региональный бюджет

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 22795
Скачать документ

Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов

Государственное и региональное управление

Учебное пособие

«ИКФ «ЭКМОС»

Москва 2002

ББК 67.99

У 26

Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

У 26 Государственное и региональное управление. ( М.: ИКФ «ЭКМОС»,
2002. ( 320 с.

ISBN 5-94687-020-3

В данном учебном пособии в соответствии с утвержденной учебной
программой рассматриваются проблемы развития государственного и
регионального управления, освещаются зарубежный опыт региональной
политики и пути его использования в России с учетом её специфики,
правовые основы функционирования субъектов РФ, анализируются регион в
качестве социальной экономической системы, финансы и бюджет,
рассматриваются вопросы стимулирования экономического развития региона,
а также возможности совершенствования территориального управления в
России.

Пособие подготовлено в соответствии с Российским государственным
образовательным стандартом высшего профессионального образования по
специализациям 061000 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация менеджер) и 521610 «Государственное и региональное
управление». Работа рассчитана на руководителей и сотрудников
региональных органов власти, местных органов, а также предприятий и
организаций, специалистов по менеджменту, бизнесменов. В качестве
учебного пособия она окажется полезной для студентов, аспирантов и
преподавателей экономических ВУЗов и факультетов, а также и ВУЗов и
факультетов государственной службы и других учебных заведений, где
изучается государственное и региональное управление.

ББК67.99

ISBN 5-94687-020-3

© ИКФ «ЭКМОС», 2002

© Уткин Э.А., Денисов А.Ф.,2002

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях социально-экономического развития России
необходимы нестандартные подходы в разработке и в воплощении в жизнь
обновленной региональной политики. Все звенья управления должны быть
нацелены на решение новых задач, на повышение эффективности системы
регионального регулирования. При разработке и проведении региональной
политики, как правило, стремятся исходить из следующих базовых подходов:

1. Областная власть призвана быть активным организатором и гарантом
регионального хозяйственного порядка, устанавливать «правила игры» на
экономическом поле, в рамках федерального законодательства.

2. Роль государственного регулирования в начальной стадии формирования
рыночной экономики должна оставаться определяющей. Только рыночные
механизмы не способны обеспечить эффективно действующую экономику.

3. Достижение общественного согласия является важнейшей предпосылкой
строительства демократического общества. Продуктивный диалог между
властью, бизнесом и обществом в целом помогает формировать благоприятные
условия для социально-экономического прогресса региона.

Необходимо осуществление модернизации региональной экономики, то есть
обновления региональной экономической системы под воздействием рынка.
Для этого необходимо:

( совершенствование форм и методов управления всех звеньев хозяйства;

( проведение реструктуризации экономики, в частности, финансового
оздоровления и адаптации отдельных предприятий и отраслей хозяйства к
условиям рынка;

( формирование современной рыночной инфраструктуры;

( создание механизма мотивации к инвестированию и техническому
перевооружению.

Трансформация системы управления предполагает создание новых
управленческих структур, адекватных изменяющимся условиям
хозяйствования, являющихся гибкими, ориентированными на достижение
качественно нового социально-экономического эффекта. Этот подход
актуален как для государственного регионального управления, так и для
менеджмента предприятий.

Эти и подобные проблемы охарактеризованы в предлагаемой
заинтересованному читателю книге, подготовленной профессором, д.э.н.
Уткиным Э.А. и Денисовым А.Ф. Раздел «Зарубежный опыт региональной
политики» подготовлен Пуховой М.М., раздел «Регулирование деятельности
органов местного самоуправления» представлен Мокеевым М.В. Приложение №
1 «Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении»
представлено Бутовой Т.В. Приложение № 2 «Региональные, аспекты
управления реструктуризацией экономики» написано к.э.н., доц. Муратовым
А.И.

РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории,
обладающая общностью природных, социально-экономических,
национально-культурных и иных условий. В экономической и географической
литературе регионами называют самые различные территории, объединенные
какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны,
охватывающие несколько экономических районов, экономические районы,
области, края, республики и их группы. В данной работе термин регион
будет использоваться для обозначения субъектов Российской Федерации л

Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация состоит из 89
субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная
область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый
из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и
внутреннюю нормативную базу.

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ
осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов
федерализма обычно выделяют следующие:

( единое геополитическое пространство государства формируется из
территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из
состава государства;

( разграничение функций Федерального Центра и территориально
обособленных единиц — субъектов Федерации;

( всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и
обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают
самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает
деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности
являются противоречивыми:

— административно-территориальное деление (города федерального значения,
области, края);

— национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный принцип построения является причиной различных
конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования
российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов,
т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура
федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными относительно выполнения
всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в
отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем
социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии
выработки четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых правил поведения.
Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако
субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического
развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение
длительного времени.

Существующая система дотирования регионов далека от оптимальной.
Незначительное количество регионов является донорами, в то время как
подавляющая часть получает дотации. Такая система имеет ряд
отрицательных сторон, так как формирует иждивенческие настроения, а
следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы
становятся все более зависимыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры
не имеют стимулов для увеличения своей доходной базы, для привлечения
дополнительных инвестиций.

Для построения эффективных федеральных отношений необходимо определение
и закрепление четких функций государственного управления за центрами
ответственности.

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые
системы государственного управления. Основой отношений между уровнями
власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий,
ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время основным
принципом формирования компетенции каждого уровня власти является
наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне
определенных функций и задач. Данный подход получил название принципа
субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень
управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в
какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению.
Вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих
допускается только при наличии определенных условий, при которых такое
воздействие может считаться законным и целесообразным. Таким образом,
вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня
является обязательным и осуществляется только с целью оказания
необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных
системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в
унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном
характере, а также перспективности его использования в странах,
совершенствующих государственное управление. Конечно, использование
принципа субсидиарности подразумевает обязательный учет и других
принципов, определяющих основы организации государства: единство
действия и применения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость
учесть его практические последствия относительно распределения
полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему
распределения полномочий, применение этого принципа означает, что
необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно
определить перечень полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их
простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.

Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут претендовать на
то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница
в географическом положении, протяженности территории, особенностях
инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно
стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между
территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие
возможности для обеспечения участия региональных властей в определении
объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры,
построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения
справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями
регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их
осуществления.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика,
призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью
региона, координировать взаимоотношения центра и регионов,
способствовать эффективному развитию региональных отношений.

Государственная региональная политика

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой
составной частью политики государства, направленной на организацию
территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией
развития.

Объективными предпосылками региональной политики выступают структурная
неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном,
экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная
неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов
и особенностей регионов.

Эффективная региональная политика осуществляется на основе следующих
принципов:

— последовательное осуществление всеми органами власти государственной
региональной политики;

— учет в решениях центральных органов управления интересов и
особенностей регионов, которых эти решения касаются;

— повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем,
т.е. формирование эффективного самоуправления.

Термин «региональный» для многих означает что-то малозначительное, не
касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет
такой сферы государственной политики, в которой при успешном ее
осуществлении можно было бы обойтись без реального учета региональных
аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении
государственной политики в любой сфере в большей или меньшей мере должен
приниматься в расчет региональный фактор. Таким образом, когда речь идет
о «региональной политике», имеется в виду не местная политика, а
государственная политика с учетом интересов развития регионов.
Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая
осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом
общегосударственных интересов. Эта часть политики может быть названа
местной региональной политикой. Но региональной политикой государства
является осуществление мер в области политической, экономической,
социальной, научно-технической, экологической, демографической,
гуманитарной, национальной, в которых учитываются особенности конкретных
регионов.

Государственная региональная политика и политика регионов — не
разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Региональная политика государства — целевые действия государства,
направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их
результатов, повышение эффективности использования совокупных
региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения
эффективности деятельности отдельных регионов.

Внутренняя политика регионов — целевые действия органов власти региона,
направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона
для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры
материального производства, улучшения состояния окружающей среды,
развитие социально-экономической инфраструктуры.

В государственной региональной политике можно выделить ряд
взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную,
научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и
национальную политику.

На основе общих принципов государственной региональной политики
формируется региональная экономическая политика. В региональном
управлении экономическая политика занимает ведущее положение. Решение
социальных, экологических, научно-технических, демографических и других
проблем региона возможно в необходимом объеме только при наличии
соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов.
Региональная экономическая политика включает:

— бюджетную и налоговую политику;

— планирование, прогнозирование в регионе;

— создание и реализацию целевых программ;

— использование природных ресурсов и распоряжение собственностью
региона:

— размещение производительных сил;

— управление структурой производства;

— политику развития региональных комплексов;

— контрольно-аналитическую деятельность;

— информационное обеспечение.

Целью региональной социальной политики государства является повышение
благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего
населения. Осуществление социальной политики в значительной мере
находится в непосредственной зависимости от экономических возможностей
страны, той части национального дохода, которая выделяется на
потребление. Социальная политика государства и региона имеет общую
экономическую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и
интересов граждан России. Цели современной региональной политики в
социальной сфере — обеспечение достаточного уровня благосостояния в
каждом регионе, создание приблизительно одинаковых жизненных
возможностей для всех граждан. Региональная социальная политика призвана
препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее
социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны.

Государственная региональная научно-техническая политика выражает
отношение государства к научно-техническим проблемам, которые являются
составляющей частью региональной политики. К основным задачам
региональной научно-технической политики относятся:

— изучение, анализ состояния научно-технического комплекса региона,
выявление местной специфики и проблем;

— определение приоритетов развития научно-технического комплекса;

— сохранение, восстановление и развитие научно-технического комплекса в
соответствии с установленными приоритетами;

— определение основных направлений инвестиционной деятельности;

— создание благоприятных условий для инноваций;

— развитие наукоемкой продукции, повышение экспортного потенциала,
конкурентоспособности производителей продукции;

— минимизация негативных последствий научно-технического прогресса.

Для развития на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое
значение для развития соответствующего региона, разрабатываются
региональные научно-технические программы.

Основная цель региональной экологической политики состоит в создании
безопасных условий жизни человека и восстановлении природной среды. К
числу конкретных целей региональной экологической политики относятся:

— гарантирование экологической безопасности ядерных объектов,
радиационной защиты населения и окружающей среды;

— сведение к минимуму вредного влияния техногенных аварий и катастроф;

— улучшение экологического состояния бассейна рек;

— улучшение экологического состояния в городах и промышленных центрах;

— экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве,
сельском хозяйстве, транспорте и др.

В отдельных регионах следует осуществлять меры по улучшению состояния
деградированных земель, рекультивации нарушенных природных ландшафтов,
борьбе с водной эрозией, подтоплением и химическим загрязнением
земельных ресурсов, сохранению биологического разнообразия флоры и
фауны.

Демографическая политика, являясь составляющей частью региональной
политики государства, разрабатывается в тесной взаимосвязи с
экономической, социальной и экологической политикой. При этом
учитывается специфика демографической ситуации в каждом регионе и
конкретизуются направления ее реализации. Основные цели демографической
политики связаны с решением таких проблем, как: формирование
пропорциональной возрастно-половой структуры населения, проведение
социальных мероприятий, стимулирующих рождаемость, улучшение
экологической ситуации, повышение безопасности работы и т.п.

Приоритетная цель региональной гуманитарной политики — духовное развитие
общества, улучшение его морального состояния и здоровья. Гуманитарная
политика должна быть направлена на формирование свободолюбивой,
инициативной личности, воспитание национального, патриотического долга,
возрождение национального, культурного фундамента общества.

Национальная политика в России должна быть направлена на осуществление
конституционных, общественных, политических, экономических и социальных
прав и свобод всех народов России. Важной задачей национальной политики
является возрождение культурных и национальных традиций русского народа,
который является государствообразующим этносом страны. Необходимо
создание благоприятных условий для заселения русскими иммигрантами из
республик бывшего СССР регионов России с неблагоприятной демографической
обстановкой. Кроме того, необходима разработка и принятие законов,
позволяющих ограничить миграцию в страну представителей национальностей,
создающих социально-экономическое напряжение в стране.

Существует несколько научных подходов к изучению региональной политики,
позволяющих вырабатывать ее правильную стратегию и пути формирования.
Рассмотрим некоторые из них:

Пространственно-временной подход

История формирования данного подхода насчитывает несколько поколений в
развитии научной мысли. Первое упоминание относится к XIX веку, а именно
к немецкой классической школе, родоночальниками которой считаются К.
Риттер и А. Геттнер, которые сформировали главные понятия
«пространственной науки», опираясь, главным образом, на географию.

В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей
занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские
ученые. Например, советский ученый Б.Б. Родман утверждал, основываясь на
свой позиционный принцип функционирования объектов в геопространстве,
что экономический уровень развития регионов зависит преимущественно от
их местоположения. Здесь подчеркивается положение относительно центров
роста науки, производства и т.д. Б.Б. Родман исходил из того, что
существует «локальный оптимум», в котором все объекты функционируют
наиболее эффективно. Находясь за пределами этого оптимума, объекты
находятся под давлением силы («позиционным давлением» или «давлением
места»), что заставляет наиболее активные объекты изменять свое
местоположение, а неприспособленные к изменениям объекты исчезать.
Следует заметить, что данный позиционный принцип носил чисто
теоретический характер.

Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции,
согласно которой пространственно-временная организация предполагает
синтез людей и природы или социально-географического пространства. Такое
единство базируется на разуме каждого отдельного человека и мировой
цивилизации в целом. Согласно теории, необходимо преодолеть все
внутренние разногласия, противоречия (политические, религиозные, расовые
и др.), что является сложной задачей, так как общество и природа не
Могут развиваться в гармонии.

Воспроизводственный подход

Данный подход основывается на рассмотрении формирования единых
региональных комплексных систем, в которых взаимосвязаны все подсистемы
(внутренние элементы). Любая региональная система предполагает наличие
своей внутренней структуры и элементов. Например, «вертикальное» деление
основывается на наличии в народохозяйственном комплексе страны различных
отраслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), в свою
очередь, данные элементы народного хозяйства также подразделяются на
отрасли (отрасли промышленности: машиностроение, металлургия, легкая и
др.), выделяют также межотраслевые комплексы (например,
металлурго-промышленный). Деление по «горизонтали» предполагает
выделение из любого регионального комплекса хозяйства города, поселка,
области.

Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система
воспроизводства (предполагает наличие всех стадий воспроизводственного
процесса) и как внутренний элемент макроэкономической
воспроизводственной системы всей-страны.

Воспроизводственный подход ставит в качестве основной задачи
региональной политики воспроизводство природных ресурсов, рабочей силы.
В отношении природно-ресурсного потенциала акцент делается на его
рациональном использовании и способности к самовоспроизводству,
определяются отрицательные факторы влияния на окружающую среду для
поддержания экологического равновесия в каждом регионе. Воспроизводство
рабочей силы предполагает проведение грамотной социальной политики, в
том числе демографической, миграционной, занятости населения и т.д.

Проблемный подход

Целью данного подхода является выявление проблем и поиск механизмов и
путей их решения. В.И. Вернадский говорил: «мы все больше
специализируемся не по наукам, а по проблемам».

Для того, чтобы проблема была решена, ее необходимо правильно
сформулировать, осознать и обосновать с научной позиции. Иными словами,
первые шаги по преодолению определенных трудностей совершаются на
теоретическом уровне. Среди наиболее важных и частых региональных
проблем можно выделить: социальные, политические, экономические,
этнические и др.

Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю
планету, и способные в будущем создать катастрофическую ситуацию
(экологические проблемы, проблемы исчерпаемости природных ресурсов и
т.п.).

Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический,
отражающий различные взаимосвязи регионов в географическом пространстве
и характеризующий историческое развитие социально-географического
пространства регионов.

Региональная политика

К основным направлениям региональной политики можно отнести:

— координирование взаимодействия уровней управления экономикой как на
региональном уровне, так и на общегосударственном;

— определение эффективного направления специализации региона с учетом
особенностей региона;

— подъем экономики депрессивных районов;

— освоение новых районов, с учетом их ресурсного потенциала;

— проведение единой социальной политики и др. В настоящее время роль
региональной политики в РФ постоянно возрастает. Каждый субъект
федерации имеет свой уровень социально-экономического развития,
природно-ресурсный потенциал, производственную специализацию. Поэтому
направление региональной политики не может быть стандартным для всех
регионов, ее необходимо координировать, опираясь на конкретные данные.

Региональная политика призвана сглаживать различные диспропорции и
кризисы в аспекте социального и экономического развития регионов.

В России сейчас можно выделить различные группы проблемных регионов:

Слаборазвитые. Население этих регионов в своем большинстве можно назвать
бедным, так как более 80% граждан находятся ниже черты бедности. Здесь
можно выделить следующие субъекты федерации: Алтай, Тува, Марий Эл и др.

Депрессивные. К такому типу относятся регионы, производственные мощности
которых не используются из-за сокращения государственного заказа и
разрыва кооперационных связей. В советские времена было построено
большое количество небольших городов, население которых в своем
большинстве работало на одном крупном градообразующем предприятии. После
того, как государственные заказы прекратились, предприятия оказались в
кризисной ситуации. Следствием этого стали задержка или невыплата
заработной платы, снижение уровня жизни населения. К таким районам можно
отнести отдельные области Западной и Восточной Сибири, Урала и др.

Регионы с экологическими проблемами. Характеризуются наличием вредного
производства, либо переживающие последствия различных катастроф
(Поволжье, Урал, Кузбасс и др.).

Региональная политика приобретает в настоящее время особенно важное
значение, так как она осваивает сейчас самостоятельно новые направления,
которые в советские времена регулировались центром.

Региональная политика состоит из нескольких компонентов, которые
призваны охватить все сферы деятельности каждого региона в отдельности.
Здесь необходимо упомянуть о самой цели региональной политики, которая
направлена на развитие рыночных отношений во всех заинтересованных
регионах, создание для этого необходимых условий, развитие
перспективного производства и предпринимательских способностей граждан.

Среди компонентов региональной политики можно отметить:

Социальные — направлены на социальную защиту и поддержку населения,
развитие и поддержание в соответствующем состоянии объектов социальной
инфраструктуры.

Экономические — повышение эффективности производства на территории
региона с учетом природно-ресурсного потенциала, финансовых и
материальных ресурсов, развитие и поддержка малого и среднего бизнеса,
экспорта, стимулирование инвестиционной активности и др.

Потребность в проведении грамотной региональной политики находит свое
особенно яркое выражение в период кризисных ситуаций.

Региональная кризисная ситуация возникает при ухудшении экономического
состояния регионов. Для предотвращения кризиса требуется дополнительное
вмешательство федеральных законодательных и исполнительных органов
власти, внедрение чрезвычайных методов экономического регулирования.

Перечислим наиболее распространенные причины кризисных ситуаций в
масштабе региона:

— значительное падение объемов производства;

— ухудшение демографической ситуации, отрицательный естественный
прирост, приводящий к депопуляции населения и ухудшению генофонда;

— увеличение безработицы свыше 15% от экономически активного населения;

— разрушение социально-экономической инфраструктуры;

— неконтролируемый приток беженцев и иностранных рабочих, которые
создают атмосферу социальной напряженности.

По показателю спада производства кризисными регионами считаются 9
субъектов Федерации (республика Чечня, Ингушетия, Северная Осетия,
Дагестан, Кабардино-Балкария, Адыгея, Чувашия; Читинская и Ивановская
области), а предкризисными 31 субъект (Владимирская, Калужская,
Костромская, Орловская, Рязанская, Тверская, Ярославская, Кировская,
Воронежская, Пензенская, Ростовская, Курганская, Свердловская,
Челябинская, Омская, Камчатская, Сахалинская, Калининградская области,
Ставропольский, Алтайский и Хабаровский края, республика Мордовия,
Карачаево-Черкессия, Удмуртия, Алтай и ряд национальных округов).

Существуют разнообразные методы проведения региональной политики. В
общем виде их можно разделить на прямой и косвенный.

Прямой метод предполагает активное вмешательство государства путем
целенаправленного финансирования территориальной структуры хозяйства
(создание центров роста и т.п.). Косвенный метод направлен на создание
благоприятной атмосферы в области экономики с помощью финансовых систем.

К числу прямых методов проведения региональной политики относят
разработку различных региональных программ, включающих в себя комплекс
целевых программ, каждая из которых имеет свое направление. Данные
программы регулируют экономическое, социальное, научно-техническое
развитие путем выработки определенной стратегии решения первоочередных
проблем.

Каждая региональная программа включает в себя несколько
классификационных признаков, которые характеризуют содержание проблемы,
объекты программ и т.д. Выделяют следующие основные задачи региональных
программ:

— оптимизация структуры экономики с ориентацией на приоритетные отрасли;

— создание механизма эффективного использования ресурсов региона
(природных, материальных и трудовых);

— сбалансирование показателей развития различных регионов;

— поддержание нормальной экологической ситуации в регионе;

— социальная поддержка населения и др.

Неотъемлемой частью региональной политики является региональная
экономика, которая изучает совокупность экономических и социальных
факторов и явлений, обуславливающих формирование и развитие
производительных сил и социальных процессов на определенной территории.

Предметом изучения региональной экономики является размещение
производительных сил, особенности и закономерности их функционирования с
учетом социально-экономического развития региона. Данная дисциплина
рассматривает механизм регулирования производства в каждом отдельно
взятом регионе.

В рамках региональной экономики выделяются следующие основные вопросы:

— региональная политика государства;

— программы экономического и социального развития отдельных регионов;

— эффективность развития производительных сил путем специализации и др.

Исследования региональной экономики проводятся с помощью системы
технико-экономических показателей, применяя при этом различные методы:
экономико-математический, сравнительный, статистический и т.д.

Выделяют несколько подсистем региональной экономики:

— производственная — воспроизводство материальных благ, необходимых для
поддержания экономического развития государства и удовлетворения
возрастающих потребностей общества;

— инфраструктурная — создание оптимальных условий для эффективного
функционирования производственной подсистемы и поддержания социальной
сферы;

— институциональная — региональные и муниципальные органы
законодательной и исполнительной власти, прочие институты, необходимые
для функционирования региональной экономики.

Существуют различные методы анализа регионов.

Анализ уровня социально-экономического развития и размещения
производительных мощностей на определенной территории.

Метод предполагает анализ экономического, социального,
природно-ресурсного и научно-технического потенциалов, исследование
структуры экспорта и импорта региона, учет экспортного потенциала.
Данные аспекты рассматриваются в комплексной программе
социально-экономического развития региона. Наличие природных ресурсов
обуславливает размещение производительных сил в данном регионе.

В аспекте изучения и анализа природно-ресурсного потенциала
затрагиваются следующие задачи:

— изучение состава, структуры, объемов природных ресурсов, находящихся
на данной территории, а также анализ экономической эффективности их
использования;

— изучение схем освоения и использования природных ресурсов в целях
повышения эффективности их использования с учетом дальнейших перспектив
освоения;

— планирование использования природных ресурсов с учетом их размещения.

Формирование и размещение производительных мощностей базируется на
социально-экономических условиях развития региона, также огромную роль
при этом играет и научно-технический потенциал, наличие природных
ресурсов.

Уровень социально-экономического развития определяется на основе анализа
различных показателей, таких как:

— региональный доход;

— объем производства;

— структура занятости;

— темпы роста производства, доходов и др.;

— объем капиталовложений и др.

В аспекте социально-экономического развития региона рассматриваются его
отраслевая и территориальные структуры, структура агропромышленного
комплекса, при этом анализируются показатели товарной, чистой, валовой
продукции, показатели региональной эффективности всего производства.

Отраслевая структура показывает соотношения, связи и взаимосвязи между
крупными группами отраслей:

— отрасли материального производства: промышленность, агропромышленный
комплекс, строительство, общественное питание, торговля и др.;

— отрасли непроизводственной сферы: транспорт, связь и т.д.;

— отрасли социальной сферы: образование, наука, здравоохранение и др.

Территориальная структура подразумевает раздробление всего
народохозяйственного комплекса по территориальным компонентам. Иными
словами, каждый регион имеет свою территориальную структуру
промышленности, которая имеет свои особенности и специализацию.
Необходимо заметить, что все составляющие территориальной структуры
имеют большую привязанность к определенный территории (в данном случае к
региону) и данная структура носит более постоянный (неизменчивый)
характер, чем отраслевая.

В рамках исследования региональной экономики рассматривается также
структура экспорта и импорта, экспортный потенциал региона. Проводится
детальный анализ уровня развития отраслей специализации в целях
определения эффективности развития таких отраслей, внедрения достижений
научно-технического прогресса, изменений специализации, повышения ее
эффективности. Также проводится оценка рекреационных ресурсов
(культурно-исторические памятники, экологическая ситуация в регионе,
природные ландшафты, наличие спортивно-оздоровительных центров,
санаториев, домов отдыха).

Уровень жизни населения регионов определяется на основе изучения
различных показателей:

— денежные доходы на душу населения;

— потребительские расходы;

— покупательная способность;

— обеспеченность жильем, объектами культурно-бытового значения на десять
тысяч человек и др.

В настоящее время Российская Федерация отличается большой
дифференциацией регионов по доходам и уровню жизни, иными словами,
происходит процесс расслоения населения различных регионов. Российские
регионы различаются также по средней покупательной способности денежных
доходов и потребительских расходов. Здесь можно отметить неравномерность
распределения доходов между населением, наблюдается массовая бедность.

По средней покупательной способности денежных доходов можно
классифицировать население регионов на три группы:

1. Состоятельное население (потребительский бюджет данной группы
отличается достаточно высокими доходами).

2. Малообеспеченное население (доходы этой группы выше прожиточного
минимума).

3. Бедное население (доходы данного слоя позволяют приобрести
минимальный набор товаров потребительской корзины прожиточного
минимума).

При оценке уровня жизни населения дается характеристика и
демографической ситуации в регионе. Для этого проводится анализ
различных показателей: темпы роста населения, а также мужчин и женщин
отдельно по сравнению с предыдущими годами, коэффициент рождаемости,
естественный прирост населения, сальдо миграции, доля населения
трудоспособного возраста и т.д.

Покажем формулы для расчета некоторых показателей:

Сальдо миграции:

М = П ( В

М — сальдо миграции

П — численность человек, прибывших в данное место на постоянное место
жительства;

В — численность человек, выбывших из данного места на постоянное место
жительства;

Доля населения трудоспособного возраста:

Д т.в.= Н т.в./ Н в.в.

Д.т.в. — доля населения трудоспособного возраста

Н т.в. — население трудоспособного возраста (чел.)

Н в.в. — численность всего населения (чел.)

Эффективность развития производства: понятие и виды.

Эффективность производства отражает конечный результат определенного
производственного процесса с использованием всех ресурсов производства,
иными словами, показывает отношение результата к использованным ресурсам
(затратам):

Результат производства — полезный конечный результат, который выражается
в виде:

1. Объема производства в натуральной и стоимостной форме.

2. Результата деятельности предприятия, включающий и количество
изготовленной продукции (объем производства), и потребительскую
стоимость.

Конечным результатом производственного процесса является чистая
продукция, которая была произведена за определенный промежуток времени,
конечным же результатом коммерческой деятельности — прибыль.

Затраты отражают все необходимые вложения (расходы), необходимые для
достижения конечного результата (сырьевые, материальные, трудовые
ресурсы, капитальные вложения и т.д.).

Можно выделить целую систему показателей эффективности производства,
которая характеризует эффективность функционирования каждого элемента
производственного процесса:

А. Показатели эффективности использования трудовых ресурсов:

— зарплатоемкость единицы продукции;

— трудоемкость единицы продукции;

— производительность труда;

— темп роста производительности труда и др.

Б. Показатели эффективности использования производственных фондов:

— капиталоемкость единицы продукции;

— фондоемкость единицы продукции и др.

В. Показатели эффективности использования финансовых ресурсов:

— рентабельность капиталовложений;

— оборачиваемость оборотных средств;

— рентабельность оборотных средств и др.

Анализ межотраслевых связей (экономико-математическое моделирование
региональных производственных комплексов).

Анализ межотраслевых связей основан на использовании межотраслевых
(статистических) таблиц, называемых межотраслевым балансом. Данный
баланс детализирует баланс народного хозяйства, рассматривает все потоки
товаров и услуг между всеми отраслями народного хозяйства в течение
определенного периода времени (обычно в течение одного года).

Идею межотраслевого баланса развил и воплотил в жизнь В.В. Леонтьев,
который в 1973 году был удостоен Нобелевской премии за создание теории и
математической матрицы межотраслевого баланса.

В основе матрицы лежит система линейных уравнений, которая с одной
стороны показывает соотношение между материальными затратами во всех
отраслях производства, а с другой стороны — соотношение между конечными
объемами производства.

Содержание метода затраты-выпуск позволяет раскрыть количественные связи
между издержками (затратами) на производство и объемами выпуска
продукции, работ, услуг каждого сектора экономики. Наглядно можно
использовать пример упрощенной таблицы межотраслевого баланса трех
секторной экономики, приведенной самим Леонтьевым. Предлагается привести
весь выпущенной объем продукции промышленности к ткани, домашнего
хозяйства к человеко-годам труда и сельское хозяйство к зерну:

Упрощенная трехсекторная модель межотраслевого хозяйства

В

Из Промышленность Домашнее хозяйство Сельское хозяйство Общий объем
выпуска

Промышленность

10

40

25

85 ярдов ткани

Домашнее

Хозяйство 160

50

70

280 чел.-лет труда

Сельское хозяйство 25

60

30

115 бушелей зерна

Леонтьев предлагал также включить в национальный доход альтернативную
стоимость загрязнения окружающей среды.

Межотраслевой баланс выражается в стоимостных показателях и состоит из
четырех квадрантов.

Отрасли-

производители

Отрасли производства (сектора экономики) l,2,3……..j………..n
Конечный спрос (инвестиции, накопление, импорт, экспорт …) Общий объем
выпуска

1 X11 X12 …X1j …X1n F1 X1

2

3 … … .

.

.

.

.

I Xi1 Xi2 Xij…Xin Fi Xi

.

. .

. … … . .

.

. .

N Xn1Xn2 Xnj Xnn Fn Xn

( Амортизация

( доход наемных рабочих V1V2… …Vj…Vn V

( Предпринимательская прибыль

Общий объем выпуска X1X2… …Xj …Xn

Первый квадрант характеризует межотраслевые потоки — оборот средств
производства между отраслями народного хозяйства (промежуточные
затраты). Промежуточные затраты образуются в производственном секторе и
представляют собой закупки определенного вида продукции для производства
конечной. Закупки производятся отраслями народного хозяйства: 1,2,3…n.

X11 X12 … …X1j…X1n

… …

Xi1 Xi2 Xij…Xin

… …

Xn1 Xn2

Xnj Xnn

Показатели Xij являются величинами межотраслевых потоков, где i —
отрасль-производитель, j — отрасль-потребитель.

Второй квадрант отражает конечную продукцию, которая была произведена в
отраслях материального производства и в дальнейшем распределяется в
непромышленных секторах экономики. В данном разделе национальный доход
распределяется на фонд накопления и фонд потребления.

F1

.

.

.

Fi

.

.

.

Fn

Исходя из данных первого и второго квадрантов, можно математически
выразить выпуск одного вида продукции:

Третий квадрант отражает стоимостной состав национального дохода.
Составляющие данного раздела являются первичными затратами.

Необходимо отметить равенство итогов второго и третьего квадрантов
межотраслевого баланса.

V1V2… …Vj …Vn

Четвертый квадрант формирует конечное использование и распределение
национального дохода. Элементами перераспределения здесь являются
конечные доходы государства, населения, предприятий.

V

Расчет стоимостного баланса представляет собой систему линейных
уравнений:

aij — коэффициент прямых затрат (0—1), показывает норму расхода i-ой
продукции на производство j-ой;

xi — общий объем производства i-ой продукции;

xj — общий объем производства j-ой продукции;

aij x xj — межотраслевой поток отраслей i и j;

yi — конечный продукт отрасли i (конечное потребление).

Межотраслевые балансы составляются на национальном, региональном уровне,
уровне крупных городов. Каждая из таких таблиц имеет свою детализацию.
Например, ряд детализированных таблиц может содержать до 600 различных
экономических секторов.

Прочие методы моделирования

Моделирование систем региональных процессов должно показать весь
комплекс взаимоотношений внутри и между региональными системами,
отразить все существующие взаимосвязи. Региональные исследования часто
используют для своего изучения построение математических моделей, среди
который можно выделить следующие:

— статистические стохастические (модели размещения населения, модели
миграции и др.);

— динамические детерминированные (модели размещения различных объектов в
условиях рыночной конкуренции и т.д.);

— и ряд других моделей.

Необходимо выделить логический метод моделирования, основанный на
методах описания и картографии. Например, одной из моделей логического
моделирования является модель абстрактных экономических производственных
циклов. Эта модель предполагает наличие абстрактного цикла, который
выражает собой реальные производственные циклы, а также циклы
(производственные процессы), которые предполагается создать. Понятие
абстрактного цикла более многообразное, чем понятие конкретного
производственного цикла, так как само абстрагирование предполагает
создание дополнительных теоретических циклов производства.

Составление картографических моделей базируется, как и следует из
названия, на картографическом методе. Данный вид моделирования
предполагает создание разнообразных карт, с помощью которых можно
изучить разные стороны функционирования объектов региональных
исследований. Например, наиболее точное обобщение присуще
общеэкономическим картам. Такие карты отражают взаимосвязанные стороны
регионов, такие как социальные, экономические и географические.

Экономическое районирование

Процесс экономического районирования территории РФ происходит за счет
влияния различных факторов, среди которых можно выделить
природно-ресурсные, производственные, социально-экономические и
политические.

Формирование производственных отношений на определенной территории
предполагает наличие законченного процесса воспроизводства, отражает
структуру производства, уровень его развития и специализацию.

Наличие природно-ресурсного потенциала как одного из важных факторов
районообразования характеризует степень обеспеченности экономического
района природными ресурсами, во многом определяет специализацию
производства.

Социально-экономические отношения находят свое выражение в отражении
степени развития межрегиональных отношений, специализации хозяйства
каждой территориальной единицы. В аспекте данного районообразующего
фактора рассматривается территориальное разделение труда, уровень
развития трудового потенциала.

Экономический район — территория, которая характеризуется определенным
экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным
единством, своеобразием природных и экономических условий и исторически
сложившейся производственной специализацией, основанной на
территориальном и общественном разделении труда.

Совокупность экономических районов страны образуют макрорегионы. В
настоящее время выделяют два макрорегиона: Западный и Восточный, уровень
развития которых существенно отличается друг от друга.

Западный макрорегион страны (Западная зона) отличается высоким уровнем
концентрации населения (около 80% населения РФ), производство наибольшей
части товарной продукции и продукции сельского хозяйства осуществляется
также на данной территории. Однако следует подчеркнуть нехватку
природно-сырьевых ресурсов.

Лидирующее положение с точки зрения снабжения природными ресурсами
страны занимает Восточная зона. В этом макрорегионе сосредоточены
основные залежи угля, нефти, газа, цветных металлов и др. Восточный
макрорегион имеет в основном сырьевую специализацию. Основными
потребителями природных ресурсов являются Западная зона и
страны-импортеры.

Функционирование системы народного хозяйства экономического района
базируется на основе создания комплекса народного хозяйства.

Районный хозяйственный комплекс представляет собой сформированную на
определенной территории социально-экономическую систему. В пределах
одного экономического района может функционировать несколько районных
хозяйственных комплексов, имеющих единую производственную специализацию
или направленных на решение определенных задач социально-экономического
характера.

Федеральное управление регионами

Государственные органы образуют единую систему осуществления
государственной власти в Российской Федерации. Государственное
управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным
Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так
и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной власти
(законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой,
а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из
разграничения полномочий при осуществлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управления. Система
регионального управления включает в себя:

( систему федеральных и региональных органов власти;

( совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а
также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих
функций;

( систему государственной службы;

( систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и
субъектами управления и т.д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах
государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое
выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных
целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные
отделения федеральных исполнительных органов государственной власти,
которые находятся в прямом подчинении у Центра, но часто одновременно в
сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все
избранные главы региональных администраций формально не находятся в
прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской
Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в
регионах.

Координация деятельности территориальных органов федеральной власти
базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти,
а также является неотъемлемой частью в области решения региональных
проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной
региональной политики.

На законодательном уровне власти создаются комитеты и комиссии
структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Центра с субъектами РФ.

Комитет по развитию Севера нес ответственность за проведение эффективной
федеральной политики в отношении северных территорий. Практическая
деятельности данного Комитета охватывала обширный спектр вопросов: от
разнообразных исследований в области науки до снабжения необходимыми
продуктами . территорий Севера во время единственного короткого летнего
периода.

В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность
которых сосредоточена на разработке законов в области региональной
политики государства.

Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное
изучение и анализ последствий принятия различных законов для
предотвращения потенциальных отрицательных последствий для отдельных
территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально
одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над
данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональной
политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих
палатах парламента, работают в области экспертного анализа законов,
годового бюджета и иных официальных документов.

Организационная структура управления регионами на федеральном уровне
состоит из следующих основных элементов:

Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся
вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение
основных политических вопросов.

Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят
вопросы региональной политики (в частности вопросы национальной
политики, миграционной политики).

Министерства Правительства РФ, например министерство финансов. Функции
министерства финансов связаны с решением вопросов в области финансов,
участии в бюджетном процессе;

Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управление в регионах
процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей
народного хозяйства.

Функционирование организационных структур управления регионами нуждается
в совершенствовании в целях координации их работы для повышения
эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной
считается ситуация при которой:

( обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее полной реализации
функций в области социально-экономической политики;

( функции четко распределены между ведомствами;

( межведомственные конфликты отсутствуют.

Администрация Президента осуществляет контроль в отношении
социально-экономического развития регионов и при необходимости может
оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления
субъектов Федерации.

В целях обеспечения реализации Главой Российской Федерации своих
конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности
федеральных органов государственной власти и совершенствования системы
контроля за исполнением Президент РФ Указом «О создании федеральных
округов» от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации
семь федеральных округов:

— Центральный (с центром в Москве);

— Северо-Западный (Санкт-Петербург);

— Уральский (Екатеринбург);

— Южный (Ростов-на-Дону);

— Приволжский (Нижний Новгород);

— Сибирский (Новосибирск);

— Дальневосточный (Хабаровск).

Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область,
Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская
область, Курская область, Липецкая область, Московская область,
Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская
область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г.
Москва.

Северо-Западный федеральный округ:

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская
область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская
область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург,
Ненецкий АО.

Уральский федеральный округ:

Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская
область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО.

Южный федеральный округ:

Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия,
Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия,
Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания),
Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край,
Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Приволжский федеральный округ:

Республика Башкортостан, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия,
Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика,
Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область,
Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская
область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО.

Сибирский федеральный округ:

Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, республика
Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,
Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская
область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО.

Дальневосточный федеральный округ:

Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская
область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО,
Корякский АО, Чукотский АО.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в
регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных
представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.

Полномочный представитель Президента России в федеральном округе
является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в
пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель
обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в
пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель
является федеральным государственным служащим и входит в состав
Администрации Президента России, соответственно он назначается на
должность и освобождается от должности Главой Российской Федерации по
представлению Руководителя Администрации. Полномочный представитель
непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен
ему. Срок назначения на должность, определяется Главой Российской
Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих
полномочий.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними
обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного
представителя также являются федеральными государственными служащими и
входят в состав Администрации Президента Российской Федерации.
Назначение на должность заместителей полномочного представителя,
освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и
дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации.

Основными задачами полномочного представителя являются:

( организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации
органами государственной власти основных направлений внутренней и
внешней политики государства, определяемых Главой Российской Федерации;

( организация контроля за исполнением в федеральном округе решений
федеральных органов государственной власти;

( обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Главы
Российской Федерации;

( представление Главе Российской Федерации регулярных докладов об
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о
политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе,
внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач
осуществляет следующие функции:

( обеспечивает координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

( анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в
федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в
указанных органах, вносит Главе Российской Федерации соответствующие
предложения;

( организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с
органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, политическими партиями, иными общественными и
религиозными объединениями;

( разрабатывает совместно с ассоциациями экономического взаимодействия
субъектов Федерации программы социально-экономического развития
территорий в пределах федерального округа;

( согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных
государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности
в пределах федерального округа, если назначение на эти должности
осуществляется Главой Российской Федерации, Правительством Российской
Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

( организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и
распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ
в федеральном округе;

( согласовывает проекты решений федеральных органов государственной
власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта
Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

( согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти
органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в
пределах федерального округа, представления о награждении
государственными наградами Российской Федерации, об объявлении
благодарности Главы Российской Федерации, а также о присвоении почетных
званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных
званий;

( вручает в федеральном округе по поручению Главы Российской Федерации
государственные награды Российской Федерации, а также объявляет
благодарность Главы Российской Федерации;

( принимает участие в работе органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также органов местного самоуправления,
находящихся в пределах федерального округа;

( организует по поручению Главы Российской Федерации проведение
согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

( вносит Главе Российской Федерации предложения о приостановлении
действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации,
находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих
актов законодательству;

( взаимодействует с Главным контрольным управлением Главы Российской
Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации
проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и
распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель имеет право:

( запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы
от самостоятельных подразделений Администрации Главы Российской
Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от
органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного
самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего
федерального округа, и от должностных лиц;

( направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для
участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и
органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального
округа;

( пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации
Президента России и федеральных органов государственной власти;

( использовать государственные, в том числе правительственные, системы
связи и коммуникации;

( организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов
и распоряжений Главы Российской Федерации, а также хода реализации
федеральных программ, использования федерального имущества и средств
федерального бюджета в федеральном округе;

( направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти,
а также органов государственной власти субъектов Федерации, органов
местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в
пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения
граждан;

( вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти
предложения о поощрении руководителей их территориальных органов,
находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер
дисциплинарного взыскания;

( привлекать сотрудников Главного контрольного управления Главы
Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных
органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению
проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах
федерального округа;

( образовывать совещательные и консультативные органы.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет
право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в
пределах соответствующего федерального округа.

Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя
осуществляет Руководитель Администрации Президента России.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя
осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся
самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав
аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная
инспекция Главного контрольного управления Президента России.

Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое
руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации
контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы
Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства
Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает
структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя,
определяет количество заместителей полномочного представителя.

Полномочный представитель:

— руководит деятельностью аппарата полномочного представителя,
обеспечивая решение возложенных на него задач;

— распределяет обязанности между своими заместителями;

— утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного
представителя;

— назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего
аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;

— подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;

— издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного
представителя;

— решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного
представителя в пределах Российской Федерации.

Полномочный представитель размещается в центре федерального округа.
Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата
на территории федерального округа определяется полномочным
представителем.

Зарубежный опыт региональной политики

Первые шаги в области регулирования развития регионов были предприняты
еще в середине девятнадцатого века. Основу региональной политики
составляло соотношение «центр — периферия». В литературе выделяют
несколько этапов развития регионального управления в западных странах:

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После разрушительного
кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем
регионального развития экономики не оставляла сомнений. Программы по
развитию регионов получили наибольшее распространение в Великобритании и
США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной
политики государства были выделены «специальные районы», так как спад
производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и
в некоторых аграрных районах.

Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется
также спадом производства, в основном в традиционных отраслях
промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического
кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в
странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные
районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых
штатах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению
слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.

Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана
эффективность формирования системы региональной политики, которая
получила свое распространение в развитых странах Запада.

Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.—1993 г. После кризиса
1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический
характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального
развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские
соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной»
региональной политики в рамках Европейского Союза.

Пятый этап: 1993 г. — по настоящее время. После подписания Маастрихтских
соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в
основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы
национальных государств» в «Европу регионов».

Региональная политика в США

Одним из важнейших принципов государственного устройства США является
гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При
этом основной закон США содержит действенные механизмы поддержания
целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального
права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу на верность
Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить
неподчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем.
Для защиты от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов
президент имеет право отдать приказ о вводе войск на территорию
неподчинившихся штатов.

Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо,
по решению представителей не менее 3/4 штатов внести изменения в
Конституцию.

В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном
ведении конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:

— регулирование внутренней и внешней торговли,

— учреждение федеральных органов власти;

— набор и содержание армии и военно-морского флота;

— организация почтовых служб;

— выпуск денег;

— регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;

— управление территориальными владениями США.

Конгресс США имеет права издавать все законы, необходимые для
осуществления полномочий, предоставленных правительству США
Конституцией, устанавливать уголовно-правовые санкции для обеспечения
соблюдения федерального права. Конгресс также имеет право устанавливать
и взимать налоги с доходов, без распределения этих налогов между штатами
и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения.
Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги.
Федерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги,
предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их
согласия.

К числу предметов совместного ведения федерального правительства и
штатов могут быть отнесены:

— вопросы налогообложения;

— регламентация деятельности корпораций;

— обеспечение благосостояния населения.

Конституция США не устанавливает четкий перечень предметов ведения
штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к
исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных
ограничений и запрещений.

Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма
обширный перечень:

— уголовное право;

— процессуальное право;

— гражданское право;

— вопросы собственности и обязательственного права;

— семейное право;

— вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

— вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого
бизнеса, страхования, сельского хозяйства;

— вопросы организации и деятельности центральных и местных органов
власти,

— разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.

В соответствии с Конституцией США исполнительная власть на федеральном
уровне власти предоставляется президенту Соединенных Штатов на четыре
года, который занимает свою должность вместе с вице-президентом и не
имеет права переизбираться более двух раз. Президент является
главнокомандующим США. Он может затребовать в письменном виде от высших
должностных лиц мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по
должности. Президент имеет право помилования и отсрочки исполнения
приговоров за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел
по импичменту. Президент может направлять в конгресс законодательные
проекты.

Ежегодно президентом направляется в парламент три главных послания:
доклад-отчет о состоянии страны, бюджетное послание и доклад об
экономическом положении государства, целью которых является
формулирование законодательной программы администрации, обозначение
президентских приоритетов во внутренней и внешней политике.

Президенту подчиняется исполнительный аппарат, выполняющий следующие
основные функции:

— ежедневное организационное обслуживание и помощь президенту в связях с
общественностью, конгрессом и прессой;

— определение бюджетной политики и координация позиций исполнительной
власти перед конгрессом;

— оказание помощи президенту в планировании и разработке приоритетных
направлений, контролировать развитие кризисных ситуаций, особенно в
области национальной безопасности;

— обеспечение процесса принятия президентом решений. Исполнительный
аппарат президента состоит из следующих структурных подразделений:

— служба Белого дома;

— служба вице-президента;

— административно-бюджетное управление;

— национальный совет безопасности;

— совет экономических консультантов;

— совет по качеству окружающей среды;

административная служба;

управление по науке и технике;

управление специального представителя на торговых переговорах;

надзорный совет по разведке;

совет по стабилизации заработной платы и цен;

служба по вопросам внутренней политики и др.

В системе исполнительной власти кабинет министров выполняет в основном
консультативные функции. Исполнительными органами кабинета министров
являются: Государственный департамент, Министерство финансов,
Министерство торговли, Министерство обороны, Министерство юстиции,
Министерство внутренних дел, Министерство энергетики, Министерство
сельского хозяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб,
Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство
транспорта, Министерство труда, Министерство образования и военные
департаменты.

Особый интерес с точки зрения опыта регионального управления
представляют так называемые независимые агентства, которые наделяются
либо чисто административными, либо квазизаконодательными, либо
квазисудебными полномочиями. Среди них следует отметить агентства,
регулирующие экономическую деятельность, например Комиссия по
междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие
собственностью федерального правительства, например, Администрация
долины р. Теннесси и т.п.

Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит
конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого
штата избирается по два представителя в сенат Соединенных Штатов, сроком
на шесть лет. Выборы в сенат проводятся каждые два года, но
переизбирается только 1/3 сенаторов, что обеспечивает преемственность в
работе верхней палаты парламента. Председателем сената является
вице-президент США, но он не имеет права участвовать в голосовании, если
только голоса сенаторов не разделились поровну. Члены палаты
представителей также избираются раз в два года. Места представителей
распределяются между отдельными штатами пропорционально численности их
населения.

Спорные вопросы, которые исполнительная и законодательная власти не
могут разрешить, становятся предметом разбирательства в федеральных
судах.

Судебная власть представлена Верховным судом и нижестоящими судами,
количество которых устанавливается конгрессом. Хотя формально закон,
признанный решением суда неконституционным, не отменяется и продолжает
оставаться в официальных публикациях законодательства, такой закон
объявляется недействительным и теряет всякую правовую силу.

Воздействие института судебного контроля на законодательство очень
велико. Благодаря институту конституционного контроля Верховный суд
имеет своеобразное вето по отношению к законодательным актам, которое, в
отличие от вето президента, не ограничено сроком давности. Так, по
подсчетам американских юристов, за 190 лет Верховный суд признал
неконституционными 122 федеральных закона, аннулировал около 950 законов
штатов или отдельных положений их конституции.

Органы исполнительной власти в штате возглавляет губернатор, который в
большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах
губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Кандидат
должен быть гражданином США не менее определенного срока (от 2 до 20
лет). Устанавливается также возрастной минимум (в большинстве штатов
губернатор должен быть не моложе 30 лет, в отдельных — не моложе 21 и 25
лет). В двух штатах кандидат должен быть не моложе 35 лет. Конституции
штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения
губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура
отзыва губернатора избирателями.

По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится
надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор
самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных
штатах губернатору также предоставляется право освобождать должностных
лиц от занимаемой ими должности.

В большинстве штатов в качестве главы исполнительной власти губернатор
ответствен за подготовку и представление в законодательный орган штата
проекта бюджета. Формально законодательный орган штата вправе изменить
проект бюджета по своему усмотрению, однако в конституциях штатов
финансирование многих программ предусмотрено в твердо зафиксированной
форме. В некоторых штатах до 50 % бюджетных поступлений распределяются
подобным образом.

В конституции всех штатах, кроме одного, губернаторы наделены правом
вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето
необходимо квалифицированное большинство каждой из палат
законодательного органа.

Губернатору непосредственно подчиняется милиция или национальная гвардия
штата. Во многих штатах губернатору принадлежит право помилования
осужденных судами штата.

В системе исполнительной власти штата важная роль отводится канцелярии,
которой ведает исполнительный секретарь губернатора, ответственный за ее
организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь
по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным
органом, секретарь, ответственный за связь с департаментами и др.

Государственный секретарь штата хранит архивы и подтверждает
правильность и законность публикуемых государственных актов штата, а
также осуществляет надзор за выборами и утверждает законность всех
связанных с ними действий, ведает лицензиями штата и статистическими
данными и справочниками.

Казначей штата в большинстве штатов является избираемой должностью.
Казначей имеет право определять, в каком банке должны храниться денежные
средства штата, во многих штатах собирает налоги и осуществляет
наблюдение за правильностью их взимания.

В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в
штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же
временных. По наиболее важным вопросам, связанным с управлением, на
постоянной основе создаются департаменты, комиссии, лицензионные бюро и
комиссии, агентства и ведомства, а также комитеты при губернаторе, в
состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.

Формы участия губернатора в законодательном процессе закреплены в
конституциях штатов. Губернатор обязан направлять в представительный
орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей
законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно
обращаться к законодательному органу со специальными посланиями,
предлагая принятие законов или выполнение ими программ. В большей части
конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии
представительного органа власти.

Органы региональной законодательной власти представлены в основном
двухпалатными парламентами. Численный состав сенатов штатов колеблется
от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей
избираются в основном на два года и их число колеблется от 40 человек на
Аляске до 400 в Нью-Гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в
комитетах и комиссиях. Основные функции представительных органов власти
согласно региональным конституциям:

— утверждение бюджета;

— принятие законов;

— формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

— контроль за деятельностью правительственного аппарата;

— регулирование межправительственных соглашений;

— осуществление квазисудебных функций.

Региональный законодательный орган в США утверждает бюджет штата,
который разрабатывается и представляется на рассмотрение
законодательными советами — специальными самостоятельными образованиями,
состоящими из представителей законодательной, либо законодательной и
исполнительной власти штата.

Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью
судебного и административного аппаратов. Например, широко используются
законы о создании административных ведомств на определенный срок — 4, 6
и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт,
продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны
быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений
исполнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает
администрацию более осторожно и внимательно относиться к запросам и
требованиям представительного органа власти.

Суды, в первую очередь Верховный суд штатов наделены правом
конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко
контролировать деятельность законодательной и исполнительной ветвей
власти региона и активно вмешиваться в решение экономических,
политических и социальных проблем.

Центр активно проводит региональную политику путем реализации
федеральными агентствами специальных федеральных программ.

Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и
местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира,
учитывают территориальную дифференциацию, экономическое развитие США
географически очень неоднородно. Часто динамично развивающиеся районы с
относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными
районами бедности.

Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять
вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение
западных районов страны. До середины XX века такое вмешательство носило
эпизодический характер и сопровождалось соответствующими
законодательными актами. Основной целью вмешательства являлась
ликвидация разрывов в социально-экономическом развитии региона долины
реки Теннесси по сравнению с другими более развитыми частями страны.
Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной
корпорации — Администрации долины Теннесси.

Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной
функцией государственного регулирования социально-экономического
развития страны как для федерального правительства, так и для отдельных
штатов. Данная политика обусловлена не только желанием устранить
региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с
изменением структуры хозяйства.

С данной целью был принят ряд законов:

— в 1965 году закон об общественных работах и экономическом развитии
(определены основные направления помощи депрессивным районам);

— в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о
целевом развитии региона Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);

— в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве,
(регламентировано распределение полномочий по региональному
регулированию между органами власти федерации, штатов и
муниципалитетов);

— в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления
федеральной политики в отношении сельскохозяйственных районов);

— в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском развитии
(определена федеральная политика в отношении городских районов);

— в 1975 г. закон о региональном развитии.

До 60-х годов региональная политика в США осуществлялась только штатами
и местными органами, что препятствовало согласованию государственных
мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Позже
произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу
федеральных органов власти. Так, были значительно расширены полномочия
федерального правительства в сфере социально-экономического развития и
охраны окружающей среды.

Основной формой реализации региональной политики в США являются
различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные
региональные программы рассматриваются на уровне федеральной
законодательной и исполнительной власти США и финансируются из
федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам
принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели
региональных программ, совокупность частных программных мероприятий,
максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а
также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается
руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс
проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ.

Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года
президент США получает право устанавливать правила, определяющие
формулирование, оценку и порядок рассмотрения федеральных программ и
проектов, оказывающих влияние на экономическое развитие того или иного
района.

В выработке и координации политики регионального развития на федеральном
уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке
политики и Административно-бюджетное управление при президенте,
межведомственный координационный совет, федеральный консультативный
совет по экономическому развитию, федеральные региональные советы при
правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при
конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не
сами регионы, а система специальных независимых учреждений в системе
федерального правительства и специально созданных совместных
федерально-штатных органов.

Региональная политика стран-членов ЕС

Политические задачи

Для характеристики задач региональной политики необходимо разделить 15
стран ЕС на четыре большие группы:

Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирландия, Греция,
Португалия и Испания). Перечисленные страны традиционно являются
наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах
расположены самые бедные регионы на территории ЕС);

Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются
большими внутренними различиями — между севером и югом Италии, а также
между «старыми» и «новыми» землями Германии;

Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим
государствам можно дать следующую характеристику: низкая плотность
населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью
населенных пунктов друг от друга;

Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные
региональные проблемы, возникающие в этих странах, обычно связаны со
структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости
населения.

В «интегрированных» странах региональная политика проводится в условиях
слабого развития национальной экономики по сравнению с другими
странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам
национального экономического развития, решению же проблем регионального
развития отводится второстепенная роль. Например, в Ирландии
региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного
направления развития экономики. Первостепенное значение отводится
развитию национальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги,
направленные на установление равномерности регионального развития. В
Португалии была разработана четкая региональная политика на период 1994
— 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения
финансовыми ресурсами, в то время как ЕС финансировал проекты по
развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности.
Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме
сбалансированного развития регионов. Конституционный закон Испании
гласит, что общественные власти должны «способствовать созданию условий,
благоприятствующих более равномерному распределению доходов», а для
обеспечения реализации принципа солидарности государство должно
«осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного
уровня экономического равновесия между различными частями страны».

Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже было сказано ранее,
характеризуется высокой степенью различия относительно развития
отдельных регионов. Конституции этих стран подчеркивают принципы
справедливого развития, уделяя тем самым большое внимание вопросам
региональной политики. Согласно статье 3 Конституции Италии государство
обязано «устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в
экономическом, социальном и политическом развитии страны». Конституция
Германии подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для
работы и жизни людей во всех частях страны». Таким образом, в качестве
первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение
возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в
социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния
негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов.
Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста
структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются
долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом
стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить
проведение структурных преобразований.

В отношении региональной политики скандинавских стран можно сказать, что
ее главным направлением является решение Проблем удаленных северных
территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию
регионов по стране.

Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование
самостоятельного развития отдельных регионов в области экономики, уделяя
при этом внимание развитию экономически сильных и активно развивающихся
компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать
акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике
страны.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику,
так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна.
Наибольшее внимание уделяется привлечению инвестиций во внутренние
районы. В данной области региональная политика является по большей части
процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в
области «конкурентоспособности» является составной частью подхода в
рамках политики «возрождения» и имеет ярко выраженную цель улучшения
конкурентоспособности отдельных регионов.

Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то
можно заметить, что региональная политика практически во всех странах
направлена на создание условия, которые позволяют регионам полностью
реализовать имеющийся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в
развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является
главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием
между этими странами является существование ярко выраженного
обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.

Политические принципы стран-членов ЕС

В странах ЕС выработаны следующие политические принципы, необходимые для
достижения поставленных целей в области региональной политики:

Выработка надежной законодательной базы для достижения
последовательности и прозрачности проводимой политики. Региональная
политика неизбежно включает в себя выбор слаборазвитых районов для
выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен
осуществляться в соответствии с существующим законодательством, Для
проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные
законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими
директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и
обоснования политических решений. Например, в Германии такие директивы
содержатся в «Структурном плане» (Rahmenplan) и согласованы федеральным
правительством и правительствами земель, и действуют в рамках
«Совместной оперативной группы» (GA, Gemeinschaftsaufgabe);

В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики
выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые
претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на
привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное
субсидирование;

Региональная экономика предполагает активное развитие рыночных
отношений. В качестве одного из основополагающих направлений такой
политики выделяется усовершенствование структуры рыночных отношений.
Целью является создание надежных и привлекательных возможностей
получения работы, а именно создание рабочих мест. Данное направление
политики находит поддержку в Директорате по политике рыночных отношений
в странах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд
исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориентации. К
подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной
политики имеет внеэкономическую мотивацию;

Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную
направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования
требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи. Для
получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии
выбора района. В соответствии с «Директивами ЕС по оказанию помощи
национальным регионам»:

— методология определения района была четкой и объективной, чтобы
позволить Европейской Комиссии оценить ее достоинства;

— указанные показатели должны быть объективными, существенными,
подкрепленными надежными статистическими источниками;

— политика должна проводиться в отношении соответствующих целостных
территориальных единиц.

Региональная политика предполагает наличие скоординированного
политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих
проблем принимает участие Европейская Комиссия — частично через
деятельность Директората по региональной политике, а также через
контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для
обеспечения эффективного развития экономики определенного региона
требуется финансовая поддержка не только государственных органов,
занимающихся региональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и
организаций, заинтересованных в таком развитии.

Структура управления

Государственное устройство страны определяет уровень децентрализации или
делегирования полномочий в области региональной политики.

Если рассматривать пример «интегрированных» стран, то в Ирландии,
Португалии и Греции используется централизованный подход относительно
вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность
за проведение региональной политики возложена на Министерство
национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи
ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный
уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой
отсутствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в
Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и
Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и
занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной
политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию
Министерства планирования и регионального развития. Это характеризует
Португалию как централизованное унитарное государство.

Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от
структуры управления «интегрированных» стран. Это также находят свое
отражение в уровне проведения региональной политики: например, в
Германии ответственность за проведение региональной политики возложена
на земли, а большинство элементов итальянской системы носят
централизованный характер. В Италии направления региональной политики со
временем претерпели различные изменения, например, закон, касающийся
вопросов реформы государственной административной системы (Legge
Bassanini) выделяет в качестве одной из четырех основных задач
децентрализацию деятельности, которая проводится в настоящее время
центральным правительством. В Германии в качестве основной функции
федерального правительства в области региональной политики выделяют в
установлении партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной
оперативной группы). Комитет по планированию определяет состав GA,
разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, а также приоритеты
регионального развития. Проект Генерального плана содержит в себе меры и
условия оказания необходимой помощи районам, карта районов, которые
нуждаются в ней. Финансирование данной региональной политики
осуществляется в равных долях с двух сторон: с одной стороны,
Федеральным правительством и землей — с другой стороны. Администрации
земли несет ответственность за осуществление региональной политики.

В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответственность за
формирование региональной политики: координирование региональной
политики, подготовка законодательства в данной области, определение
проблемных районов и т.д. Ответственность за проведение региональной
политики возложена на различные центральные министерства. Поскольку
Регионы Финляндии принимают отдельные решения (в рамках небольших
проектов), так как основные решения принимаются централизовано.

В Швеции сформировалась следующая система, при которой региональная
администрация осуществляет общенациональные директивы. Министерство
промышленности и торговли занимает главенствующее место во всей системе.
При этом министерстве созданы подразделения, в компетенцию которых
входит разработка региональной политики в отношении слаборазвитых
районов, контроль за проведение политики и осуществление связи с
Европейской Комиссией. Разработкой стратегией развития регионов
занимаются Административные советы графств (CAB). Для осуществления
своей политики они получают ассигнования из бюджета.

Страны Северной Европы отличаются большим опытом в области проведения
региональной политики:

— централизованный подход во Франции и в Люксембурге;

— Нидерланды и Соединенное Королевство, которым присуща большая степень
децентрализации;

— федеративная система Австрии и Бельгии.

Во Франции Министр отвечает за региональную политику, основанную на
рекомендациях, полученных от CIALA (межведомственный комитет по оказанию
поддержки), также в его компетенцию входит принятие решений относительно
стимулирования регионального развития. DATAR — головная организация по
развитию регионов во Франции. Согласно основополагающему Закону от 1995
года, политика регионального развития определяется на национальном
уровне, а проводится совместно с местными властями.

В Люксембурге решения относительно проведения региональной политики
принимаются совместно Министром экономики и Министром финансов. Данные
решения принимаются исходя из рекомендаций, полученных от
Консультативной Комиссии.

В Нидерландах Министерство экономики и администрации провинций являются
основными ведомствами, которые занимаются вопросами региональной
политики. Министерство экономики несет ответственность за проекты по
оказанию помощи регионам с объемом инвестиций свыше 10 млн. флоринов.
Остальные менее крупные проекты осуществляются децентрализованно.

В Великобритании вопросами региональной политики занимаются Министр по
торговле и промышленности и Министр по делам Шотландии и Уэльса. В
Англии проблемы формирования региональной политики возложены на
Министерство торговли и промышленности и на региональные
правительственные ведомства. Министерство торговли и промышленности
оценивает большинство проектов в Англии, выходящих за пределы
компетенции правительственных ведомств, а также такие проекты, которые
могут иметь последствия для Великобритании. Также данное Министерство
занимается разработкой директив на национальном уровне и проводит
контроль за их соблюдением. В компетенцию правительственных ведомств
входит принятие решений, касающихся оказания помощи регионам, однако
такие решения должны быть утверждены Казначейством.

Конституция Австрии не разграничивает компетенции за проведение
региональной политики. Существует неформальное разделение сфер
компетенции между федеральным уровнем, администрациями земель и местными
властями. Оказание помощи регионам осуществляется в соответствии с
совместными проектами, которые финансируются и реализуются федеральным
правительством и администрацией соответствующей земли. Вопросами
координации проектов во всех политических сферах занимается
Администрация Федерального Канцлера (в ее состав входит специальный
департамент по региональной политике).

В Бельгии вопросы региональной политики рассматриваются на региональном
уровне, а также подвластны администрации Фландрии и Валлона. Решения об
оказании помощи принимаются региональной администрацией для крупных
проектов, остальные решения принимаются Региональным Министром
экономики.

Инструменты региональной политики

Существует целый ряд инструментов, которые имеют разное значение для
различных стран. С точки зрения исторического развития выделяют пять
больших классов политических инструментов:

— средства, идущие на сдерживание размещения новых предприятий в
перенаселенных регионах;

— пространственное распределение деятельности государства в области
экономического развития;

— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

— формирование инфраструктуры;

— «мягкие» меры по стимулированию развития.

В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и
«пространственное распределение деятельности государства в области
экономического развития», существенно сократилась. Средства сдерживания
использовались во Франции (в отношении Парижа и его пригородов),
Соединенным Королевством (в отношении Лондона и Юго-восточного региона).
Но в 1970 году Соединенное Королевство отказалось от этой политики. В
Париже в последующие годы применялась политика в отношении
стимулирования развития бизнеса в основном за пределами столичного
региона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В
настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие
промышленности, которая расположена вдали от перенаселенных столиц.

За последние десятилетия роль экономической деятельности государства в
качестве инструмента региональной политики существенно снизилось.
Приватизация в области производства лишила правительство возможности
оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные
производства. Существует еще один важный аспект, касающийся
экономической деятельности государства, который со временем утратил свою
роль в качестве инструмента региональной политики: общественные закупки.
В некоторых странах ЕС (Италия, Германия, Соединенное Королевство)
проводилась политика по схемам предпочтительных закупок продукции у
поставщиков из определенных районов. Впоследствии Европейский Суд назвал
эти меры противозаконными, так как они являются причиной национальной
дискриминации.

В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов
региональной политики используют три последние группы. Финансовое
стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций,
кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы
призваны заинтересовать фирмы размещать производство или инвестировать
средства в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое
применение практически во всех странах ЕС. К «мягким» элементами
инфраструктуры относятся поддержка информационных сетей, консалтинговая
деятельность, научные исследования и т.д.

В «интегрированных» странах набор политических инструментов существенно
шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных
проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы
фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды
занимаются вопросами, которые выходят за рамки инвестирования в
производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и
создание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса.
Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отношении развития
инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и
окружающей средой.

Структурные Фонды оказывают наибольшее влияние на региональную политику
Германии и Италии. В 1992 году был предпринят пересмотр региональной
политики Италии для того, чтобы обеспечить возможность совместного
финансирования со стороны Структурных Фондов. В Германии региональная
политика проводится в рамках Совместной оперативной группы (GA), которая
базируется на оказании помощи регионам в комплексе с мерами поддержки
бизнеса. Приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы
является поддержка производственных инвестиций для создания
благоприятной бизнес-среды.

В отношении скандинавских стран существуют следующие различия на «узкий»
и «широкий» аспект региональной политики. В узком смысле слова такая
политика включает в себя мероприятия по развитию бизнеса и экономики.
Широкий же аспект политики регионов предполагает комплекс действий со
стороны правительства в области связи, транспорта, образования и
здравоохранения, имеющих важное значение для поддержания
жизнедеятельности сообществ в малонаселенных регионах. Например, в
Финляндии, в период с I960 по 1970 годы, была расширена сфера
общественного обслуживания для достижения равного уровня услуг во всех
регионах. В северных районах потребности были наиболее высокими по
сравнению с другими. В этих регионах строилось много больниц,
оздоровительных центров и начальных школ для обеспечения большей
занятости населения. В Швеции политические программы, которые напрямую
не относятся к региональной политике, иногда составлялись с учетом
интересов регионального развития. В качестве примера можно привести
программу в области образования, которая предполагает уделение большого
внимания развитию малых и средних колледжей. Также фирмы, принимающие
участие в долгосрочных программах строительства стратегических
транспортных магистралей, обязаны предоставлять подробный отчет каждые
три года, в котором указываются последствия их деятельности для
близлежащих регионов. Важным отличием скандинавских стран является то,
что региональная политика даже в узком аспекте подразумевает более
широкое содержание, чем в остальных странах ЕС. Например, если учесть
специфические особенности проблемных регионов, в особенности их суровые
климатические условия, то здесь существуют такие формы долгосрочной
поддержки, которые не находят применения в странах ЕС (концессия в
области транспорта и социального обеспечения).

Страны Северной Европы принимают меры по расширению области действия
региональной политики. Например, во Франции региональная политика имеет
широкую трактовку, понятие «управления территорией» включает в себя
большой спектр политических мер регионального развития. Один из законов
в области регионального развития формирует широкий спектр политических
инструментов: регионально дифференцированное налогообложение,
инфраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также
существует государственная система контрактов по планированию регионов,
которая оказывает помощь наиболее бедным регионам. Нидерланды и Австрия
отличаются низкой значимостью региональной политики, однако эти страны
стараются проводить региональную политику, выходящую за рамки оказания
финансовой помощи фирмам. В Нидерландах базисом региональной политики в
узком смысле являются капиталовложения, а в более широком — комплекс
мероприятий по созданию благоприятной бизнес-среды и развитию
инфраструктуры. В Австрии принимаются широкие политические меры по
развитию региональной политики, которые отражают существующую здесь
точку зрения: политика экономического развития регионов должна включать
поддержку в отношении развития бизнес-среды и таких локальных факторов,
как транспорт, образование и уровень жизни.

В Дании основной вопрос региональной политики установлен в области
«рамочных мер», включающих в себя перечень услуг, которыми могут
воспользоваться фирмы, но которые не предусматривают передачу денежных
средств или оказание поддержки какой-либо фирме. Такие меры, включающие
широкий доступ к набору технических и коммерческих услуг, проводятся по
всей стране. Дания — это единственная из стран ЕС, которая с 1991 года
не проводила программу относительно стимулирования развития отдельных
регионов. Такой отказ объясняется целым рядом причин: безработица в
Копенгагене достигла размеров среднего уровня по стране, размер
бюджетного дефицита наложил ограничение на уровень государственных
расходов, находящееся в то время у власти правоцентристское коалиционное
правительство в качестве решения проблем выбрало «рыночный» подход. В
Дании существует единая государственная система социального обеспечения,
также функционирование финансовых механизмов направлено на то, чтобы
избежать неравенства в экономическом развитии отдельных регионов,
которое может повлечь за собой различия в уровнях доходов и социальных
возможностей.

Региональная политика таких стран, как Бельгия, Люксембург и Соединенное
Королевство является политикой стимулирования. Меры по созданию
благоприятной бизнес-среды являются скорее частью общенациональной, а не
региональной политики. В Великобритании политические меры
пространственного развития делятся на две категории:

— региональная индустриальная политика, которую можно назвать политикой
стимулирования;

— политика «возрождения», включающая целый ряд программ
пространственного развития (развития городских и сельских регионов),
которые раньше осуществлялись отдельно друг от друга, а теперь все
настроены действовать совместно.

Важной отличительной чертой политики «возрождения» является акцент на
развитие отдельных регионов и повышение их конкурентоспособности. При
финансировании используются «механизмы оспаривания» — распределение
общественных средств между компаниями происходит на основе тендера. За
последнее время эффективность от проведения политики «возрождения»
возрастает. Теперь бюджет региональной индустриальной политики в десять
раз меньше, чем бюджет политики «возрождения», хотя ранее средства,
выделяемые на две эти категории, были примерно равны.

Анализируя политику в области регионального развития стран-членов ЕС,
можно сказать, что стимулирование регионального развития составляет ядро
региональной политики, за исключением Дании. Это можно объяснить тем
фактом, что правила оказания поддержки Директоратом по политике рыночных
отношений в странах ЕС предусматривают оказание помощи крупномасштабным
проектам и только в определенных проблемных районах. В северных странах
одним из элементов политики можно назвать оказание помощи в развитии
благоприятной бизнес-среды, но данная политика осуществляется в большей
степени на общенациональном уровне, нежели на региональном.

Механизмы программного подхода и планирования в Западной Европе

Рассмотрим механизмы данного подхода на трех примерах, некоторые из них
были упомянуты уже ранее:

— программный подход Структурного Фонда, содействующий развитию
экономической и социальной интеграции внутри Европейского Союза;

— германская система Совместного Решения Задач, созданная для
совершенствования региональных экономических структур GA
(Gemeinschaftsaufgabe), которая является результатом согласования между
федеральным правительством и землями;

— французские Контракты Планирования между государством и регионами
(CPERs).

Все вышеуказанный организации имеют различные цели и механизмы, у них
есть общая главная особенность: они организуют участие различных
элементов управления в региональном развитии и объединяют их усилия.

Структурный Фонд

Программный подход Структурного Фонда внедряется с 1988 года, после
реформации фондов регионального развития, которые были созданы
Европейским Сообществом, для снижения различий в развитии регионов в
Сообществе. Основной Структурный фонд, Европейский Фонд Регионального
Развития (ERDF) был создан еще в 1975 году для финансирования
«инвестиций в промышленность, ремесла или обслуживание, создавая таким
образом новые рабочие места или сохраняя уже существующие». Возможности
данного фонда были ограничены квотами, использовавшимися по большей
части для поддержки региональной политики стран ЕС.

В 1988 году была введена новая система «программного подхода»
Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к
социально-экономической интеграции в ЕС с помощью снижения различий в
развитии регионов внутри стран-членов и между ними.

Выделяют два типа программ и области их применения:

— «Целевые» программы, которые требуют оказания максимальной финансовой
поддержки. Данные программы направлены на решение проблем, являющихся на
уровне ЕС наиболее приоритетными;

— Местные инициативы, которые имеют меньший объем финансирования. Данные
программы нацелены на решение конкретных проблем. В качестве примеров
таких программ можно привести следующие:

— Interreg — программа, нацеленная на развитие приграничных регионов
двух и более соседних стран-членов ЕС;

— Rechar — программа, направленная на поддержание территорий кризисной
добывающей промышленности;

— Adapt — программа, которая направлена на переподготовку кадров для
адаптации к различным изменениям на рынке труда; Все типы программ
финансируется «Структурными Фондами»:

— Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF). Данный Фонд
поддерживает осуществление мероприятий по экономическому развитию
(инвестиции в производство, инфраструктуру и бизнес);

— Европейский Социальный Фонд (ESF). Данная организация создавалась для
развития человеческих ресурсов;

— Европейский Фонд Руководства и Гарантий для Сельского Хозяйства
(EAGGF). Фонд оказывает помощь по приспособлению сельскохозяйственных
структур и мерам развития села (например, поддержка доход сельского
хозяйства в неблагоприятных районах) и др.

Необходимо отметить, что создание Структурных Фондов обусловлено
содействием в развитии регионов.

Сначала выбираются те области, которые наиболее нуждаются в поддержке, и
им предоставляется необходимый объем финансирования. Далее, посредством
сотрудничества между ЕС, национальным, региональным и местным уровнями
разрабатываются программы по региональному развитию на определенный срок
(обычно несколько лет). Разработка подобных программ осуществляется
согласно установленным правилам, но допускаются некоторые отклонения в
зависимости от экономической обстановки на местах.

Принцип субсидиарности является главным принципом в области
распределения ответственности за разработку и внедрение программ
Структурного Фонда. Функции передаются на тот низший уровень, на котором
они могут осуществляться с максимальной отдачей.

Все принципы программ Структурного Фонда закреплены в положениях
Структурного Фонда. Со временем правила могут корректироваться для
придания им большей ясности.

Все положения публикуются в Официальном журнале ЕС и действуют в течение
определенного периода. Этот период совпадает со сроком действия
программы.

Далее определяются территории, которые нуждаются в поддержке и которым
будет направлено финансирование структурного фонда. Например, в течение
2000(2006 гг. весь Союз будет получать поддержку согласно «Цели 3»
(адаптация и модернизация политики и систем образования, подготовки и
занятости). Поддержка же согласно «Цели 1» (развитие отсталых регионов)
и «Цели 2» (возрождение территорий, испытывающих структурные трудности)
предоставляется определенным территориям Союза, имеющим такие проблемы.
Определение подобных территорий осуществляется согласно определенным
критериям.

После определения территории для оказания необходимой помощи,
участвующими сторонами вырабатываются необходимые программные документы,
определяются цели развития для каждого региона в отдельности и политика
по достижению поставленных задач в течение нескольких лет действия
программы.

После официального согласования и одобрения программы Структурные Фонды
начинают действовать в данном регионе. Намеченные программы
осуществляются путем привлечения, утверждения и финансирования проектов,
имеющих общие стратегические цели. Программы внедряются на основе
партнерства, то есть сотрудничества между Комиссией и организациями
национального, регионального и местного уровня, которые выдвигают
проекты. За ходом выполнения программы следит Комитет Мониторинга.
Иногда создаются Комитеты принятия решений, которые рассматривают
проекты, предполагающие получение европейского финансирования. Проект
должен соответствовать двум критериям отбора:

— Проект должен быть технически возможен для осуществления
финансирования.

— Ожидаемые результаты должны соответствовать выделенным средствам.

«Положительный ответ» — предоставление гранта в рамках данной программы
Структурного Фонда. В контракте указывается перечень действий
претендента, срока осуществления этих действий и их результат. Если
происходит отклонение проекта от плана по уважительным причинам,
финансирование сохраняется, но в случае нецелесообразного использования
финансовых средств финансирование может быть «отозвано» и направлено на
другие проекты, осуществляемые в рамках данной программы.

Германская Совместная Задача для совершенствования региональных
экономических структур.

В настоящее время региональная политика в Германии является неотъемлемой
частью национальной экономической политики. Целью национальной
экономической политики является обеспечение одинакового участия
структурно слабых регионов в экономическом развитии страны. При
становлении региональной политики, Германия исходила из того, что
Основной Закон (Статьи 30 и 28) устанавливает главную ответственность за
региональную политику за землями и районами. Для исполнения своих
обязанностей с максимальной эффективностью землями и районами,
определенную роль должен играть федеральный уровень. В 1969 году
сформировался национальный инструмент в виде конституционного механизма
согласования между землями и федеральным уровнем области регионального
развития — Совместная Задача с целью совершенствования региональных
экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) «Verbesserung der
regionalen Wirtschaftsstruktur»).

Совместная Задача нацелена на обеспечение институциональной базы для
общей и скоординированной политики развития регионов в Германии. Данная
цель может быть достигнута путем согласования подходов к региональному
развитию между федеральным уровнем и землями. Федеральное Правительство
также играет важную роль в региональной политике:

— предлагает дополнительную помощь регионам, которые не могут разрешить
возникшие проблемы своими силами;

— обеспечивает единую схему для проведения реструктуризации и развития
всех земель;

— создает системы оказания помощи, которые исключают конкуренцию между
землями.

GA предоставляет землям полную, ограниченную лишь общенациональными
правилами, ответственность в области осуществления региональной политики
развития. Правовые принципы GA могут периодически изменяться, правда, не
так регулярно и основательно, как положения Структурного фонда ЕС.

Помощь, которая предоставляется GA, направлена только на определенные
территории, выделенные для поддержки. Карта подобных территорий
согласовывается Плановым комитетом GA и утверждается Европейской
комиссией.

Такая карта регионов составляется обычно на несколько лет. Территории
выбираются в ходе процесса, состоящего из трех фаз:

— Каждая из территорий западногерманского рынка труда оценивается по
ряду региональных экономических показателей. Далее эти территории
группируются в порядке убывания по принципам региональных неравенств.
Территории, которые получают наивысший ранг, включаются в список
нуждающихся в поддержке GA.

— Земли получают возможность немного изменить такую карту. В 1997 — 99
годах доля таких изменений составила 5% и лишь 2% приходится на 2000 —
2003 годы. Одни земли выигрывают, а другие теряют в процессе подобных
изменений. Данная практика продолжается, потому что общая доля
перераспределений очень незначительна, также в системе голосования
«проигрывающие» регионы составляют меньшинство.

— Указанные карты передаются на рассмотрение в Европейскую Комиссию.
После этого появляется возможность вносить дополнительные предложения об
изменениях на основе обсуждений.

Плановый комитет предоставляет подробный годовой Рамочный План
(Rahmenplan), в котором указываются: территории, отмеченные на карте
помощи, меры помощи, условия предоставления помощи и приоритеты
регионального развития. План выпускается ежегодно, но при этом каждый
входит в четырехлетний период, включающий тот год, когда план был
согласован, и следующие два года, например, план на 1995 год на период
1995—98. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего
планирования как минимум на следующие три года.

Перечень рекомендаций Планового Комитета по уменьшению неэффективной
конкуренции между землями:

— определение региональных приоритетов выделения помощи;

— отбор проектов по предоставлению финансовой поддержки;

— контроль за исполнением этих проектов. Инвестиции осуществляются в
проекты двух видов:

— инвестиции в промышленность;

— инвестиции в инфраструктуру экономики.

Выделяют и третий вид проектов — это развитие концепций интегрированного
регионального развития. Земли сами должны выбирать те виды деятельности,
которые больше всего нуждаются в финансировании. Для предоставления
финансовой помощи проекты отбираются на основании ряда условий. Первое —
фирмам необходимо выполнить «первичный эффект» — их товары и услуги
должны пользоваться спросом на рынках, находящихся за пределами данного
региона. Необходимо показывать рост, который приводит к чистому
положительному воздействию на экономику регионов. «Положительный список»
содержит все основные отрасли, которые соответствуют данному условию.
Второе — инвестиции призваны создавать или сохранять рабочие места в
регионах, нуждающихся в поддержке.

За последние десять лет было сделано много шагов в области обеспечения
подходов к структурной политике «снизу», от земель. Такие достижения
произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального
развития, которая предполагает участие всех соответствующих органов
власти региона. Концепции регионального развития являются гибкими
инструментами, способствующими региональному развитию и более
эффективному установлению приоритетов целей. Теперь можно получить
помощь от GA на развитие региона в качестве инструмента региональной
политики.

Французские плановые контракты между государством и регионами

Во Франции плановые контракты между государством и регионами являются
децентрализованным элементом национальной социально-экономической
системы планирования. Национальная система получила развитие в
послевоенные годы согласно Плану Монне, финансирование осуществлялось
через план Маршалла. Система сосредоточила свое развитие на базовых
отраслях.

В 80-е годы роль государства существенно повысилась и национальные планы
были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во
многом переходила к региональным представителям государства. Остальные
функции были децентрализованы и перешли к уровню регионального
самоуправления. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29
июля 1982 года, и представляли собой контрактные соглашения на несколько
лет между государством и региональными властями.

При изменении политических и экономических условий подобные планы должны
были стать средством оптимизации распределения ответственности за
региональное планирование между различными органами государственной
власти. Эти контракты отличались от других двух указанных выше систем
тем, что они осуществлялись параллельно с «деконцентрацией» по отношению
к представителям государства в регионах и децентрализацией к
региональным властям. Они внесли в действия региональных префектов
мощный региональный элемент, а также сформировали и укрепили новую роль
вновь избранных региональных властей и обеспечили средство формального
согласования между ними.

Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами
означала переход от подчинения к взаимозависимости в определенных
границах.

В отличие от Структурных Фондов, правила которых лежат в основе системы
программного подхода и пересматриваются целиком перед каждым программным
периодом и применяются только на данный период, закон о контрактах
продолжает действовать неизменно. Соответствующие правительственные
департаменты издают циркуляры перед каждым плановым периодом.

Контракты носят универсальный характер: каждый регион составляет
контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое
развитие. С 1989 года особое внимание сосредоточено на предоставление
дополнительных финансовых средств регионам, имеющим особые проблемы.

Подготовка контрактов длится обычно до двух лет и включает в себя три
этапа:

— правительство устанавливает приоритеты региональной политики;

— региональные префекты подготавливают проекты планов, получая при этом
консультации у президента регионального совета и плановых комитетов. В
консультациях принимают участие все основные региональные организации
самоуправления;

Далее подготовленные планы согласовываются между регионами и
государством индивидуально, затем они вносятся в число приоритетов
национального плана и становятся официальным плановым контрактом между
двумя сторонами.

