Блок – 170; 85; 56,7; 42,5; 34;

В – 80; 40; 26,7; 20; 16;

Г – 110; 55; 36,7; 27,5; 22;

Блок получил четыре мандата, партия В – два и партия Г – один. Теперь
происходит распределение внутри блока:

Делители: 1;2;3;4;5;

Партии:

А – 65; 32,5; 21,7; 16,25; 13; Б – 75; 37,5; 25; 18,75; 15; Д – 30;
15; 10; 7,5; 6.

Общий результат отличается от полученного в предыдущих случаях, когда
партии не были объединены в блок. Объединение помогло партиям А, Б и Д
отобрать мандат у партии В в пользу партии А.

Итог: А – 2 мандата, Б – 2 мандата, В -1 мандат, Г – 2 мандата, Д – 0
мандатов. Партии А для получения одного мандата хватило теперь 32,5
голоса, тогда как партия В имеет один мандат на 80 голосов.

В результате всех приведенных способов партия (преодолевшая в
соответствующих случаях заградительный пункт) получает определенное
число мандатов в представительном органе. Обычно партия устанавливает
очередность кандидатов в списке, в соответствии с которой кандидатам
достаются мандаты. Очевидно, что чем ближе кандидат находится к началу
списка, тем выше его шансы стать депутатом. Первыми по списку идут
лидеры партии, а затем остальные кандидаты, чье место определяется
степенью их близости к лидерам или их ценностью для лидеров. Однако то,
что избиратель не может влиять на отбор кандидатов на так называемые
мандатные места в списке, вызывает многочисленные нарекания, ответом на
которые в ряде стран явилось введение преференциального голосования.1

Суть этого института заключается в том, что избиратель, голосующий за
партийный список кандидатов, получает право указать в нем кандидатов,
избрание которых было бы для него особенно желательно, то есть
определить свои предпочтения (преференции) в рамках списка. Если,
например, кандидат, помещенный в конце списка, получит предпочтения
большинства избирателей, отдавших голоса за список данной партии, либо
числа избирателей, равного действующей в стране избирательной квоте, ему
обязаны дать мандат в первоочередном порядке, а кто-то, заранее
помещенный на мандатное место, этого мандата не получит. Казалось бы,
институт вполне демократический, но множество случаев злоупотребления им
побудило итальянского законодателя урезать в 1993 году соответствующее
право избирателей, которые могут теперь высказывать не более одного
предпочтения. Ведь действительно, противники партии, не рассчитывая на
избрание собственных кандидатов, могут проголосовать за эту партию и с
помощью преференциального голосования отнять мандаты у ее лидеров в
пользу будущих рядовых парламентариев. Таким образом, фракция, да и сама
партия, окажется обезглавленной.

2.4. Полупропорциональные системы.

По этим названием объединены системы, которые, будучи основаны на
мажоритарном принципе, то есть на требовании большинства голосов для
избрания, все же дают определенные возможности представительства и
меньшинству избирателей. Это достигается благодаря применению так
называемого ограниченного вотума, при котором избиратель голосует не за
такое число кандидатов, которое равно числу подлежащих избранию от
избирательного округа депутатов, а за меньшее.

Типичным примером такой системы была действовавшая в Японии до 1993 года
система единственного непередаваемого голоса. При этой системе партия в
многомандатном избирательном округе выдвигает не список кандидатов,
баллотирующийся как единое целое, а отдельных кандидатов. Избиратель же
в этом многомандатном округе голосует только за одного из кандидатов,
хотя от округа должно быть избрано несколько или даже много депутатов.
Избранным считается кандидат, собравший наибольшее число голосов.

Другой пример ограниченного вотума – порядок выборов части сенаторов в
Испании. Избирательным округом служит провинция, от которой избираются,
как правило, четыре сенатора, но избиратель голосует не более чем за
трех кандидатов. Избранными считаются четыре кандидата, получившие в
провинции наибольшее число голосов.

Ограниченный вотум требует от политических партий точного расчета при
выдвижении их кандидатов. Надо хорошо представлять себе, сколько голосов
насчитывает партийный электорат и как они могут распределиться между
кандидатами от партии. Ведь если партия выдвинет в избирательном округе
слишком много кандидатов, голоса ее электората “распылятся” между ними и
вполне может случиться, что ни один не окажется избранным. С другой
стороны, если кандидатов будет мало, то они могут получить больше
голосов, чем нужно для избрания, а эти лишние голоса ничего партии не
дают, кроме сожалений о неиспользованной возможности провести
дополнительно еще одного или более своих депутатов.

Тот факт, что избиратель, принадлежащий к большинству, может влиять
своим голосованием на выбор не всех депутатов от избирательного округа,
открывает возможности для меньшинства провести в представительный орган
в этом избирательном округе одного или даже нескольких своих депутатов,
либо несколько депутатов пройдут от разных меньшинств. Разумеется,
пропорционального представительства здесь, как правило, не получается
(большинство обычно бывает непропорционально велико), и потому такие
избирательные системы называют полупропорциональными.1

К этой же группе систем относится и так называемый кумулятивный вотум,
применяемый, в частности, на выборах в органы местного самоуправления в
Баварии и некоторых других землях Германии. Избиратель в Баварии имеет
три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа,
но он может либо отдать три голоса одному из кандидатов, либо отдать два
голоса одному кандидату, а третий – другому, либо, наконец, раздать по
одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших
избирательных единиц (территорий), в которых избиратели хорошо знают
всех кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей
большого значения не имеет.

2.5. Система единственного передаваемого голоса.

Эта система в теории считается самой справедливой, так как позволяет
сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности
представительства партий. Однако ее распространению препятствует
определенная техническая сложность определения результатов выборов.

В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как
при системе единственного непередаваемого голоса, то есть каждая партия
может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым, и
допускается выдвижение независимых кандидатов. Избиратель же действует,
как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, то есть
против фамилии наиболее желательного кандидата отмечает первую
преференцию, затем против фамилии следующего – вторую и так далее.
Формально он не связан партийной принадлежностью кандидатов, хотя на
практике, скорее всего, будет принимать ее во внимание, считаясь с
рекомендациями партии, которой симпатизирует.

После установления общего числа проголосовавших или общего числа
действительных бюллетеней определяется избирательная квота. Затем
бюллетени раскладываются по пачкам с учетом первых предпочтений,
выраженных определенным кандидатам. Кандидаты, получившие квоту,
считаются избранными. Однако обычно такие кандидаты получают сверх квоты
определенный излишек голосов, который им не нужен. Этот излишек
передается кандидатам, не получившим квоты, в соответствии со вторыми
предпочтениями. Вопрос: какие же именно бюллетени надо передать?

Например, квота составляет 2700 голосов. Кандидат А получил 3700 первых
предпочтений. У него 1000 лишних голосов. Из всех его 3700 бюллетеней в
370 (10 %) второе предпочтение отдано кандидату Б, а в 740 (20 %) –
кандидату В. Что касается остальных бюллетеней, то там второе
предпочтение либо отдано кандидатам, также получившим квоту, либо никому
не отдано. Поэтому из 1000 лишних голосов 100 (10 %) отдаются кандидату
Б, а 200 (20 %) – кандидату В. Если, скажем, кандидат В тем самым добрал
голоса до квоты, он также считается избранным.

Если после того, как распределены излишки голосов, остались незамещенные
мандаты и неизбранные кандидаты, исключаются неизбранные кандидаты,
получившие наименьшее число голосов, а бюллетени, в которых им отдано
первое предпочтение, передаются другим кандидатам в соответствии со
вторыми предпочтениями подобно тому, как делается при альтернативном
голосовании.

По этой системе избирается, например, верхняя палата индийского
Парламента – Совет штатов. Однако надо иметь в виду, что голосуют там не
избиратели, а депутаты законодательных собраний штатов. Поэтому все
подсчеты производятся весьма квалифицированными людьми.1

2.6. Смешанные системы.

Смешанная избирательная система возникает тогда, когда при выборах одной
и той же представительной палаты применяются различные системы. Это
обычно продиктовано стремлением соединить преимущества различных систем
и по возможности исключить или компенсировать их недостатки. Характерен
в этом отношении порядок выборов немецкого Бундестага, послуживший
примером для ряда стран, в том числе и для России.

Согласно федеральному избирательному закону в редакции 1994 года,
половина состава Бундестага (328 депутатов) избирается по одномандатным
избирательным округам по мажоритарной системе относительного
большинства. Другая половина избирается по земельным спискам кандидатов,
то есть каждая из 16 земель (субъектов федерации) является
многомандатным избирательным округом, в котором баллотируются земельные
списки кандидатов, составленные политическими партиями, мандаты между
которыми распределяются по пропорциональной системе. Соответственно
каждый избиратель имеет два голоса первый в одномандатном избирательном
округе, а второй за земельный список. Оба голоса подаются в одном
конверте. Кандидат от партии может одновременно баллотироваться и в
одномандатном избирательном округе, и по земельному списку.

С определением результата выборов в одномандатном округе все ясно: кто
получил больше первых голосов, чем другие кандидаты, тот и избран. Что
же касается определения результатов выборов по земельным спискам, то это
гораздо более сложное дело.

Сначала подсчитываются вторые голоса, поданные за каждый из земельных
списков. При этом не учитываются вторые голоса тех избирателей, которые
свой первый голос отдали за кандидата, победившего в избирательном
округе, если этот кандидат был выдвинут не партией, а избирателями, или
партией, земельный список кандидатов которой в соответствующей земле не
был допущен земельным избирательным комитетом. Из общего числа
депутатских мандатов от данной земли исключаются мандаты, полученные в
одномандатных избирательных округах кандидатами, которые выдвинуты
избирателями, а также партиями, не допущенными к распределению мандатов
по пропорциональной системе (не преодолевшими заградительный пункт).

Здесь речь идет о партиях, земельные списки которых не получили на
территории страны 5 процентов действительных вторых голосов или не
провели своих кандидатов в депутаты хотя бы в трех одномандатных
избирательных округах. Это ограничение не распространяется на земельные
списки кандидатов от партий национальных меньшинств; их списки
допускаются к участию в распределении мандатов, даже если не преодолеют
заградительный пункт.