Процесс планирования содержит диалог между различными звеньями
управления и согласования на каждом уровне между соответствующими
органами власти.

Содержание типичных CPER отражено в таблице:

Содержание контракта о плане между государством и регионом

Обоснование совместной программы между государством и региональной
администрацией

Согласованные совместные программы на несколько лет и их финансовые
обязательства

Общие цели

Конкретные цели по регионам и меры их достижения

Относительно каждого шага устанавливаются предлагаемые действия, их
обоснование и их обязательства по финансированию

Мероприятия, связанные с осуществлением

Мониторинг

Оценка воздействия

Финансовые ассигнования

Продолжительность

Пересмотр

Финансовые таблицы, устанавливающие федеральные и региональные
ассигнования на каждое мероприятие

Новые плановые контракты согласовываются уже на период 2000 — 2006 гг. В
основе этих плановых контрактов лежат те же принципы, что и в
предыдущих. Однако теперь выработка принципов происходит с
использованием гораздо более широких и глубоких консультаций на
региональном уровне.

Плановые контракты привязывают государство и регион к точно
запланированной программе инвестиций, которая должна быть выполнена в
течение определенного периода времени. Контракты устанавливают также
права и обязанности сторон. Следует отметить, что внутренняя организация
и направленность каждого CPER различны, отражая тем самым
регионализированный процесс развития в рамках, установленных
национальным уровнем.

Плановые контракты имеют различия: подготовка контрактов (степень и
характер консультаций, стратегическая подготовка), организация и
направленность политики, структура баланса расходов в различных областях
воздействия, перечень мероприятий для выполнения таких обязанностей, как
мониторинг и оценка. Также в контрактах учитываются индивидуальные
региональные особенности.

Относительно финансов, CPER не перечисляют средства из единого
национального фонда на региональное планирование. Право финансирования
предоставляется нескольким министерствам, которые инвестируют средства в
различные компоненты регионального планирования в данном регионе.

CPER четко устанавливают перечень мероприятий, срок исполнения и вид
финансирования данных действий. Мероприятия, которые финансируются по
контрактам, отличаются своим многообразием и включают большое число
различных организаций и отделов. Они классифицируются на четыре большие
группы:

( физическая инфраструктура;

( программы согласованных действий в целях регионального развития,
направленные на территории с особыми проблемами;

( обучение, проведение исследовательских работ, финансирование ВУЗов и
т.д.;

( мероприятия по повышению занятости и экономического развития,
нацеленные на улучшение бизнес-среды для малых предприятий путем
предоставления грантов и консультаций.

Организация и выполнение различных воздействий осуществляются различными
способами:

( одни действия финансируются и предпринимаются только одной из
участвующих групп, другие же — двумя или тремя из них. Это зависит в
основном от действий, в которых любая данная организация имеет
официальное право на участие;

( некоторые мероприятия проводятся одной организацией, которая
использует свои собственные средства и средства, выделенные другими
организациями, т.е. без полного партнерства.

Все большее распространение получает совместное финансирование. Такое
финансирование возможно в тех случаях, когда различные организации
совместно финансируют и принимают решения относительно отдельных
проектов. Благодаря этому организации могут получить голос при решении
вопросов, в которых у них нет официальных прав;

Следующий вариант совместного финансирования — объединение средств двух
или более организаций, образование ими общего фонда, например, в целях
осуществления культурного развития. Таким образом, создается фонд
средств, которые можно использовать, когда в этом есть необходимость, и
не обращаясь к организациям, которые должны будут рассматривать
отдельные проекты.

Три этапа политики — характер задач и распределение ответственности

Механизмы программного подхода и планирования Программная система
Структурного Фонда (Европейский Союз) Совместная Задача для
совершенствования региональных экономических структур (Германия)
Плановые контракты CPER (Франция)

Этап проектирования принципов устройства

Характер Выработать и согласовать принципы Структурного Фонда перед
началом каждого программного периода.

На основании этих условий определить территории для оказания финансовой
помощи и ее размер Создать собственные законы Совместной Задачи и
периодически их пересматривать с учетом изменения внешней среды.

Сформировать карту объектов поддержки и разделить между ними выделяемые
средства. Разработать и периодически изменять законодательную основу
системы контрактов CPER.

Определить выделение средств нуждающимся регионам

Распределение ролей Потребность территорий в финансовой поддержке
определяется либо автоматически, либо в результате переговоров между
странами и Комиссией Федеральные органы власти и земли вместе участвуют
в выработке региональной политики и в определении карты территорий
объектов, которые нуждаются в поддержке Выделение финансовых средств для
каждого поколения CPER определяется на национальном уровне. Однако на
принятие решений могут влиять доводы, представляемые региональным
уровнем

Этап коллективного выбора / планирования

Характер Планы и программы развития, разрабатываемые для нуждающихся
территорий на основе принципов, согласованных на этапе проектирования,
проходят затем оценку до начала внедрения, а также согласование перед
утверждением Европейской Комиссией Каждый год разрабатывается единый
национальный План (Rahmenplan), который содержит общие положения и
подразделы, детализирующие конкретные интересы каждой земли-участницы
Составление национального экономического плана происходит обычно на
несколько лет. На основании этого плана, соответствующих законов и
рекомендаций, правительства разрабатывают стратегические планы
относительно расходования средств на региональном уровне в течение
следующего программного периода

Распределение ролей Органы власти различных уровней (национальный,
региональный или местный уровень), в основном при активном участии
партнеров, берут на себя этап разработки программы. Разработка и
принятие программы происходит под контролем ЕС Плановый Комитет, в
состав которого входят представители федерального и регионального
уровней с равным числом голосов, согласовывает Rahmenplan. Подразделы,
касающиеся земель, вырабатываются властями земли, а затем каждый
согласовывается с Комиссией Национальный план составляется на
федеральном уровне.

В соответствии с ним составляются плановые контракты о партнерстве между
государством и регионами

Этап оперативного выбора и реализации

характер Привлечь заявки на проекты, осуществляемые в данной программе,
оценить их, соответствуют ли они целям программы, а наилучшим из них
предоставить финансовую поддержку.

Контролировать реализацию проекта Финансировать проекты, которые
направлены на достижение целей и интересов. Четко изложенных в Плане.

Отслеживать принятие решений по проекту и его осуществлению Осуществить
программу, выработанную на региональном уровне

Распределение ролей Программы осуществляются в форме партнерства на том
уровне, для которого они были созданы.

ЕС играет важную роль в руководящих комитетах программы, в которые
включены представители всех участвующих вертикальных звеньев управления
Земли полностью отвечают за реализацию проекта. Происходит все большее
привлечение местных участников на основе создания стратегий для данной
территории. Мониторинг дает возможность землям принимать соответствующие
решения о финансировании Каждая участвующая организация осуществляет те
проекты, которые она запланировала, и именно в той области, в которой
она имеет компетенцию, работая при этом самостоятельно или при участии
других организаций

Возможность использования программных механизмов в России

В настоящее время в России уже функционирует свой «программный» механизм
в виде целевых программ развития регионов. В данных программах активно
принимают участие организации федерального уровня и уровня субъектов
Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три
«комплексных программы» относительно социально-экономического развития
территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области.
Другие же подобные программы включают в себя решение более частных задач
(развитие малых и средних городов в условиях экономической реформы и
т.д.). Разработка любой целевой программы происходит по стандартной
процедуре: обоснование необходимости целевого подхода к данной проблеме,
а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые
мероприятия и их внедрение, финансирование, ожидаемый результат и
механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые
программы имеют много недостатков, например, отсутствие серьезного
обоснования их необходимости для наиболее нуждающихся территорий,
трудности бюджетного финансирования и т.п. Несмотря на это, они также
имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для
федерального уровней в России, потому что данные программные механизмы
способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а
также являются базисом для создания эффективных инструментов политики,
особенно для регионального развития.

Функционирование программных механизмов в российских условиях.

Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный
характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет
одновременно внедрять макро-, микро- и координационную политику для
решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики
требует вмешательства в различные области, требующие больших финансовых
затрат, например, строительство крупной транспортной, коммуникационной и
экономической инфраструктуры, делового климата через инвестиции и мягкие
меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.

Рассмотренный европейский опыт указывает на явные преимущества от
внедрения систем регионального социально-экономического развития,
которые включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации.
Общегосударственный уровень устанавливает общие принципы, дающие
возможность решить проблемы регионов. Региональный уровень устанавливает
детализированное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем.
Регионы также способны внести свои накопленные знания и навыки в области
экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в другие
регионы, так как они имеют похожие цели в отношении территорий, но с
учетом их собственной специфики.

Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в
России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и
совершенствовать с учетом российских условий. В создании подобных систем
европейский опыт указывает на наличие определенных условий и факторов,
которые подтверждают их успех.

Между слабо- и сильноразвитыми регионами необходим «пакт о
солидарности». Условием для введения любого механизма перераспределения,
дающего возможность направить средства на развитие менее развитых
регионов, является наличие пакта о солидарности между более
обеспеченными и менее обеспеченными регионами.

В развитии Европейского Союза солидарность выдвигалась как неотъемлемый
фактор, так как членами Союза все больше становились страны, которые
стоят на разных ступенях экономического развития. Например, Совместная
Задача вместе со Структурными фондами опирается на пакт о солидарности
между землями, что дает возможность дополнительного финансирования более
слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в большей степени
увеличило экономическое неравенство в развитии страны и внесло
напряженность в общее соглашение. Исключением в проблеме пакта о
солидарности стала французская система контрактов, в которой данный
вопрос не был основным, потому что государство являлось централизованным
и контракты играют незначительную роль в перераспределении.

Пакты о солидарности можно получить при формировании любой системы,
создающейся в общих интересах. Внедрение подобной системы возможно двумя
способами — прямым и косвенным. Прямой путь предполагает поощрение за
содействие в области регионального развития в той или иной форме всем
странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазвитых
территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно
выигрывает в той или иной степени. Косвенный путь, несмотря на
пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным
экономическим и социальным преимуществам, которые получают более
развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее
благополучных регионов.

Стабильная экономическая обстановка. Каждая из вышеописанных систем
предполагает наличие стабильной экономики, дающей возможность широкому
кругу организаций выделять ассигнования на программы и выполнять их.

Это возможно в тех странах, где имеется стабильность в правительстве,
макроэкономическом развитии, политике и т.п. Приведенные выше примеры
свидетельствуют, что даже в сравнительно богатых государствах с
достаточно стабильным экономическим развитием не всегда можно
гарантировать необходимые условия. Например, французский и германский
примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно
и в одностороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на
затруднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тенденции в
экономике.

Следует заметить, что при частых и крупных изменениях программы могут
превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения
намерений. Этого следует избегать, так как подобные действия существенно
подрывают доверие к партнерским соглашениям, которые реализуют эти
механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском опыте: лучше
выделять умеренные финансовые ассигнования на данные программы, чем
высокие, которые вряд ли будут выполнены.

Четкое распределение ответственности для обеспечения эффективности
политики. Если в системе регионального развития принимает участие много
организаций, то роли и ответственность нужно распределить с наибольшей
точностью в целях эффективной работы системы.

Каждая отдельная организация играет свою роль в точности. Кроме того,
организации нуждаются в необходимой информации и знаниях, чтобы
выполнить предназначенные им роли.

Германская Совместная Задача является наиболее четкой системой с точки
зрения распределения обязанностей: стадия планирования осуществляется
Комитетом по Планированию, который имеет четкую структуру, систему
перевода денежных средств и принятия решений; реализация же принятых
Rahmenplan целиком предоставляется землям. Структурные Фонды
характеризуются большей неясностью, дублированием, вносимыми со временем
в баланс изменениями и распределением ответственности. При реформе
Структурных Фондов на, период 2000 — 2006 гг. предпринимаются меры по
разграничению ответственности, в частности путем сведения роли Комиссии
к формальной на этапах планирования и реализации. В осуществлении
конкретной политики участвует большое число партнеров, следовательно,
неизбежны и изменения, поэтому очень трудно создать и контролировать
всеобъемлющие правила о ролях и обязанностях. В данной ситуации
необходима активная связь между всеми участниками в целях правильного
распределения обязанностей на основе общего понимания проблемы.

Существует еще один механизм по разграничению ролей каждой организации
или группы организаций, особенно на этапах создания и реализации планов:
это инструкции, которые издаются более высокими уровнями власти, где
указано, что и как надо делать.

Гарантии отчетности по использованию вложенных средств. Каждый из
механизмов включает одну или несколько организаций, принимающих решения
относительно размещения средств другой организации. Программы
Структурного Фонда делегируют расходование бюджетных средств
Европейского Союза, Совместная Задача предусматривает распределение
бюджетных средств для совместного финансирования в землях, a CPER
осуществляет ряд методов финансирования на региональном уровне, которые
практически во всех случаях включают средства государства и региональных
администраций в совместных проектах.

Подобное распределение средств предполагает наличие системы отчетности
об использовании выделенных средств, так, чтобы решения о расходовании
были прозрачны, а их целевое использование можно было проверить.
Следовательно, возникает необходимость в более строгих системах
мониторинга и оценки. Мониторинг и оценка достигли своего наиболее
комплексного и развитого уровня в программах Структурного Фонда, где
обязанности четко указываются в положениях Структурного Фонда, а их
выполнение финансируется в том числе и Структурным Фондом. Желающие
получить поддержку по программе Структурного Фонда понимают, что если
они будут использовать средства Фондов бесцельно, то их у них заберут.
Подобная политика, в свою очередь, помогает осуществлять контроль за
средствами ЕС.

Приоритет экономического воздействия. Чтобы принципы экономического
развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в
состоянии показывать потенциальный положительный длительный
экономический результат своих мероприятий — кратко-, средне- или
долгосрочных, прямых или косвенных.

В качестве примера можно привести вмешательства, которые имеют низкий
приоритет, — это субсидии нерентабельным компаниям, которые направлены
на искусственное сохранение рабочих мест, а не на содействие стабильному
экономическому возрождению. Вероятно, не стоит также ограничиваться
капиталовложениями, а допустить «мягкие» проекты в таких сферах, как
развитие бизнеса или маркетинга.

Возможность учитывать особенности. Каждый программный проект применяется
в различных ситуациях.

Это относится в особенности к Структурным Фондам, которые осуществляются
более чем в ста регионах различных стран, каждая из которых имеет особую
структуру институтов и политики, свои специфические проблемы
экономического развития и свой потенциал. Любая программная система
должна формироваться так, чтобы она применялась на всей территории ее
действия. Следовательно, необходимо определить основные черты системы,
избегая при этом категоричности в отношении тех территорий, где могут
быть изменения. Положения о Структурном Фонде дают хороший пример
системы, которая в состоянии это сделать.

Территориальные образования Российской Федерации имеют различия: в
области законодательства, по подходам, которые они применяют для
экономического развития и т.д. Федеральный уровень всегда стремился
разрешить проблемы регионального развития, используя при этом
стандартные инструменты и подходы. Целесообразнее использовать усилия
федерального и регионального уровня для решения проблем относительно
социально-экономического развития регионов. Необходимо использовать
гибкий инструмент, внутри которого можно разрабатывать программы по
регионам со своими специфическими особенностями, удовлетворяя и
федеральные, и региональные приоритеты.

Правовые основы деятельности субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Федерации

В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся
к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы,
находящиеся в совыместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Конституции,
находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное,
кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой
политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств
и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное
законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и
исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые
необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и
верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и
неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков
Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее
субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют
свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они
определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных
меньшинств;

— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим
пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской
Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что
не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации
настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны
заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение
в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению
субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов,
которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для
практической деятельности всех государственных органов — федеральных и
субъектов Федерации — точностью определять пределы полномочий субъектов
Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность
возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации
и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных
процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В
соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный
Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных
законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу
вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных
министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за
рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм
федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия
и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы
и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в
соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия
законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут
применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,
области, города федерального значения, автономная область и автономные
округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие
законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения
Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются
только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование
субъектами Федерации исключается. По предметам совместного ведения
уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации
практически возможно только при издании отраслевых и иных законов
Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе
Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по
предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного
ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как,
согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет
федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным
правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства,
федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются
через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности
формируют систему региональных органов власти.

Система региональных органов власти

Применение того или иного типа организации органов управления регионом
зависит от множества факторов: численности населения региона, его
правового статуса, исторических, национальных, культурных традиций, от
размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности
решаемых вопросов, от социальной, политической, экономической ситуации в
регионе и др.

В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения
и их воплощение в жизнь) органы регионального управления могут быть
разделены на исполнительные и представительные.

Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.

Субъекты Федерации не могут формировать систему государственных органов
таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов
конституционного строя был нарушен. В противном случае возможно
опротестование в Конституционном Суде Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система представительных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, их полномочия, устанавливаются ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование и деятельность законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации
регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а
также конституцией, уставом субъекта Федерации, законами и иными
региональными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в
соответствии со следующими принципами:

— государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

— распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;

— верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации;

— единство системы государственной власти;

— разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и
судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения
сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного
органа государственной власти либо должностного лица;

— разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;

— самостоятельное осуществление органами государственной власти
субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

— самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют:
законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган;
иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с уставом
(конституцией) субъекта Российской Федерации. Уставом (конституцией)
субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного
лица субъекта Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на
территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через
создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных
территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными
органами исполнительной власти.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность
за нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают
соответствие федеральному законодательству принимаемых или принятых ими
конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и
осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и
федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения
прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной
целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской
Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического
пространства Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный орган власти

Законодательный орган является постоянно действующим высшим и
единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Его
наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта
Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Число
депутатов представительного органа власти устанавливается уставом
субъекта Федерации.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается уставом субъекта
Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на
профессиональной постоянной основе, устанавливается представительным
органом государственной власти субъекта Федерации самостоятельно.

Большинство законодательных органов субъектов Федерации избираются
сроком на 4—5 лет. Численный состав определяется по-разному. Так,
Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Народное
Собрание Дагестана — из 121 депутата; Верховный Хурал (Парламент) Тувы —
из 32 депутатов.

Представительный орган государственной власти субъекта Федерации
обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать,
самостоятельно решает вопросы организационного, правового,
информационного, материально-технического и финансового обеспечения
своей деятельности.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа власти
утверждаются самим представительным органом государственной власти
субъекта Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете
субъекта Федерации.

Представительный орган государственной власти является правомочным, если
в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа
депутатов. Правомочность заседания представительного органа
государственной власти субъекта Федерации определяется его регламентом
или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его
деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев,
установленных федеральными законами, уставом субъекта Федерации,
законами субъекта Федерации, а также регламентом или иным актом,
принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации
принимает устав (конституцию) субъекта Федерации и поправки к нему, если
иное не установлено конституцией субъекта Федерации, осуществляет
законодательное регулирование в пределах полномочий субъекта Российской
Федерации:

— утверждает бюджет субъекта Федерации и отчет о его исполнении,
представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации, а в случае,
если указанная должность не установлена, то руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти;

— устанавливает в соответствии с уставом субъекта Федерации основы
организации и деятельности законодательного органа государственной
власти;

— устанавливается порядок проведения выборов в органы местного
самоуправления на территории субъекта Федерации, в пределах своих
полномочий и определяет порядок деятельности органов местного
самоуправления;

— утверждает программы социально-экономического развития региона;

— устанавливает налоги и сборы, установление которых отнесено
федеральным законом к ведению региона, а также порядок их взимания;

— устанавливает порядок образования и деятельности внебюджетных и
валютных фондов субъекта Федерации, утверждает отчеты о расходовании
средств этих фондов;

— устанавливает порядок управления и распоряжения региональной
собственностью, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Федерации в
капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных
организационно-правовых форм;

— утверждает заключение и расторжение договоров субъекта Федерации;

— устанавливает порядок назначения и проведения референдума;

— устанавливает порядок проведения выборов в представительный орган
государственной власти, а также выборов высшего должностного лица
субъекта Федерации;

— устанавливает административно-территориальное устройство региона и
порядок его изменения;

— утверждает схему управления субъектом Федерации, определяет структуру
высшего исполнительного органа государственной власти;

— регулирует иные вопросы, относящиеся в соответствии с федеральным и
региональным законодательством к ведению и полномочиям субъекта
Федерации.

Постановлениями законодательный орган государственной власти субъекта
Федерации:

— определяет порядок своей деятельности;

— назначает на должность и освобождает от должности отдельные
должностные лица субъекта Федерации, а также оформляет согласие на их
назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен
федеральным и региональным законодательством;

— назначает дату выборов в законодательный орган, а также дату выборов
высшего должностного лица региона;

— назначает референдум субъекта Федерации в случаях, предусмотренных
региональным законодательством;

— оформляет решение о недоверии или доверии высшему должностному лицу
субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о
недоверии или доверии руководителям органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность
законодательный орган принимал участие в соответствии с уставом региона;

— утверждает соглашение об изменении границ субъектов Федерации;

— назначает на должность судьи уставного (конституционного) суда
региона;

— оформляет иные решения по вопросам, отнесенным федеральным и
региональным законодательством к ведению законодательного органа
государственной власти субъекта Федерации.

Право законодательной инициативы в представительном органе
государственной власти субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшему
должностному лицу региона, представительным органам местного
самоуправления. Уставом субъекта Федерации право законодательной
инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным
объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного
региона.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их
уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие
законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств
регионального бюджета, рассматриваются представительным органом власти
по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии
заключения указанного лица. Данное заключение представляется в
законодательный орган государственной власти субъекта Федерации в срок,
который устанавливается уставом субъекта Федерации и не может быть менее
четырнадцати календарных дней.

Проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным органом
государственной власти субъекта Федерации не менее чем в двух чтениях.
Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии
закона оформляется постановлением законодательного органа
государственной власти субъекта Федерации.

Законы субъекта Федерации, принятые законодательным органом,
направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта
Федерации в срок, который устанавливается региональным
законодательством. Высшее должностное лицо обязано обнародовать закон
субъекта Федерации, удостоверив обнародование закона путем его
подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок,
который устанавливается региональным законодательством и не должен
превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного
закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Федерации
представленного закона указанный закон может быть одобрен в ранее
принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от
установленного числа депутатов. Закон субъекта Федерации, одобренный в
ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим
должностным лицом субъекта Федерации.

Случаи и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного
органа государственной власти субъекта Федерации установлены Федеральным
законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».

Решения представительного органа власти принимаются в коллегиальном
порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно
создает необходимость выделения в его составе специализированных
структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение
структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и
комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции)
депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям
деятельности представительного органа власти региона и имеют постоянный
административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят
от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на
протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести
бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и
т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения
определенных вопросов (например, для подготовки законопроекта, выработки
стратегии, проведения согласительных процедур). Постоянный штат служащих
в комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед
комиссией, они расформируются.

Территориальные группы создаются для согласованного выражения интересов
населения отдельных территорий внутри субъекта Федерации. Фракции
представляют интересы политических объединений, от которых были избраны
соответствующие депутаты.

Отдельные вопросы оперативного управления более эффективно решаются на
основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором
конкретные сферы деятельности управляются специалистами в
соответствующих областях, несущих персональную ответственность за
результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто
необходимо не только исполнительным органам власти, но и
представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям
может передаваться право самостоятельного решения определенного круга
вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного
органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и
эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех
вопросах, которыми они владеют лучше всего.

Рассмотрим в качестве примера фактически используемые структуры
региональных представительных органов власти.

Тюменская областная Дума

На первом заседании Тюменской областной Думы избирается председатель
Думы и его заместители.

В соответствии с Уставом Тюменской области на этом же заседании на срок
полномочий Думы из числа депутатов формируются постоянные комиссии —
постоянно действующие внутренние органы Думы, которые обеспечивают ее
полномочия в сфере законотворческой деятельности и контроля:

I. Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам;

II. Постоянная комиссия по общему законодательству;

III. Постоянная комиссия по региональной социально-экономической
политике;

IV. Постоянная комиссия по социальным вопросам и местному
самоуправлению.

В компетенцию Думы входит также создание временных комиссий, которые
ограничены в своей деятельности определенным сроком и конкретной
задачей.

В соответствии со стратегией развития первостепенными задачами областной
Думы по основным сферам жизнедеятельности в области являются:

I. Совершенствование государственного строительства и местного
самоуправления путем законодательного обеспечения:

— укрепления политических, экономических и финансовых позиций Тюменской
области как субъекта Российской Федерации через выравнивание субъектов
Федерации в экономических и политических правах по отношению к
республикам на основе федерального законодательства, договоров с
органами государственной власти Российской Федерации и др.

II. Реализация совместно с администрацией Тюменской области, органами
государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных
округов, органами местного самоуправления области согласованной политики
социально-экономического развития области путем законодательного
обеспечения:

— в сфере финансов и инвестиций:

— создания благоприятного инвестиционного климата в области;

— формирования механизма гарантий для инвестиций;

— развития города Тюмени как регионального финансового центра;

— развития инфраструктуры рынка капиталов, создания региональных и
межрегиональных финансовых институтов;

— разработки системы налогообложения, стимулирующей инвестиции,
накопления финансовых и материальных средств;

— формирования новых источников налоговых платежей;

— развития фондового рынка.

— в сфере промышленности:

— стимулирования:

а) технического перевооружения предприятий;

б) развития кооперативных связей внутри области;

в) экспортной направленности продукции производства;

г) развития предприятий топливно-энергетического комплекса в
изменившихся условиях;

д) развития местной промышленности, связанной с производством товаров
народного потребления;

е) формирования устойчивых экономических связей на взаимовыгодной основе
между товаропроизводителями юга области и территориями автономных
округов;

— осуществления протекционистской политики в отношении производителей
товаров и услуг, расположенных на территории области;

— поддержки прогрессивных структурных изменений в производстве и
экспорте за счет комплексного и эффективного использования ресурсов
углеводородного сырья области, создания нефтехимических производств,
производств по переработке других видов ресурсов;

— образования фонда реализации Программы развития Тюменской области с
участием Правительства Российской Федерации, администраций Тюменской
области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого
автономного округа, предприятии нефтегазового комплекса,
заинтересованных регионов, отечественных и зарубежных инвесторов.

— в сфере сельского хозяйства и агропромышленного комплекса:

— стимулирования технического перевооружения сельскохозяйственных
предприятий;

— стимулирования всех форм кооперации;

— стимулирования создания и функционирования рентабельных предприятий по
переработке сельскохозяйственной продукции;

— стимулирования развития фермерских хозяйств и т.д.;

— в сфере бизнеса и малого предпринимательства:

— обеспечения гарантий прав собственности;

— обеспечения согласования государственных, общественных и частных
интересов;

— организации системы контроля над субъектами и сферами экономики;

— развития и поддержки разнообразных форм семейного бизнеса;

— создания системы гарантирования и страхования инвестиционных рисков
малого предпринимательства.

— в социальной сфере:

— реализации программ жилищного строительства, медицинского обслуживания
населения, социального обеспечения, культуры и науки;

— дополнительной социальной защиты пенсионеров, создания регионального
пенсионного фонда;

— повышения заработной платы работникам бюджетной сферы и обеспечения ее
своевременной выплаты;

— адресной социальной поддержки слабозащищенных групп населения и т.д.

— в сфере правопорядка и обеспечения безопасности населения:

— поддержки правоохранительных органов, в т.ч. и финансовой;

— создания условий по защите товарного рынка области, действенного
контроля за качеством производимого и ввозимого продовольствия;

— профилактики наркомании и токсикомании на территории области.

— в сфере связи и информации:

— формирования единого информационного пространства области;

— информатизации деятельности органов государственной власти области;

— формирования областного фонда правовой информации, систем контроля за
исполнением решений органов государственной власти области и т.д.

Аппарат Тюменской областной Думы осуществляет правовое, организационное,
документационное, аналитическое, информационное, финансовое,
материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности
депутатов Тюменской областной Думы.

Структура аппарата областной Думы состоит из руководителя аппарата,
структурных подразделений аппарата Думы и аппаратов постоянных комиссий.

Московская городская Дума

Численный состав Московской городской Думы — 35 депутатов. Московская
городская Дума избирается сроком на четыре года. Аппарат Думы /
Структурные подразделения аппарата:

— организационный отдел;

— информационно-аналитический отдел;

— государственно-правовой отдел;

— протокольный отдел;

— отдел организации работы с документами;

— приемная Мосгордумы;

— пресс-центр;

— отдел государственной службы и кадров;

— отдел бухгалтерского учета и отчетности;

— отдел по обеспечению деятельности Думы,

Комиссии Думы:

Проблемные комиссии:

— комиссия по экономической политике;

— комиссия по организации власти и развитию самоуправления;

— комиссия по социальной политике;

— бюджетно-финансовая комиссия;

— комиссия по законности и безопасности;

— комиссия по предпринимательству;

— комиссия по жилищной политике и коммунальной реформе;

— комиссия по экологической политике;

— комиссия по организации работы Думы;

— комиссия по нормативной базе городской инфраструктуры.

Специальные комиссии:

— комиссия по Регламенту, правилам и процедурам;

— комиссия по награждению Почетными грамотами Московской городской Думы
и Почетными дипломами Московской городской Думы;

— совместные комиссии думы и администрации города Москвы;

— объединенная комиссия московской городской думы и московской областной
думы по координации законотворческой деятельности.

Порядок осуществления Московской городской Думой своих полномочий,
правила и процедуры работы Московской городской Думы установлены
Регламентом Московской городской Думы.

Председатель Московской городской Думы и его заместители избираются из
числа депутатов тайным голосованием.

Функции Председателя Московской городской Думы:

— подготовка заседаний Московской городской Думы;

— проведение заседаний Московской городской Думы;

— выполнение представительских функций;

— выполнение иных функций в соответствии с федеральными законами,
законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург, так же как и Москва, является городом федерального
значения. Законодательное Собрание является законодательным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательное Собрание является прямым преемником традиций
представительной власти города: Городской Думы,
Петроградского-Ленинградского-Санкт-Петербургского Совета народных
депутатов и находится в Мариинском дворце.

В состав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга входят 50 депутатов,
которые избираются по одномандатным округам. Законодательное Собрание
первого созыва было избрано в 1994 году.

Полномочия Законодательного Собрания:

— принятие Устава, Законов Санкт-Петербурга, а также Постановлений
Законодательного Собрания;

— утверждение бюджета, структуры администрации и планов развития города;

— установление размеров налогов, сборов и иных платежей в бюджет города;

— установление порядка управления и распоряжения собственностью
Санкт-Петербурга и основ местного самоуправления;

— утверждение договоров Санкт-Петербурга;

— контроль за исполнением Устава и Законов, бюджета города, а также
программ и планов развития Санкт-Петербурга.

— Структура Законодательного Собрания Санкт-Петербурга:

— Комитеты:

— по законодательству;

— бюджетно-финансовый.

— Постоянные комиссии:

— по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам;

— по здравоохранению и экологии;

— по вопросам правопорядка и законности;

— по социальным вопросам;

— по устройству государственной власти, местному самоуправлению и
административно-территориальному устройству;

— по промышленности, экономике и собственности;

— по образованию, культуре и науке. Профильные комиссии (в составе
постоянных):

— по вопросам молодежи, спорта и туризма;

— по оказанию содействия органам местного самоуправления;

— по транспортному комплексу;

— по вопросам общеобразовательных учреждений;

по делам ветеранов и блокадников.

Рабочие органы:

— Редакционная комиссия.

Структурные подразделения:

— уполномоченный по правам человека;

— контрольно-счетная палата;

— аппарат Собрания.

Депутаты законодательного органа власти

Депутаты представительных органов власти избираются гражданами
Российской Федерации, проживающими на территории региона и обладающими в
соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.
Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий
пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на
профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в
определенный период, или без отрыва от основной деятельности)
устанавливаются региональным законодательством,

В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом
Государственной Думы Российской Федерации, судьей, занимать иные
государственные должности Российской Федерации, государственные
должности федеральной государственной службы, иные государственные
должности субъекта Федерации или государственные должности
государственной службы субъекта Федерации, если иное не предусмотрено
федеральным законом.

В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной
постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным
законодательством. Депутат не вправе использовать свой статус для
деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Депутат обладает неприкосновенностью в течение всего срока его
полномочий. То есть он не может быть привлечен к уголовной или
административной ответственности, налагаемой в судебном порядке,
задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия
представительного органа государственной власти субъекта Федерации,
кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут
личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено
федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность депутата распространяется на занимаемые им жилое и
служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные
средства, переписку, используемые им средства связи, а также на
принадлежащие ему документы.

Неприкосновенность не распространяется в полном объеме на действия
депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные
действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий. В
случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или
административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в
отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих
полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или
производства по административным правонарушениям такое дело не может
быть передано в суд без согласия законодательного органа государственной
власти субъекта Федерации. В отношении депутата следственные действия и
порядок производства по административным правонарушениям осуществляются
под непосредственным надзором прокурора субъекта Федерации.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной
ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том
числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не
распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены
публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за
которые предусмотрена федеральным законом.

Система органов исполнительной власти

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной
власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти,
возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Федерации.

Уставом субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего
должностного лица субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Федерации.

В соответствии с федеральной Конституцией в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации)
избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории
региона и обладающими в соответствии с федеральным законом активным
избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев,
когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона уставом
субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями
высшего должностного лица субъекта Федерации путем избрания его
специально созываемым собранием представителей.

В случае признания выборов высшего должностного лица несостоявшимися,
недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся
кандидатов не был избран, исполнение обязанностей высшего должностного
лица осуществляется в соответствии с уставом субъекта Федерации. При
этом повторные выборы проводятся в срок не позднее чем через шесть
месяцев после официального объявления результатов предыдущих выборов.

Высшее должностное лицо не может быть одновременно депутатом
законодательного органа государственной власти субъекта Федерации,
депутатом представительного органа местного самоуправления, не может
заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено
законодательством Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается на срок не более
пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков
подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации
устанавливается уставом субъекта Федерации с учетом исторических,
национальных и иных традиций данного региона.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации:

— представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти других регионов,
органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических
связей;

— подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Федерации;

— обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания
законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые
представительным органом государственной власти;

— формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Федерации в соответствии с региональным законодательством;

— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного
органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь
избранный представительный орган государственной власти субъекта
Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого
региональным законодательством;

— вправе участвовать в работе представительного органа государственной
власти с правом совещательного голоса;

— осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и
региональным законодательством.

Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации вправе
выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае
издания им актов, противоречащих федеральному и региональному
законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим
судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранит
указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу
судебного решения. Недоверие также может быть выражено в случае грубого
нарушения федерального и регионального законодательства, если это
повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимается двумя третями
голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной
трети от установленного числа депутатов.

Принятие решения о недоверии влечет за собой немедленную отставку
высшего должностного лица субъекта Федерации и возглавляемого им высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.

Решение главы Российской Федерации об отрешении высшего должностного
лица субъекта Федерации от должности влечет за собой также и отставку
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации.

В случае отрешения Президентом Российской Федерации высшего должностного
лица субъекта Федерации от должности, если уставом или законом субъекта
Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей
высшего должностного лица, глава Российской Федерации может назначить
временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации на период до вступления в должность вновь
избранного высшего должностного лица.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица
уполномоченные на то органы либо должностные лица в соответствии с
федеральным и региональным законодательством назначают внеочередные
выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Указанные выборы
должны проводиться не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного
прекращения полномочий высшего должностного лица.

Рассмотрим деятельность высшего должностного лица региона на примере
Москвы.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы и избирается
сроком на четыре года. Мэр Москвы напрямую взаимодействует с органами
исполнительной власти города Москвы и решает вопросы
социально-экономического развития, также Мэр осуществляет управление
городским хозяйством и выполняет иные исполнительно-распорядительные
функции в пределах своих полномочий.

Полномочия Мэра Москвы:

— представление города в системе отношений с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти других субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления;

— подписание и обнародование принятых Московской городской Думой законов
города Москвы, либо отклонение их;

— формирование Правительства Москвы;

— внесение на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ и иных
органов государственной власти Российской Федерации проектов актов,
принятие которых находится в их компетенции;

— назначение представителя от исполнительного органа государственной
власти города Москвы в Совете Федерации;

— назначение своих полномочных представителей в Московской городской
Думе и в иных органах государственной власти;

— издание указов и распоряжений относительно вопросов своей компетенции,
которые являются обязательными для исполнения на всей территории Москвы,
а также осуществление контроля за их исполнением;

Указы Мэра Москвы — правовые акты, которые освещают вопросы нормативного
характера, а также иные предусмотренные федеральными законами и законами
Москвы вопросы.

Распоряжения Мэра Москвы — правовые акты, освещающие вопросы,
оперативно-распорядительного характера.

Создание аппарата Мэра Москвы. Положение об аппарате Мэра утверждается
самим Мэром Москвы и др.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации
является постоянно действующим органом исполнительной власти региона,
обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
Финансирование высшего исполнительного органа и возглавляемых им органов
исполнительной власти осуществляется за счет средств регионального
бюджета, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет меры по
обеспечению комплексного социально-экономического развития региона,
участвует в проведении единой государственной политики в области
финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и
экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации:

— осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

— разрабатывает для представления высшим должностным лицом в
законодательный орган государственной власти субъекта Федерации проект
бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития
региона;

— обеспечивает исполнение бюджета, готовит отчет об его исполнении и
отчеты о выполнении программ социально-экономического развития региона
для представления их в законодательный орган государственной власти
субъекта Федерации;

— формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации;

— управляет и распоряжается региональной собственностью в соответствии с
региональными законами, а также федеральной собственностью, переданной в
управление субъекту Федерации в соответствии с федеральным
законодательством;

— вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному
должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с
законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в
случае, если указанные акты противоречат федеральному и региональному
законодательству, а также вправе обратиться в суд;

— заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными
органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и
полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части
своих полномочий;

— осуществляет иные полномочия, установленные федеральным и региональным
законодательством, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции
Российской Федерации.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных
подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения,
отвечающие за узкий сектор или отрасль управления, например, управление
сельского хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность
которых охватывает определенный комплекс вопросов регионального
управления, например, финансовое планирование, ревизия и внутренние
проверки и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не
обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение
деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные
вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно определить, к какому
типу структурных подразделений относится исполняемая функция органом или
подразделением. К сожалению, при построении структур управления этот
принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдельными
подразделениями несвойственных им функций и ухудшению дееспособности
всей структуры управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к
ведению одного из подразделений администрации, носили максимально
завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным
структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически
все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко
определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения
отдельных элементов и этапов бюджетного процесса между структурными
подразделениями. Для крупных регионов, имеющих большой аппарат
управления, целесообразно использовать как можно более детальное
разграничение функций с созданием специальных подразделений для их
исполнения.

С точки зрения подчиненности систему органов исполнительной власти
региона можно разделить на три группы:

— аппарат главы администрации;

— комитеты, управления, отделы и иные службы областной администрации;

— различные территориальные органы федеральных ведомств и министерств.

Аппарат главы администрации осуществляет организационное руководство
комитетов, управлений, отделов областной администрации, прочих
отраслевых объединений, а также анализирует их деятельность.

Управления, отделы и комитеты областной администрации являются
структурными подразделениями в администрации, выполняющие функции
исполнительной власти.

Наиболее сложной проблемой при организации региональных органов власти
является вопрос двойного подчинения. Вопрос двойного подчинения касается
неравнозначности подчинения различных органов власти по горизонтали и
вертикали. Например, существуют структуры, такие как территориальные
органы налоговой службы, управление внутренних дел и ряд других органов,
которые имеют федеральное подчинение.

В качестве примера приведем структуру администрации Самарской области.

Структурные подразделения Администрации области:

— Аппарат Администрации Самарской области;

— Департамент экономического развития и инвестиций Самарской области;

— Департамент управления финансами Самарской области;

— Департамент управления государственным имуществом Самарской области;

— Департамент здравоохранения Самарской области;

— Департамент культуры Самарской области;

— Департамент науки и образования Самарской области;

— Департамент социальной защиты населения Самарской области;

— Департамент по топливно-энергетическому комплексу, химии и нефтехимии,
транспорту и связи Самарской области;

— Департамент физической культуры, спорта и туризма Самарской области;

— Департамент сельского хозяйства и продовольствия Самарской области;

— Департамент по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и
дорожному хозяйству Самарской области;

— Департамент промышленности и торговли Самарской области;

— Департамент финансово-хозяйственной деятельности Самарской области;

— Главное управление труда Самарской области;

— Контрольная инспекция Самарской области;

— Представительство Самарской области при Правительстве Российской
Федерации Самарской области;

— Правовое управление Самарской области.

Аппарат администрации Самарской области формируется в соответствии с
Положением об аппарате Администрации Самарской области. Аппарат
Администрации Самарской области является государственным органом,
который обеспечивает деятельность Губернатора как высшего должностного
лица Самарской области и осуществление им возложенных на него
государственных полномочий.

Аппарат Администрации области выполняет следующие функции:

— осуществление контроля за исполнением федеральных законов, указов и
распоряжений Президента Российской Федерации, законов Самарской области,
постановлений и распоряжений Губернатора, а также изучение их
воздействия на общественные отношения;

— обеспечение взаимодействия Губернатора Самарской области с
федеральными органами законодательной и исполнительной власти,
Губернской Думой, органами местного самоуправления;

— осуществление правового, информационно-аналитического и программного
обеспечения деятельности Губернатора и органов государственной власти
Самарской области;

— обеспечение сбора и обработки информации о социально-экономической и
политической ситуации, происходящей в области и за ее пределами;

— обеспечение подготовки и согласование проектов постановлений и
распоряжений Губернатора;

— обеспечение деятельности коллегии Администрации Самарской области,
совещательных и консультативных органов при Губернаторе и др.