Таким образом, кроме вторых голосов, поданных за земельные списки партий
национальных меньшинств, при распределении мандатов по пропорциональной
системе учитываются вторые голоса, только поданные за земельные списки
партий, преодолевших заградительный пункт. Оставшееся число мандатов
распределяется между этими списками следующим образом.

Общее число этих мандатов умножается на число вторых голосов, поданных
за земельные списки партии по стране, и делится на общее число вторых
голосов, поданных за все участвующие в распределении земельные списки.
Каждый земельный список получает сначала число мандатов, равное целому
числу в полученном частном от деления. Оставшиеся мандаты распределяются
между земельными списками согласно наибольшим дробям. Если земельный
список, за который подано более половины вторых голосов, участвующих в
распределении, получает не более половины мандатов, ему из числа
мандатов, распределяемых по дробям, в любом случае передается еще один
мандат.

Из числа мандатов, получаемых земельным списком партии в результате
пропорционального распределения, вычитается число мандатов, уже
полученных ею в одномандатных избирательных округах. Соответственно при
передаче мандатов кандидатам из земельного списка партии не учитываются
те из них, кто избран в этих избирательных округах. Если на земельный
список пришлось больше мандатов, чем в нем значится кандидатов, излишние
мандаты никому не передаются. Если же партия получила в одномандатных
избирательных округах больше мандатов, чем ей положено в результате
пропорционального распределения, все ее мандаты сохраняются за ней, а
общее число мандатов в Бундестаге соответственно увеличивается.

Допускается также блокирование земельных списков партий, которое
действует, как мы показали выше.

Так, на выборах в Бундестаг 300 мандатов получили в одномандатных
избирательных округах независимые кандидаты и кандидаты от партий, не
допущенных к участию в выборах по земельным спискам, а также от партий,
не преодолевших заградительный пункт. Распределению по пропорциональной
системе подлежат, следовательно, 356 мандатов, из которых 28 получены в
одномандатных избирательных округах данной земли кандидатами от партий,
преодолевших заградительный пункт. При этом общее число действительных
вторых голосов по стране составило, к примеру, 50 миллионов, из которых
за земельные списки партий, преодолевших заградительный пункт, подано 35
миллионов. Предположим, далее, что из них в данной земле, на которую
приходится 40 мандатов, 2 миллиона голосов подано за партию А (в
одномандатных избирательных округах ею получено 14 мандатов), 1,2
миллиона – за партию Б (в одномандатных округах – 6 мандатов), 1,8
миллиона – за партию В (в одномандатных округах – 7 мандатов) и 0,5
миллиона – за партию Г (в одномандатных округах – 1 мандат).

Производим предусмотренные законом расчеты (указание на миллионы для
простоты опустим):

А – (356 х 2): 50 = 14,24; Б – (356 х 1,2): 50 = 8,544; В – (356 х 1,8):
50 = 12,816; Г – (356 х 5): 50 = 3,56.

Таким образом, партия А получает 14 мандатов, партия Б – 8, партия В –
12 и партия Г – 3 мандата, то есть распределено 37 мандатов из 40.
Оставшиеся три мандата передаются партиям, у которых наибольшая дробная
часть, – В, Г и Б.

Получаем общий итог:

А – 14; Б – 8+1=9; В – 12+1=13; Г – 3+1=4.

Мандаты получают (за исключением кандидатов, избранных в одномандатных
избирательных округах):

из земельного списка партии А – 14 – 14 = 0 кандидатов; из земельного
списка партии Б – 9-6=3 кандидата; из земельного списка партии В –
13-7=6 кандидатов; из земельного списка партии Г – 4-1=3 кандидата.1

В отличие от порядка выборов в Государственную Думу, установленного у
нас во многом с учетом опыта Германии, там существует определенная связь
между голосованием избирателя в одномандатном избирательном округе и его
голосованием за тот или иной земельный список. Его второй голос
учитывается лишь в том случае, если отдан за ту же партию, что и первый
(разумеется, если партия преодолела заградительный пункт). У нас же
голосование по одномандатному избирательному округу производится
совершенно независимо от голосования по федеральному избирательному
округу: можно в одномандатном округе проголосовать, например, за
независимого кандидата, а в федеральном – за список какой-либо партии, и
голос будет учитываться при пропорциональном распределении мандатов.

3. Избирательное законодательство в системе конституционного права

В своем развитии избирательное законодательство все более оформляется в
достаточно самостоятельную, обособленную отрасль российского
законодательства. В этом, безусловно, есть положительные моменты:
развивается специфический инструментарий правового регулирования
избирательных правоотношений, уточняются основные понятия и термины
избирательного права, осуществляется детальная проработка избирательных
процедур и мер ответственности за их нарушение. Это способствует, с
одной стороны, универсализации, а с другой, конкретизации порядка
подготовки и проведения выборов всех уровней. Однако в настоящее время
выявились и отрицательные стороны разрастания обособленного
регулирования выборов исключительно средствами избирательного
законодательства. Оно ведет к разрыву системных связей избирательного
права и конституционного права Российской Федерации. Между тем
избирательное право прежде всего является подотраслью конституционного
права.

Содержание важнейших институтов избирательного права в первую очередь
должно определяться теми принципами и нормами, которые заложены в
основополагающих конституционно-правовых актах, устанавливающих
избирательные права граждан именно как права конституционные, и в этом
качестве не подлежащих необоснованным ограничениям. Избирательное
законодательство как федеральное, так и субъектов РФ должно также в
большей степени учитывать конституционные основы организации
государственной власти и местного самоуправления, существующее
конституционное разграничение предметов ведения между Российской
Федерации и ее субъектами. Более полный учет этих правовых реалий должен
в немалой степени составлять содержание современного этапа
совершенствования российского избирательного законодательства.

Кроме того, следует учитывать, что собственно избирательные законы не
исчерпывают всего многообразия нормативных актов, регулирующих порядок
проведения выборов. В полном объеме избирательный процесс определяется
системой законодательных актов, некоторые из которых до сих пор не
приняты, а иные во многом устарели.

Насущная задача состоит в том, чтобы восполнить пробелы
законодательства, добиться синхронного развития норм всех его отраслей,
в той или иной степени затрагивающих вопросы выборов, достичь положения,
при котором они были бы взаимно дополняющими и ни в коей мере не
противоречили друг другу.

3.1. Конституционное регулирование принципов избирательного права

В действующей Конституции Российской Федерации избирательное право
регулируется чрезвычайно лапидарно. В ней нет норм, необходимых для
завершения процесса становления российской избирательной системы. На
конституционном уровне обязательность демократических принципов
избирательного права выводится из общепризнанных принципов и норм
международного права. Необходимо, чтобы именно в Конституции РФ были
закреплены всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном
голосовании, а также принцип проведения выборов с разумной
периодичностью.

Требуют конституционного закрепления такие вопросы, как возраст, по
достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным
избирательным правом, возможно, и дополнительные основания приобретения
пассивного избирательного права. В конституционно-правовом регулировании
(как на уровне федеральной Конституции, так и на уровне конституций
республик в составе Российской Федерации, уставов краев, областей)
целесообразно закрепить в общей форме норму, согласно которой
организация и проведение выборов возлагаются на избирательные комиссии.
В этой связи в перспективе следует рассмотреть целесообразность
включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельного раздела
“Принципы избирательного права” или “Избирательная система”

В свою очередь, законодательным органам субъектов Российской Федерации
важно обеспечить соответствие принципов избирательного законодательства,
заложенных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации,
Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Для этого данные
конституционные (уставные) нормы должны одновременно учитывать
полномочия Российской Федерации по регулированию вопросов избирательного
права, а также особенности построения и функционирования избирательных
систем субъектов Российской Федерации. 1

Нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации должны
выражать наиболее общие, безусловно необходимые принципы и нормы
избирательного права. Избыточность нормативного регулирования вопросов
избирательной системы в конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации может привести к девальвации самого этого регулирования и
явиться фактором, необоснованно сдерживающим законотворчество данных
субъектов Российской Федерации.

Наряду с особенными моментами в конституционном (уставном) регулировании
основ избирательной системы в различных субъектах Российской Федерации,
выражающими специфику организации государственной власти и местного
самоуправления в данных субъектах, можно выделить общие принципы этого
регулирования, которые имеют одинаковую ценность для всех субъектов РФ:

– закрепление обязательности всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании для всех выборов в органы государственной
власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления,
их периодическое проведение;

– установление основных принципов ведения избирательных кампаний
кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками,
гарантирующих проведение выборов в условиях многопартийности (право на
выбор форм предвыборной агитации, создание кандидатами, избирательными
объединениями, избирательными блоками собственных избирательных фондов,
равенство статуса всех кандидатов, зарегистрированных кандидатов и
некоторых других);

– определение статуса избирательной комиссии субъекта Российской
Федерации, основ ее взаимодействия с иными органами государственной
власти субъекта Российской Федерации;

– установление условий осуществления пассивного избирательного права
гражданами при проведении выборов в субъекте Российской Федерации;

– закрепление основных гарантий открытости избирательного процесса,
гласности в деятельности избирательных комиссий (законодательные
гарантии статуса наблюдателей на выборах, публикация решений
избирательных комиссий, сведений о ходе избирательной кампании и
некоторых других). 1

3.2. Правовые характеристики законодательства о политических
объединениях и законодательства о выборах.

Несмотря на то, что российские политические объединения выступали в
качестве основных субъектов избирательного процесса уже в трех
избирательных кампаниях по выборам в федеральный парламент, а также
являлись активными участниками выборов в законодательные органы
субъектов Российской Федерации, правовые основы российской
многопартийности начали формироваться после опубликования и вступления
в силу в силу Федерального Закона “О политических партиях”.

Таким образом, сделан существенный шаг на пути решения важнейшей
общественно-политической задачи, связанной с более четким определением
роли политических партий и их места среди институтов гражданского
общества.

Сегодня только на федеральном уровне зарегистрировано 58 политических
партий, 36 политических организаций и 105 политических движения. А в
регионах политические объединения исчисляются уже тысячами.