Состав аппарата Администрации области:

— руководитель аппарата Администрации и его заместитель;

— пресс-служба;

— контрольная инспекция;

— информационно-аналитический отдел;

— организационный отдел;

— отдел государственно-правовых органов;

— центр общественных связей;

— общий отдел;

— отдел государственной службы и кадров;

— отдел наград;

— отдел писем и приема граждан;

— сектор специальной документальной связи;

— спецчасть.

Правовые акты законодательного органа государственной власти субъекта
Федерации, высшего должностного лица, высшего исполнительного органа,
иных органов государственной власти субъекта Федерации, а также правовые
акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции
России, федеральному, региональному законодательству, подлежат
опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в
установленном законом порядке.

Законы субъекта Федерации, правовые акты законодательного органа
государственной власти субъекта Федерации, правовые акты органов
исполнительной власти субъекта Федерации и правовые акты их должностных
лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права
общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть
обжалованы в судебном порядке.

Глава Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего
должностного лица субъекта Федерации, а также действие акта
регионального органа исполнительной власти в случае противоречия этого
акта Конституции, федеральным законам, международным обязательствам
России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения
этого вопроса соответствующим судом.

В период действия указа о приостановлении действия акта высшим
должностным лицом субъекта Федерации и (или) органом исполнительной
власти субъекта Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же
предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие
которого приостановлено главой Российской Федерации, либо вносящего в
него необходимые изменения.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта Федерации несут
ответственность, предусмотренную федеральным и региональным
законодательством.

Глава Российской Федерации в форме указа выносит предупреждение высшему
должностному лицу субъекта Федерации в случае издания нормативного
правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим
судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение двух
месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного
предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда. Предупреждение также может
быть вынесено в случае уклонения высшего должностного лица субъекта
Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа о приостановлении
действия нормативного правового акта от издания нормативного правового
акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового
акта, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока
высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в
соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого выносится предупреждение высшему должностному
лицу субъекта Федерации, не может превышать шесть месяцев со дня
вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования
указа о приостановлении действия нормативного правового акта, если
высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в
соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения главой Российской Федерации
предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации последний не
принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших
основанием для вынесения ему предупреждения, глава Российской Федерации
своим указом отрешает высшее должностное лицо субъекта Федерации от
должности.

Глава Российской Федерации в порядке, установленном
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе
по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской
Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации
от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу
обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации, полномочия которого были
прекращены указом об отрешении от должности, вправе обжаловать данный
указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня
официального опубликования указа. Верховный Суд должен будет рассмотреть
жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Регулирование деятельности органов местного самоуправления

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному
самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная
безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра,
водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности,
природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение
экологической безопасности, особо охраняемые природные территории,
охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания,
образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов
здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального
обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих
принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов
организации местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным
законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные
акты, при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы
действующего федерального законодательства или в иной форме
противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же
предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и
законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же
отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не
содержится в федеральном законе, должно применяться исключительно
федеральное законодательство.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного
самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам
Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности
субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации
и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

— наделение органов местного самоуправления законом отдельными
полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и
финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий,
контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и
изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом
особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и
иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об
административных правонарушениях по вопросам,

— связанным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции
дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами
возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных
государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы
местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению
иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи,
исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней
управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять
решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые
государственные органы на местном уровне и устанавливают для
муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. При этом
органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность
учитывать местные условия при их практическом осуществлении.
Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными
интересами местного населения.

Если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию
определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном
акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность
передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального
образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения
ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно
реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев
должна предусматриваться возможность передачи соответствующих
компетенции от района к муниципальному образованию на основании
заявления последнего.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления
представляет собой передачу органами государственной власти Российской
Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий
органам местного самоуправления. Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется
на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о
передаче государственных полномочий органам местного самоуправления
должны содержать обоснование необходимости делегирования и его
практической целесообразности.

При делегировании субъектом федерации отдельных полномочий органам
местного самоуправления проект закона должен заблаговременно
направляться представительным органам соответствующих муниципальных
образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения
органов местного самоуправления относительно характера, объема
делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат
рассмотрению в комиссиях представительного органа власти субъекта
Федерации. Запрещается наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств.

Органы государственной власти субъекта Федерации обязаны осуществлять
контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым
использованием материальных и финансовых средств, переданных для
осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными
нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти субъектов Федерации в целях контроля за
исполнением делегированных полномочий вправе:

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц
местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом
использовании средств;

— назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за
выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием
выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов
местного самоуправления по вопросам выполнения переданных полномочий.

В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять
материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за
исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых
для организации и осуществления делегированных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их
отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных
полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению
ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в
случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или
невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального
образования отдельных государственных полномочий, которыми они были
наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для
отзыва может являться взаимное соглашение органов местного
самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва
соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении
органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены,
вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного
осуществлять контроль за исполнением полномочий.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий
устанавливается законом. По прекращении исполнения органами местного
самоуправления муниципального образования отдельных государственных
полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии
с законом, наделившим органы местного самоуправления указанными
полномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются
порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых
средств, подлежащих возврату.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение
осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы
местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой
статей бюджетной классификации Российской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления
представляют органам государственной власти обоснование потребностей и
расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих
государственных полномочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государственных
полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых
средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного
самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных
затрат. Для получения компенсации представительный орган местного
самоуправления представляет уполномоченному органу государственной
власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о
возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных
полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный
вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и
финансовые средства, переданные им для осуществления государственных
полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов
Федерации не обязательно должны строить взаимодействие только на основе
четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов
целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Основными
формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также
участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих
общие задачи.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для
организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для
решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров и
соглашений и т.п.. Договоры соглашения подписываются главами
исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом,
вступают в силу только после утверждения со стороны представительных
органов власти и после их официального опубликования в средствах
массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники
финансирования совместных мероприятий и иных актов, взаимодействия
государственных и муниципальных органов власти и устанавливать
обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения
социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта
федерации, с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы,
новшества распространять в рамках всей страны.

Действующее законодательство позволяет субъектам Федерации выбирать
любую модель территориальной организации с учетом местных
географических, политических, культурных, национальных, исторических и
других особенностей. В России сформированы территории муниципальных
образований всех возможных типов: городские и сельские поселения,
сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая
организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и
внутригородские муниципальные образования).

По различным типам организации муниципального управления на уровне
административных районов местное самоуправление сформировано в 6
субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и
городов — в 37 субъектах Российской Федерации, на уровне
административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23
субъектах Российской Федерации, на уровне сельских округов и поселков —
в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и
округов — в 2 субъектах Российской Федерации, на уровне городов и
сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах
Федерации территории муниципальных образований не определены либо только
отдельные территории являются муниципальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без
учета принципов максимально эффективного исполнения функций. В конечном
итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской
Федерации территориальная организация далека от оптимальной.

С формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных
препятствий для организации эффективного муниципального управления нет.
Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты.
Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и
недостаточно востребовано региональными органами управления. Основными
причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территориального
управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информационного
обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контроля за
деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и
со стороны населения.

Объективные проблемы нередко усугубляются субъективными факторами, в
частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц
вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие
региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в
достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических
решений, облеченных в форму закона, устранение других в силу объективных
обстоятельств потребуют длительного времени.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный,
демографический, экономический, исторический и административный факторы.
Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и
занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану
окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных
отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов,
связаны с реализацией конституционных прав населения либо с
осуществлением государственной социальной политики, и в то же время
отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы
специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти,
приближение государственной власти к населению, более комплексное
развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.

В рамках предлагаемого подхода города получают полный объем компетенции
согласно действующему законодательству, а также отдельные делегированные
государственные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним крупные сельские
населенные пункты получают полномочия в пределах реальных возможностей и
существующей инфраструктуры.

Районы получают полномочия на исполнение функций поселков, сельсоветов и
иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены ими
самостоятельно, а также отдельные переданные государственные полномочия.

Административно-территориальные образования (объединенные районы)
получают полномочия на решение вопросов долгосрочного
социально-экономического развития территории, образования,
здравоохранения, социальной защиты населения, а также на осуществление
контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.

Виды контроля за деятельностью органов власти

Политический контроль

Политический контроль за деятельностью органов власти субъектов
Федерации осуществляют Федеральный центр и представители главы
Российской Федерации в Федеральных округах. Депутаты представительного
органа власти субъекта Федерации также могут осуществлять контроль
деятельности исполнительной власти и влиять на эффективность,
оперативность и законность. При всенародном волеизъявлении оценку
результатов деятельности региональных властей выносит непосредственно
население субъекта Федерации. Формой политического контроля являются
также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе
избирателей.

Административный контроль

Особенностью административного контроля является то, что это контроль
внутри самой административной системы. Руководители административного
аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на
предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и
эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя
право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или
отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих
руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных
органов — инспекций.

В системе органов государственной власти существует специальная система
надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы
власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов
подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой
стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими
органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях
возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их
союзов и целевых объединений являются исполнительные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции
которых определяются соответствующими специальными положениями в
законодательном порядке.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований
осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

— направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного
самоуправления рекомендации и методические материалы по решению
возложенных задач;

— при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств
орган государственного специального надзора призвать органы местного
самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию
необходимых мер;

— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным
лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и
действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений
целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить
или изменить указанные решения и действия (бездействие);

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные
лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят
рекомендаций органа государственного специального надзора, представления
в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от
административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий
органов власти физические или юридические лица могут обратиться к
административному руководству соответствующего органа с жалобой на
действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению
решения, наносящего ущерб.

Судебный контроль

Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к
административному контролю. Судебный контроль необходим для того, чтобы
обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений
административных органов. Особенность судебного контроля заключается в
том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим
от незаконных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль
в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий
характер, так как строится исключительно на правовых аргументах.
Судебный контроль является более формализованным, все другие виды
контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность
и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и
существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван
обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность
судебного контроля. Хотя судебная форма контроля является одной из самых
объективных, но в тоже время и самой медленной и дорогостоящей. Поэтому
судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного
средства контроля.

Публичный контроль

Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы соответствующие
органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить
незаконные или наносящие ущерб действия органов власти. Важно, чтобы
каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы,
цели, преследуемые представителями местных властей. Эффективность любой
системы административного контроля основывается не только на наличии
определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и
ясном понимании гражданами и организациями действий органов управления.
Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае,
если население будет иметь доступ к максимально большему объему
информации. Поэтому важной формой контроля административной деятельности
является гласность информации о внутреннем процессе функционирования
органов власти.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование
нормативных актов субъектов Федерации. Это позволяет заинтересованным
физическим и юридическим лицам получить необходимую им информацию.
Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если
решение органов власти противоречит интересам населения, носит
незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств
судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы
мотивы того или иного решения не вызывали двусмысленного толкования, все
нормативные акты, кроме нерегламентирующих актов, а также актов, не
содержащих неблагоприятных для отдельных лиц положений, должны содержать
письменное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко
сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко понять мотивы.

Регион как социально-экономическая система

Основные характеристики

Органы власти в субъектах Федерации выполняют не только очевидные
функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на
территории, но и осуществляют управление ее развитием. Несмотря на всю
важность текущего управления, функция управления социально-экономическим
развитием приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно
велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического
регулирования со стороны государства бессистемная деятельность
хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное,
несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого,
вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие
органы государственного управления на всех уровнях власти должны
проводить системное регулирование регионального развития.
Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических,
административных, информационных, правовых механизмов воздействие на
условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных
образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической
системы территории.

Органы государственной власти в субъектах Федерации должны содействовать
созданию новых производств на территории региона в целях укрепления
своего экономического потенциала, увеличению налогооблагаемой базы и
появления новых рабочих мест. Необходимо поддерживать уже имеющиеся
производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего
роста экономического потенциала региона. Для этого целесообразно
проводить мероприятия по рекламе местных товаропроизводителей,
содействовать оптимальному размещению предприятий, оказывать помощь по
профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении,
предоставлять гарантии и поручительства по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти является
обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор
важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые
реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от
отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится
на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает
в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и
физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное
образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги,
транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и
получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения
накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно
быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности
не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения
других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в виде подсистемы,
функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности.
Диспропорции в развитии данных подсистем приводят к снижению
реализуемости главной цели общества. Нехватку продовольствия нельзя
заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из
функций воспринимается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые
(природные ресурсы, основные фонды, стационарная инфраструктура и т.п.)
и мобильные (капитал, оборудование, технологии и т.п.), а также
человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно
действующие в рамках установленных социально-хозяйственных механизмов).
Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность
данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых
ресурсов, при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых
ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот,
будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности,
возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не
полностью, что увеличит расходы на ликвидацию данных диспропорций.
Аналогично, нехватку квалифицированных кадров практически невозможно
восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно.
При количественном развитии происходит простое воспроизводство
существующих элементов и объектов системы, например, строительство
однотипных торговых киосков. После определенного накопления
количественных изменений в системе возникает потребность в качественном
развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда киоски перестают
соответствовать потребностям населения, или свободного места для их
строительства не осталось, возникает либо остановка в развитии торговой
сети поселения, либо начинается строительство более крупных торговых
точек, которые будут представлять качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность
сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства
многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие
осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из
основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих
производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора
приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими
последствиями.

Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению
проблем, существующих в регионе. Долгосрочный план развития любой
территориальной социально-экономической системы оформляется в виде
концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность
принципиальных направлений долгосрочного развития. Главное назначение
концепции — служить основой для принятия как краткосрочных, так и
долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни
планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных
задач концепции является решение проблем региона как системы. Поэтому
цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на
решение выявленных проблем развития. Исходя из этого, концепция
регионального развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя
их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество
находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их
характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо
ресурса, но систематически воспроизводящаяся диспропорция между
различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении в регионе
на каждом новом этапе той или иной диспропорции возникает необходимость
во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех
элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем
можно отнести:

1. Несоответствие в требованиях к развитию региона как элемента
вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема
возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем
управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения
нижестоящей системы.

2. Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами,
затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная
развитость транспортной системы в регионе не позволит населению и грузам
перемещаться по территории с необходимой оперативностью.

3. Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций
отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного
транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в
целом работает недостаточно эффективно.

4. Несоответствие масштаба, качества и сложности организационных
структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три
проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде
поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в
рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема
существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает
в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и
организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в
деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной
работы будет недостаточно вырыть десяток новых колодцев, а потребуется
использовать качественно новый элемент — водопроводную башню и систему
водопровода. Также, на каком-то этапе развития городу потребуется
строительство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением
функций государства в современном мире все большее распространение
получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных
структурах основные элементы системы управления разделены на несколько
уровней. Уровни управления представляют собой организационно
обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального
управления, например, субъект Федерации, муниципальное образование.
Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные
элементы тремя основными способами:

— через постановку целей и функций;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам, элемент при этом сам
осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий,
ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за
ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия
управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право
вмешиваться в текущую деятельность нижестоящего уровня только в том
случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций.
Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодействовать по
решению своих задач минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие
между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий
и функций (например, по вопросу делегирования определенной функции)
осуществляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением
некоторого объема конкретных видов управленческих работ, т.е. можно
говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда
конкретных функций. Совокупность конкретных функций территориального
управления является основной характеристикой уровня управления.
Первоосновой для их выделения являются цели и задачи каждого конкретного
уровня территориального управления. Каждый уровень формирует свой вектор
целей, согласующийся с векторами вышестоящих уровней.

Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы
(социальная инфрастуктура, жилищное и коммунальное хозяйство);

— создание и поддержание благоприятных условий для нормального
хозяйствования на территории (производственная инфраструктура,
транспортная инфраструктура, связь);

контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей
среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечивать основные
конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства,
осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или
малорентабельных, но необходимых для населения предприятий (например,
коммунальное хозяйство);

— органы управления проводят политику развития отсталых районов
территории (строительство промышленных предприятий, создание новых
рабочих мест и т.п.);

— организацию посреднических, информационных, внедренческих и прочих
услуг различным потребителям (предприятиям и т.п.);

— проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы
территориального управления предоставляют, в основном, следующие
категории товаров и услуг:

— товары и услуги, специфика которых предопределяет невозможность
оказания таковых с помощью рыночных механизмов (например, услуги
правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут
предложить очень мало, и поэтому государственный сектор должен сам
оказывать такие услуги и заставить каждого оплачивать их путем
налогообложения;

— товары и услуги, попадающие под действие рыночного механизма, но
предоставление которых с помощью рыночных механизмов с точки зрения
общества в целом неэффективно из-за возникновения социальной
несправедливости и дискриминации значительных слоев населения (например,
образование, культура, здравоохранение и т.п.): некоторые из граждан
могут быть слишком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг
меньше, чем того желало бы государство;

— товары и услуги, для которых неизбежна естественная монополия,
проистекающая из технических особенностей самого товара или
территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к
нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги,
энергетика и т.п.), в этом случае монополия со стороны государства
необходима для того, чтобы предотвратить эксплуатацию своего положения
частными фирмами путем установления высоких цен и предоставления услуг
низкого качества.

Ориентация органов регионального управления на предоставление
вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в коей мере не запрещает
им выходить на рынок в качестве производителей иных товаров и услуг.
Однако эта роль органов территориального управления для системы
управления имеет второстепенный характер.

Органы власти субъектов Федерации должны координировать и регулировать
деятельность муниципальных органов власти. Не все функции по оказанию
услуг населению могут быть доверены муниципальному уровню управления.
Местные органы власти могут не принимать в расчет последствия
предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других
районов. Поэтому передавать им функцию оказания услуг там, где это может
повлечь за собой широкомасштабные последствия, нецелесообразно. Кроме
того, порой возникают ситуации, когда польза для соседних
территориальных образований от действий одного из муниципалитетов
достаточно велика, но не принимается им в расчет. В результате местные
органы власти могут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме.
Поэтому строительство магистральных дорог, крупных объектов
инфраструктуры должно осуществляться с максимальным учетом интересов
региона, или даже страны.

Основные цели управления и категории предоставляемых товаров и услуг в
целом очерчивают круг деятельности системы регионального управления и
служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности
конкретных функций управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к требованиям
населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей
граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать
задачу обоснованного определения основных направлений развития и
источников ресурсов для их обеспечения. Задачи налаживания
организационных отношений между различными структурными подразделениями
решаются путем функций организации, распорядительства, координации,
регулирования. Задача по проверке эффективности деятельности, сравнению
полученных результатов с плановыми осуществляется через функцию
контроля. В целом содержание функций на каждом уровне территориального
управления обусловлено спецификой задач, которые выполняются на
соответствующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные
организации, частные компании и предприятия, население территории и др.
Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют
содержательную специфику управленческого воздействия органов
территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести
планы и программы социального и экономического развития, бюджет
определенной территории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах управления субъекта
Федерации следует проводить с учетом системы территориального управления
в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням
структуры территориального управления должно идти как снизу, от объекта
управления, так и сверху, от субъекта управления. Сверху распределение
функций производится исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего
уровня управления территориальной структуры с последующим формированием
целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций
осуществляется исходя из конкретных задач, требующих своего разрешения.
Задачи, которые нижестоящий уровень управления не способен эффективно
решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управления.

Под распределением функций и задач не следует понимать простое
делегирование полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим и обратно.
Данный процесс представляет собой совместную работу представителей
разных уровней территориального управления, населения по разграничению и
согласованию задач, функций между уровнями территориального управления.
Практика показала, что бессистемный процесс заключения договоров о
разграничении полномочий между двумя отдельно взятыми уровнями
управления — Федеральным центром и отдельно взятыми субъектами Федерации
без учета интересов остальных уровней и субъектов управления, снимая
некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие
противоречия в сфере управления.

При преимущественно централизованном формулировании функций и задач
возникает опасность придания структуре лишних или неосуществимых
функций, излишней бюрократизации верхних уровней системы управления. В
то же время при децентрализованном формулировании функций и задач
возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач
вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать
цели системы в целом, и концентрации усилий лишь на выполнении местных
функций.

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной
компетенции органов управления не должны входить функции, которые не
отвечают целям территориального управления и которые реализуются через
рыночные отношения самостоятельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим основным правилом распределения множества функций в
структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности,
согласно которому распределение функций необходимо начинать с
исследования возможности их реализации частными производителями, в
случае их неэффективности — нижним уровнем территориальной структуры
управления, наиболее приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального
управления обуславливается невозможностью или неэффективностью (и даже
разрушительностью) ее реализации через рыночные отношения или
нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий,
населения существует потребность в осуществлении такой функции на данной
территории. При этом населению безразлично, каким уровнем
территориальной структуры управления эта потребность будет
удовлетворяться.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения
между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными
подсистемами или с более широкими аспектами деятельности территориальной
системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспектами поведения
территориальной системы;

— функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы,
содержат больше неопределенностей и более трудны для формализации;

— период принятия решений по функциям верхних уровней управления больше,
чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществляются функции
координирования и согласования, а деятельность нижних уровней
характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных
функций.

Таким образом, были выделены основные критерии отнесения конкретной
функции к определенному уровню управления. Критерии дополняются
количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как
потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов
управления), так и тот уровень структуры территориального управления,
который реализуют функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью
удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным,
качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим
параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации
определенной функции со стороны субъекта управления, т.е.
соответствующей структуры территориального управления, является уровень
компетенции при реализации функции, который характеризуется
достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых
ресурсов. Кроме того, важной оценкой со стороны субъекта управления
является оценка экономической и технической эффективности реализации
конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые
необходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры
территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной
функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления,
реализующего функцию, должны быть необходимыми и достаточными для ее
эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е.
ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать
объем предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих
полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции
на соответствующем уровне территориального управления должна быть
обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми,
трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального
управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры
территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на основе использования
экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами.
При оценке возможности эффективной реализации функций на определенном
уровне управления требуется учитывать неодинаковые характеристики
территориальных единиц одного уровня, например, Нижний Новгород и
Биробиджан. Чем выше статус административно-территориального образования
и чем больше численность населения, тем больше функций не передается
наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации
управления. Чем больше экономическая и социальная развитость конкретных
территориальных единиц, тем больше функций, касающихся развития,
остается в компетенции органа управления данной территории.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со
стороны системы территориального управления, то есть когда реализация
функции без вмешательства органов территориального управления
невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается
возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы
территориального управления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При
этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уровне
структуры определяется по различным показателям технической и
экономической эффективности. Конкретная функция закрепляется за тем
уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую
эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить экспертную оценку степени
удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной
функции территориального управления, и эффективность ее осуществления. В
случае необходимости функции должны делегироваться на тот уровень
управления, который сможет выполнять функцию более эффективно.

Экономическая безопасность региона

Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в
качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической
безопасности. Такая необходимость вызвана тем, что рыночные механизмы не
способны выполнять данную функцию. Обычно экономические интересы
хозяйствующих субъектов не противоречат национальным интересам. Однако
такие противоречия часто могут возникать. Например, рыночные механизмы
делают выгодным развитие экологически вредных производств, а государство
заинтересовано сдерживать их развитие.

Федеральный уровень власти может обеспечить лишь защиту от наиболее
важных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни
сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых
носят локальный характер.

Выявление подобных местных проблем наиболее эффективно осуществляется
местными органами власти как наиболее приближенными к населению. В то же
время предупреждать и ликвидировать последствия возникших локальных
угроз наиболее эффективно могут органы государственной власти субъектов
Федерации.

Объектами экономической безопасности региона являются территория
субъекта Федерации, население и все относящееся к экономике,
расположенное на данной территории (участке земной поверхности, имеющем
отдельные границы и пространственный базис деятельности, включающий
производственные фонды, инфраструктуру, и который рассматривается как
среда жизнедеятельности населения, совокупность ресурсов развития).

Объектом исследования экономической безопасности на региональном уровне
является кругооборот расходов и доходов, товаров, услуг и ресурсов на
основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и
ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются
критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными
или количественными. Критерии выражаются показателями экономической
безопасности. Таким образом, сущность экономической безопасности
реализуется в системе ее критериев и показателей.

Учитывая особенности проблем обеспечения экономической безопасности
региона, необходимо выработать особую систему параметров, учитывающих
специфику конкретной территории. Существующие системы показателей оценки
экономической безопасности ориентированы преимущественно на федеральный
уровень власти. Однако, учитывая важность и специфические особенности
региональных проблем, представляется необходимой специальная проработка
проблем показателей безопасности для регионов. Целями применения
подобной методики являются:

— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в
социально-экономической сфере региона;

— оценка влияния местных кризисных ситуаций на национальную безопасность
субъекта Федерации и России в целом;

— разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по обеспечению
экономической безопасности.

Основные требования к системе социально-экономических показателей
региона:

— система социально-экономических показателей региона должна быть
взаимоувязана с общей схемой анализа и показателей, использующихся на
федеральном и отраслевом уровнях;

— показатели региональной безопасности должны быть совместимы с
действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;

— система социально-экономических показателей должна отвечать перечню
основных угроз экономической безопасности региона;

— перечень социально-экономических показателей, используемых для
анализа, должен быть минимален, легко доступен и допускать простую
интерпретацию;

— результаты анализа должны допускать простую и наглядную проверку на
непротиворечивость существующему положению;

— социально-экономические показатели должны относиться к одному
временному периоду, описывая своего рода срезы социально-экономической
ситуации;

— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный
мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз
безопасности региона.

Анализ положения в регионе должен опираться на набор индикаторов
экономической безопасности, который позволит выявить и оценить грядущие
угрозы, а также реализовать необходимый комплекс программно-целевых мер
по снижению уровня угроз. Для своевременного выявления угроз
целесообразно создать перечень показателей, информацию по которым должны
предоставлять муниципальные образования. На основе информации,
полученной от местных органов власти после ее проверки на соответствие
критериям экономической безопасности, можно принимать обоснованные
решения о минимизации тех или иных угроз.

Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки
зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической
безопасности. Критерий не может приниматься как прямое руководство к
действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в
соответствии с периодической перестройкой ресурсно-производственного
потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.

По мнению большинства исследователей, основой формирования этих
показателей является тесная взаимосвязь понятия безопасности с
категорией риска. Концепция риска в стратегии экономической безопасности
включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление
риском. Оценка риска носит, как правило, экспертный, вероятностный
характер. Управление риском предполагает предвидение возможных
критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить,
ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической
безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска использование
категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных,
компенсируемых и некомпенсируемых.

Процесс управления рисками строится на мониторинге показателей, их
анализе с учетом влияния на поставленные цели, прогнозе возможных
изменений условий развития объекта управления, оценке альтернативных
вариантов решения при выборе наиболее эффективных вариантов.

Критерии экономической безопасности диктуют выбор определенных
показателей экономической безопасности объекта исследования, которые
будут описывать и характеризовать его динамику, уровень основных
количественных и качественных параметров.

Особое место занимает определение и использование пороговых значений
индикаторов, призванных сигнализировать о приближении критического
состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии
развития объекта. Пороговые значения — это предельные величины,
несоблюдение значений которых препятствует нормальному ходу развития
различных элементов воспроизводства, приводит к формированию негативных,
разрушительных тенденций для муниципального образования. Таким образом,
показатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой
показателей экономической безопасности.

К основным критериям, характеризующим интересы региона в области
безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения
условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической
ситуации, относятся:

— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры
региона;

— границы критической зависимости региона от ввоза важнейших видов
продукции первой необходимости;

— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребностей населения с
целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения
региона.

Выявление угроз экономической безопасности региона и прогнозирование их
последствий осуществляется с помощью мониторинга.

В распоряжении органов власти региона должен постоянно находиться
инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз экономической
безопасности, альтернативный набор решения возникающих проблем.

Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработка эффективных
мер по предупреждению ущерба, является определение системы пороговых
уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или
иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы
населения, за границами которого возникает опасность неконтролируемых
социальных, трудовых, межнациональных и других конфликтов, создается
угроза выживанию.

Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности
региона должна основываться на принципиальных положениях Государственной
стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных
Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.

Каждый из основных индикаторов угроз экономической безопасности связан с
оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей,
рассматриваемых изолированно друг от друга, не позволяет получить
объективную оценку. Только система показателей позволяет сделать выводы
о реальной степени угрозы экономической безопасности. Показательно
сопоставление показателей безопасности соседних регионов, а также
муниципальных образований одного региона. Практика показывает, что нужно
не просто определить чисто макроэкономические индикаторы, на которые
трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается
достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые
зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно использовать индикаторы,
которые поддаются воздействию со стороны органов власти как в
стратегическом, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки
и способы воздействия на них.

Критическая величина экономических показателей безопасности на
определенной территории не всегда означает ситуацию полного краха
социально-экономической сферы или отдельных ее областей. Прежде всего,
она свидетельствует о необходимости оперативного вмешательства органов
управления с целью изменения опасных тенденций.

По степени экономической значимости объекты экономики и инфраструктуры
региона делятся на две категории:

— жизнеобеспечивающие, для которых необходим жесткий режим управления и
планирования;

— для менее значимых система регионального управления и планирования
действует в отслеживающем режиме.

Отслеживание функционирования объектов осуществляется через индикаторы —
параметры границ, в пределах которых система может устойчиво
функционировать и развиваться.

Можно выделить следующие группы объектов для индикативного анализа
экономической безопасности региона:

— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспроизводства,
работоспособность и степень изношенности, техническая аварийность, число
объектов инфраструктуры на 10 000 человек и др.);

— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность,
продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная
заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточным минимумом; различие
в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление
важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного
пользования, преступность и др.);

— динамика занятости населения, в том числе по половозрастным и
социальным группам населения;

— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность
финансовыми и материальными ресурсами важнейших региональных нужд,
обеспеченность ресурсами исполнения отдельных делегированных
государственных полномочий;

— действенность системы государственной власти, механизмов правового и
административного регулирования;

— состояние окружающей среды, экология.

Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни
населения как наиболее важные для регионального уровня управления. В
этой области часто используются следующие показатели:

— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума,

— средняя продолжительность жизни,

— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых
низкодоходных групп населения;

— уровень рождаемости;

— уровень смертности и заболеваемости от различных причин,

— сопоставление средней заработной платы и пенсии в данном муниципальном
образовании с прожиточным минимумом в соседних муниципальных
образованиях;

— уровень безработицы;

— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;

— уровень преступности.

При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто
несколько занижены, так как рассчитываются только на основе денежных
доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных
хозяйств и без учета бесплатных благ и услуг, получаемых населением.
Кроме того, не учитываются многие перераспределяющие потоки. В
частности, доходы от неформальной, нерегистрируемой занятости, от
безвозмездной помощи родственников друг другу. В результате этой
деятельности населения происходит перелив доходов от одной группы
населения к другой.

Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности.
Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком
низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было
бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что
касается разрыва в доходах между высоко- и низкодоходными слоями
населения, то пороговое значение по этому индикатору в России
предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых
зарубежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных
конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в доходах
максимум в 4—5 раз. Поэтому по возможности следует принимать более
жесткие параметры пороговых значений по данному индикатору.

Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности достигается при
условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых
границ своих пороговых значений, а пороговые значения одних показателей
достигаются не в ущерб другим.

Оценка интегрального показателя уровня экономической безопасности
осуществляется преимущественно в виде табличного сопоставления основных
экономических показателей регионального образования с их пороговыми
значениями:

Показатель

безопасности

Критический показатель

Фактический показатель

за 2001 г. Прогнозный показатель

на 2002 г.

Уровень безработицы 15% 14% 12%

Износ инфраструктуры и др. 70% 85% 90%

Порядок использования пороговых значений в самом общем виде
представляется следующим. Органы исполнительной власти разрабатывают
прогнозы социально-экономического развития на определенный период,
проекты бюджета. Прежде всего, следует установить, что в этих документах
обязательно должны содержаться показатели, характеризующие степень
экономической безопасности региона. В документах должно приводиться
сопоставление прогнозируемых показателей социально-экономического
развития и бюджета с их пороговыми значениями. Проекты всех наиболее
важных решений по экономическим вопросам также должны проходить проверку
на предмет соответствия пороговым значениям безопасности.

Следует отметить, что более показательным и удобным в использовании
является функциональный анализ уровня экономической безопасности. Такой
анализ позволяет выявить недостатки и резервы реализуемого комплекса мер
по обеспечению каждой из функциональных составляющих экономической
безопасности и безопасности территории в целом, а также дать возможность
скорректировать функциональную систему обеспечения его экономической
безопасности.

Возможный алгоритм анализа:

1. Определение структуры негативных воздействий по каждой функциональной
составляющей экономической безопасности территории. Разделение
объективных и субъективных негативных воздействий.

2. Оценивается вероятность наступления отдельных негативных воздействий,
а также ущерб в случае их наступления с тем, чтобы оценить вероятный
размер ущерба.

3. Формируется список мер, которые были предприняты к моменту проведения
оценки уровня его экономической безопасности для устранения влияния
негативных воздействий. Такие списки мер формируются по каждой из
функциональных составляющих и по каждому негативному воздействию внутри
каждой составляющей. Если в прошлом были приняты какие-либо превентивные
меры по предупреждению определенных негативных воздействий, их также
необходимо включить в список мер, даже если ожидавшиеся негативные
воздействия так и не имели места.

4. Оценка эффективности принятых мер с точки зрения нейтрализации
конкретных негативных воздействий по каждой из функциональных
составляющих экономической безопасности. Оценка эффективности принятых
мер может производиться экспертами, проводящими общую оценку
экономической безопасности данной территории или специально
приглашенными лишь для этой цели, на основании оценки отношения
экономического эффекта, полученного от реализации оцениваемых мер,
предотвращенного с помощью этих мер возможного ущерба к совокупным
затратам на реализацию комплекса мер и стоимости понесенного ущерба по
функциональной составляющей.

5. Определение причин недостаточной эффективности мер, принятых для
устранения уже имеющихся негативных воздействий и предотвращения
возможных, а также определение ответственных за низкую эффективность
реализации принятых мер.

7. Выработка рекомендаций по устранению и предупреждению негативных
воздействий.

8. Оценка стоимости каждой из предлагаемых мер по устранению негативных
воздействий и определение исполнителей, ответственных за реализацию
предлагаемых мер.

Актуален вопрос о величине удельного веса каждой из составляющих
безопасности при их агрегировании. Если какие — либо показатели линейно
или нелинейно зависят друг от друга, то в информационной системе
присутствует ненужная информация, искажающая результаты анализа,
прогнозирования и, как следствие, результаты планирования. Поэтому
необходим множественный анализ всей совокупности заданных показателей.

Функциональная составляющая безопасности Ожидаемый ущерб

Предотвращенный ущерб

Реализовавшийся ущерб

Удельный вес

Экологическая 800 100 300 15%

Информационная 300 100 160 8%

Финансовая 1500 500 400 20%

и т.д.

57 %

Общий ущерб

100%

Для выделения наиболее важных направлений можно применять расчет
удельного веса отдельных составляющих безопасности в общем ущербе.

Пример анализа экономической безопасности, представляемый в
представительный орган власти:

Название прогнозируемого негативного воздействия Вероятность

Оцениваемый ущерб

Вероятный ущерб (2*3)

Авария на трубопроводе 30% 1 000 тыс. руб. 300 тыс. руб.

Перебои в поставке определенного жизненно важного товара 50% 700 тыс.
руб. 350 тыс. руб.

Хищения цветных металлов 90%

500 тыс. руб.

450 тыс. руб.

И так далее

Представительный орган принимает решение о том какие негативные
воздействия следует уменьшить в первую очередь. Соответственно, в
случае, если негативные воздействия нельзя преодолеть с помощью
законодательных мер, соответствующим исполнительным органам власти
дается задание разработать и представить на рассмотрение данные в
соответствии с требованиями алгоритма анализа. На основе данных анализа
представительный орган власти может принять решения о финансировании
целевых программ по обеспечению экономической безопасности.

Создание карт функционального анализа позволяет решать одновременно
целую совокупность важнейших проблем обеспечения экономической
безопасности. Оценивая значения финансовых параметров ущербов от
ожидавшихся, реализовавшихся и предотвращенных негативных воздействий,
можно получить достоверное представление о масштабах потенциального,
предотвращенного и понесенного ущерба от совокупности негативных
воздействий на его экономическую безопасность. Также через анализ
удельных весов функциональных ущербов в совокупном ущербе можно
достаточно точно оценить значимость функциональных составляющих
экономической безопасности.

Расчет удельных весов функциональных составляющих экономической
безопасности на основе анализа ущербов позволяет определить однородный
параметр исследования, трудноизмеримый другими способами функциональных
составляющих экономической безопасности, и поэтому этот метод является
весьма эффективным при решении проблемы оценки функциональных
составляющих экономической безопасности.

Современные информационные технологии позволяют формировать модели
управляемых систем с учетом не только значений входных ретроспективных
данных, но и с учетом структуры взаимодействия этих данных в конкретном
экономическом процессе. Существуют возможности вариантного моделирования
с учетом нелинейных взаимосвязей, восприятие искаженных входных данных,
способность к оперативному уточнению сформированной модели управляемого
процесса при дополнении необходимой информации.

Приоритетными задачами региональной политики, направленной на повышение
экономической безопасности регионов, в настоящее время являются:

— поддержка жизненно важных для населения региона предприятий и объектов
инфраструктуры;

— обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности населения;

— оказание содействия преимущественному развитию предприятий наиболее
прибыльных и перспективных на данный период, а также предприятий,
имеющих долгосрочные экономические преимущества в общей системе
территориального разделения труда;

— развитие региональной инфраструктуры.

Рассмотрение экономической безопасности региона должно осуществляться в
рамках экономической безопасности Российской Федерации.

Концепция развития

Целью создания концепции развития является создание механизмов
управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения
ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к
внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели
концепции, а не на решение текущих местных задач. Для реализации
концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи
с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего
развития. Концепция должна быть ориентирована не на простое наращивание
потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования
существующего потенциала.

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.

Анализ проблем:

— выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

— анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;

— установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;

— выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные
для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной
территории;

— сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня
управления для решения возникших проблем;

— определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;

— установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;

— если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за
диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню
механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на
вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения.

Формулирование целей и стратегий:

— на основе произведенного анализа внутренних проблем производится
формирование множества целей развития;

— осуществляется проверка сформулированных целей на предмет
непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих
уровней;

— производится выработка максимального числа направлений, на которых
возможно достижение поставленных целей;

— осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов,
хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных
стимулов и.д., их возможное комбинирование и последовательность
использования для достижения целей;

Таким образом, одновременно с разработкой возможных направлений
достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее
реализационным механизмам. Общая цель данного этапа — выделение наиболее
существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на
приоритетных направлениях, предотвращая их распыление.

Оценка возможных последствий

На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:

— достижения ранее сформулированных целей;

— изменения состояния решаемых проблем территории;

— возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Оценка последствий предполагает выявление возможной реакции всех
элементов системы данного уровня на оказываемые стратегические
воздействия. Данный процесс может быть оптимизирован с помощью
всестороннего моделирования последствий реализации различных стратегий.
При моделировании ситуации целесообразно учитывать возможную реакцию не
только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих
и соседних и органов управления. Если оценка показывает, что
сформулированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные цели,
решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения
поставленных целей. В результате из множества допустимых стратегий
отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству
последствий.

Выбор оптимальной стратегии

Производится сопоставительный анализ всех отобранных допустимых
стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:

— эффективность использования ресурсов;

— универсальность стратегии, т.е. возможность адаптации к изменениям во
внешней среде;

— комплексность развития;

— реализуемость основных функций данного уровня.

На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации
стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений
внешних условий в тех или иных границах. Следует провести оценку
вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и
соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в
процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется
в действительности. Соответственно, необходимо наметить и оценить
резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на
возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует
сформулировать возможные события, наступление которых будет означать
необходимость полного пересмотра концепции развития.

Принятая стратегия должна служить основой для разработки как
долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием
территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее
реализации и основные параметры, которые необходимо достичь на каждом
этапе.

В целом, концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного
развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа такова:

Введение

— Краткая историческая справка о регионе.

— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального
развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни
населения.

— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной
инфраструктуры, а также иные показатели развития, включая
демографические.

— Основные направления специализации входящих в состав территорий.

— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.

— Основные цели, задачи и направления развития на планируемый период.

— В введении суммируются результаты анализа и определяются исходные
рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются задачи
социально-экономического развития региона.

Экономическое развитие региона:

— Развитие промышленности.

— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.

— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.

— Основные источники материально-технического снабжения предприятий
региона и направления вывоза и потребления продукции предприятий
региона.

— Влияние научно-технического прогресса на экономику региона.

— Финансовый сектор в экономике региона.

Социальное развитие региона

— Изменения социально-демографической структуры и структуры занятости
населения региона.

— Повышение жизненного уровня населения.

— Жилищное строительство и строительство объектов социальной
инфраструктуры.

— Коммунальное обслуживание.

— Развитие образования.

— Развитие медицины.

— Охрана общественного порядка.

— Экология.

— Культура.

— Религия.

— Сбытовая и торговая инфрастуктура региона (магазины, рынки,
мелкооптовые базы и склады).

— Инфраструктура сферы услуг.

— Основные пассажиропотоки и транспорт.

— Средства массовой информации.

По каждому из пунктов блока экономического развития и блока социального
развития должны формулироваться цели и стратегии развития, в том числе
определение целей и основных направлений их достижения, обоснование
наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявленные
последствия реализации стратегий, определение критериев сопоставления
стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной
стратегии — пропорции в развитии различных подсистем, эффективность их
функционирования, этапы реализации стратегии.

Органы государственной власти могут определять дополнительные
составляющие и дополнительные требования к плану развития
государственного сектора экономики. Исполнительные органы власти
субъектов Федерации могут разрабатывать долгосрочные целевые программы,
которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом
власти. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в
соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами
социально-экономического развития.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и
финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать
технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов
реализации программы, наименование органа местного самоуправления —
заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и
источников финансирования по годам, а также другие документы и
материалы, необходимые для ее утверждения.

Грамотно разработанная концепция развития существенно облегчает
разработку и принятие конкретных целевых программ развития региона.
Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям
и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающий
эффективное решение задач в области государственного, экономического,
социального и культурного развития.

Для эффективного использования инструмента концепций развития в
масштабах всей страны необходимо, чтобы концепции развития были
единообразны по структуре и методологии подготовки. Такой подход
существенно облегчит вышестоящим уровням управления написание концепций
развития и улучшит их качество. Вышестоящие уровни власти смогут
запрашивать концепции развития подчиненных территорий и на их основе
составлять обобщенные концепции развития для более крупных
территориальных образований. В настоящее время отдельные субъекты
Федерации подготовили концепции развития. Однако существенные различия в
их структуре и содержании не позволяют проводить их объективное
сопоставление. Кроме того, не все регионы могут позволить себе проводить
научные изыскания и самостоятельно решать методологические вопросы.

Для того, чтобы решить возникшую проблему, необходимо на федеральном
уровне разработать и утвердить типовые, рамочные концепции развития для
федерального уровня, уровня федеральных округов, уровня субъектов
Федерации, уровня муниципальных образований. Концепции развития должны
утверждаться соответствующим представительным органом власти, но
вступать в силу только после согласования с вышестоящим уровнем
управления. Согласование необходимо для того, чтобы цели, заложенные в
концепции отдельного административно-территориального образования, не
вступали в противоречие с целями развития соседних образований и всей
территории в целом.

Так, два соседних субъекта Федерации могут принять решение о
строительстве на своей территории крупных речных портов. При этом для
страны в целом строительство двух портов экономически нецелесообразно. В
связи с этим необходимо, чтобы вышестоящий уровень управления, проведя
согласования с обоими регионами, нашел вариант решения возникшей
проблемы развития. В частности, можно провести сравнительный
многофакторный анализ обоих проектов и по его итогам выбрать один, более
эффективный.

Единый подход к подготовке и обязательность применения концепций
развития по всей стране позволит значительно улучшить управляемость
процессов территориального развития.

В качестве одного из вариантов организации процесса стратегического
планирования приведем организацию данного процесса в городе
Екатеринбурге (см. схему).

Основой построения программы социально-экономического развития региона,
формирования механизмов ее реализации является бюджетный процесс. Анализ
состояния бюджетного процесса позволяет структурировать финансовые
источники формирования бюджета, выделить предприятия, формирующие
налоговые доходы регионального бюджета, развитие которых должно
обеспечиваться поддержкой органов власти. Бюджетное планирование
позволяет управлять бюджетным процессом, а не надеяться на его стихийное
формирование. Методически и организационно этот вопрос достаточно
проработан. Планирование и прогнозирование регионального бюджетного
процесса дает необходимую базу для формирования социальных программ и
планирования их ресурсной обеспеченности. Анализ региональных финансов и
бюджета дает возможность создать оптимальную систему налоговых льгот и
отсрочек для предприятий, значимых для бюджета и социальной сферы
региона.

Региональные финансы и бюджет

Общие положения

Формирование и использование региональных финансов осуществляются в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, «Бюджетным кодексом
Российской федерации», а также другим федеральным и региональным
законодательством.

В процессе управления региональными финансами можно выделить несколько
функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа
проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с
действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию
бюджета. Также для эффективного управления финансами необходимы
контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования
бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также
достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового
планирования.

Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления
финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют
исполнительные органы власти на основе приоритетов, установленных
представительным органом власти субъекта Федерации. Приоритеты
определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития
региона. Разработку финансового плана целесообразно проводить
параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и
согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение
бюджета осуществляет законодательный орган субъекта Федерации,
представляющий интересы населения. Финансовый план представительным
органом власти обычно не утверждается, а используется как документ,
обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На
стадии перспективного планирования определяются основные стратегические
направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны
ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейшим элементом финансового управления является бюджет.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — форма
образования и расходования денежных средств, предназначенных для
обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта
Федерации. Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных
образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в
форме законов субъектов Российской Федерации.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов
Российской Федерации относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов региональных
бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их
исполнением и утверждения отчетов об исполнении, составление отчета об
исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

— составление и рассмотрение проектов региональных бюджетов и
консолидированных бюджетов субъектов Федерации, их утверждение и
исполнение, осуществление контроля за их исполнением и утверждение
отчетов об исполнении региональных бюджетов и бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов;

— распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов
субъектов Федерации между региональным бюджетом и местными бюджетами;

— определение порядка направления в региональный бюджет доходов от
использования собственности субъекта Федерации, доходов от налогов,
сборов и иных доходов регионального бюджета;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным
и местными бюджетами в соответствии с федеральным законодательством;

— установление совместно с федеральными органами власти порядка и
условий предоставления финансовой помощи региональным бюджетам;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и
бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального
бюджета местным бюджетам;

— установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

— определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних
заимствований субъектов Федерации;

— осуществление государственных внутренних и внешних заимствований
субъекта Федерации и управление государственным долгом субъекта
Федерации.

В течение финансового года органы представительной и исполнительной
власти не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов
бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной
системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие бюджеты,
компенсирующие увеличение расходов, снижение доходов.

Федеральный центр во взаимоотношениях с субъектами Федерации должен
придерживаться принципа равенства региональных бюджетов перед
федеральным бюджетом, что предполагает установление единых для всех
субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и
сборов в региональные бюджеты и единого порядка уплаты федеральных
налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление
государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности,
являющиеся основой для расчета финансовой помощи регионам из
федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом
социально-экономических, географических, климатических и иных
региональных особенностей и согласовываются с регионами до принятия
федерального бюджета на очередной финансовый год.

Соглашения между Российской Федерацией и субъектом Федерации, содержащие
нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным
бюджетом и бюджетами субъектов Федерации являются недействительными и
исполнению не подлежат.

В целях повышения эффективности процесса формирования бюджета
целесообразно применять специальные управленческие классификации,
согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным
признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в
бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В
текущем бюджете отражаются расходы и доходы, обеспечивающие необходимую,
обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального
функционирования всех постоянно действующих хозяйственных структур.

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем
поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в
формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько регион
окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих
операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной
характеристикой финансовых возможностей региона и свидетельствует о
долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы,
направляемые на совершенствование региональной экономики (в т.ч. расходы
на проведение строительных работ и приобретение материального имущества)
и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации
и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также
особые операции по финансированию, напр., получение и погашение
кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности,
позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным
направлениям развития. Также представляется целесообразным использовать
группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию
собственных полномочий и на средства, направляемые для исполнения
государственных полномочий, которые были делегированы органами власти.
Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их
использование способствует более грамотной организации финансового
планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического
развития региона. Согласно действующему законодательству прогноз
долгосрочного социально-экономического развития территории
разрабатывается на основе данных социально-экономического развития
территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза
социально-экономического развития территории до конца базового года и на
основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый
финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение
прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления
и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение
основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется
перспективный финансовый план. План разрабатывается на основе
среднесрочного прогноза социально-экономического развития региона и
содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации
доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов
бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и
составляется в целях:

— информирования представительных органов власти о предполагаемых
среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации
проектов программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер
в области финансовой политики;

— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного
принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых
первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два
года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные
результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана
является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно
корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза
социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается
на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по
укрупненным показателям бюджетной классификации.

Доходы региональных бюджетов

Доходы регионального бюджета образуются за счет налоговых и неналоговых
видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

В бюджеты субъектов Федерации зачисляются доходы от региональных налогов
и сборов, перечень и ставки которых определяются федеральным налоговым
законодательством, а пропорции их разграничения на постоянной основе и
распределения в порядке бюджетного регулирования между региональным
бюджетом и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта
Федерации на очередной финансовый год и Федеральным законом «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

К налоговым доходам бюджетов субъектов Федерации также относятся
отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных
к зачислению в региональные бюджеты по нормативам, определенным
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год,
за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в
порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.

Региональными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым
кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в
действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъектов
Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях
соответствующих субъектов Российской Федерации. По региональным налогам
представительный орган власти субъекта Федерации самостоятельно
устанавливает налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым
Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по
нему.

При установлении регионального налога законодательный орган субъекта
Федерации может предусмотреть налоговые льготы и основания для их
использования налогоплательщиком.

К региональным налогам и сборам относятся:

— налог на имущество организаций;

— налог на недвижимость;

— дорожный налог;

— транспортный налог;

— налог с продаж;

— налог на игорный бизнес;

— региональные лицензионные сборы.

Бюджетным кодексом Российской Федерации урегулированы вопросы
относительно распределения доходов от налогообложения добытых полезных
ископаемых. 60% от суммы налога, начисленной налогоплательщикам по
добытым полезным ископаемым (за исключением добытых полезных ископаемых
в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных
ископаемых), распределяется а доход регионального бюджета.

При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога
подлежит уплате в доход бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным
ископаемым в виде углеводородного сырья, распределяется следующим
образом:

— 80% от суммы налога — в доход федерального бюджета;

— 20% от суммы налога — в доход регионального бюджета.

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным
ископаемым в виде углеводородного сырья на территории автономного
округа, входящего в состав края или области, распределяется следующим
образом:

— 74,5% от суммы налога — в доход федерального бюджета;

— 20% от суммы налога — в доход бюджета автономного округа;

— 5,5% от суммы налога — в доход бюджета края или области.

При добыче любых полезных ископаемых на континентальном шельфе
Российской Федерации или в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, а также при добыче полезных ископаемых из недр за пределами
территории Российской Федерации, если эта добыча осуществляется на
территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также
арендуемых у иностранных государств или используемых на основании
международного договора) на участке недр, предоставленном
налогоплательщику в пользование, полная сумма налога зачисляется в
федеральный бюджет.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы
налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее
50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

К неналоговым доходам регионального бюджета относятся:

— средства, получаемые от продажи регионального имущества;

— средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во
временное владение и пользование или во временное пользование имущества,
находящегося в собственности региона;

— средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на
счетах в кредитных организациях;

— средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в
региональной собственности, под залог, в доверительное управление;

— плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим
бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и
платной основах;

— доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах
хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям,
принадлежащим субъектам Федерации;

— часть прибыли региональных унитарных предприятий, остающаяся после
уплаты налогов и иных обязательных платежей;

— другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы
от использования имущества, находящегося в региональной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями,
находящимися в ведении органов государственной власти субъектов
Федерации.

В доходы региональных бюджетов могут зачисляться безвозмездные
перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций
и правительств иностранных государств.

В бюджеты могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным
расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче
средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской
Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном
законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по
финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после
утверждения бюджета и не учтенным законом о бюджете.

Иные неналоговые доходы поступают в региональные бюджеты в порядке и по
нормативам, которые установлены федеральными законами и законами
субъектов Федерации.

Финансовая помощь от федерального бюджета в форме дотаций, субвенций и
субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств
подлежит учету в доходах регионального бюджета, который является
получателем этих средств. При этом такая финансовая помощь не является
собственным доходом регионального бюджета

Собственные доходы бюджетов субъектов Федерации от региональных налогов
и сборов, а также от закрепленных за субъектами Федерации федеральных
налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной
основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой
законодательными органами субъектов Российской Федерации на срок не
менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в
случае внесения изменений в федеральное налоговое законодательство.

Представительней орган власти субъекта Федерации имеет право вводить
региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и
предоставлять налоговые льготы в пределах прав, предоставленных
федеральным налоговым законодательством.

Законы субъекта Федерации о внесении изменений и дополнений в налоговое
законодательство Российской Федерации в пределах компетенции субъекта
Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года,
должны быть приняты до утверждения бюджета на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в законодательство субъекта Федерации о
региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в
течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения
соответствующих изменений и дополнений в бюджет на текущий финансовый
год.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации могут предоставлять
налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных
обязательных платежей в региональный бюджет в соответствии с налоговым
законодательством в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов,
отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей,
определенных бюджетом.

?ae

?ae

?

?

?

2

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

?(???rЅ??????

¬

???????

¬

!

!

!

!

?ae

?ae

?

?

¬

¬

¬

?ae

?

A

Ae

?ae

?ae

?ae

?ae

T? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ae

?ae

?

3/4

A

Z?

¬

B

D

¦ ? |

~

VПри отсутствии задолженности по бюджетным ссудам регионального бюджета
перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера бюджетного
дефицита и размера государственного долга органы исполнительной власти
также могут предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и
иных обязательных платежей в региональный бюджет в части суммы
федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Федерации.

С позиции управления целесообразно использовать классификацию доходов на
постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из
налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу субъекта Федерации,
значительная часть поступлений от услуг региональных служб, арендная
плата от использования имущества, рентные платежи за пользование недрами
и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам региона относятся
заемные средства, доходы от продажи имущества и др.

В бюджете средства классифицируются на функциональные и инвестиционные
поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть бюджета,
направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части
бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными
расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для
инвестиционной части регионального бюджета. Собственно инвестиционные
поступления бюджета представляют собой доходы, предназначенные для
финансирования капитальных вложений.

Несмотря на большое число источников доходов их, однако, нельзя считать
взаимозаменяемыми. По возможности для финансирования текущих расходов
следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных
случаях для капитальных затрат. Для капитальных затрат целесообразно
использовать субсидии, займы. Налоги для финансирования капитальных
затрат использовать нежелательно.

Долгосрочные займы целесообразно использовать для целей капитальных
затрат региона. Это происходит потому, что капитальные затраты будут
удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а
погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из
средств налогообложения также в течение длительного времени.

Использование займов для целей погашения текущих затрат нежелательно,
так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими
гражданами бремени выплат на будущие поколения, которые, в отличие от
них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат с той точки
зрения, что граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя
расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться
только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат
используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может
быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью
оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут
слишком малы.

Тем не менее, существуют случаи, когда займы являются приемлемым
источником финансирования текущих расходов. Бюджетные расходы обычно
производятся по достаточно стабильному графику в течение всего года, в
то же время поток поступлений в региональный бюджет может быть менее
регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года
следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах или
иметь небольшое положительное сальдо для того, чтобы покрывать
капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые
региональными органами власти для компенсации нерегулярного поступления
платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени органам власти приходится идти на
непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от стихийного
бедствия, техногенной катастрофы и т.п. Подобные чрезвычайные расходы
могут финансироваться за счет использования чрезвычайных способов.
Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование
чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в
условиях постоянного бюджетного дефицита на практике данный способ не
всегда оправдан.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа имущества,
принадлежащего субъекту Федерации, но с точки зрения эффективной
региональной политики, данный способ может быть рекомендован только в
том случае, если отчуждается высоколиквидное имущество или ценные
бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи.
Продажа же части региональной собственности с целью приобретения другого
имущества нерациональна в том числе и потому, что срочная продажа
недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по
цене ниже рыночной.

Если региональные органы власти не располагают возможностями по
немедленному увеличению доходов, а вышестоящий уровень управления не
оказал необходимой помощи, остается единственная возможность привлечь
займ для покрытия непредвиденных расходов.

При использовании займов на эти или иные цели следует учитывать, что
увеличение доли заемных средств в региональном бюджете приводит к
существенному увеличению рисков, связанных с изменением рыночной
конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на
жестких условиях соблюдения схемы погашения основного долга и регулярной
уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного
управления финансовыми потоками, так как вынуждают в первую очередь
направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не
перед населением.

Расходы региональных бюджетов

Согласно Бюджетному кодексу следующие функциональные виды расходов
финансируются исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

— обеспечение функционирования органов представительной и исполнительной
власти субъектов Федерации;

— обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;

— проведение выборов и референдумов в субъектах Федерации;

— обеспечение реализации региональных целевых программ;

— формирование государственной собственности субъектов Федерации;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов
Федерации;

— содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций,
находящихся в ведении органов государственной власти субъектов
Федерации;

— обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов
Федерации;

— оказание финансовой помощи местным бюджетам;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий,
передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих
к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных
бюджетов;

— прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов
Федерации.

Совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов
субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются
следующие функциональные виды расходов:

— государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением
атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации
и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного
транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение правоохранительной деятельности;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и
проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический
прогресс;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и
воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической
деятельности;

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации в
соответствии с законодательством Российской Федерации;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации,
субъектов Федерации и муниципальных образований.

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней вышеуказанных
расходов производятся по согласованию федеральных органов власти и
органов власти субъектов Федерации и утверждаются соответствующими
законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти
субъекта Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на
территории данного субъекта Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Федерации определяется
Правительством Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно
финансируемых из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных
образований, определяется исполнительным органом государственной власти
субъекта Федерации.

В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные
обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов
различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по
финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства
Российской Федерации, по уровням бюджетной системы Российской Федерации.
Запрещается устанавливать источником финансирования расходов
консолидированный бюджет.

Объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и
муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную
инвестиционную программу. При исполнении федерального бюджета
ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов,
передаются бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам в
порядке межбюджетных отношений.

В целях реализации федеральных целевых программ допускается
финансирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений,
‘Находящихся в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований,
с последующей передачей материально-технических ресурсов получателями
средств федерального бюджета соответствующим учреждениям в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.

Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся
на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической
классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов — представляют собой часть
расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную
деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые
юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной
программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на
инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение
капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным
воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или
увеличивается имущество, находящееся в собственности субъекта Федерации,
другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в
соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе
капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее
функционирование органов регионального управления, бюджетных учреждений,
оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в
форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также
другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в
соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В аналитических целях могут применяться также и иные классификации
бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация
расходов в зависимости от приоритетности тех или иных региональных
расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на
несколько групп, последовательность которых отражает степень
первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом
распределить доходы регионального бюджета. За наиболее важными
расходами, обязательность которых законодательно установлена,
закрепляются наиболее надежные источники доходов. За необязательными
расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода.
Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную
картину основных потребностей региона и использовать различный режим
финансирования и контроля исполнения для различных направлений
расходования средств.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом
соответствующим решением утверждаются источники финансирования дефицита
бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без
дефицита соответствующим решением о бюджете может быть предусмотрено
привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для
финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

Текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов
регионального бюджета.

Размер дефицита регионального бюджета, утвержденный законом субъекта
Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15
процентов объема доходов регионального бюджета без учета финансовой
помощи из федерального бюджета. В случае утверждения в бюджете на
соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный
размер дефицита регионального бюджета может превышать 15%-е ограничение,
но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются представительными
органами власти в бюджете на очередной финансовый год по основным видам
привлеченных средств:

— выпуск ценных бумаг от имени субъекта Федерации;

— бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— кредиты, полученные от кредитных организаций;

— поступления от продажи имущества, находящегося в государственной
собственности субъекта Федерации;

— изменение остатков средств на счетах по учету средств регионального
бюджета.

Государственный долг субъекта Федерации рассчитывается как совокупность
долговых обязательств субъекта Федерации:

— кредитных соглашений и договоров;

— государственных займов субъекта Федерации, осуществляемых путем
выпуска ценных бумаг субъекта Федерации;

— договоров и соглашений о получении субъектом Федерации бюджетных ссуд
и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации;

— договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта
Федерации;

— соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от
имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых
обязательств субъектов Федерации прошлых лет.

В объем государственного долга субъектов Федерации включаются:

— основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам
субъектов Федерации;

— объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Федерации;

— объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам,
полученным субъектом Федерации от бюджетов других уровней;

— объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным
субъектом Федерации.

Государственный долг региона полностью и без условий обеспечивается всем
находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом, составляющим
казну субъекта Российской Федерации. Долговые обязательства региона
погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не
могут превышать 30 лет.

Законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год должен
быть установлен верхний предел долга субъекта Федерации с указанием в
том числе предельного объема обязательств по гарантиям.

Предельный объем государственного долга субъекта Федерации не должен
превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой
помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской
Федерации.

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в
бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих
положений в федеральный бюджет с одновременным внесением изменений в
Бюджетный кодекс.

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных
государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются
в бюджете, из которого передаются расходы как отдельный вид расходов
бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.
Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской
Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных
государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как
доход в форме безвозмездных перечислений.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следующие формы
оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального
бюджета:

— предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности регионов;

— предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных
целевых расходов;

— предоставления бюджетных кредитов;

— предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых
разрывов, возникающих при исполнении регионального бюджета.

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня
минимальной бюджетной обеспеченности регионов предоставляется при
условии подписания соглашения об исполнении регионального бюджета через
Федеральное казначейство Российской Федерации.

Если регион становится получателем финансовой помощи из федерального
бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, на
его деятельность налагаются определенные ограничения. Такой регион не
имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет
средств бюджета субъекта Федерации, в лучшие условия (оплата труда,
командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными
служащими федеральных учреждений. Запрещается предоставлять бюджетные
кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета
субъекта Федерации, а также предоставлять государственные гарантии в
размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта Федерации.

Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе
проводить проверку бюджета субъекта Федерации — получателя финансовой
помощи из федерального бюджета. При получении субъектом Российской
Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов
его консолидированного бюджета, проверка регионального бюджета
проводится в обязательном порядке. Проверку бюджета субъекта Федерации
могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата
Российской Федерации.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации,
предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на
предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов,
обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных
социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются
возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Порядок
согласования с регионами нормативов финансовых затрат на предоставление
государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,
а также сами нормативы устанавливаются Правительством Российской
Федерации. Порядок предоставления и расчета конкретных размеров
финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности определяется федеральным законом.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного
финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных
государственных социальных стандартов при безусловном исполнении
долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных
государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной
обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы, а при
исполнении бюджета не могут финансироваться расходы, не связанные с
достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо
расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных
социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании
других при безусловном исполнении долговых обязательств.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации
предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер
(расходов по федеральным целевым программам, капитальным расходам,
расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации и др. целевых расходов). Порядок их предоставления
и расчет определяются специальным федеральным законом либо бюджетом на
очередной финансовый год.

Субъекты Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на
финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером
затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести
месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления
указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд
определяются федеральным бюджетом. В случае, если предоставленные
бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток
непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи,
оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального
бюджета в очередном финансовом году.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета
субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов,
возникающих при исполнении местного бюджета. Субъект Федерации может
оказывать финансовую помощь местным бюджетам. Такая помощь может
предоставляться из фондов финансовой поддержки муниципальных
образований, образуемых в региональном бюджете в форме финансовой помощи
на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности
муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных
государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование
которых возложена на органы местного самоуправления. Помощь может быть
предоставлена также в форме субвенций на финансирование отдельных
целевых расходов или в иной форме, предусмотренной региональным
бюджетным законодательством.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня
социально-экономического развития, порядок предоставления и расчет
субвенций на финансирование целевых расходов, порядок и условия
предоставления бюджетных ссуд определяются законом субъекта Федерации.

Приведем в качестве примера закон «О бюджете города Москвы на 2001 год».

ДОХОДЫ БЮДЖЕТА ( тыс. рублей) Доля в %

1. НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ — всего 147 709 014 75,8%

В том числе:

НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ (ДОХОД), ПРИРОСТ КАПИТАЛА — всего 111 965 117 57,5%

из них:

— налог на прибыль (доход) предприятий и организаций 76 774 018 39,4%

— подоходный налог с физических лиц 35 037 647 18,0%

— налог на игорный бизнес 153 452 0,1%

НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ, ЛИЦЕНЗИОННЫЕ И РЕГИСТРАЦИОННЫЕ СБОРЫ — всего
21 177 738 10,9%

из них:

акцизы 4 260 671 2,2%

— лицензионные и регистрационные сборы – всего 25 523

— налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов,
выраженных в иностранной валюте 271 635 0,1%

— налог с продаж 16 619 909 8,5%

НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД — всего 182 521 0,1%

из них:

единый налог на совокупный налог для субъектов малого
предпринимательства 182 521

НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО — всего 13 052 308 6,7%

из них:

налог на имущество физических лиц 16 647

— налог на имущество предприятий 12 841 838 6,6%

— налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения
193 823

ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ — всего 280 848 0,1%

из них:

— платежи за пользование недрами 1 326

— плата за пользование водными объектами 9 522

— земельный налог за земли городов и поселков 270 000

ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ — всего 1 050482 0,5%

из них:

— госпошлина 215 388 0,1%

— местные налоги и сборы (в т.ч. налог на рекламу) — всего 835 094 0,4%

2. НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ — всего 27 114 292 13,9%

в том числе:

ДОХОДЫ ОТ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ,

ИЛИ ОТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ — всего 21 445 420 11,0%

из них:

— дивиденды по акциям, принадлежащим государству 250 000 0,1%

— доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной
собственности 7 485 120 3,8%

— доходы от продажи квартир 13 587 900 7,0%

— доходы от реализации конфискованного, бесхозного имущества и кладов
33 000

— прочие поступления от имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности 89 400

ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ПРОДАЖИ ЗЕМЛИ И НЕМАТЕРИАЛЬНЫХ АКТИВОВ 8 622

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПЛАТЕЖИ И СБОРЫ — всего 447 732 0,2%

из них:

— сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопасности дорожного
движения (кроме штрафов) 305 748

— прочие платежи, взыскиваемые государственными организациями за
выполнение определенных функций 141 984

ШТРАФНЫЕ САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА — всего 621 755 0,3%

из них:

— санкции за нарушение порядка применения цен 60 857

— административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение
правил дорожного движения 560 898

ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ — всего 4 590 763 2,4%

из них:

— проценты по фонду продовольственных ресурсов 154 000 0,1%

— плата за право заключения договоров аренды земли 784 400 0,4%

— долевые передачи предприятий и организаций на развитие социальной и
инженерной инфраструктуры города 55 000

— доходы от размещения наружной рекламы 808 350 0,4%

— прочие неналоговые доходы 2 789 013 1,4%

3. СРЕДСТВА, ПЕРЕДАВАЕМЫЕ В ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ (19 160 882 9,8%

4. ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ — всего 39 115 882 20,1%

в том числе:

Территориальный дорожный фонд 19 500 000 10,0%

из них:

— налог на пользователей автомобильных дорог 16 400 000 8,4%

— налог с владельцев транспортных средств 500 000 0,3%

— субвенции из федерального бюджета 2 600 000 1,3%

Территориальный экологический фонд 455 000 0,2%

Целевые бюджетные фонды развития территорий административных округов и
районов 5 104091 2,6%

Целевой бюджетный жилищно-инвестиционный фонд 13 252 400 6,8%

Целевой бюджетный фонд пожарной безопасности города Москвы 47 072

Целевой бюджетный фонд безопасности дорожного движения 304 563 0,2%

Целевой бюджетный фонд борьбы с преступностью 172 706 0,1%

Целевой бюджетный фонд рекламы и городской информации 280 050 0,1%

ИТОГО ДОХОДОВ 194 778 306 100%

РАСХОДЫ БЮДЖЕТА (тыс. рублей) Доля в %

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 4 278 759 2,3%

в том числе:

— функционирование законодательных (представительных) органов
государственной власти 201 170 0,1%

— функционирование исполнительных органов государственной власти 3 190
098 1,7%

— прочие расходы на общегосударственное управление 158 491 0,1%

— функционирование органов местного самоуправления 729 000 0,4%

2. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
ГОСУДАРСТВА 2 160 006 1,2%

в том числе:

— органы внутренних дел 1 695 625 0,9%

— Московский округ внутренних войск Министерства внутренних дел
Российской Федерации 12 919

— Управление Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации
по городу Москве 72 372

— Управление исполнения наказаний Министерства юстиции Российской
Федерации по городу Москве 21340

—— расходы по укреплению материально-технической базы структур,
участвующих в обеспечении правопорядка на территории города Москвы 74
750

— создание института мировых судей в городе Москве 100 000

— капитальные вложения 183 000

3. ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И СОДЕЙСТВИЕ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОМУ
ПРОГРЕССУ 400 000 0,2%

в том числе:

— разработка перспективных технологий и приоритетных направлений
научно-технического прогресса 365 300

— поддержка инфраструктуры науки 34 700

4. ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО 6 248 346 3,4%

в том числе:

— проведение мероприятий по поддержке промышленности 4 895 070 2,6%

— типовое проектирование 131 285 0,1%

— субсидии на строительство или приобретение жилых помещений,
компенсации собственникам жилых помещений, изымаемых для государственных
или муниципальных нужд 650 000 0,4%

— компенсации стоимости строительства дома ЖСК 13 091

— капитальные вложения 558 900 0,3%

5. СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫБОЛОВСТВО 2 587 631 1,4%

в том числе:

— мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 147 994
0,1%

— расходы по пополнению фонда продовольственных ресурсов 2 300 000
1,2%

— расходы на ветеринарию 19 637

— капитальные вложения 120 000 0,1%

6. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ,
ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЯ, КАРТОГРАФИЯ И ГЕОДЕЗИЯ

в том числе:

— расходы по обезвреживанию радиоактивных отходов 450 000 0,2%

— капитальный ремонт зеленых насаждений 147 260 0,1%

— содержание зеленых насаждений 311 627 0,2%

—экомониторинг 7 800

— содержание Управления инспекционного экологического контроля
Департамента природопользования и охраны окружающей природной среды 11
850

— капитальные вложения 1 013 110 0,5%

7. ТРАНСПОРТ, ДОРОЖНОЕ ХОЗЯЙСТВО, СВЯЗЬ И ИНФОРМАТИКА 8 206 053 4,4%

в том числе:

— дотация на покрытие убытков от эксплуатации наземного пассажирского
транспорта 3 845 400 2,1%

— дотация на покрытие убытков от работы метрополитена 2 203 263 1,2%

— расходы на противопожарные мероприятия по метрополитену 59 600

— капитальный ремонт трамвайных путей и контактно-кабельных сетей 176
900 0,1%

— телекоммуникационные услуги 110 000 0,1%

— расходы по перевозке пассажиров речным транспортом 4 700

— капитальные вложения 1 806 190 1,0%

8. РАЗВИТИЕ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 618 660 0,3%

в том числе:

— расходы по поддержке малого предпринимательства 558 023

— расходы по развитию рынка ценных бумаг 51 437

— реализация программ по предупреждению преступлений и правонарушений на
финансовом рынке 9 200

9. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО 39 122 497 21,1%

в том числе:

ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО: 23 630 293 12,7%

— капитальный ремонт жилищного фонда 6 151 647 3,3%

— расходы по эксплуатации жилищного фонда 9 511 546 5,1%

— эксплуатация ЕИС «Жилище» 37 700

— возмещение разницы в тарифах на тепловую энергию 7 556 600 4,1%

— возмещение ущерба муниципальному жилищному фонду в результате
страховых случаев 44 000

— расходы на выполнение работ по формированию кондоминиумов 1 800

— капитальные вложения 327 000 0,2%

КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО 15 492 204 8,4%

из них:

— расходы на благоустройство города 6 314 807 3,4%

В том числе:

— капитальный ремонт объектов внешнего благоустройства 1 783 200 1,0%

— содержание объектов внешнего благоустройства 4 526 807 2,4%

— расходы на уборку города 2 872 710 1,5%

— капитальные вложения 9 177 397 5,0%

10. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И
СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ 233 300 0,1%

11. ОБРАЗОВАНИЕ 18 305 607 9,9%

В том числе:

— дошкольное образование 3 338 002 1,8%

— общее образование 8 711 396 4,7%

— начальное профессиональное образование 930 305 0,5%

— среднее профессиональное образование 661 648 0,4%

— переподготовка и повышение квалификации 131 712 0,1%

— высшее профессиональное образование 475 204 0,3%

— прочие расходы в области образования 1 545 340 0,8%

— капитальные вложения 2 512 000 1,4%

12. КУЛЬТУРА, ИСКУССТВО И КИНЕМАТОГРАФИЯ 2 817 277 1,5%

В том числе:

— культура и искусство 1 916 690 1,0%

— капитальные вложения 900 587 0,5%

13. СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 1 850 028 1,0%

В том числе:

— телевидение и радиовещание 1 632 583 0,9%

— периодическая печать и издательства 104 850 0,1%

— прочие средства массовой информации 112 595 0,1%

14. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА 17 045 656 9,2%

В том числе:

— здравоохранение 14 438 379 7,8%

— санитарно-эпидемиологический надзор 5 353

— физическая культура и спорт 272 524 0,1%

— капитальные вложения 2 329 400 1,3%

15. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 14 396 076 7,8%

в том числе:

— учреждения социального обеспечения 1 492 238 0,8%

— социальная помощь 11 401 348 6,2%

— молодежная политика 94 735 0,1%

— прочие мероприятия в области социальной политики 183 265 0,1%

— государственные пособия гражданам, имеющим детей 1 137 590 0,6%

— капитальные вложения 76 900

16. ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 16 367 799 8,8%

17. ПРОЧИЕ РАСХОДЫ 9 677 753 5,2%

в том числе:

— резервный фонд 3 186 905 1,7%

— проведение выборов и референдумов 151 852 0,1%

— прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам 6 338 996 3,4%

из них:

— содержание Военного комиссариата города Москвы 71 921

— финансирование массовых и общественных мероприятий 87 436

— проведение целевых мероприятий межрегионального характера 146 700 0,1%

— расходы по образованию Московского городского казначейства 521 702
0,3%

— участие государственных органов в формировании уставных фондов,
взносов, паев и т.д. 276 250 0,1%

— расходы по приобретению валюты для закупок оборудования и расходных
материалов, а также реализации международных проектов 2 030 000 1,1%

— возмещение расходов Департамента государственного и муниципального
имущества города Москвы по контролю за сбором арендной платы и
проведением торгов по продаже государственного и муниципального
имущества 373 800 0,2%

— расходы по страхованию нежилых помещений, переданных в оперативное
управление хозяйствующим субъектам 100 000 0,1%

— капитальные вложения 1 462 900 0,8%

18. ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ 39 115 882 21,1%

в том числе:

Территориальный дорожный фонд 19 500 000 10,5%

Территориальный экологический фонд 455 000 0,2%

Целевые бюджетные фонды развития территорий административных округов и
районов 5 104 091 2,8%

Целевой бюджетный жилищно-инвестиционный фонд 13 252 400 7,1%

Целевой бюджетный фонд пожарной безопасности города Москвы 47 072

Целевой бюджетный фонд безопасности дорожного движения 304 563 0,2%

Целевой бюджетный фонд борьбы с преступностью 172 706 0,1%

Целевой бюджетный фонд рекламы и городской информации 280 050 0,2%

ИТОГО РАСХОДОВ 185 373 977 100%

ПРОФИЦИТ (направляется на погашение долга) 9 404 329 5%

Бюджетные и внебюджетные фонды

Обособленной частью финансовых ресурсов региона являются бюджетные и
внебюджетные фонды, которые могут быть постоянно действующими или
создаваться на определенный период времени. Создание и организация их
деятельности регулируется федеральным и региональным законодательством.
В субъектах Федерации принимаются как общие законодательные акты, так и
специальные законы о создании конкретных фондов.

Бюджетные фонды создаются в составе регионального бюджета как
обособленные бюджетные средства для:

— целевого финансирования наиболее приоритетных отраслей региональной
экономики;

— ликвидации неблагоприятных последствий от возникновения чрезвычайных
ситуаций;

— социально-экономических, экологических, научно-технических и иных
значимых для региона программ и мероприятий.

Внебюджетный фонд — обособленная часть финансовых ресурсов региона, не
входящая в состав регионального бюджета и имеющая самостоятельные
источники формирования и целевое направление использования.

В регионах формируются и действуют:

— территориальные подразделения федеральных внебюджетных фондов;

— региональные внебюджетные фонды, средства которых являются
региональной собственностью;

— внебюджетные фонды муниципальных образований.

Например, закон Тверской области «О бюджетных и внебюджетных фондах
Тверской области» от 18 мая 1995 г. предусматривает следующие бюджетные
фонды:

— валютный фонд;

— фонд финансовой поддержки территорий;

— фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства;

— фонд развития области;

— фонд послеприватизационной поддержки предприятий;

— фонд поддержки малого и среднего предпринимательства;

— фонд сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

— иные фонды в соответствии с принятыми программами на предстоящий
финансовый год.

Указанные целевые бюджетные фонды, кроме фонда финансовой поддержки
важнейших отраслей народного хозяйства, могут объединяться в единый
бюджетный залоговый фонд. К резервным бюджетным фондам области отнесены
фонд ликвидации чрезвычайных ситуаций, фонд непредвиденных расходов
исполнительного органа власти.

Областными внебюджетными фондами являются фонды:

— развития территории области;

— социальной поддержки населения;

— областной администрации;

— экологический;

— развития жилищного строительства и др.;

— местные внебюджетные фонды, образуемые органами местного
самоуправления.

Средства региональных внебюджетных фондов предназначаются для
финансирования комплекса целевых программ и мероприятий, для решения
экономических, социальных, экологических и иных значимых для населения
регионов задач.

Использование средств бюджетных и внебюджетных фондов регулируется
соответствующим нормативным актом субъекта федерации. Структура доходов
и расходов каждого бюджетного фонда устанавливается в Положении о фонде,
а их сумма определяется в региональном бюджете. Формирование доходов и
расходование денежных средств внебюджетного фонда ведется в соответствии
с региональным законом о бюджете такого фонда, где фиксируется структура
доходов и расходов. Такие бюджеты составляются органами управления
фондом и представляются на утверждение региональной администрацией
одновременно с проектом закона о бюджете региона.

Из средств бюджетных и внебюджетных фондов могут выдаваться ссуды в
порядке и на условиях, определяемых законом о региональном бюджете. В
законодательном акте о бюджете внебюджетного фонда предусматривается
предельная сумма средств, выделяемых на возвратной основе, а также
условия их предоставления.

Временно свободные средства бюджетных и внебюджетных фондов в порядке и
на условиях, предусмотренных региональным законодательством, могут
размещаться в активы, приносящие доход. В законодательном порядке может
быть определен норматив страхового запаса. Остатки на счетах
внебюджетных фондов в банках не должны быть ниже установленного
страхового запаса.

Для управления бюджетными и внебюджетными фондами создаются специальные
коллегиальные органы, в которые могут входить представители
исполнительного и законодательного органов субъекта Федерации,
исполнительные директора соответствующих фондов, представители
предприятий, организаций, учреждений, иные заинтересованные лица.

Во многих регионах формируются целевые бюджетные экологические фонды. В
Москве средства такого фонда формируются за счет следующих источников:

( отчисления от платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в
окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения
и нерационального использования природных ресурсов;

( средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного
окружающей природной среде, и от взимания штрафов за экологические
правонарушения, нарушения санитарных норм и правил;

( средства, поступающие в виде компенсации ущерба при строительстве и
эксплуатации объектов, проведении работ, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду;

( средства, предназначенные на компенсационное озеленение;

( средства, полученные от реализации конфискованных орудий охоты и
рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

( добровольные взносы предприятий, организаций, учреждений, объединений
граждан Российской Федерации, а также иностранных юридических и
физических лиц;

( иные источники денежных средств, не противоречащие действующему
законодательству и задачам деятельности фонда.

Средства экологического фонда расходуются по следующим направлениям:

— разработка и реализация имеющих городское и региональное значение
программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей
природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;

— финансирование мероприятий по сохранению и восстановлению природных
комплексов, земельных ресурсов и живой природы, содержанию, развитию
территорий природного комплекса, расширению охранных и рекреационных
зон;

— финансирование строительства и реконструкции природоохранных объектов;

— финансирование создания и совершенствования автоматизированных систем
экологического мониторинга, а также приобретение
контрольно-измерительного и аналитического оборудования;

— финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ, разработка нормативно-законодательной базы в области охраны
окружающей среды, а также внедрение ресурсосберегающих и экологически
чистых технологий;

— финансирование создания и расширения рынка экологических услуг,
производство природоохранного оборудования;

— финансирование программ по экологическому образованию населения,
проведение учебно-методических семинаров, конференций, выставок и
конкурсов;

— подготовка и издание ежегодного доклада о состоянии окружающей среды;

— содержание специализированных экологических инспекций;

— финансирование проведения государственной экологической экспертизы
внепланового и ретроспективного характера, а также экспертизы проектов,
финансируемых за счет средств фонда;

— выдача в установленном порядке бюджетных кредитов на реализацию
природоохранных мероприятий;

— организация выполнения природоохранных мероприятий, финансируемых за
счет средств фонда;

— иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды.

Во многих регионах формируются также целевые бюджетные фонды борьбы с
преступностью. Средства таких фондов расходятся на финансирование
городских программ по борьбе с преступностью, укрепление
материально-технической базы, финансирование непредвиденных расходов
материально-технического характера правоохранительных и воинских
структур, осуществляющих правоохранительную деятельность и др.

Например, в Москве средства фонда борьбы с преступностью формируются за
счет следующих источников:

— добровольные взносы предприятий, организаций, кооперативов,
общественных организаций и формирований, граждан, иностранных
организаций и частных лиц;

— часть средств, полученных от осуществления отдельных экономических
акций с иностранными организациями и фирмами;

— 85 процентов денежных средств, взысканных в качестве штрафов,
налагаемых органами внутренних дел, за исключением штрафов, получатели
которых установлены федеральными законами;

— различные сборы, взимаемые по предписаниям правоохранительных органов;

— плата за проведение исследований номерных обозначений деталей и
агрегатов транспортных средств;

— 25 процентов средств, полученных от аукционной продажи лицензий по
прописке приглашенных иностранных специалистов;

— 3 процента от суммы издержек за проведение публичных торгов
недвижимого имущества в порядке исполнения решений судов;

— плата за регистрацию граждан, постоянно проживающих за пределами
России;

— плата за оформление паспортов и вкладышей к ним.