Согласно Федерального Закону № 95 от 11.07.2001 года политическая партия
определяется как общественное объединение, созданное в целях участия
граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством
формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и
политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях
представления интересов граждан в органах государственной власти и
органах местного самоуправления. Законом устанавливаются требования,
предъявляемые к политическим партиям: наличие региональных отделений
более чем в половине субъектов Федерации; общая численность членов
политической партии – не менее 10 тыс. граждан Российской Федерации, при
этом более чем в половине субъектов Федерации региональные отделения
партии должны иметь численность не менее 100 членов политической партии,
а в остальных региональных отделениях не должно быть меньше 50 членов
партии; при этом руководящие и иные органы политической партии, все ее
структурные подразделения должны находиться на территории Российской
Федерации.

Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей
территории Российской Федерации.

Согласно концепции закона в России не предусматриваются создание и
деятельность межрегиональных, региональных и местных политических
партий, а также иных политических общественных объединений. В течение
двух лет общероссийские политические общественные объединения, созданные
до вступления в силу Федерального закона “О политических партиях”,
вправе преобразоваться в политические партии в соответствии с названным
Законом. В тот же период ранее зарегистрированные межрегиональные,
региональные и местные политические общественные объединения либо
трансформируются в структурные подразделения новых политических партий,
либо утратят статус политического объединения и будут действовать как
общественные объединения на основании их уставов, которые будут
применяться в части, не противоречащей комментируемому Федеральному
закону.

Основными принципами деятельности политических партий провозглашаются
законность и гласность, свобода партий в определении своей внутренней
структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением
установленных законом ограничений. Запрещается создание и деятельность
политических партий, цели или действия которых направлены на
насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,
национальной и религиозной розни. Деятельность политических партий также
не должна нарушать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией
РФ и федеральными законами.

В соответствии с Законом политическая партия может быть создана на
учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в
политическую партию общероссийской общественной организации,
общероссийского общественного движения. Для подготовки и проведения
учредительного съезда предусматривается создание организационного
комитета. В случае же преобразования действующего общественного
объединения в политическую партию образование организационного комитета
необязательно.

Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной
регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При
этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации
политической партии и должна быть завершена более чем в половине
субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня
регистрации политической партии. Только после этого политическая партия
может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае
свидетельство о государственной регистрации политической партии
утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый
государственный реестр юридических лиц, аннулируется.

В целях обеспечения демократических принципов в организации и
деятельности политических партий Законом предусматриваются требования к
их уставам. Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и
сменяемость руководящих органов политических партий, а также
демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении
кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и
органы местного самоуправления.

Согласно Закону членство в политической партии является добровольным,
фиксированным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть
граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть
членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства,
а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на
вступление в политические партии или обязанность приостановления
членства в политической партии может устанавливаться для определенных
категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными
законами и федеральными законами. Член политической партии может
состоять только в одном региональном отделении данной политической
партии – по месту постоянного или преимущественного проживания.

В целях обеспечения финансовой прозрачности деятельности политических
партий Законом определяется порядок формирования денежных средств и
иного имущества политической партии, а также порядок представления
партией ежегодно финансовых отчетов.

В качестве одного из видов государственной поддержки политических партий
предусматривается ежегодное государственное финансирование партий по
результатам их участия в выборах, а не в период проведения самих
выборов, как это предусмотрено действующим законодательством. Такая
форма финансирования политических партий достаточно широко
распространена в мировой практике. Государственное финансирование
политической партии (за счет средств федерального бюджета)
осуществляется при условии, что выдвинутый этой партией либо
избирательными блоком, в состав которого входила партия при проведении
выборов, федеральный список кандидатов на выборах депутатов
Государственной Думы или кандидат на должность Президента Российской
Федерации получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в
голосовании, либо по одномандатным избирательным округам по выборам в
Государственную Думу было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых
политической партией или избирательным блоком. Выделение бюджетных
средств в указанных целях предусматривается начать с 2004 года.

Поскольку политические партии играют особую роль в организации
электоральных процессов, Законом установлено, что политические партии
являются единственным видом общественных объединений, которые обладают
правом самостоятельно выдвигать кандидатов при проведении выборов в
органы государственной власти (эта норма вступит в силу по завершении
двухгодичного переходного периода). Одновременно определены критерии, в
соответствии с которыми партия признается участвующей в выборах:

а) выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она
входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она
входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации не менее чем в 5 процентах
одномандатных избирательных округов;

в) выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она
входит) и зарегистрированного кандидата на должность Президента
Российской Федерации;

г) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и
зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее
чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации;

д) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и
зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты
законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;

е) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и
зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы
местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской
Федерации.

В случае если в течение пяти лет после создания партии ее участие в
выборах не соответствует установленным критериям, такая политическая
партия подлежит ликвидации.

Законом предусмотрены и иные основания ликвидации политической партии, а
также основания приостановления ее деятельности.

В связи с принятием Федерального закона “О политических партиях”
предусмотрено внесение соответствующих изменений и дополнений в
Федеральный закон “Об общественных объединениях”, а также в федеральные
законы, устанавливающие гарантии избирательных прав граждан и
регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти
и органы местного самоуправления.

Не принижая огромной позитивной роли, которой новый Федеральный закон
должен сыграть в совершенствовании общественно-политических отношений,
нельзя не отметить и ряд внутренних противоречий, содержащихся в Законе,
которые могут породить определенные проблемы на практике.

Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской
Федерации политических партий иностранных государств и структурных
подразделений указанных партий. Членами российских политических партий
не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем
Закон разрешает политическим партиям устанавливать и поддерживать
международные связи с политическими партиями и иными общественными
объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и
ассоциации.

Аналогичным образом право политических партий создавать объединения и
союзы с иными общественными объединениями, в том числе вступать с ними в
избирательные блоки, плохо согласуется с запретом на создание
политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной
или религиозной принадлежности, поскольку для общественных объединений
таких ограничений не установлено.

В течение двух лет наряду с регистрацией вновь образующихся политических
партий предстоит перерегистрация, назовем это так, уже существующих
политических общественных объединений, которые примут решение о
преобразовании в политические партии. По истечении указанного срока
общероссийское политическое общественное объединение, не
преобразовавшееся в политическую партию, утрачивает статус политического
общественного объединения и действует как общероссийская общественная
организация или общероссийское общественное движение на основании
устава, который применяется в части, не противоречащей Закону “О
политических партиях”.

3.3. Законодательство о выборах и законодательство о СМИ и свободе
информации

В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветилась одна из
существенных особенностей Федерального закона “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, а
именно: он оказался недостаточно согласован с законодательными актами,
регулирующими свободу слова и свободу массовой информации. Как известно,
в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств
массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном
Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации “О
средствах массовой информации”, а также некоторыми иными
законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда
специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном
законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации” и в Федеральном законе “Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации”. Однако последние законы содержат весьма противоречивое
регулирование участия средств массовой информации в избирательных
кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители
средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении
избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для
непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов,
избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в
избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов
обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период
избирательной кампании.

В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за
предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного
законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало
естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации
избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование
предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в
виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов,
которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и
общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так,
согласно Федеральному закону “О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации” (пункт 4 статьи 56),
кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не
вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах
организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи
55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций
телерадиовещания). Указанная норма была введена в закон с учетом опыта
парламентских выборов в 1995 г. для того, чтобы руководители так
называемых “карликовых” избирательных объединений, выдвинувших списки
кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать
бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения
в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии,
зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике
же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических
партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением
позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных
телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.

Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное
законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное
соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний.
Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение
агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными
объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные
списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по
политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений.
Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно
создать существенные препятствия для осуществления свободы слова,
свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской
Федерации.

3.4. Законодательство о государственной службе

В отношении использования “административного ресурса” избирательным
законодательством установлены определенные запреты. В частности:

– зарегистрированным кандидатам, замещающих согласно Федеральному закону
“Об основах государственной службы Российской Федерации” государственные
должности категории “А”, запрещается использовать преимущества своего
должностного положения;

– зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной и
муниципальной службе, должны быть освобождены на время участия в выборах
от выполнения служебных обязанностей и также не вправе использовать
соответствующие преимущества;

– зарегистрированный кандидат, замещающий государственную должность
категории “А” или выборную муниципальную должность, вправе вести
предвыборную агитацию только в свободное от исполнения должностных
обязанностей время.

Вместе с тем законодательством о государственной службе недостаточно
регулируется ряд весьма значимых для избирательного процесса правовых
понятий. К их числу можно отнести, например, такие как “рабочее время” и
“время отдыха”, “иная служебная зависимость” (например, по отношению к
должностям категории “А”). Без нормативного уточнения этих понятий
невозможно реально ограничить использование баллотирующимися чиновниками
любых рангов своих полномочий и возможностей. В результате нарушается
принцип равенства кандидатов, являющийся базовым для всей системы
избирательных правоотношений в цивилизованном обществе.

Особое качество приобретает “административный ресурс” в случаях
активного участия ведущих представителей как исполнительной, так и
законодательной власти федерального и регионального уровня в создании и
поддержке деятельности общественно-политических организаций, выступающих
в роли избирательных объединений и блоков. В то же время согласно статье
11 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской
Федерации” государственным служащим запрещено использовать служебное
положение в интересах общественных объединений, а также использовать в
неслужебных целях средства материально-технического, финансового и
информационного обеспечения, другое государственное имущество и
служебную информацию.

Таким образом, для предотвращения вышеуказанных злоупотреблений
служебным положением в период избирательной кампании требуется, с одной
стороны, конкретизация положений законодательства о государственной
службе, ограничивающих подобные нарушения, а с другой более
последовательное соблюдение запретов и ограничений, имеющихся в
действующем избирательном законодательстве. Вместе с тем следует также
признать, что решение ряда вопросов связано не только с законодательным
регулированием, но и с упрочением этических начал государственной
службы.