В рамках общего бюджета или в рамках бюджетных и внебюджетных фондов
могут приниматься программные бюджеты, т.е. бюджеты, создаваемые под
определенные программы и проекты, которые получили название программных
бюджетов. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами,
которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений
организации. Подробная детализация расходов подразделений организации
для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда
базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому,
что организация может быть занята одновременно в нескольких программах,
внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные
подразделения.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную перспективу и является
долгосрочным. Программный бюджет строится на основе оценки того, каких
результатов деятельности следует ожидать в будущем.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или
функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей.
Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование,
постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако
следует учитывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и
разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности
деятельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важнейших этапов:

— постановка целей, выбор методов, последовательность шагов и времени
достижения целей;

— расчет затрат для реализации каждого необходимого шага;

— разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей;

— определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты
поставленные цели.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической
сферах часто существенно отличаются от предполагавшихся, что подрывает
надежность проводившихся при составлении долгосрочного бюджета плановых
расчетов. Плановые расчеты часто оказываются завышенными и
нереалистичными для исполнения. Анализ соотношения затрат и результатов
далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты
предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ
результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготеет к
централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые
решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит
к улучшению координации деятельности, но за счет утраты инициативы на
более низких уровнях принятия решений. Подобный бюджет требует
постоянной централизованной координации и четкого взаимодействия
исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает
имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами.
Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения
каждой подпрограммы, будут для каждого конкретного случая различными, ни
одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается.
Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной
неопределенности всех заинтересованных лиц вместо стабильности прежних
бюджетных систем.

В целом программный бюджет имеет ограниченную сферу и может быть
полезным при централизованном внедрении определенной системы мер,
которая не может быть эффективно и оперативно реализована
соответствующими службами в рамках текущего планирования и
бюджетирования.

Региональное казначейство

С целью повышения эффективного управления средствами региональных
бюджетов в процессе их исполнения, повышения оперативности в
финансировании региональных заказов и программ, обеспечения оперативного
контроля за своевременным зачислением доходов бюджета и целевым
использованием государственных средств многие регионы создают службы
казначейства.

Региональное казначейство является системой финансовых органов субъекта
Федерации, имеющих исключительные полномочия по исполнению регионального
бюджета по доходам и расходам, управлению счетами бюджета и бюджетными
средствами. Обычно казначейство входит в состав Департамента финансов
субъекта Федерации на правах структурного подразделения и состоит из
функциональных подразделений и подчиненных ему территориальных
подразделений. Содержание казначейства осуществляется за счет средств
регионального бюджета.

Основными задачами регионального казначейства являются:

— организация исполнения и исполнение регионального бюджета по доходам и
расходам, управление средствами бюджета на банковских счетах, исходя из
принципа единства кассы;

— осуществление краткосрочного прогнозирования доходов и расходов
бюджета и объема финансовых ресурсов, а также оперативное управление
этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период
расходов, разработка текущих графиков финансирования и установление
лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей и
распорядителей бюджетных средств;

— организация учета бюджетных обязательств получателей бюджетных
средств, контроль за их соответствием установленному объему расходов
бюджета и целевым использованием государственных средств;

— сбор, обработка и анализ оперативной информации о состоянии бюджетной
системы региона, подготовка отчетности об исполнении бюджета;

— подготовка предложений по совершенствованию системы бюджетного
планирования и исполнения бюджета с целью повышения эффективности
использования государственных средств.

В соответствии с возлагаемыми на казначейство задачами
обычно осуществляются следующие функции:

— организация исполнения и исполнение регионального бюджета по доходам и
расходам;

— ведение сводного реестра распорядителей и получателей бюджетных
средств региона;

— организация и осуществление краткосрочного прогнозирования и кассовое
планирование средств регионального бюджета с учетом ожидаемых доходов и
принятых бюджетных обязательств;

— оперативное управление средствами на счетах бюджета с целью
обеспечения финансовыми ресурсами плановых и неотложных расходов в
соответствии с бюджетной росписью и принятыми бюджетными обязательствами
как в рублях, так и в иностранной валюте;

— учет доходов регионального бюджета и целевых бюджетных фондов в
разрезе статей бюджетной классификации и представляет налоговым и другим
органам, осуществляющим учет поступления доходов в разрезе плательщиков,
информацию по установленной форме;

— осуществление возврата из регионального бюджета излишне взысканных и
уплаченных налогов и других платежей;

— осуществление финансирования расходов бюджета по распоряжениям
(поручениям) главных распорядителей, распорядителей и получателей
бюджетных средств с отражением операций на их лицевых счетах;

— финансирование расходов по предоставлению бюджетных кредитов и
обслуживанию регионального государственного долга в соответствии с
решениями, принятыми в установленном порядке;

— осуществление предварительного контроля за целевым направлением
бюджетных средств и соответствием расходов установленным объемам при
выполнении распоряжений (поручений) главных распорядителей,
распорядителей и получателей бюджетных средств;

— оформление в процессе исполнения бюджета взаимных расчетов между
федеральным и региональным бюджетом, а также между участниками
бюджетного процесса;

— организация и сводный учет операций по исполнению регионального
бюджета;

— подготовка в установленном порядке отчетности и оперативной информации
об исполнении бюджета;

— рассмотрение заявлений, предложений, жалоб граждан, предприятий,
учреждений и организаций по вопросам, относящимся к компетенции
казначейства, и жалобы на действия должностных лиц казначейства;

— разработка методических и инструктивных документов по вопросам
казначейского метода исполнения бюджета, относящимся к компетенции
казначейства, обязательных для органов управления, предприятий,
учреждений и организаций, получающих бюджетные средства;

— участие в подготовке проектов законодательных и иных нормативных
правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции казначейства;

— участие в разработке и внедрении автоматизированных технологий
управления государственными финансовыми ресурсами и формировании единой
системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

Для исполнения своих функций региональное казначейство наделяется
правом:

— открывать рублевые и валютные счета в учреждениях Центрального банка
Российской Федерации, уполномоченных банках и в иных кредитных
учреждениях для совершения операций со средствами регионального бюджета
в соответствии с законодательством;

— получать от банков и иных кредитных учреждений первичную информацию и
справки об операциях, совершенных со средствами регионального бюджета, и
состоянии бюджетных счетов организаций и учреждений, финансируемых из
бюджета;

— вести лицевые счета организаций и учреждений, финансируемых из
регионального бюджета, с отражением в установленном порядке операций по
расходованию государственных средств;

— взаимодействовать с территориальным управлением Центрального банка,
Управлением Федерального казначейства, Управлением Министерства
Российской Федерации по налогам и сборам, коммерческими банками по
вопросам, входящим в компетенцию казначейства;

— получать от налоговых и других органов, осуществляющих учет доходов
бюджета, информацию об обязательствах плательщиков по объему и срокам
расчетов, а также о задолженности плательщиков перед региональным
бюджетом;

— получать от главных распорядителей, распорядителей и получателей
бюджетных средств сметы расходов и планы финансирования региональных
заказов и программ, договоры (контракты) на поставку товаров и
выполнение работ (услуг) и другие документы, касающиеся финансирования
расходов бюджета;

— приостанавливать распоряжения организаций и учреждений о расходовании
бюджетных средств в случае превышения лимита бюджетных обязательств или
выявления фактов нецелевого их использования, а также по иным основаниям
с уведомлением получателей бюджетных средств;

— оформлять материалы для обращения с исками к организациям,
предприятиям и учреждениям, допускающим невыполнение поручений и
распоряжений об использовании бюджетных средств;

— сокращать объем финансирования расходов из бюджета получателям
бюджетных средств на основании предписаний органов, уполномоченных
осуществлять контроль за расходованием средств бюджета, в случае
выявления нецелевого использования бюджетных средств, а также в иных
случаях, установленных нормативными правовыми актами.

Стимулирование экономического развития региона

Поддержка деловой активности

Опыт работы в период формирования рыночных отношений и начала
возрождения промышленности показал необходимость консолидации усилий
государственных институтов и субъектов промышленной деятельности на
основе рационального сочетания их взаимных интересов.

Для большинства регионов основная задача на ближайшие годы — сохранить
положительную тенденцию увеличения масштабов производства, объемов
продаж и восстановить позиции региональных товаропроизводителей на
внутреннем и внешнем рынке.

Сохраняет свою актуальность такая задача промышленной политики региона,
как увеличение внутреннего спроса на продукцию. Данная задача решается
на основе повышения качества и надежности и расширения номенклатуры
экспорта для предприятий, работающих на внешний рынок. Кроме того,
решение задач развития промышленности осуществляется на основе целевых
программ поддержки промышленной деятельности и мероприятий по снижению
налоговой нагрузки на реальный сектор экономики.

Как правило, региональными нормативными актами определяются приоритетные
сферы экономической деятельности на конкретной территории, получающие
поддержку. К таким видам деятельности часто относятся:

— производство товаров народного потребления и продуктов питания на
территории региона;

— оказание жилищно-коммунальных услуг населению;

инновационная деятельность в приоритетных областях;

производство и реализация лекарств и медицинской техники;

— производство и переработка сельскохозяйственной продукции;

— различная природоохранная деятельность.

Вопросы оказания поддержки регулируются специальными законодательными
актами субъектов Федерации.

Например, для Москвы в качестве таких направлений выбраны:

— производство продукции для удовлетворения первоочередных, потребностей
населения в продуктах питания, товарах легкой и текстильной
промышленности и других товарах народного потребления;

— производство продукции для обеспечения потребности инфраструктуры
городского хозяйства (транспортные средства, строительные материалы,
дорожно-коммунальная техника, оборудование химической и нефтехимической
промышленности);

— производство продукции, способствующей повышению технического уровня
предприятий города (станкостроение, электротехника, электроника);

— создание технологий и производств, повышающих экологическую и
техногенную безопасность в городе;

— создание ресурсосберегающих технологий и производств;

— разработка и производство новых видов высокотехнологичной, наукоемкой
продукции.

Структурная политика поддержки промышленности региона заключается в
реализации мероприятий по поэтапному выводу проблемных и
низкорентабельных производств в режим устойчивого функционирования, по
снижению на этой основе доли убыточных предприятий и организаций.
Затраты, осуществляемые на реализацию данной политики, во многом
окупаются дополнительными налоговыми доходами, которые будет получать
региональный бюджет от предприятий, ставших прибыльными.

Среди направлений, которые обеспечивают форсированное восстановление
платежеспособности, следует отметить следующие:

— целевая поддержка структурообразующих предприятий региона;

— размещение государственного регионального заказа на промышленных
предприятиях города;

— реструктуризация задолженности по платежам за продукцию и услуги
естественных монополий, а также за услуги коммунального хозяйства,
другим платежам в бюджеты и внебюджетные фонды;

— передача ведомственного жилищного фонда на баланс региона;

— принятие мер по финансовому оздоровлению предприятий;

— форсированное расширение товаропроводящей сети, развитие
межрегиональных связей в промышленности, в том числе на основе создания
торгово-промышленных центров;

— создание мини-перерабатывающих предприятий по переработке
сельскохозяйственного и животноводческого сырья;

— участие в постоянно действующих и передвижных оптовых российских,
международных ярмарках и выставках;

— совершенствование нормативно-правовой базы в области промышленной
деятельности.

Государственная поддержка должна строиться на принципах приоритетности
интересов населения региона, гарантий финансовой эффективности,
гласности, возвратности предоставляемых средств.

Например, Алтайское краевое Законодательное Собрание приняло Закон «О
государственной поддержке товаропроизводителей Алтайского края» от 20
декабря 1996 г. в целях стимулирования развития производства на
территории края, повышения объемов выпуска и реализации новых видов
товаров, оказания услуг, освоения перспективных технологий и увеличения
рабочих мест.

Меры государственной поддержки распространены на хозяйствующие субъекты
всех организационно-правовых форм и форм собственности, являющиеся
самостоятельными субъектами налогообложения по законодательству,
иностранные юридические лица, их представительства и филиалы,
находящиеся в Алтайском крае и осуществляющие производство продукции,
выполнение работ, оказание услуг на территории края в сфере
промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи.
Поддержка не распространяется на товаропроизводителей и иные
хозяйствующие субъекты, в отношении которых возбуждена процедура
банкротства. Мерами государственной поддержки являются: налоговые
льготы, отсрочка уплаты сложившейся задолженности по налогам,
стимулирование реализации продукции, произведенной и регионе. Указанные
меры применяются наряду с другими формами государственной поддержки
товаропроизводителей, предусмотренными федеральным и региональным
законодательством и нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления.

Так, на территории края разрешается освобождать товаропроизводителей до
50% от всех видов налогов, зачисляемых в соответствующие бюджеты. Эта
мера возможна при условии, что в течение бюджетного года будет достигнут
рост объема реализации продукции (работ, услуг) в сопоставимых ценах по
сравнению с предыдущим отчетным годом и, соответственно, рост
налогооблагаемой базы из расчета на каждый процент снижения налогов —
0,5 % роста реализации продукции (работ, услуг).

Предоставление налогоплательщикам отсрочки или рассрочки по уплате
региональных и местных налогов может осуществляться по следующим
дополнительным основаниям:

— направление средств в сроки, совпадающие с платой налогов, на
реализацию собственных инвестиционных программ;

— аккумуляция финансовых ресурсов для закупок сырья и материалов,
необходимых для последующего наращивания производства и реализации
продукции и увеличения на этой основе объемов налоговых поступлений;

— принятие мотивированных решений органов исполнительной власти региона
в отношении поддержки предприятий и организаций отдельных отраслей
народного хозяйства, являющихся приоритетными для региона.

Предоставление льгот оформляется договором, заключаемым между
администрацией края (или соответствующим органом местного
самоуправления) и товаропроизводителем. Невыполнение последним своих
обязательств повлечет взимание всех налогов в полном объеме с
начислением пени и штрафа с момента нарушения условий договора.

Например, Закон Ульяновской области «Об экономических соглашениях между
администрацией Ульяновской области и юридическими лицами» от 5 марта
1998 г. устанавливает основные принципы данных соглашений, заключаемых
областной администрацией с юридическими лицами, а также порядок и
условия их заключения.

По закону администрация области и юридическое лицо подписывают
экономическое соглашение, в соответствии с которым областные органы
государственной власти предоставляют юридическому лицу на определенный
срок и конкретных условиях меры государственной поддержки.

Соглашения должны содержать:

— меры государственной поддержки, предоставляемые юридическому лицу со
стороны органов государственной власти области;

— обязательства юридического лица, направленные на рост объема
производства и реализации продукции, товаров, работ, услуг, создание
(сохранение) рабочих мест;

— иные вопросы, имеющие социальное и экономическое значение для региона;

— порядок внесения изменений и дополнений в соглашение,

— срок действия соглашения,

— условия прекращения в случае невыполнения сторонами своих
обязательств,

— порядок и условия продления действия соглашений.

В соглашения могут включаться следующие меры государственной поддержки
со стороны органов государственной власти области:

— предоставление приоритетного права на размещение заказа на поставку
продукции для областных нужд;

— получение гарантий (поручительств) под привлекаемые кредитные ресурсы,
субсидий и дотаций за счет средств регионального бюджета;

— предоставление налоговых льгот в части налогов, поступающих в
областной бюджет;

— льготные условия сдачи в аренду находящихся в государственной
собственности земельных участков, зданий, сооружений, помещений, иные
меры поддержки.

Для заключения соглашения юридическое лицо представляет в областную
администрацию:

а) заявление;

6) проект соглашения;

Форма заявления, а также перечень и форма представляемых на рассмотрение
документов определяются региональной администрацией в соответствии с
установленными требованиями. Бизнес план и проект соглашения должны
пройти обязательную экспертную оценку. Порядок и сроки рассмотрения
поданного заявления и проведения экспертной оценки регламентируются
администрацией области.

Заключенное соглашение передается в законодательное собрание области для
принятия решения о предоставлении мер государственной поддержки в
пределах компетенции этого государственного органа.

В том случае, если законодательное собрание области не принимает решение
о предоставлении юридическому лицу мер государственной поддержки,
соглашение отдается на доработку либо прекращает действие по инициативе
сторон.

В большинстве субъектов Федерации созданы структуры в составе органов
исполнительной власти, осуществляющие поддержку малого
предпринимательства, а также фонды поддержки малого предпринимательства,
приняты и реализуются региональные программы развития и поддержки малого
предпринимательства.

Так, закон Приморского края «О поддержке малого предпринимательства в
Приморском крае» от 11 июля 1997 г. определяет:

— субъекты малого предпринимательства, имеющие право на региональную
поддержку;

— условия предоставления поддержки, ее организационное обеспечение;

— специфика регистрации субъектов малого предпринимательства;

— отчетность и налогообложение данных хозяйствующих субъектов;

— создание и функционирование фондов поддержки малого
предпринимательства в крае. В законе регламентируется:

— финансирование программ развития малого предпринимательства;

— страхование;

— гарантии на получение краевых заказов на производство товаров и
оказание услуг;

— отношения, связанные с подготовкой и повышением квалификации кадров
субъектов малого предпринимательства;

— поддержка внешнеэкономической деятельности;

— информационное обеспечение деятельности и имущественную поддержку,
меры по предотвращению банкротств.

В соответствии с данным законом основным условием получения субъектами
малого предпринимательства региональной поддержки является соответствие
их деятельности одному из приоритетных направлений, определяемых
комплексной программой развития малого предпринимательства в Приморском
крае, а также наличие бизнес-плана на период до 2 лет и договора о
страховании своего имущества.

Для субъектов малого предпринимательства дополнительно определены
налоговые льготы на два года. Средства, высвобождаемые в результате
предоставления налоговых льгот, должны реинвестироваться субъектами
малого предпринимательства в развитие производства.

Краевая администрация и органы местного самоуправления резервируют
определенную долю от общего объема ежегодных заказов на производство и
поставку продукции (товаров и услуг) для нужд региона.

Среди основных направлений поддержки малого предпринимательства,
используемых в регионах, можно выделить следующие:

— разработка мероприятий по совершенствованию и упрощению систем
налогообложения, налоговой и финансовой отчетности, субъектов малого
предпринимательства;

— проведение комплексного мониторинга и анализа деятельности малого
предпринимательства;

— совершенствование законодательной и иной нормативной базы
предпринимательской деятельности;

— разработка и реализация мероприятий по устранению необоснованных
административных барьеров при развитии предпринимательства;

— предоставление льготных кредитов;

— предоставления имущества в лизинг;

— выдача льготных лицензий;

— предоставление в аренду нежилой площади на льготных условиях;

— рассмотрение и принятие мер по конкретным вопросам, жалобам и
обращениям предпринимателей;

— разработка и реализация комплексных целевых программ и проектов
развития малого предпринимательства;

— координация деятельности отраслевых и территориальных органов
исполнительной власти, а также общественных и некоммерческих организаций
по вопросам развития малого предпринимательства и реализации совместных
проектов и программ;

— развитие инфраструктуры малого бизнеса, (создание целостной системы по
оказанию предпринимателям консультационных, информационных, аудиторских
и других услуг, подготовка кадров);

— организация выставок, конференций, семинаров и иных мероприятий;

— ведение Реестра субъектов малого предпринимательства;

— размещению определенной части государственного регионального заказа на
предприятиях и в организациях малого предпринимательства;

— участие в принятии решений по вопросам лицензирования деятельности
малых предприятий, предоставления им в аренду и приватизации нежилых
помещений, земельных участков, передачи подряда на незавершенное
строительство;

— осуществление работы по привлечению внебюджетных источников
финансирования для развития и поддержки малого предпринимательства.

В целях исключения необоснованного административного давления возможно
введение такой меры, как ограничение числа проверок. Можно установить
порядок, при котором территориальным органам контроля и надзора
разрешено проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности
только в плановом порядке (не чаще 1 — 2 раз в год), а внеплановые
проверки субъектов малого предпринимательства допускать исключительно на
основании конкретной информации о нарушениях.

Довольно распространенной формой экономической поддержки хозяйственной
деятельности в регионах является создание специальных фондов. Например,
законом Красноярского края «О краевом лизинговом фонде по обеспечению
предприятий лесопромышленного комплекса продукцией машиностроения» (от
16 апреля 1998 г.) создается фонд для оказания помощи предприятиям,
осуществляющим заготовку и переработку древесины и других лесных
ресурсов на территории Красноярского края, в оснащении их продукцией
машиностроения, производимой машиностроителями края на основе лизинга.

Под продукцией машиностроения понимается любое технологическое
оборудование и механизмы, все виды транспорта, необходимые для
производства, переработки и транспортировки древесины, других лесных
ресурсов и продуктов их переработки. К предприятиям лесопромышленного
комплекса законом отнесены лесозаготовительные, деревообрабатывающие,
лесосплавные, лесохимические, лесоперевалочные, целлюлозно-бумажные
предприятия региона.

Источниками формирования лизингового фонда установлены:

— средства краевого бюджета, направляемые на эти цели в соответствующем
году, в том числе поступившие в виде натуральной и вексельной формы
оплаты;

— средства, получаемые от передачи продукции машиностроения по лизингу;

— иные источники, не запрещенные действующим законодательством.

Объем финансирования из регионального бюджета, а также смета лизингового
фонда по доходам и расходам утверждаются Законодательным Собранием края.
Средства фонда аккумулируются Главным финансовым управлением
администрации края на отдельном счете.

Средства лизингового фонда используются на проведение лизинговых
операций для обеспечения лесопромышленного комплекса продукцией краевых
машиностроительных предприятий на договорной основе. Управление и
распоряжение средствами лизингового фонда осуществляет администрация
края. Предложения об их расходовании готовит Комитет по развитию
лесопромышленного комплекса. Номенклатура продукции машиностроения,
приобретаемой за счет средств фонда, формируется на основании заявок
предприятий лесопромышленного комплекса.

Государственные органы субъектов Федерации часто выступают посредником
между хозяйствующими субъектами, расположенными на их территории, и
иными юридическими лицами и федеральными структурами. Например,
содействуют получению предприятиями федерального заказа, финансирования
и инвестиций, их участию в целевых программах. Региональные органы
способствуют получению инвестиционного или налогового федерального
кредита на льготных условиях, полному или частичному освобождению от
уплаты федеральных налогов, их отсрочке или рассрочке, получению
гарантии Правительства РФ под кредиты иностранных инвесторов.

Важным инструментом регионального регулирования деловой активности
является лицензирование, которое заключается в установлении порядка, при
котором выполнение отдельных видов деятельности в регионе возможно
только при наличии специального разрешения (лицензии).

В субъектах Федерации принимаются как общие законы о лицензировании, так
и специальные, предметом которых является лицензирование конкретных
видов деятельности, например, риэлтерской. Многие регионы приняли
отдельные законы о лицензировании.

Так, закон Челябинской области «О лицензировании отдельных видов
деятельности» от 14 марта 1998 г., в частности, устанавливает основные
принципы лицензирования, органы, осуществляющие лицензирование и их
полномочия. Указанный закон определяет систему лицензирования (сроки
лицензии и условия ее действия, порядок выдачи, переоформление, контроль
за соблюдением условий лицензии, приостановление и аннулирование
лицензии, платежи при выдаче лицензии). В законе перечисляются виды
деятельности, подлежащие лицензированию органами исполнительной власти
области. Кроме того, закон устанавливает ответственность за нарушение
порядка лицензирования и иные нарушения лицензионного законодательства.

Решение задач социально-экономического развития требует привлечения
значительных инвестиций. Реализация крупных инвестиционных проектов и
программ в субъектах Федерации возможна лишь в рамках программ
социально-экономического развития регионов. Это связано с тем, что любой
инвестиционный проект или программа осуществляется в рамках
экономической, правовой и организационной системы региона и не могут
быть рассмотрены вне социальной и экономической инфраструктуры.

Крупные инвестиционные проекты обычно не могут быть разрешены без
поддержки региональных властей (финансовой, законодательной,
предоставления гарантий).

Помимо традиционных региональных инвестиционных инструментов следует
отметить и менее распространенные, но часто эффективные инструменты:

— гарантирование выкупа части эмитируемых ценных бумаг;

— бюджетные гарантии субъекта Федерации;

— двухсторонние и многосторонние соглашения о технической помощи и
целевому финансированию региона;

— использование доли собственности субъекта Федерации и прав в качестве
залогового фонда.

Привлечение инвестиций требует длительной и кропотливой работы всех
органов власти. Среди мер, прямо или косвенно способствующих привлечению
инвесторов в регион, можно отметить:

— индивидуальная работа с крупными потенциальными инвесторами;

— представление инвестиционного потенциала региона в виде открытых
информационных ресурсов в Internet;

— повышение доверия инвестиционных институтов к региональным гарантиям и
инвестиционным инструментам.

— организация взаимодействия региональных банков с другими банками и
финансовыми компаниями;

— поиск стратегических партнеров и потенциальных инвесторов в
заинтересованных регионах и за рубежом;

— поддержка программ социально-экономического развития региона в
федеральных органах власти;

— информационные, консалтинговые, ипотечные, лизинговые и другие услуги
инвесторам и региональным соискателям инвестиций;

— координация деятельности региональных инвестиционных институтов.

Работа по социально-экономическому развитию региона должна
обеспечиваться соответствующим информационным и организационным
сопровождением. Такое сопровождение представляет собой взаимосвязанную
систему информационно-аналитических проектов, информирующих об
экономической и инвестиционной ситуации в регионах, о наиболее
привлекательных инвестиционных предложениях, деятельности финансовых
институтов, коммерческих структур и других субъектов инвестиционного
рынка, а также об экономико-географическом, политическом,
демографическом, экологическом и социальном положении.

Важным направлением информационного сопровождения программ
социально-экономического развития регионов, являются региональные сайты
в сети Internet. Сеть Internet позволяет создать единое информационное
пространство, демонстрирующее потенциал региона, а также среду общения,
продвижения и реализации региональных проектов и программ.
Представляемая информация должна включать информационно-рекламные
материалы о регионе, отраслях хозяйства, крупных компаниях.

Решение задач развития региона может потребовать создания региональных
информационных центров, обеспечивающих органы управления регионом,
предприятия и организации оперативным обменом информацией в интересующих
сферах деятельности.

Основным инструментальным средством региональных информационных центров
могут являться современные геоинформационные системы, позволяющие
создавать единое информационное пространство, обеспечивающее
согласованную, оперативную работу различных пользователей информации,
каждый из которых имеет возможность использования всех ресурсов
формируемого информационного пространства. Информационная база
геоинформационной системы включает картографическую и фактографическую
информацию. Основу картографической информации составляет географическая
карта региона.

Специализированная картографическая информация создается с помощью
геоинформационной системы путем «наложения» отдельных слоев на базовый
слой. Фактографические данные, представляющие характеристики объектов
информации, заносятся в обновляемую базу данных геоинформационной
системы с одновременной пространственной привязкой к соответствующему
слою картографической информации, в результате чего и создается общая
пространственная база данных.

По мнению экспертов, использование систем информационного обеспечения
центра позволяет решать такие задачи, как:

— ведение кадастров земельных, водных, лесных ресурсов, а также
месторождений полезных ископаемых;

— контроль, планирование и управление строительством, сельским
хозяйством, использованием водных, лесных, земельных и минеральных
ресурсов, техническими сетями (электро-газо-водоснабжения, канализации,
связи и др.);

— контроль, планирование и управление недвижимостью, налогообложением;

— контроль, планирование и управление транспортом;

— демографическая статистика;

— контроль и исследования изменений природной среды;

— планирование, управление и контроль работы оперативных служб,
обеспечивающих предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций;

— сбор и доведение до заинтересованных субъектов информации о продукции,
выпускаемой на предприятиях региона и о потребностях рынка;

— поиск потенциальных инвесторов и предоставление информации для
реализации инвестиционных проектов.

Конечно, создание таких систем требует значительных финансовых затрат и
времени. Однако создание баз данных может осуществляться
последовательными этапами, в том числе с использованием кадровых
ресурсов региональных высших учебных заведений. Такая работа,
направленная на решение практической задачи, будет являться не только
полезной для студентов, изучающих современные информационные технологии,
но и позволит постепенно создавать цифровые базы данных для будущего
регионального информационного центра.

Ценообразование

Политика сдерживания инфляции в регионах осуществляется за счет
регулирования цен на те виды продукции и услуг, которые определены
правовыми актами по ценообразованию Правительства Российской Федерации,
а также повышения насыщенности продукцией товарных рынков региона.

Важным рычагом финансового регулирования является ценообразование.
Ценообразование заключается в установлении цен (тарифов) на продукцию,
работы, услуги подведомственных предприятий и организаций, а также в
участии в принятии федеральных решений на ограниченный круг товаров
(работ), реализуемых на территории регионов.

Субъекты федерации своими нормативными актами устанавливают тарифы на
продукцию (работы, услуги), производимую региональными государственными
предприятиями и организациями. В частности, региональными нормативными
актами утверждаются тарифы на услуги автомобильного транспорта, тарифы
на перевозки пассажиров в пригородном сообщении, пределы цен на
отдельные виды товаров и услуг.

Порядок и принципы ценообразования могут регулироваться специальным
региональным законом.

Например, Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» от 9 июля
1997г. определяет государственные органы, осуществляющие регулирование
цен, к которым относятся Государственное Собрание, Глава Республики и
Кабинет Министров Республики. В законе указываются основные принципы
ценовой политики и регулирования цен:

— обеспечение экономической обоснованности затрат, уровня рентабельности
производства товаров;

— учет результатов деятельности субъектов ценообразования по итогам года
работы — за период действия ранее утвержденных цен;

— учет качества потребительских свойств и социальной значимости товаров;

— учет рыночной конъюнктуры;

— влияние цен на объемы и эффективность производства.

Законом определены те виды товаров, по которым осуществляется
государственное регулирование цен:

— социально значимые товары (перечень утверждается Кабинетом Министров
Республики);

— продукция естественных монополий,

— отдельные товары, производимые хозяйствующими субъектами, имеющими
долю на рынке определенного товара более 35%.

Регулируемая цена может быть ниже экономически обоснованной, если
существует решение о возмещении разницы субъектам ценообразования из
бюджета соответствующего уровня.

В Законе определен механизм государственного регулирования цен.

Прямое регулирование осуществляется путем установления фиксированных
предельных цен или предельных коэффициентов повышения цен, предельных
уровней рентабельности, предельных размеров снабженческо-сбытовых и
торговых надбавок, наценок, скидок, декларирования изменения цен
(тарифов).

Косвенное регулирование включает льготное налоговое обложение,
кредитование, предоставление субсидий, дотаций, компенсаций из бюджетов
соответствующего уровня.

Если предусмотренный Законом порядок установления регулируемых цен не
обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам экономически обоснованный
уровень цены, им предоставляются дотации за счет средств бюджета
соответствующего уровня. Расходы на дотации в связи с введением прямого
регулирования цен учитываются в этих бюджетах отдельной строкой.

При введении фиксированных цен хозяйствующие субъекты обязаны
реализовывать товары по этим ценам. При установлении тарифов предельный
коэффициент повышения цен не должен быть выше установленной предельной
величины.

В соответствии с Законом Республики Башкортостан основаниями для
принятия решений о применении конкретных методов ценового регулирования
могут являться результаты анализа деятельности хозяйствующих субъектов,
сложившейся конъюнктуры рынка с учетом стимулирующей роли конкретных
методов повышения качества товаров и удовлетворение спроса на них.

В процессе анализа оценивается обоснованность затрат и принимаются во
внимание:

— издержки (заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные
расходы, налоги и другие платежи и др.);

— прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным
ценам,

— государственные дотации и другие меры государственной поддержки;

— уровень использования производственных мощностей хозяйствующих
субъектов;

— сохранение достигнутого уровня объемов их производства.

Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» разграничивает
полномочия органов, осуществляющих государственное регулирование цен.

Государственное Собрание Республики: принимает законы по вопросам
регулирования ценообразования и осуществляет контроль за их исполнением.
Глава Республики утверждает концепцию регулирования ценообразования с
учетов уровня экономического развития, финансовой, кредитной, налоговой
и социальной политики, а также делает поручения органам исполнительной
власти по вопросам ценообразования и контроля за соблюдением
государственной дисциплины цен.

Кабинет Министров Республики утверждает концепцию ценовой политики и
проводит ее, устанавливает регулируемые цены, коэффициенты скидки и
надбавки на товары, определяет порядок применения экономических санкций
за нарушение дисциплины цен.

Органы местной власти могут регулировать цены на товары в пределах
предоставленных им полномочий, привлекать к административной
ответственности виновных в нарушении государственной дисциплины цен, а
также обеспечивают проведение на своей территории единой политики цен,
организацию контроля за правильностью установления тарифов, наценок и
скидок.

Юридические лица, а также индивидуальные предприниматели обладают
правом:

— самостоятельно формировать цены на товары, за исключением случаев
применения регулируемых цен;

— получать в органах государственного регулирования цен информацию о
нормативных актах по вопросам ценообразования;

— обжаловать в установленном порядке действия этих органов.

Хозяйствующие субъекты обязаны:

— соблюдать государственную дисциплину цен;

— обеспечивать беспрепятственный доступ работников государственных
органов, осуществляющих регулирование цен, к документам, необходимым для
выполнения их полномочий;

— предоставлять достоверные сведений компетентным органам и выполнять их
решения, принятые в пределах установленных законодательством полномочий.

Предприятия, находящиеся в региональной собственности, могут
использоваться органами власти субъекта Федерации в качестве эффективных
инструментов региональной экономической и социальной политики. В
некоторых случаях монополия под контролем органов власти региона
позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии
масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного
и устойчивого развития.

При этом необходимо учитывать, что большое число предприятий в
собственности региона при недостаточном уровне оплаты услуг или при
резком увеличении производственных издержек, например, из-за повышения
цен на электричество или транспортные перевозки, может привести к
возникновению задолженности регионального бюджета.

Органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования
цены на услуги, предоставляемые предприятиями, принадлежащими субъекту
Федерации. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги
равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену
закладывается определенная норма прибыли. В целях увеличения доходов
регионального бюджета или для ограничения потребления в цену услуг может
закладываться повышенная норма прибыли.

Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы органы власти могли
оперативно путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В
интересах социально-экономической политики тарифы могут быть
дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации
социальной сферы, население с различным уровнем дохода.

По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования
определенных видов экономической деятельности или в целях социальной
поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным
тарифам может финансироваться либо за счет средств регионального
бюджета, либо за счет повышенных тарифов для определенных категорий
плательщиков.

Для эффективного ведения хозяйства региона вся существующая и
приобретаемая собственность должна подлежать жесткому учету и включаться
в единый реестр собственности региона.

Ведение реестра региональной собственности целесообразно поручить единой
службе. Сведения о движении имущества должны регулярно обновляться путем
направления соответствующих учетных форм должностными лицами службе,
ведущей реестр. Реестр региональной собственности должен ежегодно
предоставляться представительному органу для учета при составлении
бюджета. Население должно иметь право свободно ознакомиться с реестром.

Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду региональной
собственности состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать
рыночным условиям (обеспечение рыночной продажной цены, арендной платы).

Важным инструментом экономического развития региона являются
государственные региональные предприятия и иная собственность,
принадлежащая субъекту Федерации. Размер государственной собственности
региона должен быть необходимым и достаточным для осуществления органами
власти функций и полномочий, закрепленных действующим законодательством.

В соответствии с законом Орловской области «О государственной
собственности Орловской области» от 28 апреля 1997 г. государственная
собственность области и находящиеся на ее территории федеральная или
иная собственность (переданная Орловской области во владение,
пользование и распоряжение), земля и другие природные ресурсы составляют
экономическую основу деятельности органов государственной власти
области.

К государственной собственности Орловской области отнесено:

— имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление
предприятиям и учреждениям образования, здравоохранения, социального
обеспечения, культуры, органам государственной власти и т.п.;

— имущественные и личные неимущественные права, информация,
интеллектуальная собственность, принадлежащие области;

— денежные средства, ценные бумаги, финансовые активы и иное имущество.

Средства регионального бюджета и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями,
составляют областную казну.

Например, в Орловской области закреплены соответствующие
организационно-правовые формы использования региональной собственности:

— областное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения;

— некоммерческое учреждение на праве оперативного управления;

— предприятие со смешанной формой собственности;

— совместное предприятие.

Данным законом регламентируется изъятие для государственных нужд либо
ввиду ненадлежащего использования земли, когда такое изъятие невозможно
без прекращения права собственности на недвижимость, а также
приобретение в собственность региона имущества, принадлежащего
гражданам и юридическим лицам (национализация), с возмещением его
стоимости и других убытков в порядке, установленном федеральным
законодательством.

В отдельных субъектах Федерации приняты нормативные правовые акты,
содержащие характеристику региональных унитарных предприятий, порядок
создания, государственной регистрации и лицензирования деятельности.

Так, в законе Свердловской области «О статусе областям государственного
унитарного предприятия» (в ред. от 19 ноября 1998 г.) региональное
(областное государственное) унитарное предприятие определяется как
самостоятельная коммерческая организация, образованная для производства
и реализации продукции, работ и услуг для удовлетворения общественных
потребностей.

Предметом деятельности регионального унитарного предприятия является
производство продукции, выполнение работ и оказанные услуг в
соответствии с уставом. Помимо основной деятельности, предусмотренной
уставом, унитарное предприятие ведет хозяйственную деятельность в
социальной сфере. В установленном законодательством порядке оно вправе
осуществлять совместную деятельность с другими предприятиями.

По своим обязательствам региональное унитарное предприятие несет
ответственность всем находящимся у него на праве хозяйственного ведения
имуществом. Субъект Федерации не несет ответственности по обязательствам
предприятия. Унитарное предприятие самостоятельно отвечает за нарушение
законодательства.

Иной статус имеют бюджетные организации.

Региональное бюджетное учреждение — это организация, созданная органами
государственной власти субъекта Федерации для осуществления
управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных
функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из
регионального бюджета или бюджета государственного фонда на основе сметы
доходов и расходов.

Региональные бюджетные учреждения наделяются государственным имуществом
на праве оперативного управления и не имеют статуса федерального
казенного предприятия. Данные учреждения не могут получать кредиты у
кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за
исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов и
случаев неполного финансирования (менее 75% от установленного объема)
или задержки финансирования более чем на два месяца.

В указанных случаях неполного финансирования или задержки финансирования
учреждение может самостоятельно определять объемы бюджетных ассигнований
по предметным статьям экономической классификации расходов бюджета и
уточнять смету доходов и расходов с уведомлением распорядителя бюджетных
средств и органа, исполняющего бюджет.

Законодательством субъектов Федерации часто регламентируется статус
конкретных региональных государственных организаций. Например, Закон
Ханты-Мансийского автономного округа «О региональной государственной
страховой компании» от 3 ноября 1997 г. закрепляет принципы и условия
создания региональной страховой компании (РСК), на которую возлагаются
обязанности по страхованию всех видов обязательного страхования,
определяемых законодательством автономного округа.

К числу основных задач региональной страховой компании относятся:

— уменьшение бюджетных потерь по компенсации убытков, образующихся в
случае неплатежей субъектов предпринимательской деятельности в бюджет
автономного округа и невозвратов полученных кредитов, за счет целевых
страховых резервов при страховании инвестиционных кредитов;

— создание дополнительных финансовых гарантий стабильной инвестиционной
деятельности для предпринимателей и иных лиц на территории автономного
округа;

— накопление финансовых средств в страховых резервах с целью укрепления
материальной основы инвестиционной деятельности на территории
автономного округа и его социально-экономического развития;

— создание необходимых финансовых гарантий возвратности, предоставленных
органами государственной власти автономного округа субъектам
предпринимательской деятельности инвестиционных и иных кредитов.

Одним из видов деятельности РСК является обеспечение обязательств
страхования отдельных видов рисков с целью защиты государственных
интересов и инвестиционных прав субъектов инвестиционной деятельности, в
том числе в сфере недропользования. РСК осуществляет страхование рисков
загрязнения окружающей среды и производственных аварий через систему
защиты, рисков нарушения систем жизнеобеспечения городов и населенных
пунктов автономного округа.

Важным инструментом управления социально-экономической сферой региона
являются банки. С точки зрения экономической целесообразности
обслуживание в одном или нескольких коммерческих банков на правах
клиента для субъекта Федерации невыгодно. Бюджетные средства региона,
концентрируясь на счетах коммерческого банка, будут способствовать
только получению дополнительных доходов собственниками банка.

Оптимальным для региона можно считать владение контрольным пакетом
крупного регионального банка. В таком случае субъект Федерации сможет
сконцентрировать на счетах банка значительный объем денежных средств.
Данные средства можно будет использовать так, как это будет являться
целесообразным с точки зрения социально-экономической политики
(получение дополнительной прибыли, кредитование стратегически важных
инвестиционных проектов в регионе и т.п.). Средства региона, находящиеся
в таком банке, будут находиться под контролем соответствующих органов
власти, что снижает риск неплатежа. В качестве положительного примера
использования таких банков можно привести опыт Банка Москвы и
Башкредитбанка, осуществляющего функции регионального банка для
Республики Башкортостан.

Региональные государственные заказы

При грамотной организации региональные государственные заказы могут
использоваться в качестве эффективной формы регулирования
социально-экономического развития. Субъекты Федерации создают условия
для производства значимой продукции и ее реализации. Региональные заказы
осуществляются в виде закупки конкретных видов продукции у хозяйствующих
субъектов, финансирования работ по созданию и реализации определенных
товаров, работ и услуг.

Как показывает отечественная практика, при грамотной организации
использование механизмов регионального заказа позволяет сократить
соответствующие расходы в среднем на 15(30 %. В отдельных случаях
экономия может достигать 40 %.

Лучшим способом обеспечения конкуренции считается формирование и
размещение регионального заказа путем проведения конкурсов, когда за
право получения подряда на ту или иную работу борется несколько
компаний.

Региональный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком
регионального заказа и исполнителем регионального заказа в целях
обеспечения нужд субъекта Федерации, предусмотренных в составе расходов
регионального бюджета. Заказчиком выступает орган исполнительной власти
субъекта Федерации, осуществляющий функции по закупке товаров, работ,
услуг на основе регионального заказа и выступающий организатором торгов.

Отношения по обеспечению государственных нужд субъектов Федерации
регулируются законодательными актами о региональном заказе. Процедуры
подготовки и осуществления государственного регионального заказа тесно
связаны с региональным бюджетом. Например, согласно закону Ярославской
области «О государственном заказе Ярославской области» от 30 сентября
1996 г. правительство области при разработке проекта бюджета определяет
государственные нужды в очередном бюджетном периоде в соответствии с
основными направлениями социально-экономической политики области.
Государственные нужды на продукцию сельскохозяйственных предприятий
устанавливаются на 3 последующих года с корректировкой объема на каждый
бюджетный год. Перечень прилагается к проекту регионального бюджета.
Государственные нужды, подлежащие финансированию в очередном бюджетном
периоде, до принятия бюджета на этот период утверждаются губернатором.
Условия размещения госзаказа утверждаются постановлением Правительства
области, являются существенными в контракте и изменению не подлежат.

Содержание заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются
заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из регионального
бюджета, и исходя из потребностей субъекта Федерации в товарах, работах
и услугах. Порядок формирования регионального заказа определяется
правовыми актами о бюджетном регулировании в субъекте Федерации, а также
на основе положения о региональном заказе. В законе о региональном
заказе устанавливаются основания и порядок формирования заказа, порядок
формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения
заказа, источники и порядок оплаты, порядок осуществления контроля за
формированием, размещением и исполнением, порядок и сроки опубликования
сведений о заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы субъекта Федерации, ответственные за региональный
заказ, должны вести реестр закупки, в котором указываются наименования
закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение
исполнителей, цены и даты закупки, сведения о фактическом исполнении
региональных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки
осуществляется представительным органом субъекта Федерации. Реестр
закупки должен подлежать официальному опубликованию в специальном
издании в порядке, предусмотренном законом о заказе.

Выделяются следующие формы размещения регионального заказа:

— проведение торгов в форме открытого конкурса;

— проведение торгов в форме закрытого конкурса;

— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

— закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя;

— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Законе о региональном заказе целесообразно устанавливать предельный
размер суммы закупки товаров, работ и услуг для нужд субъекта Федерации,
при превышении которой в обязательном порядке проводятся торги в форме
открытого конкурса. Возможно проведение двухэтапных торгов, если
заказчик не может составить спецификации товаров, работ и услуг в целях
наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и
услуг для нужд субъекта Федерации, поэтому ему необходимо привлечь
заявки на товары, работы и услуги и провести переговоры с претендентами.
Или в том случае, если заказчик намерен заключить договор в целях
проведения научных исследований, экспериментов или разработок,
приобретения произведений искусства. Также схема применяется, если
претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки
отклонены заказчиком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не
приведет к заключению договора.

На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты представляют
первоначальные конкурсные заявки, содержащие предложения о поставках
товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На
втором этапе двухэтапных торгов заказчик предлагает претендентам,
принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные
конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке
окончательных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения
торгов.

Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по
его поручению конкурсной комиссией и должно содержать:

— наименование заказчика;

— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание
предмета торгов, сведения об основных показателях товаров, работ и
услуг;

— сведения об объеме и о сроках поставок товаров, выполнения работ и
оказания услуг;

— требования, предъявляемые к претенденту и качеству товаров, работ и
услуг;

— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;

— сведения о проведении предварительного отбора претендентов;

— сведения о месте, сроках, об условиях приобретения товаров, работ и
услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной
документации;

— срок заключения договора с победителем торгов.

В извещение о проведении торгов могут быть включены и такие сведения,
как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных
этапов работ. Заказчик предоставляет претендентам всю необходимую
информацию, а также конкурсную документацию о предстоящем размещении
заказа. За предоставление конкурсной документации с претендентов может
взиматься определенная плата.

Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд,
претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги
больше участников, если работы выполняются на значительной территории,
состоит в том, чтобы разбить район работ на меньшие участки или разбить
заказ на меньшие партии. Если характер работ или товаров не допускает
разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие
функциональные составляющие.

Необходимо как можно шире оповещать компании о предстоящих торгах,
предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в
конкурсе. Там, где это целесообразно, желательно придерживаться политики
заключения большого числа небольших контрактов, чтобы не допускать
зависимости от одного подрядчика и давать возможность большему числу
конкурсантов получить подряд. Можно сократить контракты во времени,
чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у
потенциальных участников торгов. Целесообразно установить, что
одновременно с любым из претендентов может заключаться достаточно много
контрактов.

Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные
результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить
заказ на те или иные услуги, необходимо тщательно подготовить условия
контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную
массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно
справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют
разветвленного административного аппарата, обязательного для
государственных организаций. Многие из таких подрядчиков просто не
сумеют грамотно заполнить заявки и документы на конкурс.

Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих
капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая
подряд на год, часто должна амортизировать оборудование, рассчитанное на
10 лет работы. Самый простой способ решения задачи — заключить контракт
с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию
длительной монополии, с чем согласиться невозможно. Считается
оптимальным, если капитальное оборудование (например, помещение)
принадлежит субъекту Федерации, который сдает их в аренду победившему
подрядчику по цене, оговоренной в приглашении на подачу заявок.

Количество и качество потенциальных участников часто зависит от
процедуры проведения конкурса. На практике был установлен ряд
рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:

— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или
ошибочные положения;

— условия не должны содержать необоснованных ограничений, которые могут
отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;

— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограничиваться объявлением
в одной газете, целесообразно направлять извещения непосредственно
широкому кругу потенциальных подрядчиков;

— целесообразно провести встречу с претендентами, на которой можно
ответить на возможные вопросы потенциальных подрядчиков, это особенно
важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;

— времени между объявлением о конкурсе и временем его проведения должно
быть достаточно, чтобы дать возможность участникам подготовить
обоснованные предложения;

— необходимо избегать осуществления слишком много запросов по цене от
возможных исполнителей, так как до начала конкурса могут появиться
несколько претендентов, предлагающих «низкие цены» и использующих
возможности лоббирования, что, как правило, дискредитирует весь процесс
конкурса;

— отказ без особых оснований конкурентоспособным предложениям подрывает
доверие к будущим приглашениям на торги;

— перенос срока торгов, или проведение повторных торгов, когда
предложения одного из претендентов не удовлетворяют условиям конкурса
(например, отсутствует необходимый документ), нецелесообразно, если
выявлен ряд заявок, полностью соответствующих установленным требованиям,
в противном случае участники начнут поступать так сознательно, чтобы
узнать о предложениях других претендентов;

— в приглашении на подачу предложений необходимо указывать дату и время
вынесения решения о победителе конкурса, при этом между датой завершения
конкурса и датой вступления контракта в силу должно пройти достаточно
времени, чтобы подрядчик имел возможность подготовиться к выполнению
работы.

Размещение регионального заказа осуществляется заказчиком по
рекомендации конкурсной комиссии. Состав конкурсной комиссии
утверждается представительным органом власти.

Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане,
являющиеся участниками хозяйственных товариществ и обществ, вкладчиками
в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных
обществ, членами производственных кооперативов, руководителями
государственных и унитарных предприятий, которые намерены заключить
договор на исполнение заказа.

Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявление о размещении
регионального заказа, производит сбор конкурсных заявок. Организовывает
разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор,
хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их
оформление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо
иное решение о результатах размещения заказа и публикует результаты
торгов.

Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной
форме о его участии в торгах с указанием даты регистрации конкурсной
заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус
участника торгов.

Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо,
подавшее конкурсную заявку, не может быть признано исполнителем в
соответствии с законодательством; если лицо, подавшее конкурсную заявку,
не представило в установленный срок конкурсную документацию,
предусмотренную законом о порядке проведения торгов, или конкурсная
документация не содержит достаточные и достоверные сведения; если лицо,
подавшее конкурсную заявку, не прошло предварительный отбор в
соответствии с решением конкурсной комиссии на основе действующего
положения о региональном заказе.

Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым
требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор
победителя торгов осуществляются конкурсной комиссией. Конкурсная
комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и
признании торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не
поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один
участник. В случае, если представленные конкурсные заявки не
соответствуют объявленным условиям конкурсной документации, торги
считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный результат.

На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу
признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов
подписывает в день проведения конкурса протокол о результатах торгов,
который имеет силу договора.

В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров,
работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной
комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен
представлять только одну котировку цен товаров, работ и услуг в
письменной форме и не имеет права ее изменять.

Размещение регионального заказа закупки товаров, работ и услуг у
единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут
быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель
обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и
услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного
исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная
закупка товаров, работ и услуг исходя из необходимости стандартизации
или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товарами, работами
и услугами. При этом должны учитываться эффективность первоначальной
закупки в части удовлетворения потребностей заказчика, ограниченность
объема предполагаемой закупки по сравнению с первоначальной закупкой,
разумная цена и неприемлемость альтернативных товаров, работ и услуг при
условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по
объективным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было
предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по
объему размещенного заказа небольшой по объему заказ без причинения
убытков.

Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций,
установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в
случае, если в результате чрезвычайной ситуации возникла срочная
потребность в определенных товарах, работах и услугах и применение иных
способов закупки их нецелесообразно.

Договор на исполнение заказа должен включать в себя следующие
существенные условия:

— сведения о заказчике и об исполнителе;

— наименование заказа, его номенклатуру, объем и цену;

— условия и порядок исполнения заказа;

— порядок приема исполненного заказа;

— порядок расчетов за исполнение заказа;

— условия расторжения договора сторонами;

— ответственность сторон, в том числе условия выплаты неустойки при
нарушении исполнителем условий договора;

— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разрешение споров;

— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон. Договором может
быть предусмотрен контроль со стороны заказчика за ходом исполнения
заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без
вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Расходы на оплату заказа утверждаются в соответствии с бюджетной
классификацией Российской Федерации в составе расходной части
регионального бюджета при принятии бюджета на текущий финансовый год.

Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать
регион зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять
контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Предложение низкой
цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему выиграть
конкурс, у него не останется конкурентов. Органы власти субъекта
Федерации могут разрушить такие ожидания, приняв меры по усилению
конкуренции. Если же характер деятельности таков, что в результате
передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то такую
деятельность целесообразно сохранить за регионом до создания условий для
конкуренции частных подрядчиков. Конечно, выигравший конкурс подрядчик
тщательно изучает все стороны работы и может получить некоторое
преимущество в конкурентной борьбе с будущими претендентами при
следующих торгах. Чтобы избежать такой ситуации, органы власти могут
временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых
конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить
достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном
расписании и т.п.

Учитывая, что многие работы не могут передаваться частным организациям,
в целях увеличения эффективности работы соответствующих государственных
служб, действующих в отсутствии конкуренции, руководствоваться
следующими принципами:

— предоставление возможно более полной финансовой автономии;

— часть дополнительно получаемой прибыли должна выделяться на нужды
развития данной службы;

— частая калькуляция себестоимости продукции;

— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятельности.

Контроль за исполнением государственного заказа ведется представителем
государственного заказчика. Предоставляемые товары, работы, услуги
должны отвечать всем требованиям, устанавливаемым действующим
законодательством. Представитель государственного заказчика обязан до
конца текущего бюджетного периода составить отчет об исполнении
государственного заказа региона.

Контроль за выполнением работ может включать в себя проверку жалоб,
опрос служб, использующих заказанную продукцию или услуги, прямое
наблюдение и проверку производственной документации, а также
периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и
организаций.

Целостное использование системы регионального заказа, согласно которой
каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на
расходы по конкретным, максимально детализированным позициям, позволяет
значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Представительный орган власти и контролирующие службы получают
возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия
существующим нормативам, целесообразности и эффективности расходования
средств. Основное преимущество системы единого регионального заказа
заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые
структурные подразделения администрации и соответствующие службы, а
специальное подразделение (служба единого заказчика), которое формирует
из поступивших заявок проект регионального заказа и после его
утверждения производит размещение. Таким образом, удается исключить
возможные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств
со стороны отраслевых служб.

Возможные пути совершенствования системы территориального управления
России

Во всем мире задачи повышения эффективности государственного управления
приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей,
оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое
государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую
на определенном этапе исторического развития для применения с учетом
национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления национального, и
мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На его основе
необходимо создать новую модель территориального управления России,
создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны.
Возрастающее внимание органов государственной власти к данной задаче
позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов
повышения эффективности вертикали государственной власти. К сожалению,
отсутствие системного подхода при их разработке обусловило слабую
проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких
механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно
осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние десятилетия следует
считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы
природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит к нарушению
стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу
формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению,
определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от
привычных схем.

Особенностями положения России являются огромные размеры территории, на
60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступа внутренних
регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных
миров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на
одного жителя России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше,
чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свободный доступ
практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических
ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в
условиях значительных энергетических затрат на их добычу и переработку.
В настоящее время Российская Федерация лишилась доступа к 30—40%
основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого
баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные
виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу
нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные
районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные
артерии.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения ее
территории. Процесс организации территориального управления всегда
отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных
ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции.
Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на
возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей
территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно
ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро
деградирующих регионах Крайнего Севера и Сибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного
развития территории является утрата состояния устойчивого развития и
угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность
всегда была достаточно актуальной для России, традиционно
компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного
развития усилением централизации власти, более жестким подчинением
центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идет процесс реструктуризации
компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция роста числа
соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций,
осуществлении единых промышленных проектов большого масштаба. В то же
время во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском
пространстве решающее значение имеют горизонтальные связи между
предприятиями, строящимися с учетом краткосрочных финансовых интересов.
Долгосрочные, стратегические экономические связи должного развития, к
сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной
территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на соседние
регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% общего суммарного
вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборот в
суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот
между странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в
странах Европейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между
странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в
Европейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок
приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становления СНГ в
бывших республиках в основном происходили процессы дезинтеграции. По
экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между
бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в
среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе
стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями породил ряд сложных
проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими.
Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды
продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов,
комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и
сконцентрировано более 20 % мировых запасов природных ресурсов,
экономика испытывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема,
концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др.
Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к
снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижению качества
продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных
легированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и на
внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и
необоснованная конкуренция производителей из разных стран СНГ,
вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого
экономического пространства на территории бывшего СССР произошло и по
многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций в экономики
государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных
инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в
сферы, представляющие интерес для России. Следует учитывать, что целью
иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие
объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми
объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не только месторождения
полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия с высокими
технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы стать
опорными «точками» экономического роста и возрождения интеграционных
процессов. Зарубежные компании часто скупают напрямую или через
подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов
инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или
свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическое пространство бывшего
Советского Союза, страны ЕС и США продолжают сохранять жесткие
ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГ
включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия
вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была
конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономически
развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию
торгово-экономических связей с Россией, различные протекционистские меры
по защите своих товаров, антидемпинговое и компенсационное
законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных интересов
России. В наиболее общем виде такими интересами будут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования
общества и государства как первичного условия для их последующего
развития;

— в собственном развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и
наиболее полном использовании их возможностей, качественном
совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном
этапе государственная стратегия повышения эффективности территориального
управления должна быть ориентирована в первую очередь на поддержание
достаточного уровня жизни населения, на обеспечение целостности и
единства экономического пространства страны, формирование условий для
устойчивого и стабильного развития реального сектора экономики России.
Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и
поняты всеми политическими силами общества. Важным условием достижения
поставленных целей является формирование соответствующей
нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия
для долгосрочного развития страны за счет более полного и
сбалансированного использования внутренних ресурсов. Одним из основных
препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной
системы территориального управления. В настоящее время ни одна страна не
может занять достойное место в мире, быть конкурентоспособной при
отсутствии эффективного территориального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может
быть научно обоснованной и реализуемой на практике только тогда, когда
она в полной мере учитывает территориальные факторы: исключительное
разнообразие природных, социально-экономических, национально-культурных
и других условий в различных частях страны и отражает их во всех
направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность
развития социально-экономического пространства России оказывает все
более существенное влияние на функционирование государства, структуру и
эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы
межрегиональной дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства,
отказом от территориального районирования, отменой большинства
региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во
времена СССР. Органы государственной власти России оказались неспособны
создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики.
В результате регионы стали испытывать жесткое воздействие конкурентных
преимуществ и недостатков, выявилось также фактическое неравенство
статуса различных субъектов Российской Федерации в экономических
отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионального продукта на
душу населения и среднедушевым доходам населения субъекты Российской
Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая
дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции,
расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов
экономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных
противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой
общероссийской социально-экономической политики. Хотя территориальные
социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объективными
причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство,
стремящееся сохранить единство, не может позволить существование
подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых
государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни
населения центра и периферии, различных регионов страны могут приводить
к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведение
государственной территориальной политики, направленной на сглаживание
темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильный рост
национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в
проблемных регионах страны. Современное экономическое пространство
Российской Федерации включает множество больших и малых территорий,
характеризуемых особой степенью остроты социальных, экономических,
экологических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся
разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф,
масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов
производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного
экономического потенциала и значительные размеры вынужденной миграции
населения. К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы,
экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз
ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало
диверсифицированной структурой промышленности, слаборазвитой
инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства,
которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей
социально-экономической политике государства сильные конкурентные
преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных
металлов и др. не компенсируют такие негативные для хозяйственной
деятельности факторы, как суровый климат и высокая стоимость жизни,
повышенные энергетические, строительные и транспортные издержки,
экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического
районирования, применявшейся во времена СССР, или политики, аналогичной
проводимой Канадой, бедственное положение северных территорий исправить
не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция экономического
пространства Российской Федерации. Объем товарообмена регионов снизился
существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился
межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции
единого пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое
государством повышение тарифов на электроэнергию, связь, транспортные
перевозки привело к ослаблению многих прежних экономических связей, а
зачастую и к их вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения
краткосрочной экономической выгоды для регионов такие связи были более
выгодны, в целом для страны с учетом долгосрочных стратегических,
геополитических интересов подобные внешнеэкономические связи могут
представлять значительную угрозу для национальной экономической
безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция территорий основана на
взаимной долгосрочной заинтересованности в стабильных, надежных
экономических связях, в широком рынке сбыта. Возможность преодоления
дезинтеграционных тенденций в основном связана с возобновлением
экономического роста, с созданием вертикально интегрированных компаний,
с проведением политики регулирования тарифов естественных монополий.
Преодоление негативных тенденций и совершенствование территориального
управления может осуществляться только под воздействием целенаправленной
политики государства. Саморазрешение накопившихся проблем с помощью
«невидимой руки рынка», или «иностранных инвестиций» невозможно.

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами дает приграничным
территориям определенные экономические преимущества, но также создает
немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного
производства, миграцией, предотвращением контрабанды и др.

При включении России в процесс экономической глобализации должна быть
решена основная задача — максимизация положительного эффекта при
нейтрализации негативных последствий для территорий. Процесс интеграции
в мировое пространство необходимо использовать для усиления внутренней
экономической интеграции. В этой связи особое значение имеют проекты
развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию
России.

Более сбалансированному развитию страны способствовала бы модернизация и
расширение внутренней транспортной инфраструктуры. Транспортные
грузопотоки во многом формируют размещение производительных сил на
территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась
ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над
существующими грузопотоками и право формирования новых транспортных
путей. Как пишет Н.Н. Моисеев, «самый короткий, быстрый и дешевый путь,
связывающий Тихоокеанский и Атлантический регионы, лежит через Россию.
Переоценить этот фактор нельзя… А Северный морской путь в два раза
сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он не только в два раза
короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей». Но если создание и
развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с
минимальными затратами значительно укрепить свое геополитическое и
геоэкономическое положение, развивая южный транспортный коридор: грузы
из Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее железной дорогой
через Иран, затем паромом через Каспийское море, далее через Волгу или
внутренние железные дороги России, затем — на морской транспорт в
Санкт-Петербурге или транзит в Европу через территорию союзной
Белоруссии. Доставка контейнерных грузов из Азии в Европу таким путем в
1,5 раза быстрее и дешевле, чем через Средиземное море. Развитие этого
пути позволит нашей стране компенсировать фактическую потерю
традиционного для России транспортного коридора через Черное море.

Для России роль трансконтинентальных и других международных магистралей
не может ограничиться только ролью транзитного пути, а должна
воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных
ресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов,
обеспечение строительства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во многих
направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в
развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется
поступиться краткосрочными экономическими преимуществами в пользу
долгосрочных национальных интересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей самую протяженную в
мире границу с шестнадцатью приграничными странами, играют важную роль в
обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных
сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское
приграничное пространство, охватывающее внутренние и территориальные
воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф,
конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных
регионов и использования ресурсов прилегающего шельфа имеют огромное
экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страны пограничные регионы
не должны превращаться в экономические эксклавы, ориентированные
исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть экономически
тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интерес мирового
сообщества не только к традиционным энергетическим, минеральным,
биологическим ресурсам России, но и к ее малозаселенным территориям как
к стратегическому резерву общепланетарного значения. Необходимо
учитывать их значимость при разработке системы территориального
управления.

Главными внутренними проблемами стратегии территориального развития
России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических,
телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспечивающее
реальную интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом потребностей экономики
(достижение, в первую очередь, стабилизации населения Севера,
стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда
приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюджета необходимо
направлять, в первую очередь, на те нужды, которые соответствуют
важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют
достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных
и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной
сферой для федеральных инвестиций является производственная
инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая
энергетическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр
может и должен определять стратегию и направления развития базовой
инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации
собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов, ориентированных
на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует развитие
и совершенствование не только материальной инфраструктуры, но и
денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции особое значение
будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов.
Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей
между Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны. Это
подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки
топлива, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего
Востока. Без льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны
обеспечить необходимой уровень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера государственного
регулирования железнодорожных тарифов. Однако естественная монополия на
дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в значительной мере
сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в
азиатской части и конкурентоспособных автодорог). Поэтому сохранится
необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы
существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в
периферийных районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ экономических
взаимоотношений центра и субъектов Федерации, оказывать содействие
развитию интеграционных форм пространственной организации и саморазвития
территорий.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или иным территориям
необходимо руководствоваться следующими подходами:

— использование нормативных методов при определении объективно
необходимых, минимальных бюджетных расходов субъектов Российской
Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ увеличения
собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из
федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и контролирующей роли
федерального центра при оказании государственной помощи для решения
социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного
ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской Федерации в
реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их
заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной
финансовой помощи субъектам Федерации.

Реформирование государственной северной политики требует четкого
определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на
основе природно-климатического районирования. Это позволит
сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий.
При этом государственную поддержку поставок энергоносителей и
продовольствия на Север нужно осуществлять дифференцированно, с учетом
значительных различий в объемах собственных доходов,
транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждой северной
территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению экологической
безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима
природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как
мирового экологического ресурса.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в
значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех
административно-территориальных структур и государственного
регулирования социально-экономических процессов.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между
федеральным Центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями
не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены
искать новые организационные и финансово-экономические формы решения
накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации
экономического взаимодействия, а также созданные на основании Указа
Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом
эффективна, но с точки зрения научного управления имеет резервы
улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. Кроме того,
возникла необходимость выработки целостной модели территориального
управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что федеральные органы
власти пока не нашли должных форм экономического взаимодействия с
регионами через ассоциации. Не определены до конца функции и задачи
Федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другими
органами власти.

Образование и функционирование надрегиональных органов ‘управления
народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызванными не
только кризисным состоянием экономики всей страны, но и недостаточной
проработкой многих методологических, теоретических и практических
вопросов их формирования и деятельности. Эти недостатки наглядно
проявились в деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных
вопросов является создание единой инфраструктуры, критерии формирования,
взаимодействия с федеральным Центром, создание оптимальной
организационной структуры управления, принципы специализации регионов,
стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо
сформулировать основы территориального управления. В виду обширности
поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов
за основу может быть принята оценка с позиции экономической безопасности
страны.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур
находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском
оптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идет
объективный естественный процесс консолидации
административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии
эти структуры могут послужить основой укрупненных звеньев
административно-территориального устройства России, если их деятельность
окажется более эффективной по сравнению с существующей системой
территориального управления.

Ассоциации экономического взаимодействия и федеральные округа в
настоящее время выполняют роль необходимых связующих звеньев в
организации территориального управления страной. Их деятельность
способствует решению многих задач: рациональному размещению
производительных сил и развитию оптимальной территориальной
специализации, развитию межрегиональной инфраструктуры, обеспечению
нормальной жизнедеятельности населения, формированию и поддержанию
функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность подобных организационных структур сталкивается с
трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления
механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также с
отсутствием механизмов связи деятельности таких организационных структур
с единой системой государственного территориального управления в России.
Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления,
но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации
эффективной деятельности подобных структур, способствующих более
эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд
важнейших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе,
порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо
выработать конкретные механизмы взаимодействия каждого уровня управления
с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные
органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика
государства может и должна быть дифференцированной по отношению к
различным территориям с учетом их демографического, ресурсного,
социально-экономического положения, а также совокупного потенциала,
необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных образований для
организации эффективного территориального управления развитием народного
хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы
территориального управления с четким распределением полномочий и
ответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой
системы стратегического планирования значительно снижает эффективность
хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия,
федеральные округа) не могут нормально функционировать и развиваться без
стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности
использования принципов, приемов и методов стратегического управления
для управления создаваемыми образованиями как особыми организациями.
Очевидно, что инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для
управления экономическими и организационными процессами, так как
специально разработанного инструментария управления для территории
просто не существует. Автор предлагает использовать до появления
специального инструментария методологию стратегического управления,
экономической безопасности и экономического районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в
научно обоснованном определении долговременных направлений и пропорций
развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения
поставленных целей и особенностей развития регионов. Необходимо заранее
учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для
нормального функционирования и развития экономики на всей территории
страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обеспечения работы
механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам
совместного стратегического планирования и координации деятельности по
решению конкретных задач.

Новая модель территориального управления должна базироваться на
принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объекта
исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

— системности, т.е. учете внутренних взаимозависимостей и внешних
факторов с позиций рассмотрения объекта исследования как элемента
системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприятий, направленных
на сохранение и улучшение условий жизнедеятельности населения,
поддержания нормальных условий его существования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер,
направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущение
преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территории в рамках задач
развития страны в целом, при этом за основу принимаются проблемы,
элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к
уровню РФ.

При разработке модели необходимо учитывать следующие факторы:

— асимметричная федеративная структура России и многочисленные
территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперационных связей между
предприятиями, расположенными на территории бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над
стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических
интересов большинства механизмов международных организаций в той
степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически развитыми странами на
пути российского высокотехнологического экспорта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного развития за счет
более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой модели является
четкая градация в стране объектов народного хозяйства, объектов
инфраструктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природных
ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный,
региональный, федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или
иной группе должны быть четко и объективно определены и в случае
необходимых исключений корректироваться на основании заложенных в
систему принципов.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при
наличии стратегического одобрения государства финансово-промышленных
групп, создающихся на базе предприятий единой технологической цепи, то
есть предприятий — участников полного производственного цикла товара,
начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое
обслуживание таких групп (обеспечение расчетов, кредитование,
дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые государством
банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство
получит возможность интегрировать экономическое пространство не только
России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не
допустить передачи иностранному капиталу стратегически важных для России
экономических объектов. Среди других преимуществ активного использования
ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в том числе и иностранных, не
участвующих непосредственно в производстве продукции, что способствует
уменьшению цены продукции, повышению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий контроль за сбором
налогов, что уменьшит затраты на различные налоговые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий различных отраслей,
за счет вертикальной интеграции прибыли и убытки раскладываются между
всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления развитием страны
ключевым звеном, на уровне которого возникает необходимость и появляется
объективная возможность обеспечения стабильного и устойчивого развития,
являются субъекты Российской Федерации. Поэтому обеспечение развития
субъектов Федерации становится главной задачей, от которой зависит
бесперебойное функционирование экономики всей страны. Для обеспечения
развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его
потребности, то есть объем и структуру текущего и минимально
необходимого потребления для поддержания жизнедеятельности населения и
функционирования территориальной инфраструктуры, а также основные
продукты ввоза и вывоза региональных предприятий. Оценка потребностей
должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами местного
самоуправления, которые имеют наиболее полное представление о
потребностях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю
потребляемых товаров производит сам регион или сможет производить без
существенных дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва
экономических связей. Экономические связи региона необходимо разделить
по группам риска. Наименее вероятным принимается разрыв связей с
соседними областями, регионами, входящими в один и тот же экономический
район (при децентрализованной системе возможна ситуация, когда соседние
регионы прерывают экономические связи друг с другом по субъективным
соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не
входящими в данный экономический район, но являющиеся Российской
территорией. Еще большую неопределенность несут экономические связи с
зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа
размеров возможного ущерба создается система приоритетов развития связей
с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет
собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения минимального
биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%.
Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо
увеличить производство продукции сельского хозяйства до 55%. Если же это
невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно
высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недостающей
доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску.
Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или
приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок оставшихся 45%
продовольствия. Если их производство на территории региона объективно
менее выгодно, чем производство в другом регионе с учетом транспортных
издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо
минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и
предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей
(например, за счет долевого участия в производстве).

Многие регионы (например, Московский) закупают часто более дорогие
товары у местных производителей, а не на Западе не столько по
патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения
зависимости от импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных
районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда
будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты
должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей,
товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно
осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой,
значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем
регионе, заключение соглашения. При этом приоритет должен отдаваться
стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке
рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах
экономики.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и вывоза, сделанные
для субъектов Федерации, в расчеты для экономических районов и
максимально согласовать взаимные внутрирайонные связи. Большинство
районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по
основным жизненно важным продуктам. Это хорошо видно по структуре
транспортных перевозок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше Центр решал, какие экономические связи более целесообразны,
то теперь эту работу должны выполнять сами регионы, а также вести
собственное стратегическое планирование и создавать программы развития
экономических районов с учетом интересов всех входящих в район
территорий. Задача более высоких административных или экономических
звеньев — не вычислять за низовые звенья оптимальный уровень
потребления, рассчитывать пороговые значения безопасности или
подготовить программу развития, а координировать и согласовывать усилия
регионов, задавая общие направления развития и ограничения с точки
зрения развития страны в целом. Внутри групп приоритетных связей
(регионы одного экономического района, регионы других экономических
районов, иностранные государства и компании) необходимо также провести
детальное ранжирование с учетом геополитических особенностей их
положения.

При увеличении потребления какой-либо продукции в регионе или при более
глубоком разделении труда необходимо сразу рассчитывать, как это
отразится на продовольственной, энергетической, финансовой безопасности,
и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В развитых
странах, подобные действия считаются само собой разумеющимися.
Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого
рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку,
медицину, образование, культуру и многое другое. Правительство РФ, в
лучшем случае самостоятельно может минимизировать риски лишь по
некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и
безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти.
Используя методику расчета потребления, характерного для данной
территории, ее зависимости по важнейшим продуктам, можно создать систему
коэффициентов, динамично отражающую все существенные изменения в
положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для
экономических районов и для страны в целом, причем системы должны быть
совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно необходимых объектов — только
часть задач обеспечения экономического развития, необходимо обеспечить
также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного
развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район,
должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей
специализации группы товаров, которые можно производить не только для
внутреннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет
повышенной их конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в
развитие экономики и инфраструктуры регионов. При отсутствии таковых
необходимо разработать программы по совершенствованию старых или
созданию новых продуктов, отвечающим мировым требованиям. Целесообразно
обеспечить бесперебойность поставки сырья и компонентов для их
производства из других регионов. Если удастся значительно задействовать
потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно
рассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих
других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в
рамках тех экономических районов, которые формировались десятилетиями.
Задача органов власти, осуществляющих руководство надрегиональными
образованиями, — выравнивание экономических, правовых и социальных
условий в рамках своего экономического района.

Каждый экономический район с точки зрения экономической безопасности
должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень
самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним
стремиться возместить из российских экономических районов, имеющих
избыток в данной продукции, или за счет поставок из стран, связи с
которыми будут способствовать геополитической устойчивости Российской
Федерации. Поставки стратегических, с точки зрения региона, продуктов
должны быть надежно обеспечены соответствующими договорами или долевым
участием в производстве. Подсчитав уровень потребления тех или иных
продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя
обеспечить по данным показателям в настоящее время и в перспективе, а
затем обоснованно ставить задачу увеличения обеспеченности территории по
продовольствию, строительным, материалам и др.

Экономические районы, в отличие от отдельных субъектов Федерации,
являются вполне сопоставимыми по многим параметрам и центру легче
учитывать их особенности, вырабатывая общефедеральную политику.
Возможность необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам
Федерации в ущерб другим регионам будет существенно затруднена при
условии внесения соответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необходимость
восстановления жестко централизованного государственного управления
народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и
экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства
средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно,
более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения
прибыли, однако без четких границ деятельности созданных законодательно
и подкрепленных правительственной политикой и долгосрочных
стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас
устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в
деятельности таких крупных экономических систем как транснациональные
корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из
18 сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации
управления страной экономических районов. Распад единой
народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические
последствия. Более всего пострадали регионы, наиболее полно и
всесторонне включенные в межрегиональное разделение труда —
Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный, Волго-Вятский. В
относительно более благоприятном положении оказались регионы, обладающие
возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также
первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и
др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленности,
машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве
отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении.
Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает
ситуацию особенно опасной с точки зрения продовольственной безопасности.
Наиболее эффективным решением данной проблемы могло бы стать введение
сетевого планирования в экономике страны хотя бы для продукции,
производство которой необходимо для обеспечения населению минимального
уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень
экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованного состоит в
том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их
целесообразность определяется преимущественно краткосрочными ценовыми
или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по
целому ряду объективных факторов: географическое положение,
относительные преимущества, направления грузопотоков и т.п. Даже
частичное использование подобной модели позволило Госплану СССР
достаточно долго поддерживать статичную централизованную систему
организации экономики, исправляя многие управленческие ошибки центра.
Децентрализованная структура, пришедшая в нашей стране на смену
централизованной в соответствии с логикой развития систем, является
прогрессивным шагом, однако она не отражает последних мировых тенденций.
В мировой экономике набирает силу процесс перехода к следующей стадии
развития — сетевой организации планирования, естественно, такое
планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и
экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций,
интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой
трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы
управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не
только не целесообразен, но и вреден для народного хозяйства,
стремящегося к использованию все более эффективных методов организации.
Рано или поздно, нам придется вернуться к районированию, однако, если
этого не сделать сейчас, велика вероятность того, что интенсивность
промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 50 % от
уровня 1990 года и снизившаяся преимущественно за счет отраслей
специализации экономических районов, надолго останется на данном уровне.
Поддерживать производственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и
кадровый потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с
нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в
ближайшее время полностью, она позволит максимально быстро пройти стадию
децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит
приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае
Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и
политически разорванной и включенной в набирающие силу интеграционные
образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и
субъектов Федерации, необходимо создать дополнительный уровень
управления, способствующий более гибкой и эффективной организации
экономики. В рамках этой модели выделяются федеральные экономические
округа, объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по
вполне определенным признакам и показателям, имеющим объективный
характер. Состав и границы этих округов определяются на основе общности
экономико-географического положения, природных условий и других
объективных факторах. В основе их формирования должен лежать
производственный принцип, в соответствии с которым любой экономический
округ представляет собой прежде всего комбинированный
территориально-производственный комплекс, охватывающий совокупность
экономических, исторических, географических и демографических (в том
числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной
территории.

Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить
значительные трудности, так как в основу берется сетка экономических
районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая
территориальные, экономические и демографические особенности страны,
относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной
модели является то, что за основу берется методика, разработанная и
эффективно применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшего планы
развития для экономических районов с расчетом и обоснованием основных
производственных цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990
году. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим
условиям. Отличием будет то, что сетевое планирование будет
осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек,
расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для
межрегиональных цепочек планирование будет производиться на уровне
федеральных экономических округов и, наконец, для цепочек, затрагивающих
предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах
или странах — на уровне федерального центра. Это позволит избежать
управленческих ошибок, возникавших при планировании в Центре всех
хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как
инфраструктура, производственные объекты существенных изменений не
претерпели, большинство производственных цепочек, рассчитанных
Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий,
таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих
архивов или от людей, производивших планирование.

К основным задачам федеральных экономических округов можно
отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных
потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, являющимися
отраслями специализации в территориальном разделении труда с выбором
конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически
важным и наиболее полно отражающих относительные преимущества данной
территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством
координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах
Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые
раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и
информационных потоков между союзами, а также компенсация неизбежных
управленческих ошибок федерального центра. Центры координации, куда
должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным
правительством формируют и согласуют основные направления экономической
деятельности и утверждают проекты общегосударственного значения, в
первую очередь, транспорта, связи и стратегических инвестиций. На центры
координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за
выполнением принятых планов и решений. Для того, чтобы эта структура
управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ,
федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключевых управляющих
функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляемых
федеральными экономическими округами в целях устойчивого развития
страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей
стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления и ее
резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в
пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело
с достаточно крупными надрегиональными образованиями, самостоятельно
решающими многие внутренние проблемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и
консолидированные показатели развития должны рассматриваться, но за
основу надо брать показатели самого низового звена. При применении
подобной системы у нижестоящих уровнях управления появляется возможность
аргументированно доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех
или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР
необходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых
имеют лишь местное значение.

Таким образом, мы получаем многоуровневую структуру управления, в
которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих
некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором
гипотетическом случае, к полностью самостоятельному существованию. То
есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных
единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста
его участия в межрайонном, а затем и в международном разделении труда.
Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с
регионами, районами, странами и мировой экономикой в целом, должен
происходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой
территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной
структурой управления. Открытость системы в направлениях развития
территории и ее закрытость в сферах, содержащих потенциал для подобного
развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли,
обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и
др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной
замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется стабильность и
устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для
развития. Так как каждый из модулей обладает определенным запасом
«живучести», то есть способности к автономному существованию,
сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере
развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической
ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и
прогрессивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечивать
максимальную эффективность в каждой конкретной части системы.
Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно
вписаться практически в любую другую систему управления, так как
меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в
современных гибких производственных системах. Способность к выживанию,
обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и
адаптивность к любой структуре управления являются основными
требованиями к модулям системы. Даже в случае полного распада или
временном разладе общей системы управления и товарно-денежных потоков
каждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый
минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации посредством
использования нескольких промежуточных уровней управления создать
целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально
учитывать особенности социально-экономического развития различных
регионов, объединить интересы субъектов Федерации, не нанося ущерба
интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в
работе системы территориального управления развитием народного хозяйства
страны является вопросом выживания России в XXI веке в условиях,
возрастающей глобализации и экономической интеграции.

Далее приводится возможное деление субъектов Российской Федерации на
экономические районы на базе ранее действовавших экономических
комплексов с учетом геополитических интересов России. Дается перечень их
отраслей специализации, основных, продуктов ввоза и вывоза в рамках
межрайонного разделения труда, а также краткая характеристика основных
задач, стоящих перед экономическим комплексом.

Северный экономический район

(Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Мурманская область,
Республика Карелия, Вологодская область, Республика Коми).

Отрасли специализации:

— лесная промышленность (25% производства деловой древесины, 16%
пиломатериалов, 43% бумаги в РФ), задачи — стабилизация заготовок
древесины, более глубокая переработка древесины;

— черная и цветная металлургия (15% чугуна и 13% стали России, алюминий,
никель);

— горно-химическая и химическая отрасли (апатитовый концентрат, нефелин,
лесохимия);

— пищевая промышленность (рыбная — 20% России, маслодельная);

— топливная промышленность (нефть, газ, энергетические и коксующиеся
угли);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
продовольствие, корма, машины и оборудование, потребительские товары,
металл, стройматериалы.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
нефть, газ, апатитовые руды, лес и лесоматериалы, цветные металлы,
бумага, картон.

Наличие широкой сырьевой базы несколько стабилизировало последствия
разрыва межрайонных связей. Однако нынешняя федеральная политика делает
разработку сырья в данном регионе менее выгодной. Первоочередная задача
— поддержание нормальных условий жизнедеятельности населения и улучшение
демографической ситуации. Слабым местом района является низкая
самообеспеченность продовольствием, важно сохранить имеющийся потенциал
добычи рыбы и морепродуктов. Необходимо укреплять связи с южными
регионами РФ по поставкам продовольствия. В краткосрочном плане
переориентация на экспорт природных ресурсов за рубеж выгодна, но
подрывает экономическую безопасность района в долгосрочном периоде.

Северо-Западный экономический район

(Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новгородская область,
Псковская область, Калининградская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (высокотехнологичное, энергетическое оборудование,
судостроение, оптико-механические изделия, приборо- и станкостроение),
задачи — увеличение производства электроники, наукоемкой продукции,
рационализация поставок сырья и металла;

— химическая промышленность (лакокрасочные материалы, резинотехнические
изделия, химико-фармацевтические препараты, удобрения, химические
волокна);

— лесная промышленность (пиломатериалы, фанера, мебель и др.), задачи —
более глубокая переработка древесины, восстановление запасов древесины;

— легкая промышленность (продукция народного потребления);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
лесоматериалы (40% деловой древесины), металл (до 95% проката черных
металлов), цемент (20%), топливо, продукция машиностроения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
продукция машиностроения, химической, деревообрабатывающей
промышленности.