3.5. Законодательство о благотворительной деятельности, гражданское
законодательство

Статус благотворительных организаций и порядок их деятельности
определяются Федеральным законом “О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях”. Согласно статье 6 этого Федерального
закона благотворительной организацией является неправительственная
(негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация,
созданная для реализации предусмотренных этим Федеральным законом целей
путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества
в целом или отдельных категорий граждан. Очевидно, что цели создания и
деятельности указанных организаций никоим образом не связаны с
подготовкой и проведением выборов. Участие в различного рода
избирательных акциях противоречит самому назначению благотворительности.

В то же время федеральное избирательное законодательство вводит ряд
существенных ограничений на осуществление благотворительной деятельности
в период избирательной кампании организациями, учредителями,
собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых
являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные
объединения, избирательные блоки, выдвинувшие или зарегистрировавшие
списки кандидатов и (или) отдельных кандидатов, доверенные лица и
уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных
блоков, доверенные лица зарегистрированных кандидатов. Такого рода
запрет обоснован лишь в качестве санкции за имеющееся злоупотребление
правом на предвыборную агитацию, но ни в коем случае не может служить
основанием для создания препятствий в деятельности благотворительных
организаций, которая осуществлялась и до начала избирательной кампании.

Согласно формулировке пункта 5 статьи 45 Федерального закона “Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”, которому на период избирательной кампании
реклама коммерческой или иной деятельности организаций, учредителями,
собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых
являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные
объединения, избирательные блоки, выдвинувшие или зарегистрировавшие
списки кандидатов и (или) отдельных кандидатов, доверенные лица и
уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных
блоков, доверенные лица зарегистрированных кандидатов, допускается
только на основаниях, предусмотренных Федеральным законом, что
подразумевает ее оплату исключительно из средств избирательного фонда.
Указанные ограничения на рекламу “коммерческой и иной деятельности”
организаций, связанных с кандидатами, избирательными объединениями,
избирательными блоками, в период выборов не должно приводить к нарушению
гарантированной Конституцией свободы экономической деятельности, порядок
осуществления которой определен в гражданском и некоторых иных отраслях
законодательства (в частности, административном, налоговом).1

3.6. Гражданское процессуальное законодательство

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину
Российской Федерации судебную защиту его прав и свобод. Указанная норма
Конституции конкретизирована в статье 63 Федерального закона “Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”, согласно которой решения и действия
(бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также
решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий
референдумов и их должностных лиц, нарушающие избирательные права
граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы
в суд.

Как показывает практика, при проведении практически любой избирательной
кампании имеют место судебные разбирательства по жалобам, поданным в
связи с нарушением избирательных прав граждан Российской Федерации. На
нынешний день порядок их рассмотрения регулируется Гражданским
процессуальным кодексом РСФСР, Законом Российской Федерации “Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан”.

Однако Гражданский процессуальный кодекс принимался в то время, когда
выборы проводились на безальтернативной основе. Для граждан Российской
Федерации специально оговаривалась возможность только защиты активного
избирательного права – права избирать, в связи с чем в ГПК РСФСР была
предусмотрена и до настоящего времени действует отдельная глава 23
“Жалобы на неправильности в списках избирателей”, состоящая всего из
трех безнадежно устаревших статей. Она требует изменения или введения
новой соответствующей главы, посвященной рассмотрению жалоб, связанных с
нарушением избирательных прав граждан.

Статьи 90, 239-6 ГПК РСФСР определяют десятидневный срок рассмотрения
жалобы на действия (бездействие) государственных органов, общественных
организаций и должностных лиц. В то же время Федеральный закон “Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации” сокращает сроки рассмотрения жалоб,
связанных с нарушением избирательных прав граждан в период проведения
выборов. Так, решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной
кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня,
предшествующего дню голосования, а в день голосования – немедленно. В
случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной
проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный
срок. Более того, указанный Федеральный закон предоставляет суду
возможность рассматривать жалобу на решения избирательной комиссии об
итогах голосования, о результатах выборов в течение двух месяцев со дня
ее подачи. Однако такой срок не предусмотрен ни одной статьей ГПК РСФСР.
Максимальный срок рассмотрения гражданских дел – один месяц.

На практике применение сроков рассмотрения названных дел, несмотря на
несогласованность законов, их установивших, не вызывает особой сложности
– при рассмотрении дел суды, как правило, руководствуются Федеральным
законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации”, а также соответствующими
федеральными законами о выборах.

Более сложна ситуация со сроками, которые, к сожалению, не нашли своего
отражения ни в одном федеральном законе, а их отсутствие негативно
сказывается на реализации избирательных прав граждан. Это, в частности,
сроки обращения в суд с жалобой по вопросу нарушения избирательных прав
граждан, обжалования судебных решений, исполнения судебных решений.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации” не устанавливает
сроков обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих
избирательные права граждан. Вместе с тем, в ряде случаев суды
руководствуются нормами ГПК РСФСР и Закона Российской Федерации “Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан”, согласно которым предусмотрен трехмесячный срок обжалования.
Вряд ли правильно применять здесь аналогию закона. В гражданское
процессуальное законодательство должны быть введены специальные
процессуальные сроки, применяемые при рассмотрении данной категории
гражданских дел.

Трехмесячный срок для обращения в суд приемлем только в отношении
жалобы, поданной на решение избирательной комиссии об итогах голосования
или результатах выборов, но вряд ли приемлем, если речь идет об отказе в
регистрации кандидата. Положительное решение суда об отмене отказного
решения избирательной комиссии, принятое после подведения итогов
голосования, не может восстановить нарушенное право кандидата, поскольку
исполнение его невозможно.

Негативное значение имеет и отсутствие сокращенных сроков подготовки
мотивированного судебного решения, вступления его в законную силу,
подачи кассационной жалобы и ее рассмотрения вышестоящей судебной
инстанцией. Например, в соответствии с требованиями ГПК РСФСР
кассационная жалоба на состоявшееся решение суда может быть рассмотрена
вышестоящей судебной инстанцией не ранее чем через 10 дней с момента
изготовления мотивированного судебного решения (срок подачи кассационной
жалобы – 10 дней). На изготовление такого решения ГПК РСФСР
предусматривает три дня, итого получается, что кассационная жалоба может
быть рассмотрена только по истечении 13 дней. Отсюда следует вывод, что
фактически любой кандидат, которому необоснованно отказали в
регистрации, а впоследствии восстановили по решению суда, будет
находиться в неравных условиях по отношению к другим кандидатам из-за
недостатка времени на проведения предвыборной агитации.

Особое значение имеют и сроки исполнения судебных решений, принятых по
избирательным спорам. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР содержит
исчерпывающий перечень судебных решений, подлежащих немедленному
исполнению, в числе которых только одно решение, касающееся
избирательного права, – о назначении даты выборов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления (статья 210). В остальных случаях суд сам решает обращать
или нет свое решение к немедленному исполнению.

Такая недоработка в законодательстве создает определенные проблемы для
правоприменителей. Например, во Владивостоке за два дня до голосования
решением суда была отменена регистрация кандидата на должность мэра
города, но решение не было обращено к немедленному исполнению, и
соответственно территориальная избирательная комиссия не могла его
исполнить.1

Возникают ситуации, при которых накануне дня голосования суд отменяет
решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата,
федерального списка кандидатов и не обращает его к немедленному
исполнению. Здесь также ограничиваются возможности кандидатов добиться
истины.

Все эти вопросы должны быть четко урегулированы. Более того, если суд
вынесет положительное решение, а избирательная комиссия не выполнит его,
то судебное решение передается на принудительное исполнение судебному
приставу в соответствии с Федеральным законом “Об исполнительном
производстве”, в котором также необходимо оговорить сроки исполнения с
учетом скоротечности избирательной кампании. Сейчас статья 2398 ГПК
РСФСР устанавливает общий месячный срок исполнения вступившего в
законную силу решения суда, принятого по жалобе. Вместе с тем, прошедшие
избирательные кампании показали, насколько важна оперативность принятия
судебных решений и их исполнения.

3.7. Уголовное законодательство. Законодательство об административных
правонарушениях

Современное уголовное законодательство Российской Федерации содержит две
статьи, в которых содержатся три состава преступлений, предусматривающих
уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан. До
принятия Уголовного Кодекса 1996 г., прежний Уголовный Кодекс
предусматривал ответственность по восьми составам преступлений.

В настоящее время уголовно-правовые санкции распространяются
исключительно на должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов
инициативных групп или комиссий по проведению референдума. Вместе с тем,
в случае подделки избирательных документов, субъектами преступления
следовало бы признавать и сборщиков подписей.

Административное законодательство об ответственности за нарушения
избирательных прав претерпело существенные изменения. Вступил в силу
Федеральный закон “Об административной ответственности юридических лиц
за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах”. Появилось много новых составов правонарушений в Кодексе
РСФСР об административных правонарушениях.

Если в период кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 1999
г. ответственность за нарушение избирательных прав предусматривалась
только в 13 составах правонарушений, то в период кампании по выборам
Президента Российской Федерации – уже по 24 статьям.

В новом КоАП РФ от 30.12.2001 административным правонарушениям,
посягающим на права граждан, выделена 5-я глава, в которой собраны 24
статьи, предусматривающие ответственность за нарушение избирательного
законодательства. Вместе с тем, исчез состав правонарушения,
ответственность за которое ранее наступала по статье 40-3 –
“Распространение о кандидате в депутаты или на выборную должность путем
опубликования либо иным способом ложных сведений в целях влияния на
исход выборов”.

Практика проведения выборов доказала необходимость совершенствования
порядка производства по административным правонарушениям, связанным с
проведением выборов. Так, в соответствии с действующим избирательным
законодательством избирательной комиссии предоставлено право составлять
протокол об административном правонарушении, т.е. возбуждать
административное производство. Право на дальнейшее разбирательство, в
том числе прекращение производства, избирательной комиссии не
предоставлено. 1Это компетенция суда. Однако правоприменительная
практика избирательных комиссий идет по пути широкого применения более
серьезных “санкций” в соответствии с избирательным законодательством,
таких как вынесение предупреждения, отмена регистрации. Применение
административной ответственности инициируется слабо. Скорее всего, это
связано с тем, что применить предупреждение или отмену регистрации более
просто, чем перенести спор в суд общей юрисдикции, когда требуется
соблюдение множества процедур. Федеральный закон от 2 января 2000 г.
исключил положение о сроке, в течение которого должно быть рассмотрено
дело о нарушении избирательного законодательства. В условиях
ограниченного времени проведения избирательных кампаний такое положение
не может способствовать защите прав и законных интересов их участников.