Регион значительно пострадал от разрыва межрегиональных связей, так как
практически отсутствует собственная сырьевая база. Необходимо развивать
легкую, пищевую промышленность, переработку древесины, однако главные
перспективы роста лежат в области машиностроения. Целесообразно
развивать транспортную инфраструктуру. Отсутствие собственной
топливно-энергетической базы и слабая продовольственная
самообеспеченность — наиболее слабые места данного района. Доведение
импорта продовольствия в отдельных областях до 80% от потребностей —
ошибка, граничащая с преступлением, что наглядно продемонстрировал
кризис в августе-сентябре 1998 года. Жизненно важно сохранение
топливно-энергетической базы Северного экономического района,
противодействие попыткам ряда западных транснациональных корпораций
переориентировать на себя его ресурсы с последующим их вывозом через
существующие и создаваемые порты соответствующих северных регионов.
Необходимо также налаживать связи с южными регионами России по поставкам
продовольствия для достижения безопасного уровня самообеспеченности.
Сохранение и развитие рыбной промышленности — залог долгосрочной
устойчивости региона, возможно промышленное разведение рыбы в
многочисленных озерах региона.

Центральный экономический район

(Москва, Московская область, Рязанская область, Тверская область,
Тульская область, Ярославская область, Орловская область, Костромская
область, Калужская область, Ивановская область, Брянская область,
Владимирская область, Смоленская область).

Отрасли специализации:

— машиностроение (высокодиверсифицированное, неметаллоемкое,
высокотехнологичное, около 4/5 продукции идет на экспорт и в другие
районы), основная задача — внедрение новых технологий, увеличение
наукоемкого производства, совершенствование станкостроения, снижение
металлоемкости;

— химическая промышленность (технологически развитая, неэнергоемкая,
производится 1/3 химических волокон и 1/5 автомобильных покрышек в
России), задачи — увеличение доли фармацевтической продукции и продукции
бытовой химии, совершенствование и внедрение новых технологий, решение
экологических проблем, снижение затрат энергии и ресурсов;

— легкая промышленность (83% хлопчатобумажных, 58% шерстяных, 78%
льняных и 45% шелковых тканей в России) задачи — увеличение качества и
ассортимента продукции, усиление конкурентоспособности, восстановление
нарушенных хозяйственных связей;

— сельское хозяйство (лен, картофель).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
металл (до 90% от потребностей), сырье для химической промышленности,
энергоносители (до 100% от потребностей), продовольствие, хлопок,
шерсть, шелк-сырец.

Разрыв связей негативно повлиял на данный район. Важно использовать
временно сложившиеся финансовые преимущества на увеличение надежности
поставок топлива, энергии, сырья, продукции первичной переработки,
продовольствия, укрепить собственное сельское хозяйство. Недостаток
сырья, энергии, экологическая перегруженность района делает жизненно
необходимым развитие и применение ресурсосберегающих технологий,
увеличение производства наукоемкой продукции. Регион в перспективе
должен обеспечить все районы РФ, не обладающие достаточной
научно-технической базой, микросхемами, компонентами для электротехники
и др. Целесообразно сохранять старейшую отрасль специализации — легкую
промышленность, увеличивать производство товаров народного потребления.

Волго-Вятский экономический район

(Нижегородская область, Республика Марий-Эл, Кировская область,
Чувашская Республика, Республика Мордовия).

Отрасли специализации:

— металлоемкое машиностроение (автомобилестроение, речное судостроение,
моторо- и дизелестроение, станкостроение, производство инструментов,
светотехники и др.),

— химическая промышленность (минеральные удобрения, компоненты для
продукции машиностроения),

— лесная промышленность (8% лесозаготовок, 12% производства бумаги в
России), задачи — более глубокая переработка древесины, восстановление
запасов древесины,

— легкая промышленность,

— сельское хозяйство (лен, картофелеводство, молочное и молочно-мясное
скотоводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
металл (преимущественно с Урала), уголь, сырье и полуфабрикаты для
химической промышленности, нефть и нефтепродукты, комплектующие для
машиностроения (преимущественно с Поволжья), продовольствие.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
древесина, нефтепродукты, продукция машиностроения, цемент.

Разрыв межрегиональных связей и преобладание обрабатывающей
промышленности сделали данный регион зависимым как от поставщиков сырья,
так и потребителей продуктов первичной переработки. Малая доля
наукоемкого машиностроения и отсутствие прямого выхода на мировой рынок
делает район в значительной степени зависимым и от кооперации с другими
районами. Занимает промежуточное положение между Центральным районом,
Уральским, и Поволжским как по географии, так и по выпускаемой
продукции. Характерна низкая самообеспеченность продукцией сельского
хозяйства. Перспективы роста во многом связаны с экономическим ростом в
соседних экономических районах.

Центрально-Черноземный экономический район

(Воронежская область, Липецкая область, Белгородская область,
Тамбовская область, Курская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (тяжелое металлоемкое, точное неметаллоемкое, 19%
химического оборудования, 15% кузнечно-прессовых машин России);

— черная металлургия (обогащение руды, 17,3% чугуна и 12,5% стали
России);

— химическая промышленность (каучук, азотные и фосфорные удобрения,
химические волокна (8% России), резинотехнические изделия (шины 10%),
моющие средства и др.);

— строительные материалы (цемент — 10,5% от России, огнеупорные
материалы, конструкционные изделия, мел);

— пищевая промышленность (42% сахарного песка, 20% растительного масла,
плодоовощная и молочно-консервная продукция);

— продукция сельского хозяйства (зерно (пшеница, гречиха, просо,
кукуруза, рожь, овес, ячмень, зернобобовые), подсолнечник, сахарная
свекла, овощи, картофель, эфиромасличные культуры, конопля, табак,
плоды, ягоды, молоко, мясо, яйца).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: газ,
нефть и нефтепродукты, энергоносители, изделия легкой промышленности.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
железная руда, черные металлы, минерально-строительные материалы, хлеб,
сахар.

Так как экономика района базируется преимущественно на собственных
ресурсах, разрыв межрегиональных связей не повлек значительных
негативных последствий. Главная задача — поддержание металлургии и
всестороннее развитие сельского хозяйства и продовольственной
промышленности. В перспективе — важнейший сельскохозяйственный регион
для Центральной России. Для укрепления положения необходимо в кратчайшие
сроки экономически превзойти своих основных конкурентов — Белоруссию и
Украину.

Поволжский экономический район

(Республика Татарстан, Пензенская область, Ульяновская область,
Самарская область, Саратовская область, Астраханская область,
Волгоградская область, Республика Калмыкия).

Отрасли специализации:

— электроэнергетика (гидроэлектростанции, всего 11% России);

— нефтедобыча (истощение запасов), нефтепереработка;

— газодобывающая и газоперерабатывающая отрасль;

— химическая и нефтехимическая промышленность (каучук, синтетический
спирт, этилен, азотные удобрения);

— машиностроение и металлообработка (автомобили — первое место в России,
станки, различное оборудование, авиастроение);

— строительные материалы (цемент 13%);

— пищевая индустрия (мукомольно-крупяная, рыбная, соляная — более 50%,
бахчевые);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рожь, рис, просо, гречиха),
подсолнечник, горчица, бахчевые, плоды, ягоды, овощи, лен, мясо, шерсть,
молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
металл, лес, полуфабрикаты и компоненты продукции машиностроения

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
нефть и нефтепродукты, газ, электроэнергия, цемент, тракторы, самолеты,
автомобили, станки, рыба, зерно, овощебахчевые.

От разрыва связей пострадал несколько меньше других районов. Необходимо
решение экологических проблем путем применения более чистых технологий.
Имеется перспектива роста сельского хозяйства преимущественно для вывоза
в Восточные районы. С точки зрения геополитики целесообразно развитие
Астраханской области (разведение и лов рыбы, сельское хозяйство, добыча
газового конденсата). Район должен реализовать прекрасные возможности по
увеличению выпуска авиации, продукции военного назначения. Значительная
часть данной продукции может идти на экспорт.

Северо-Кавказский экономический район

(Ростовская область, Кабардино-Балкарская Республика, Краснодарский
край, Республика Северная Осетия, Ставропольский край, Чеченская
республика, Республика Адыгея, Ингушская Республика,
Карачаево-Черкесская, республика, Республика Дагестан).

Отрасли специализации:

— базовые отрасли топливно-энергетического комплекса (угольная,
нефтяная, электроэнергетическое хозяйство);

— машиностроение (металлоемкое, сельскохозяйственная техника,
оборудование для нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности);

— химическая промышленность (химические волокна, азотные удобрения,
пластмасса);

— пищевая индустрия (сахар, консервы, растительное масло, мясные и
молочные продукты, вино);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рис, просо, кукуруза), сахарная
свекла, овощи, плоды, ягоды, эфиромасличные культуры, виноград, чай,
цитрусовые, табак, лен, мясо, шерсть);

— рекреационная отрасль (курортное хозяйство и т.п.).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
нефть, лесоматериалы, металл, продукция машиностроения, изделия легкой
промышленности, удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
сельскохозяйственная продукция, продукция пищевой, легкой
промышленности, цемент, уголь.

Район наиболее сильно пострадал от разрыва экономических связей в
Российской Федерации. Национальные республики постепенно возвращаются на
доиндустриальный уровень развития. Основной отраслью специализации может
стать сельское хозяйство. Важно развивать туризм. Перспективы
промышленного роста сохранились преимущественно в западной части района
(Ростовская, Краснодарская области). Геополитически самый нестабильный
район, без нормализации ситуации в этой сфере долгосрочное развитие
невозможно.

Уральский экономический район

(Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ, Оренбургская
область, Свердловская область, Удмуртская Республика, Челябинская
область, Республика Башкортостан, Курганская область).

Отрасли специализации:

— черная металлургия (чугун, сталь, прокат, трубопрокатная
промышленность, ферросплавное производство);

— цветная металлургия (алюминий, цинк, никель, медь);

— машиностроение (металлоемкое, станкостроение — 24,6%,
кузнечно-прессовое оборудование — 21,4%, тяжелое машиностроение,
энергетическое оборудование — 17%);

— химическая промышленность (серная кислота, кальцинированная сода,
калийные удобрения, каучук);

— лесная промышленность (бумага — 20% России, лесозаготовки — 15,3%,
целлюлозно-бумажная промышленность);

— сельское хозяйство (зерно, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
топливо, руда, продукция народного потребления, коксующийся уголь.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
продукция обрабатывающих отраслей.

Район пострадал от разрыва межрайонных связей примерно на среднем по
России уровне. Недостаток собственного сырья и топлива, продовольствия —
слабые стороны района. Вместе с тем имеются возможности развития
тяжелого Машиностроения для освоения Востока России. Экономический рост
вероятен при увеличении потребления продукции обрабатывающей
промышленности в западных районах. По соображениям экономической
безопасности важно сохранить собственную продовольственную базу.

Западно-Сибирский экономический район

(Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий
автономный округ, Новосибирская область, Томская область, Омская
область, Кемеровская область, Алтайский край, Республика Алтай).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая промышленность (добыча нефти, газа, угля — 1/5
энергетического угля и 1/3 коксующего угля России, теплоэнергетика);

— черная металлургия (чугун, сталь, рельсы, электросварочные трубы,
лист, мелкосортный прокат);

— производство цветных металлов (полиметаллические руды, золото, ртуть,
цинк, алюминий, олово и др.);

— машиностроение (тяжелое, электротехника, энергетические машины, горное
оборудование, сельскохозяйственные машины, станкоинструментальная и
радиотехническая, авиационная промышленность);

— химико-лесная промышленность (азотнотуковые удобрения, пластмассы,
краски, медикаменты, серная кислота, заготовки леса, пиломатериалы и
др.);

— сельское хозяйство (зерно, картофель, мясо, молоко, шерсть).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
продовольствие, продукты народного потребления, продукция
машиностроения, машины и оборудование для добычи сырья.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
различные виды сырья.

Необходимо использовать временное преимущество развитого нефтегазового
комплекса для всестороннего развития района. Целесообразно сохранить
потенциал угледобычи в Кемеровской области. Угольная промышленность
необходима для металлургии. Важно сохранить научную базу Новосибирска.
Необходимо поддерживать хотя бы минимальный уровень самообеспеченности в
сельском хозяйстве.

Восточно-Сибирский экономический район

(Красноярский край, Таймырский автономный округ, Эвенкийский автономный
округ, Иркутская область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ,
Республика Хакасия, Республика Бурятия, Республика Тува, Читинская
область, Агинский Бурятский автономный округ).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая индустрия (добыча угля, выработка
электроэнергии тепловых электростанций);

— горнорудная промышленность и металлургия (золотопромышленность, добыча
тяжелых цветных металлов, энергоемкая цветная металлургия, добыча слюды,
добыча железной руды);

— машиностроение (тяжелое, металло- и энергоемкое);

— химическая промышленность (лесо- и нефтехимия, целлюлозная
промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовка, лесопиление, деревообработка,
целлюлозно-бумажная);

— сельское хозяйство (мясное скотоводство, мясошерстное овцеводство,
клеточное звероловство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
нефтепродукты, металл, зерно, продовольствие, товары народного
потребления.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов: лес
и пиломатериалы, железные руды, руды и концентраты цветных металлов,
электроэнергия.

Необходимо сохранять и увеличивать потенциал добычи сырья, наращивать
объем собственной обрабатывающей промышленности. Падение производства в
результате разрыва межрегиональных связей несколько ниже
среднероссийского уровня из-за преобладания сырьевой и обрабатывающей
направленности района. Жизненно важно развивать сельское хозяйство,
поддерживая минимальный уровень самообеспеченности. С ростом
собственного машиностроения и увеличения производства в западных районах
России регион может легко поддерживать специализацию при условии
сохранения и развития транспортной сети.

Дальневосточный экономический район

(Приморский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ,
Хабаровский край, Еврейская автономная область, Республика Саха,
Амурская область, Сахалинская область, Камчатская область, Корякский
автономный округ).

Отрасли специализации:

— рыбная промышленность (рыба — 60% России, крабоконсервное
производство, добыча морепродуктов, рыбообрабатывающая промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовки, лесопиление, целлюлозо-бумажная
промышленность);

— металлургическая промышленность (добыча золота, алмазов,
оловосодержащих, вольфрамовых, свинцово-цинковых руд, производство
цветных металлов, передельная черная металлургия);

— машиностроение и металлообработка (судостроение, судоремонт,
сельскохозяйственное машиностроение, ремонтная база и Производство
запасных частей к работающей в районе технике);

— топливно-энергетический комплекс (бурый, каменный уголь, нефть, газ);

— сельское хозяйство (соя, рис, клеточное звероводство, оленеводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов:
нефтепродукты, металл, хлебные грузы, машины и оборудование, товары
массового потребления, соль, минеральные удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов:
рыбопродукты, лес, пиломатериалы, концентраты руд цветных металлов.

Необходимо ускоренное развитие трансконтинентальной транспортной сети.
Регион геополитически нестабилен, целесообразно принятие превентивных
мер по улучшению демографической ситуации. Жизненно важно развивать
собственную рыбную промышленность, добычу топливно-энергетических
ресурсов. Необходимо наращивать уровень продовольственной
самообеспеченности. Желательно проводить комплексное развитие
промышленности района.

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ИХ РЕШЕНИИ

В рамках современных подходов к оптимизации государственного управления
в условиях глобализации мировой экономики очевидна необходимость его
реформирования. Государственное управление трактуется ныне как
деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на
обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения
платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для
характеристики государственного управления понятий, применяемых для
описания экономических процессов: «производство» (применительно к
государству — производство услуг), «предприятие» (государственное.
Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) и др. Термин
«организация» характеризует как государственные и общественные (третий
сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.)
учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать
целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного общества определились
радикальные перемены, требующие обновления деятельности государственных
служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировали
свои системы государственного управления. Благодаря этому они стали
более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных
предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно
в условиях глобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управления предполагает не
только обеспечение стабильно высокого качества практических
управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более
эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель
качественного обновления государственного управления — повышение его
открытости, расширение доброжелательности по отношению к населению,
ускорение управленческих процессов, эффективное решение задач, повышение
мобильности сотрудников и их удовлетворенности трудом.

Для обновления системы управления возможны различные подходы и методы.
Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:

— децентрализация компетенции;

— совмещение профессиональной и ресурсной ответственности;

— уменьшение иерархических уровней управлений с уплотнением решаемых
задач и объемов ответственности;

— вычленение отдельных, конкретных функций и образование самостоятельных
управленческих единиц;

— четкое разделение стратегических и тактических задач (использование
принципа «заказчик-подрядчик»);

— ориентация на задачи и потребителей (действия в духе предложения услуг
потребителю);

— ускорение процессов администрирования, планирования и принятия
решений, в том числе с помощью проектного менеджмента и использования
управленческих команд;

— развитие системы стимулирования, ориентированной на оптимизацию
использования ресурсов;

— разработка показателей и стандартов измерения трудовых достижений и
контроля за результатами;

— внедрение принципа трудовых достижений в государственной кадровой
политике;

— введение бюджетирования и системы двойного бухгалтерского учета вместо
подсчета затрат для обоснования решений;

— максимальное использование электронно-вычислительной техники в
информационной и коммуникационной системах, а также при подготовке
документации;

— укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственной управленческой организации.
Главная цель любых управленческих действий — соблюдение общественного
интереса. В отличие от частных интересов, которые обеспечиваются и
регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется как
баланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируют общественный
интерес с помощью политических целей, определенных посредством
голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели
конкретизируются посредством задач. Последние обычно значительно
различаются в зависимости от того, кто их реализует фактически и кто их
может (должен) представлять. «Общественное» олицетворяет собой
всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации
общественных задач с помощью государства (федерации, регионов,
муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьма дифференцирована. Приобретают
права руководства, соответствующие компетенции и несут ответственность
за их реализацию государственные административные компетенции и несут
ответственность за их выполнение государственные администрации, которые
сами планируют, осуществляют и контролируют решение общественных задач,
либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случае
речь идет о классических властях, которые все делают самостоятельно,
(при наличии между государственными органами и населением посредника)
власти регулируют процесс решения общественных задач, поскольку они
распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка
реализации общественных задач главным является то, кто, в конечном
счете, несет расходы (осуществляет финансирование).

Независимо от того, кто реализует государственное управление: сами
административные органы, иные общественные институты или частные
организации, ответственность за это обычно несут федеральные,
региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняют
общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том,
чтобы общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с
законом, политическими и иными установками. Как самостоятельное решение
общественных задач, так и их реализация с помощью подрядчиков
предполагают конкретный порядок работы. При решении задач администрация
использует собственные производственные факторы (персонал, организаций,
финансы). При использовании же для общественных услуг подрядчиков
администрация выступает заказчиком независимо от того, какие
государственные или частные учреждения реально выполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужны необходимые предпосылки.
Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным управленческим
учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемых функций.
Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам,
как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также
их взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих
учреждений. Такое целеобразование помогает снижению затрат на
управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественных задач
устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границ
участники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой
в принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические,
общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы
— от структурной и процессуальной организации и способов управления до
отдельных конкретных трудовых процессов и принимаемых решений —
открывают широкий спектр альтернатив. Их оптимальное использование, т.е.
принятие наиболее целесообразных и эффективных решений, предполагает,
что работники управления четко представляют себе реализуемые цели.
Учреждения, разрабатывающие государственные программы, призваны
располагать максимальной степенью свободы действий, а низшие,
исполнительные органы — минимальной степенью свободы действий. Участие
отдельных учреждений, их подразделений или отдельных работников в
формировании целей: производственных, развития персонала и всей
организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д.
— стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации
этих целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы — работники организации по оказанию услуг гражданам. Отсюда
необходимо большое внимание руководства и к результатам управленческих
действий и к потребителям продуктов. Управленцы обязаны четко
представлять себе, каких результатов необходимо добиваться при решении
конкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ
действий убедительнее, приемное время и помещения удобнее, установки,
предложения и запреты понятнее для граждан; кому предназначаются
справочные и консультационные услуги, объявления, проектные работы,
официальные оценки проделанного, управленческие действия, контрольные
мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другие государственные
учреждения, партии, парламентские фракции, группы интересов, профсоюзы,
предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда, когда цели
управленческих действий определены таким образом, что их реализация
проверяема, выражается в конкретных показателях. Без конкретных заданий,
без представлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить
произведенную работу невозможно. Такая оценка важна для определения
факта решения конкретных общественных задач, что, в свою очередь, нужно
для доказательства реализации политических целей. До последнего времени
доказательством успешных административных действий служило строгое
выполнение бюрократических требований: соблюдение рамок своих
компетенции и административного порядка, проведение контроля, правильное
составление и соблюдение сметы, бухгалтерский учет, отчетность,
архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ее оценка, сделанная
на основе полученных планово-бюджетных показателей, мало свидетельствуют
о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальных финансовых,
затратах времени, и тем более об удовлетворенности работой сотрудников и
граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателях работы, которые
позволили бы судить о подлинных результатах управленческой деятельности.
Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечении качества
управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственного управления находится
потребность упрочить с помощью использования различных структур и
инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированной на
конечные результаты управления. Важно выявлять конечные продукты
управленческой деятельности, установить группы потребителей,
проанализировать производственные и финансовые взаимосвязи между
административными органами и внутри них для того, чтобы в полной мере
оценить спрос на услуги и соответственно обеспечить их предложение.
Располагая такого рода информацией, парламент, правительство, районные,
городские органы и т.д. становятся способными принимать ориентированные
на спрос решения и обязывать администрации обеспечивать соответствующие
услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот, кто хочет
получить услугу, должен обеспечить соответствующую заявку и использовать
для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся из налогов,
взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, если
статистической службе даны новые задания, она обязаны подсчитать для
заказчика из сферы политики, от законодательных органов соответствующие
расходы. Затем следует выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет
более низких затрат (в том числе и с помощью частного подрядчика),
выявить, как это сделать, и после этого определить источники
финансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическим заказчиком) и
административным органом характерна новая ситуация: политики обязаны
мыслить более концептуально, формулировать политические цели таким
образом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае
управление становится более конкретным. На основе таких принципов
управления существенным образом изменяются представления парламентариев
о своем предназначении и осознание ими своих задач. Формирование и
осуществление государственной политики приобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органами данными о стоимости
проектов тех или иных решений. Политическая информация трансформирует
эту информацию в политические программы и определение реальных
финансовых и других целей. Формирование политических программ должно
осуществляться теперь не только по принципу политической рациональности,
но и исходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных
соображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат и необходимых конечных
результатов, призваны гарантировать дееспособность, обеспечивать
практическую реализуемость долгосрочной государственной политики.
Расчеты стоимости проектов и тщательно обоснованные расчеты финансовых и
многих ресурсных запросов чиновников должны служить основой для
формирования соответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получать необходимую информацию
от исполнительных органов. Осуществляемое ими при подготовке решений
сопоставление намеченного и доступного включает финансовую сторону, а
также объемы работ и полученные конкретные результаты. Система
постоянных информации от исполнительной власти открывает возможность
быстрого вмешательства в необходимых случаях в период исполнения
бюджета, скажем через увеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороны управленческих органов
имеет место тогда, когда в интересах граждан-потребителей суживается все
многообразие предлагаемых услуг, скажем, когда в зависимости от
специфических запросов групп клиентов (например, неполных и многодетных
семей, безработной молодежи) объединяются предусмотренные законом
государственные функции самых различных служб: труда, молодежи,
социальной, жилищной — и они обслуживают граждан из одного центра. Это
ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между
управленческими учреждениями и в их рамках, а также реорганизации,
ориентированной на потребности целевых групп больше, чем на
законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается с правовой точки
зрения. Рассмотренные же с экономической точки зрения административные
органы представляют собой организации по обеспечению услуг, которые
получают в форме государственных средств, вознаграждений, имущества и
т.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с
другом и предоставляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам.
Речь идет о своеобразном производстве управленческих продуктов. Подобные
продукты могут быть предварительными, промежуточными и конечными,
способны служить внутриорганизационным целям или же запросам других
управленческих органов, а также широкого круга внешних пользователей.
Управленческие продукты могут быть предназначены для отдельных
потребителей, групп, регионов, целых сфер управления, могут иметь
директивно-управленческий характер или же быть подобны рыночным товарам.

С такой точки зрения реально говорить о производительности
административных учреждений, как и других предприятий (банков, страховых
обществ, туристических агентств, отелей, торговых предприятий, лиц
свободных профессий и т.д.). Государственное управление тем эффективнее,
чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затрат
соотношение между используемыми факторами производства и полученными
результатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результаты
деятельности, скажем ресурсные затраты, приходящиеся на одного
сотрудника) могут применяться к массовым, типичным, часто повторяющимся
видам работ. Например, качество управленческих решений можно оценивать с
помощью их судебной устойчивости, определяемой процентом решений,
отмеченных судебными инстанциями, по отношению ко всем принятым
решениям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть производительным,
эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия будут
ориентированы не на процесс, а на конечные результаты. Результаты таких
действий должны удовлетворять потребителей, клиентов и одновременно
достигаться с минимальными управленческими затратами. Примером низкого
качества подобной продукции может служить несоответствие между
формулярами налоговой декларации и справкой об уплаченных налогах. Из-за
несовпадения разделов и неясности процедур обработки налогоплательщик
вряд ли может сравнить собственные данные со сведениями налоговой
службы.

В традиционной схеме власти государственное управление трактуется как
исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в действительности
оно состоит из множества федеральных, региональных, муниципальных
органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут проблемы
коммуникации, координации, кооперации и контроля. Взаимозависимость
различных учреждений порождает неясность, проблемы организации их
взаимоотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находит свое продолжение в
его внутренней организации, для которой характерны: монократическое
руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение (слишком
большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю
сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления
ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии
решений, разделение труда и специализация, в первую очередь
дисциплинарная (юристы, инженеры, ученые естественных наук, социальные
работники и т.д.). В меньшей степени существенна функциональная
специализация (создание условий для производства услуг, само это так
называемое производство и реализация продукции или же руководство,
планирование, регулирование и контроль). Итоги подобного
структурирования административной системы известны: перегрузка
руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная
усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости,
недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников,
неэкономичность (неудовлетворительное соотношение затрат и результатов),
неэффективность (работники действуют нецелесообразно и цели не
достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении говорят об
«организованной безответственности».

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще пытаются с помощью
внедрения новых организационных моделей, характерных отказом от
бюрократического централизма, расширением рамок свободы в принятии
самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением
стратегических и оперативных задач государственного управления.
Стратегические задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше
заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы,
определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий
политический выбор, сформировать политические проекты, организовать
поддержку большинства граждан и более последовательно проводить
правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняет потребность
исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из стратегических и
принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую это —
решения отдельных вопросов. Реорганизация государственного управления
призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач,
а не на саму деятельность, как это нередко имеет место при
«традиционном» государственном управлении. Стратегические
государственные задачи — прерогатива парламента, правительства и
министерств, стратегические муниципальные задачи — местного
самоуправления, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на
преимущественно исполнительский характер, имеют и политический аспект,
поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок
правительственной и местной политики и контролируются политическими
институтами государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из
стратегических, ориентированные на проведение в жизнь текущей
управленческой политики в федерации должны быть нижестоящие
администрации. Муниципалитетам целесообразно передавать решение
оперативных задач своим собственным предприятиям и организациям, что они
обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может быть осуществлена в форме
двух- трехступенчатых управленческих структур, в отраслевых и
координационных органах управления.

Принцип «стратегические задачи — наверху и оперативные задачи — внизу»
призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих
органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации
поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и
стратегическими задачами, решаемыми вышестоящей инстанцией. К этому
добавляются функции по руководству, координации и контролю выполнения
оперативных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны
быть соответствующие руководящие инстанции, занимающиеся как
оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории
менеджмента и организации — они проверены в хозяйственной практике и
реально созданы во многих государственных администрациях в разных
странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» (с
преобладанием горизонтальных связей, в отличие от «пирамидальных»,
основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более
крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей
самостоятельностью и собственной ответственностью, использование
современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях
текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы,
персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как
предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься
текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше
выпускать документов и больше информировать (в этом случае контроллинг
обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений),
сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых
решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке
плановых и фактических показателей), а на достижении конкретных целей,
не на финансово-экономическом способе мышления, а на
результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на
экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на
подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с
расходами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезными
результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать
закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей
праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной для общества и
окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер — ведущая
фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем в
большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки
профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных
изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная
наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и
повышения квалификации руководящих кадров государственной службы
специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению
квалификации с изучением организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и координационных задач органов
управления несовместимо с современной теорией организации. Такое
разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация
имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения
труда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее
немало недостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм,
управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда
узкопрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кадровых,
организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и
качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за
использованные факторы производства — человеческие и материальные
ресурсы), а также с ответственностью за конечные результаты, за
достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и
региональных администрациях весьма важно. Более развитое экономическое
мышление сотрудников административных органов помогает получать более
высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений
государственного уровня имеют модернизация бюджетного права, внедрение
бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартное
ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом
финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить
рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на
вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг,
покупкой, арендой, лизингом здания или оборудования, с учетом
материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов,
оптимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных
расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе расчетов, используемой
рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и
сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система
расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений
и служит составлению документации и контролю за результатами. Эта
система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно
утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового
плана. План результатов включает все предполагаемые доходы и расходы на
календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги
(если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные
платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых
налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расходы, на
внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые
расходы. Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все доходы и расходы,
которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от
среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегация финансового
плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить покрытию всех издержек
или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться
покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или
возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом
плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок
планирования расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне.
Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно
действующим администрациям, которые в то же время организационно и
законодательно включены в систему государственного управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не
на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой
бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или
доходы или расходы с колонками «запланированное», «фактическое»,
«остаток») должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой («дебет»
и «приход» только с фактическими величинами). На основе фактического
сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой
калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение
данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами
других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издержек. В
управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль.
Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего
осуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю
за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение
принципа рентабельности и бережливости оказывается беспочвенным.
Административные работы важно операционализировать, то есть определить
конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д.,
уточнить расходы. Отношения «издержки-результаты» обеспечивают
информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и
результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность
связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических
результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки
зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшением
результатов.

Приступая к реформированию государственного управления, необходимо иметь
в виду, что расчеты управленческих затрат отличны от подсчетов
«польза-затраты».

Затраты — выраженное в денежной форме потребление факторов (условий)
производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так,
целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но
не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются
бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве
факторов производства следует учитывать амортизационные отчисления.
Калькуляция управленческих затрат включает управленческие затраты и
результаты управленческой деятельности, другими словами, величины,
характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе
«польза-затраты» имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в
которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения
«вход-выход». Но всегда такое воздействие выходит за рамки предприятия и
дает позитивный или негативный внешний результат, влияет на изменение
национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управленческих затрат
на то воздействие, которое администрирование оказывает на находящихся
вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идет об
обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных
социальных групп, социальной справедливости) экологических балансов. В
качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические
экспертизы.

Государственные администрации должны принимать обязательные для
исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и
фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических,
исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и
других факторов. Для обоснования решений используется система
контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает
руководству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к
реализации основных целей и планированию, устанавливает отклонения, их
причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически
ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной
мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая в государственных
учреждениях экономико-организационная система подсчетов позволяет
отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов и
имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие
важные для управления сведения обеспечивают информационные системы по
персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д.
Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с
помощью контроллинга такого рода информацию о внутриорганизационных
взаимосвязях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников недостаточно для
принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в городской
администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними задач
также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр
и статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно,
накапливать их как базы данных, доступные для комбинированного
компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных направления. Контроллинговая
деятельность осуществляется в рамках права. Применительно к любым
органам управления (особенно к нижестоящим администрациям) важно, чтобы,
исходя из имеющихся решений, а также свободного для собственных решений
и действий пространства, разработать и реализовать такие соответствующие
праву мероприятия, которые являются наиболее экономичными или обещают
быть таковыми. Кроме того, с помощью контроллинга реально также
учитывать внеэкономические результаты государственного управления, когда
помимо экономичности управленческих действий (определяемой по
соотношению затрат и результатов) рассчитывается их эффективность в
смысле степени соответствия используемых средств поставленным целям и
соотношения «план-факт», то есть определения того, насколько будет
достигнута с помощью осуществляемых мероприятий поставленная цель.
Применительно к высшим инстанциям возможен пересмотр самих правовых
условий. Если они препятствуют экономичности или действенности
управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных
актов или распоряжений.

Контроллинг — важный инструмент повышения экономичности управленческой
деятельности. Конкретно используются для этого числовые характеристики и
другие показатели, статистика и прогнозы, производственные,
процессуальные, временные и иные сравнительные анализы, анализы затрат и
результатов, инвестиционные расчеты, анализ «польза-затраты», ценностные
анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по
результатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые
игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности
имеет проблема эффективности деятельности его органов.
Производительность государственного учреждения можно представить как
способность выполнять стоящие перед ним задачи. Применительно к
государственным учреждениям это означает способность действовать в
соответствии с правовыми и административными нормами, и, кроме того, —
производительность. Администрация производительна тогда, когда она
работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает
уровень удовлетворенности сотрудников работой, действует социально и
экологически правильно. Более узкое определение производительности
персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и способность
выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится
немало персонала, эффективность деятельности которого является решающим
фактором успешного выполнения стоящих задач. Индивидуальные достижения
каждого работника зависят от его способности и готовности к труду,
стремления выполнять работу. Готовность и способность к труду повышается
с помощью использования трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее
выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии,
оптимизации ресурсов, мотивации сотрудников, высокого качества работы, а
также на ориентацию на запросы клиентов и сохранение окружающей среды.
Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать
менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования,
регулирования и контроля требует от управленческого персонала
высококачественной работы. В современных условиях ключевыми моментами
квалификации сотрудников становятся наряду со специальным образованием
концептуальное мышление, готовность к обучению, способность к активной
критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная
компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации
госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сближения функций руководящих
кадров государственных администраций и частных предприятий,
проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта
тенденция усиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по
своей сути проблемами, которые отражаются в таких понятиях, как
дифференциация стратегических и оперативных задач, децентрализация,
затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на рабочих местах и
телекоммуникации, защита окружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным администрациям в
будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения
общественных, экономических и экологических проблем. До нынешнего
времени разделенным по способу мышления, языку и действиям разным сферам
предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и
руководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их
специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении
руководить. В процессе учебы и повышения квалификации руководителей
особое внимание следует уделять «их ознакомлению не только с
узкопрофессиональными достижениями, но и с содержанием правовых,
технических, экономических и других дисциплин. Столь необходимая
взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно
необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое,
а интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение
требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального
развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных
управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится
привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный
параметр, как предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия решений в высших и
низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является
стремление к повышению конкурентоспособности. Рыночную состязательность
можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами рынка.
Она существует также между идеями, на выборах, за общественное признание
и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные
учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними
организациями, хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые
местными властями, заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей
репутации, финансовые служащие за высокое качество осуществленных
финансовых проверок предприятий, городские службы по содействию
экономики — за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление — это монополия,
располагающая монопольным правом на власть и считающая конкуренцию
несущественной, не соответствует действительности. Институциональная и
пространственная дифференциация государственных учреждений, их
дифференциация в зависимости от особенностей работы делают возможными
сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить
прозрачность связей между различными государственными организациями,
демонстрацию собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем
самым побуждает к конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто
вроде суррогата рынка — с их помощью становятся известными лучшие и
аутсайдеры, создаются элементы соревновательности. В результате
имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были реальными,
действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь те
структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям.
Важно, чтобы полученные результаты обеспечивали качественное и
количественное улучшение результатов работы. Сравнения могут
осуществляться и другими организациями. Остановимся на трех видах таких
сравнений: временных сравнениях, сравнениях планового и фактического и
процессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели на определенные
даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений можно
рассматривать, скажем, число поданных заявлений, количество посетителей,
обрабатываемые дела, время обработки, потребление ресурсов и т.д. В
случае изменения потребностей в управленческих услугах и при выявлении
ошибок принимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического сопоставляют
однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая фактический
результат с результатом, которого следует добиться, получают конкретные
числовые характеристики. Анализируя обнаруженные отклонения, удается
выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о ручном и машинном труде
и о различных способах поставок (например, централизованных или
децентрализованных). Сопоставление альтернативных процессов помогает
найти наиболее действенные формы структурной или процессуальной
организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющими показателями,
при котором цифровые характеристики конкретных учреждений сравниваются
со средними показателями соответствующих отраслей управления или
отраслей экономики. Позиционирование выше или ниже средних показателей
позволяет определить лучших или худших и при необходимости дает повод
для изменений.

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИЕЙ ЭКОНОМИКИ

Специфика осуществления региональной реструктуризации обусловлена
трансформационными процессами, происходящими в стране, и определяется
целым набором объективных и субъективных условий развития конкретного
субъекта Федерации. И в первую очередь это состояние производственного
потенциала, оценка перспективных направлений его развития и возможностей
привлечения необходимых для региональной реструктуризации инвестиций.
Это позволяет определить приоритетные отрасли и общую модель будущей
экономики региона. Многие субъекты Федерации не имеют достаточных
внутренних ресурсов на проведение реструктуризации, а, следовательно,
перспективы их динамичного и безболезненного вхождения в рыночную
структуру общероссийской экономики выглядят весьма неопределенно.
Экономический рост, который показывают на рубеже веков практически все
субъекты Федерации, не снимает этой проблемы. Эффект оживления
предприятий при сохранении существующих тенденций будет исчерпан в
ближайшие два-три года. Если в этот период не будут созданы необходимые
условия для привлечения в них инвестиций, то через пятилетку целые
регионы охватит кризис материально-технической базы народного хозяйства
(проблема «2003 — 2005 гг.»). Но даже с учетом многочисленных проблем и
барьеров, которые встают на пути экономического развития страны,
необходимо согласиться с лауреатом Нобелевской премии в области
экономики Р. Манделлом: «Россия — это страна, которая живет значительно
ниже своего потенциала. Это, конечно, в большой степени проблема
организации».

На первом этапе реструктуризации, начавшейся в регионах в середине 90-х
гг., снижение издержек производства стало важнейшей по значимости и
актуальности задачей. Именно в этом, по мнению многих региональных
руководителей, в конечном итоге фокусировались все остальные проблемы.
К моменту завершения массовой приватизации проблема издержек стала
критической. В сложившейся ситуации решение вопросов повышения
конкурентоспособности выглядело отвлеченным от практики. В тот период
хозяйственные руководители и многие эксперты слабо представляли всю
сложность проблемы и не владели надежными инструментами оптимизации
внутрифирменных издержек. В рамках государственной программы с балансов
созданных акционерных обществ в муниципальную собственность при
поддержке региональных администраций и федеральной власти в течение трех
лет передавалось жилье и значительная часть объектов социальной сферы.
Такая передача (так называемая конверсия социальной сферы) дала
некоторые положительные результаты — снизила издержки приватизированных
предприятий не менее чем на 10%. Финансирование социальной сферы брали
на себя муниципалитеты, при этом государство в момент передачи этой
сферы компенсировало часть их затрат.

На втором этапе осуществления реструктуризации на первый план вышли
вопросы финансового оздоровления. К концу 90-х гг. стало совершенно
ясно, что самостоятельно нашли эффективные методы управления не более
трети российских предприятий. Остальные остались в кризисном и
предкризисном состоянии. В этот период на федеральном уровне был поднят
«флаг» срочного запуска механизма массового банкротства как наиболее
радикального механизма реструктуризации проблемных предприятий. Если в
1993 г. число банкротств в стране составило 100, то за 1998 — 2001 гг. —
около 28 тыс. (по данным ФСФО). Сложилась ситуация, когда многие
предприятия оказались должниками друг перед другом, а все вместе
должниками перед государством. Массовое применение процедур банкротства
существенно осложняло положение, поскольку проведение их по «полной
программе» приводило бы к изъятию у кризисных предприятий из
производственного оборота ликвидных активов и работоспособного
оборудования. Через арбитражные процедуры в той или иной форме, но без
видимых положительных результатов прошли подавляющее число предприятий
легкой промышленности, половина заводов оборонно-промышленного
комплекса, четверть всех машиностроительных компаний. Региональные
администрации, используя разнообразные рычаги, часто исполняли роль
«демпфера» при проведении некоторых федеральных решений по кризисным
предприятиям.

Чрезвычайно острой проблемой во многих российских регионах оставалась
проблема градо- и бюджетообразующих предприятий. В стране было проведено
несколько относительно крупных экспериментов по их реструктуризации.
Достаточно широкую известность получила двухгодичная программа ТАСИС ЕС,
которая осуществлялась на «Волжском подшипниковом заводе 15» (г.
Волжский Волгоградской области), на «Северстали» на Урале и «Анжеромаше»
(г. Анжеро-Судженск). Наиболее успешным был проект в г. Волжском. Завод
передал часть своих функций 16 дочерним фирмам, осуществив таким образом
организационную реструктуризацию, которая привела к повышению объема,
совокупной продукции и увеличению рабочих мест. В г. Анжеро-Судженске
предприятие отказалось от реструктуризации, поэтому усилия консультантов
были направлены на создание с нуля самостоятельных малых и средних
предприятий. Их число в городе возросло в 3 раза. Специалисты ТАСИС не
стремились разделять или ослаблять градообразующие предприятия, главной
их задачей было уменьшение зависимости значительной части населения от
единственного в городе предприятия. Однако в целом в стране
реструктуризация градообразующих предприятий моногородов и поселков
находится на самом начальном этапе становления.

При отсутствии широких федеральных мер руководство ряда субъектов
Федерации начало проводить собственную политику реструктуризации
бюджетообразующих предприятий. В этом процессе прямо или косвенно были
также заинтересованы десятки других государственных и негосударственных
структур. Для того, чтобы сформировать единую позицию всех
заинтересованных сторон по отношению к каждому проблемному предприятию,
при некоторых региональных администрациях были созда