В целом следует отметить, что в законодательстве об административных
правонарушениях наибольший акцент сделан на ответственности кандидатов,
средств массовой информации. В меньшей мере установлена ответственность
других субъектов избирательной кампании.

4. Источники избирательного права Российской Федерации

Источниками избирательного права Российской Федерации являются правовые
акты, которые содержат нормы, устанавливающие содержание
конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы государственной власти и в органы местного
самоуправления и регулирующие порядок осуществления этого права.

Источники избирательного права образуют определенную систему, в которой
каждый вид источников имеет свое функциональное назначение. При этом
различные источники избирательного права имеют разную юридическую силу.
Наивысшую юридическую силу имеют нормы избирательного права,
содержащиеся в Конституции Российской Федерации.

4.1. Конституция Российской Федерации как источник избирательного права.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим
непосредственным выражением власти народа являются референдум и
свободные выборы. Это положение составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации. Тем самым устанавливается
иерархическое положение выборов в системе других демократических
институтов.

Конституция является основой для развития всего избирательного
законодательства. Это проявляется в различных формах.

Во-первых, Конституция определяет содержание избирательных прав граждан
Российской Федерации.

Статьей 32 Конституции Российской федерации установлено, что граждане
Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Не имеют права
избирать и быть избранными только граждане, признанные судом
недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.

Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом,
объем возможных ограничений избирательных прав граждан установлен
непосредственно Конституцией Российской Федерации.

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации проводится разграничение
компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации в сфере избирательного законодательства.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации (п. “в”) установлено, что
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (а
следовательно, и избирательных прав) находится в ведении Российской
Федерации. В ведении Российской Федерации находится также формирование
федеральных органов государственной власти (п. “г” ст. 71).

В то же время защита прав и свобод человека и гражданина находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
(п. “б” ч. 1 ст. 72). Установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления в Российской
Федерации также относится к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации (п. “н” ч. 1 ст. 72). Это означает, что в
соответствии с федеральными законами субъекты Российской Федерации
осуществляют детальное регулирование всех вопросов организации этой
системы, что включает и определение конкретных способов формирования
органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Из статьи 73 Конституции Российской Федерации следует, что ряд вопросов
избирательного права относится к исключительному ведению субъектов
Российской Федерации. Так, субъект Российской Федерации самостоятельно
определяет избирательную систему, применяемую при выборах в
законодательный (представительный) орган государственной власти, а также
самостоятельно устанавливает ряд конкретных параметров избирательных
процедур и институтов в соответствии с особенностями субъекта Российской
Федерации. Естественно, что при этом должны соблюдаться стандарты
избирательных прав граждан, установленные Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами.1

В-третьих, Конституция Российской Федерации определяет круг федеральных
государственных органов, избираемых гражданами Российской Федерации, и
устанавливает уровень их нормативного регулирования. К числу таких
органов относятся Президент Российской Федерации и Государственная Дума
Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы избирательного
права при выборах Президента. Достаточно подробное регулирование основ
выборов Президента обусловлено его статусом главы государства и широким
объемом его конституционных полномочий. Конституция предусматривает, что
порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным
законом, то есть выборы Президента могут проходить только в соответствии
с федеральным законом, принятым в установленном Конституцией порядке.
Такой закон был принят 21 апреля 1995 года.

В соответствии со статьей 96 Конституции Государственная Дума избирается
сроком на четыре года; порядок формирования другой палаты Федерального
Собрания – Совета Федерации – и порядок выборов депутатов
Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным
законом “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации”, принятым 9 июня 1995 года2.

В-четвертых, Конституция исходит из того, что демократические принципы
избирательного права являются частью правовой системы Российской
Федерации. Особенностью Конституции Российской Федерации, принятой в
1993 году, по сравнению с Конституцией 1978 года является отсутствие в
ней специального раздела “Избирательная система”. Прежняя Конституция
России устанавливала демократические принципы избирательного права
(всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании) применительно к выборам всех уровней. Такого рода общность
правового регулирования была возможна в силу единства в организации
системы Советов. В действующей Конституции эти принципы определены
только в отношении выборов Президента Российской Федерации.

Вместе с тем статьей 15 Конституции Российской Федерации установлено,
что общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Как
известно, демократические принципы избирательного права определены, в
частности, во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о
гражданских и политических правах.

В-пятых, в самой Конституции установлен общий механизм защиты
конституционных норм, определяющих избирательные права граждан.

Нормы Конституции Российской Федерации согласно статье 15 Конституции
имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различного рода
споров по поводу избирательного права обоснованна ссылка на нормы
Конституции. Суды всех уровней обязаны принимать меры по обеспечению
прямого действия Конституции. Сейчас активно формируется практика
применения судами содержащихся в Конституции Российской Федерации норм
избирательного права.

Если законами, определяющими процедуру проведения выборов в органы
государственной власти и в органы местного самоуправления, нарушается
Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской
Федерации при наличии соответствующих обращений в соответствии со
статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным
конституционным законом от 24 июня 1994 года2 “О Конституционном Суде
Российской Федерации” рассматривает эти дела и вправе признать
соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными. Акты
или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают
силу. В практике деятельности Конституционного Суда Российской Федерации
рассмотрение дел по поводу избирательного права получило достаточное
распространение.

В-шестых, Конституция определяет меру самостоятельности населения
соответствующих территорий в формировании органов местного
самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации
население соответствующих территорий самостоятельно определяет структуру
органов местного самоуправления. Тем самым создается основа для
регулирования актами органов местного самоуправления ряда вопросов,
возникающих при проведении муниципальных выборов.

4.2. Федеральные законы как источники избирательного права.

Федеральными законами регулируется проведение выборов в федеральные
органы государственной власти, а также устанавливаются основные гарантии
избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов
во все органы государственной власти и органы местного самоуправления в
Российской Федерации. Последняя задача решается Федеральным законом “Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”, принятым Государственной Думой 5 сентября
1997 года1.

Указанный Федеральный закон имеет особое значение в системе источников
избирательного права, так как, во-первых, имеет универсальный характер,
поскольку в нем устанавливаются гарантии избирательных прав граждан,
общие для всех выборов независимо от их уровня, и его действие
распространяется также на референдумы, проводимые в Российской
Федерации, а во-вторых, конкретизирует содержание конституционного права
граждан избирать и быть избранными, формулирует гарантии его реализации
применительно к различным стадиям избирательного процесса, определяет
основные понятия и термины избирательного права, устанавливает порядок
защиты избирательных прав граждан, а также закладывает
организационно-правовые основы построения избирательной системы России
как федеративного государства.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации” имеет более высокую
юридическую силу, нежели другие законы. Согласно пункту 7 статьи 1 этого
Федерального закона “федеральные законы, законы субъектов Российской
Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах,
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему
Федеральному закону. В случае, если федеральные законы, законы субъектов
Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и
референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат
настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего
Федерального закона”.

Очевидно, что после принятия Федерального закона “Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации” принятые ранее акты федерального законодательства и
законодательств субъектов Российской Федерации должны были быть
приведены в соответствие с его положениями. В настоящее время эта работа
проводится на уровне Федерального Собрания Российской Федерации и
законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Среди актов федерального избирательного законодательства отметим
Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления»2, в котором установлены временные правила назначения и
проведения муниципальных выборов для тех субъектов. Российской
Федерации, в которых нет законодательной базы для выборов в органы
местного самоуправления, а равно не сформирован организационный механизм
их проведения – соответствующие избирательные комиссии.

Состав федеральных законов, являющихся источниками избирательного права,
не исчерпывается собственно избирательными законами, каковыми являются
законы о выборах Президента Российской Федерации, депутатов
Государственной Думы, об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации, об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления. Кроме них при проведении
выборов в органы государственной власти и в органы местного
самоуправления должны применяться и многие другие федеральные законы,
содержащие отдельные нормы избирательного права.

Эти федеральные законы, которыми регулируются отдельные институты
избирательного права (статус общественных объединений, участвующих в
выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной
агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и
некоторые другие), упорядочивают некоторые стороны избирательного
процесса и определяют правовые категории, наиболее важные для построения
избирательного законодательства.

Так, ответственность за нарушение порядка проведения выборов и нарушения
избирательных прав граждан установлена Уголовным кодексом Российской
Федерации и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Порядок
рассмотрения судами жалоб в связи нарушением избирательных прав граждан
регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, а также Законом
Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан”. Статус избирательных объединений
определяется в соответствии с Федеральным законом “Об общественных
объединениях”. Проживание гражданина на территории избирательного
участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей,
устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации “О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”. Федеральными
законами также определяются такие понятия как “государственный
служащий”, “благотворительная организация”, “органы местного
самоуправления”, “средства массовой информации” и другие.

4. 3. Законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного
права.

Если федеральные законы с различной степенью полноты регулируют выборы
во все органы государственной власти и местного самоуправления в стране,
то законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок выборов
только в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы
местного самоуправления.

Важными источниками избирательного права субъектов Российской Федерации
являются конституции республик, уставы краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов. В этих
нормативных правовых актах, являющихся основополагающими для всей
системы законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляется
ряд важнейших норм избирательного права: определяется срок полномочий
выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов в
органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а
также условия осуществления гражданами Российской Федерации пассивного
избирательного права при выборах в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации. В ряде конституций и уставов субъектов
Российской Федерации содержится специальная глава “Избирательная
система'”, в которой наряду с решением вышеуказанных вопросов в общей
форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта
Российской Федерации.1 Следует отметить, что Конституционным Судом
Российской Федерации рассматривались дела о соответствии конституций
ряда республик (Хакасия, Башкортостан) Конституции Российской Федерации.
Как правило, указанные дела касались вопросов осуществления пассивного
избирательного права.

В настоящий момент система избирательных законов каждого субъекта
Российской Федерации, как правило, состоит из законов о выборах
законодательного (представительного) органа государственной власти, о
выборах главы исполнительного органа государственной власти
(губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов
представительного органа местного самоуправления и о выборах главы
муниципального образования. Зачастую вместо двух последних законов
принимается один общий закон о муниципальных выборах. В ряде субъектов
Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта
Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Некоторые субъекты
Российской Федерации провели кодификацию своего избирательного
законодательства. В частности, избирательные кодексы приняты в
Воронежской и Свердловской областях.

4.4. Акты местного самоуправления как источники избирательного права.

Актами местного самоуправления может определяться содержание ряда
избирательных процедур при проведении выборов в органы местного
самоуправления. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными
законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Установление избирательных процедур актами органов местного
самоуправления основано на статье 131 Конституции Российской Федерации,
согласно которой население соответствующих территорий имеет право
самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, то
есть решение о конкретном составе выборных органов местного
самоуправления может быть принято только на местном уровне.

Согласно статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»1 в уставах муниципальных
образований определяется структура и порядок формирования органов
местного самоуправления, а также срок полномочий депутатов
представительных органов местного самоуправления, членов других выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления. Под порядком формирования органов местного
самоуправления следует понимать определение того, какие органы местного
самоуправления избираются непосредственно населением, а какие –
формируются иным способом. Регулирование муниципальных выборов относится
к ведению муниципальных образований не в полном объеме, так как согласно
статье 23 указанного Федерального закона порядок проведения
муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской
Федерации.

Состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного
самоуправления, устанавливается федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон “Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации” предусматривает, что порядок составления списков
избирателей устанавливается “настоящим Федеральным законом, федеральными
конституционными законами, иными федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований” (ст.
18). Согласно статье 23 данного Федерального закона, законом субъекта
Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного
самоуправления может быть предусмотрена деятельность территориальной
избирательной комиссии на постоянной основе.

Федеральный закон, как правило, допускает регулирование тех или иных
избирательных процедур уставами муниципальных образований. Это связано с
тем, что устав является основным нормативным правовым актом
муниципального образования. Это достаточно стабильный источник
муниципального права. Уставы подлежат государственной регистрации в
соответствии со статьей 8 Федерального закона “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Важность
избирательных процедур для осуществления местного самоуправления
предопределяет их регулирование уставами муниципальных образований.

4.5. Нормативные акты избирательных комиссий.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
некоторые избирательные комиссии (как правило, это Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии
субъектов Российской Федерации) наделяются правом принимать инструкции и
некоторые иные нормативные акты. Так, статьей 22 федерального закона “Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации” установлено, что Центральная избирательная
комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе
издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего
Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными
конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по
вопросам единообразного применения соответствующих федеральных
конституционных законов и федеральных законов.

Таким образом, в отличие от ранее рассмотренных источников
избирательного права, нормативные акты имеют несколько иное назначение:
они не создают новых избирательных процедур, а их принятие направлено на
обеспечение единообразного применения соответствующих законов.

Однако в ряде случаев, когда в законах содержится прямая отсылка на то,
что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий,
можно утверждать, что данные акты являются подзаконными источниками
избирательного права. Так, в статье 47 Федерального закона “О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации” сказано: “порядок публикации агитационных предвыборных
материалов в периодических печатных изданиях… устанавливается
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием
государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав
и свобод в области массовой информации”. В соответствии с этим и
некоторыми другими положениями указанного Федерального закона
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации приняла
Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах
государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям,
избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных
предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с
государственным участием.

Статья 21 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”1 гласит:
“Решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в
пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным законом,
федеральными конституционными законами, иными федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного
самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных
объединений, избирательных блоков, общественных объединений,
организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума”.

5. История развития избирательной системы России

5.1. Выборы в Государственные думы и Учредительное собрание в 1906-1917
годах.

Участие населения (или значительной его части) в формировании выборных
органов государственной власти имел для государственно-политического
развития России поистине колоссальное значение.

В том или ином виде выборы в России проводились еще в Х веке (выборы
части членов Боярской думы, формирование церковных Поместных соборов,
выборы царя в 1613 г., выборы органов земского и городского
самоуправления в XIX в. и т.д.), но они не имели общегосударственного
значения и не были направлены на формирование представительных органов
государственной власти.2

В этом качестве российская избирательная система существует немногим
более восьмидесяти лет и факт ее возникновения связан с созданием первой
Государственной думы. По первоначальному проекту – Манифесту от 6
августа 1905 года (изданному в период нарастания революционных событий
1905-1907 гг.) – Государственная дума создавалась как “особое
законосовещательное установление”. Правовой основой первых ее выборов
стало Положение о выборах, утвержденное императорским указом
одновременно с Манифестом о ее создании.3

Согласно этому акту право избирать не было всеобщим. Статья 6 Положения
исключала из числа избирателей женщин, лиц моложе 25 лет, обучающихся в
учебных заведениях, военнослужащих армии и флота, состоящих на
действительной военной службе, “бродячих инородцев” и иностранных
подданных.

Таким образом, законодательно вводился довольно высокий возрастной ценз,
половой ценз и ценз оседлости. Из политической жизни страны исключались
армия и студенчество, в среде которых в условиях продолжавшейся
русско-японской войны были наиболее сильны антиправительственные
настроения. Следует отметить, что перечисленные цензы в этот период
действовали в большинстве развитых стран мира.

Правда, женщины с высоким материальным положением в России как бы
косвенно могли участвовать в выборах, реализуя это право через близких
родственников (мужей, сыновей). Вообще передача права на участие в
выборах – явление, довольно редко встречающееся в избирательном праве
других государств, так как оно противоречит основному принципу выборов,
заключающемуся в личном волеизъявлении гражданина (подданного), –
характерна для избирательной системы Российской империи. Не только
женщины могли предоставлять свои имущественные цензы мужьям и сыновьям,
но и сыновья по уполномочию отцов могли участвовать в выборах вместо
них, пользуясь отцовским имущественным цензом.

В результате основным субъектом избирательного права в России
становилось не персональное лицо, отвечающее требованиям имущественного
ценза, а представитель семьи, располагающий формально необходимым по
закону имуществом.

Кроме того, права участия в выборах лишались лица, совершившие корыстные
преступления, преступления против собственности, признанные
несостоятельными должниками. При этом избирательных прав лишались не все
должники, а лишь те, несостоятельность которых была вызвана их
собственными “виновными действиями”.

Однако в силу того, что в российском уголовном праве действовал принцип
презумпции виновности, достаточно было подозрения в совершении
конкретным лицом указанных деяний для пожизненного лишения его
избирательных прав. То же касалось и лиц, исключенных по этическим
соображениям из соответствующего сословия (лишение священника духовного
сана, исключение из общества или дворянского собрания и т. д.).

Однако в избирательной системе России наряду с явно репрессивными
действовали и весьма демократические ограничения. Например, лица,
занимающие полицейские должности, а также должности губернатора,
вице-губернатора, градоначальника, и их помощники также лишались права
голоса в той местности, по которой они занимали соответствующую
должность. Причем если полицейские не вписывались в состав ни одной
курии (группы избирателей), то перечисленные должностные лица, наоборот,
занимали в них главенствующее положение и своим выбором могли
существенно повлиять на исход всего голосования.

Деление на курии было заимствовано из положений земской избирательной
реформы 1864 года. В основу деления был положен имущественный ценз. С
точки зрения участия в выборах все население России было разделено на
четыре курии: землевладельцев (крупных помещиков); городских избирателей
(лиц, владеющих недвижимостью в городе или торгово-промышленным
предприятием); волостных и сельских обывателей (крестьян-домохозяев);
рабочих.

Наибольшее число депутатов Государственной думы представляли курию
землевладельцев. Уполномоченные от этой части подданных избирались на
так называемых предварительных съездах путем суммирования всей земли и
иного имущества лиц, явившихся на съезд. При этом количество
уполномоченных, избранных предварительным съездом, определялось числом
полных избирательных цензов, представленных его участниками. В связи с
этим количество непосредственно участвующих в съездах землевладельцев
при выборах в третью Государственную думу в 51 губернии европейской
части России более, чем в пять раз превышало количество уполномоченных,
избиравшихся от второй половины курии землевладельцев, в то время как
уполномоченные представляли количество избирателей, более чем в девять
раз превышающее число первых. Общее же численное неравенство нормы
представительства внутри одной курии за счет применения имущественного
ценза было больше, чем в 45 раз.

Таким образом, несмотря на то, что рассматриваемая избирательная система
являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства
страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского
политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая
преемственность прежнего феодально-патриархального режима.

Следующую избирательную курию составляли городские избиратели,
избиравшие своих уполномоченных на двух съездах. В первом съезде
участвовали лица, владеющие в течение года на праве собственности или
пожизненного владения в пределах городских поселений недвижимым
имуществом стоимостью (в зависимости от категории населенного пункта) от
300 до 3 тыс. рублей, а также лица, владеющие в пределах уезда
торгово-промышленным предприятием, с которого они уплачивали налог не
менее 50 рублей в год.

Во втором съезде участвовали лица, владеющие не менее года отдельной
квартирой или выплачивающие квартирный налог, а также лица, не менее
года выплачивающие промысловый налог или находящиеся на государственной,
городской или земской службе.

Здесь возникает новая тенденция, отличающая эту группу избирателей от
участников губернских съездов землевладельцев: ценз оседлости не менее
года.

Третья курия – волостных или сельских обывателей (проще говоря –
крестьян) – в избирательном процессе была представлена через съезд
уполномоченных от волостей, формируемый в составе двух выборных от
каждого волостного схода. Выборные избирались из числа
крестьян-домохозяев, отвечающих следующим требованиям: они должны
принадлежать или быть приписанными к составу сельских обществ данной
волости, владеть в ней на правах собственности землей и лично вести на
ней хозяйство. На них распространялся ценз оседлости, не менее года.

То обстоятельство, что уполномоченных выбирали из числа
крестьян-домохозяев, лишало значительную часть крестьян избирательных
прав.

Наибольшее число избирателей представляли выборщики последней – рабочей
курии. Причем поскольку революционные настроения в рабочей среде были
наиболее сильны на крупных заводах с большой концентрацией рабочей силы,
то по числу выборщиков они были приравнены к мелким предприятиям (от
предприятий с числом работников от 50 до 1000 и менее 50 избиралось по
одному выборщику). Правда, ценз оседлости для этой категории избирателей
был меньше и составлял шесть месяцев.

В исторической литературе советского периода с опорой на
марксистско-ленинское учение о классовой борьбе неравноправие в
отношении работников мелких, средних и крупных предприятий объяснялось
тем, что на крупных предприятиях повышается интенсификация труда, растет
степень эксплуатации человека человеком, а концентрация рабочего класса
неизбежно ведет к его консолидации и росту революционного сознания. Но
никто не пытался объяснить противоречия между статьей 9 Положения о
выборах, устанавливающей неучастие в выборах лиц женского пола, и
статьей 44, учитывающей при выборах половое деление только на
предприятиях, где работает до одной тысячи человек, а там, где работает
больше, – нет. Видимо, этот феномен можно объяснить только наличием в
России крупных текстильных предприятий с преимущественно женским
составом работников, играющих большую роль в экономике, которых было
невозможно лишить элементов участия в политической жизни страны.

От описанной общей схемы выборов делалось много отступлений. Так, в семи
городах – Петербурге, Москве, Варшаве, Киеве, Лодзи, Одессе и Риге
выборы были не косвенные, а прямые. В этих городах выборы депутатов
Государственной думы, согласно статье 133 Положения, производились
закрытой подачей голосов посредством записок. Основной избирательной
единицей являлись избирательные собрания, объединявшие избирателей по
разрядам. В основу деления на разряды также был положен имущественный
ценз и наличие недвижимости в городе (ст. 42).

В особую избирательную единицу было выделено православное население
Люблинской и Седлецкой губерний, по одному депутату в Думу отдельно
избирали Кубанское, Терское, Забайкальское и Уральское казачьи войска, а
Амурское и Уссурийское войска выбирали одного депутата совместно.

Помимо общего правила, позволяющего делить выборщиков в уездах по
национальному признаку, Положение о выборах устанавливало особые правила
учета национального фактора на конкретных территориях. В частности, все
губернии, области и округа Кавказа для выборов делились на шесть
избирательных округов, причем один из них составляло русское население.
Каждый округ выбирал по одному депутату Государственной думы.

В Виленской и Ковенской губерниях образовывалось не одно губернское
собрание, как во всех остальных, а два, в том числе – одно от русского
населения. В особом порядке избирались четыре депутата от населения
Великого княжества Финляндского: выборы производились финляндским сеймом
из числа лиц, имеющих право участвовать в выборах в сейм.

Хотя выборы в Государственные думы осуществлялись по мажоритарной
системе, существенное значение для их характеристики имел их партийный
состав. Вскоре после провозглашения Манифестом 17 октября 1905 года
свободы союзов в России действовало свыше 100 политических партий. По
социально-классовому составу 4 партии были монархическими, 38 –
буржуазными консервативного и либерального направлений и 45 –
мелкобуржуазными.

Уже в первой Государственной думе число беспартийных депутатов составило
менее 22 процентов. С точки зрения партийной принадлежности из 478
депутатов 179 (37,4%) представляли партию кадетов, 63 (13%)
-автономистов, 16 (3,3%) – октябристов, 97 (20,3%) – трудовиков и 18
(3,7%) – социал-демократов. Таким образом, депутаты оказались разделены
по фракциям, но ни одна из них не получила в Думе абсолютного
большинства. При этом ведущее положение в ней занимала фракция
конституционных демократов, отстаивавшая в Думе идею ликвидации
помещичьего землевладения и преобразования России в парламентскую
монархию. Ни на то, ни на другое самодержавие пойти не могло и через 72
дня после созыва разогнало первую Государственную думу.

Выборы каждой последующей Думы проводились на основе нового Положения о
выборах, утверждаемого Императором и вводившего все новые и новые
ограничения избирательных прав. Однако во второй Госдуме депутаты,
учитывая опыт предшествующей, объединились в блоки, включающие
представителей нескольких политических партий. Из 490 депутатов правые –
черносотенцы и октябристы – занимали 97 мест (19,8%), беспартийные – 22
места (4,5%), либералы во главе с кадетами – 156 мест (31,8%), так
называемые прогрессисты – 35 мест (7,1%) и левые (социал-демократы,
социалисты-революционеры, народные социалисты и трудовики) – 180 мест
(36,8%). По объективной оценке В. И. Ленина, вторая Дума оказалась левее
первой. Как результат – она продолжила курс своей предшественницы,
направленный на бойкот правительства, и вскоре разделила ее судьбу.

Третья Госдума вошла в историю России как наиболее реакционная по своему
составу: из 442 депутатов крайне правым досталось 50 мест (11,3%),
националистам – 26 (5,9%), умеренно правым – 70 (15,8%), октябристам и
примкнувшим к ним – 155 (35%), прогрессистам и мирнообновленцам – 28
(6,3%), кадетам – 54 (12,2%), польскому коло – 18 (4%), мусульманской
группе — 8 (1,8 %), трудовикам — 13 (2,9 %) и социал-демократам – 20
(4,7%). Таким образом, 409 депутатов (почти 97 %) являлись
представителями буржуазно-помещичьих партий. Как верно подметил историк
С. М. Казанцев в отношении Положения о выборах от 3 июня 1907 года, на
основании которого прошли выборы в третью Госдуму, “новый закон
обеспечил возможность сосуществования самодержавия и Думы”1. Это
позволило Думе доработать свой срок до конца.

Что касается последней – четвертой Государственной думы, то ее
партийный состав существенно не изменился. Сравнение приведенных цифр
позволяет сделать вывод, что чем более демократичный избирательный закон
действовал в России, тем более левой по своему партийному составу
оказывалась Государственная дума и тем труднее ей удавалось
взаимодействие с правительством, и наоборот.

По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы
Российской империи, “законодательство о выборах необыкновенно сложно.
Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов,
которая когда-либо существовала”. По мнению Н.И. Лазаревского, это
существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная
система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов.2

Российская избирательная система была постепенно сформирована 23
нормативно-правовыми актами. Основные ее черты были заложены Положением
о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Затем отдельные
положения были уточнены в высочайше утвержденных 18 сентября 1905 года
Правилах о применении и приведении в действие Учреждения Государственной
думы и Положения о выборах.

Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года “Об усовершенствовании
государственного порядка” заложил идею частичного изменения содержания
избирательного процесса, которая была реализована в именном высочайшем
указе Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 года “Об изменении
Положения о выборах в Государственную думу”.3

Однако этими актами был установлен порядок выборов лишь для центральной
России. Что же касается окраин империи, то на них Положение о выборах
распространялось особыми актами.4

С формальной точки зрения перечисленные акты были изданы в нарушение
установленного порядка. Еще Манифестом от 1 января 1810 года “Об
образовании Государственного совета” устанавливалось, что “все Законы,
Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и
рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Державной
Власти поступают к предназначенному им совершению”.5

Однако ни один из названных актов не был представлен в Государственный
совет.

Дальнейшее формирование избирательного законодательства также шло в
нарушение порядка, установленного Манифестом от 17 октября 1905 года,
которым вводилось незыблемое правило, гласящее: “Никакой закон не мог
воспринять силу без одобрения Государственной думы”. Тем не менее, ни в
первую, ни во вторую Государственную думу ни одного законопроекта,
касающегося их избрания, внесено не было.

Более того, законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных
изменений в процедурные моменты формирования и роспуска Думы. Так,
Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года “Об изменении Учреждения
Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы”
устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно
созываются и распускаются указами Императора1. С учетом этого
обстоятельства Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года “О роспуске
Государственной думы и о времени созыва новой думы”, который в советской
исторической литературе отождествляется с государственным переворотом,
можно считать легитимным.

Учитывая, что все перечисленные выше акты получили высочайшее
утверждение со стороны императора, их можно отнести к числу актов высшей
юридической силы, по значимости равной закону. При этом следует
отметить, что наряду с ними избирательное законодательство Российской
империи включало в свой состав значительное число подзаконных актов,
исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в
Государственную думу, образованного в составе Министерства внутренних
дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем
представлял их на утверждение императора.

Тем не менее опыт первых общегосударственных выборов первого в истории
России представительного органа государственной власти наложил печать на
формирование всей избирательной системы в последующие годы.

5.2. Выборы депутатов Учредительного собрания.

Как известно, после отречения императора Николая II от престола власть в
России перешла в руки Временного правительства. Уже в одном из первых
актов – Декларации о составе и задачах Временного правительства от 3
марта 1917 года – был сформулированы следующие цели: немедленная
подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого
голосования Учредительного собрания; выборы в органы местного
самоуправления на тех же началах; устранение для солдат всех ограничений
в пользовании общественными правилами, предоставленными всем остальным
гражданам.1

Таким образом, этим актом Временного правительства были заложены основы
новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее
граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской
империи.

Цель созыва Учредительного собрания 1918 года состояла в утверждении
конституционных основ нового политического и государственного
устройства, выработанных Временным правительством. Достижению этой цели
и были подчинены выборы, проведенные на основании Положения о выборах в
Учредительное собрание от 11 сентября 1917 года.2

Статья 1 Положения впервые в истории России закрепляла наиболее
демократичные принципы участия населения в избрании членов
Учредительного собрания: выборы были всеобщими, без различия пола,
равными и прямыми при тайном голосовании и с применением начал
пропорционального представительства. Избирательным правом обладали
исключительно граждане России. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет
(ст. 3). Допускалось снижение возрастного ценза в отношении
военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если
достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего
досрочного призыва. В соответствии с общемировой практикой в выборах не
участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или
сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой (ст. 4).

Наряду с этим устанавливался довольно обширный перечень лиц, лишенных
права участия в выборах (ст. 5). К ним относились “присужденные
вступившим в силу судебным приговором к каторжным работам до истечения
10 лет после отбытия наказания; к ссылке на поселение, к отдаче в
исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном
доме, тюрьме или крепости, с лишением или ограничением прав состояния –
до истечения пяти лет после отбытия наказания; осужденные за кражу (за
исключением наказания, налагаемого мировыми судьями), мошенничество,
присвоение или растрату вверенного имущества и иные имущественные
преступления – до истечения трех лет после отбытия наказания;
несостоятельные должники, признанные злонамеренными банкротами, – до
истечения трех лет со дня признания таковыми; военнослужащие, признанные
виновными в совершении воинских преступлений, – до истечения трех лет с
момента отбытия наказания”. Однако в том случае, если в отношении
военнослужащего отбытие наказания было отсрочено до окончания войны,
право на участие в выборах за ним сохранялось.

Члены царствовавшего в России Дома Романовых не имели ни активного, ни
пассивного избирательного права.

Примечательно, что, как и в царской России, несмотря на формальное
провозглашение Временным правительством различного рода гражданских
свобод, Положение о выборах не признавало принцип презумпции
невиновности. Поэтому те из обвиняемых, в отношении которых в качестве
меры пресечения применялось содержание под стражей, оказывались
лишенными избирательных прав.

Аналогично избирательному законодательству активное и пассивное
избирательное право в России в этот период совпадало. Это означало, что
лица, которые могли избирать, могли также быть избраны членами
Учредительного собрания, даже если они были внесены в списки по другому
избирательному округу или вовсе не внесены в них.

Как отмечалось выше, выборы в Учредительное собрание проводились “с
применением начал пропорционального представительства”. Это означало,
что в соответствии со статьей 42 Положения они проводились путем подачи
голосов за один из заявленных списков. В списке указывались фамилия,
имя, отчество, место жительства каждого кандидата, а также название
организации, предложившей данную кандидатуру. Он подписывался не менее
чем ста лицами, обладавшими правом на участие в выборах по данному
округу. К списку прилагались заявления всех кандидатов с согласием
баллотироваться в данном округе по данному списку (ст. 43-44).

Каждый избиратель имел право подписать только один список. В том случае,
если его подпись обнаруживалась под несколькими списками, действительной
считалась только подпись, поставленная на первом по времени подачи
списке (ст. 46). Любопытно, что для реализации пассивного избирательного
права такое ограничение не устанавливалось: один и тот же кандидат мог
быть выставлен в нескольких списках одновременно, но не более чем в пяти
в общей сложности (ст. 48) и в разных округах (ст. 49).

Число кандидатов могло быть меньше числа членов Учредительного собрания,
но не должно было превышать его более чем наполовину (ст. 47).
Допускалась возможность объединения различных списков в один,
подписываемый всеми представителями, но такое соединение могло быть
произведено лишь один раз (ст. 53—54). Списки были связанными, то есть
не допускали перестановок кандидатов избирателями.1

Голосование производилось путем подачи избирательных записок
(бюллетеней). Каждая записка должна была содержать не более одного
списка. Учет избирателей производился на основании именных
удостоверений, соответствующих списку избирателей. Удостоверение вместе
со списками кандидатов и конвертом доставлялись избирателю на дом не
позднее чем за семь дней до дня голосования (ст. 63). При этом лица, не
получившие заранее удостоверение и списки кандидатов, могли это сделать
в избирательной комиссии в день голосования.

Вместе с тем собственно волеизъявление избирателями осуществлялось на
самом избирательном участке, несмотря на то, что избирательные записки
выдавались большинству избирателей заранее: в закрытом помещении
голосующие запечатывали конверт и передавали его председателю комиссии,
который на их глазах опускал его в урну для голосования. Процедура
голосования длилась три дня.

Положение не содержало жесткого требования о признании действительными
только официально изготовленных бланков записок. Считались
действительными и другие записки, содержащие тождественный текст или
текст, переведенный на другие языки (ст. 78). Вместе с тем признавались
недействительными записки, не соответствующие утвержденному комиссией
образцу, – содержащие более одного списка либо список с внесенными
изменениями, а также подпись избирателя или иные знаки, позволяющие
установить личность писавшего (ст. 56, 57, 60, 79).

Своеобразно решался вопрос о проведении повторного голосования.
Положение не устанавливало конкретного числа избирателей, неявка которых
на избирательный участок вела к признанию выборов на этом участке
несостоявшимися. Выборы могли быть признаны таковыми, если неявка
избирателей составляла более 10 процентов от общего числа избирателей,
внесенных в списки по округу.

В этом случае назначалось повторное голосование на тех участках, где
явка избирателей была особенно низкой. Если и это не давало
положительного результата, то результаты голосования на участках, где
выборы не состоялись, в расчет не принимались (ст. 88).

Такой подход, невозможный при мажоритарной системе, оказывался вполне
приемлемым при пропорциональной, поскольку вакантные места членов
Учредительного собрания в этом случае оказывались бы замещенными в
результате волеизъявления более активных избирателей.

Подсчет голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, производился
по одной из самых сложных методик, разработанной математиком д’0ндтом. В
соответствии со статьей 89 Положения число голосов избирателей, поданных
за каждый список, последовательно делилось на ряд целых чисел (1, 2, 3,
4 и т.д.). Из полученного результата отбиралось число, наиболее точно
соответствующее числу членов Учредительного собрания, избираемых в
данном округе. Все полученные от деления частные, начиная с кратного
числу депутатов, располагались в порядке убывающей величины. Последнее
из них считалось избирательным знаменателем.

Число членов Учредительного собрания, приходящееся на каждый список,
определялось путем деления числа голосов, поданных за данный список, на
избирательный знаменатель. Если при таком распределении мест между
кандидатскими списками последнее место приходилось на два и более
списка, то предпочтение отдавалось кандидату по тому списку, за который
подано большее число голосов. При равенстве голосов вопрос решался
жребием.

Естественно, что в России, значительная часть населения которой к
моменту выборов в Учредительное собрание была неграмотна, проведение
первых в истории пропорциональных выборов являло собой задачу не из
легких. Поэтому в ходе выборов применялась смешанная избирательная
система.

В частности, в ряде удаленных от центра избирательных округов:
Аму-Дарьинском, Архангельском, Закаспийском, Камчатском, округе
Китайской Восточной железной дороги, Олонецком, Ордынском и некоторых
других использовалось сочетание пропорциональной и мажоритарной систем.
Иными словами, применялась описанная выше пропорциональная система, в
основе которой лежали те же списки, но голосовавшиеся с некоторыми
отклонениями и в пределах данного округа. Число кандидатов, внесенных в
список, не должно было превышать числа членов Учредительного собрания,
избираемых от данного округа. Одно и то же лицо могло быть выставлено
кандидатом лишь в одном из перечисленных округов.1

Избиратель мог голосовать за один из списков, не внося в него каких-либо
изменений. Он мог также голосовать за нескольких кандидатов одного из
заявленных списков. Наконец, он мог соединять в одной избирательной
записке кандидатов разных списков. Вместе с тем в такой смешанной
системе было больше элементов пропорциональной, нежели мажоритарной
избирательной системы. То есть фактически вся избирательная система
могла быть отнесена к числу пропорциональных.

Важнейшей составной частью рассматриваемой избирательной системы
являются гарантии фактической реализации избирательных прав граждан. В
систему гарантий включается процедура гласного составления списков
избирателей и заблаговременного их обнародования, возможность включения
избирателей в дополнительные списки в день голосования и, разумеется,
порядок обжалования нарушений указанной процедуры.

В течение десяти дней с момента обнародования списка представитель
местной администрации мог заявить протест, а лица, пользующиеся правом
участия в выборах, подать жалобу на неправильность или неполноту списка.
Протесты и жалобы подавались в городскую или поселковую управу или
вышестоящие – волостную и земскую – управы.

Жалобы и протесты на невключение в списки избирателей или неполноту
сведений о них, заслуживающие удовлетворения, управы удовлетворяли
самостоятельно. Все прочие жалобы переправлялись в уездную избирательную
комиссию с соответствующим объяснением. По дополнительным спискам жалобы
и протесты могли также подаваться через соответствующую управу в уездную
и городскую избирательные комиссии. При этом стороны могли принять
участие в их рассмотрении.

Решения уездной и городской избирательных комиссий могли быть обжалованы
и опротестованы в окружной суд по административному отделению, который
рассматривал их в пятидневный срок.

Затем, на основании соответствующих решений перечисленных органов, но не
позднее десяти дней до дня голосования могли вноситься соответствующие
изменения в списки избирателей.

Таким образом, избирательное законодательство Временного правительства
не только соединило в себе наиболее передовой опыт развитых стран мира,
но и учло те национально-исторические особенности российского
электората, которые имели место в момент проведения выборов в
Учредительное собрание. П. Розенталь оценивал рассмотренный выше
избирательный закон как “самый совершенный, самый безупречный, самый
демократичный закон всех времен и всех стран”1

В результате применения пропорциональной избирательной системы в ходе
выборов 12 ноября 1917 года было избрано 707 депутатов Учредительного
собрания. В том числе: эсеров – 370 (52,3%), большевиков – 175 (24,8%),
левых эсеров – 40 (5,7%), меньшевиков – 16 (2,3%), кадетов 17 (2,4%),
народных социалистов – 2 (0,3%), представителей национальных партий и
организаций – 12,2%. Таким образом, выборы по партийным спискам выявили
реальный расклад политических сил в стране. В преимущественно аграрной
России большинство мест в Учредительном собрании получили представители
крестьянской партии – эсеры. А большевики, даже несмотря на то, что
обладали государственной властью, собрали менее четверти голосов
избирателей, что и предопределило дальнейшую судьбу Учредительного
собрания.

5.3. Избирательная система советского периода

Одна из первостепенных задач, которую пришлось решать большевистскому
правительству после роспуска Учредительного собрания, была связана с
созданием новой избирательной системы, которая могла бы юри