.

региональный бюджет

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 22820
Скачать документ

Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов

Государственное и региональное управление

Учебное пособие

«ИКФ «ЭКМОС»

Москва 2002

ББК 67.99

У 26

Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

У 26 Государственное и региональное управление. ( М.: ИКФ «ЭКМОС»,
2002. ( 320 с.

ISBN 5-94687-020-3

В данном учебном пособии в соответствии с утвержденной учебной
программой рассматриваются проблемы развития государственного и
регионального управления, освещаются зарубежный опыт региональной
политики и пути его использования в России с учетом её специфики,
правовые основы функционирования субъектов РФ, анализируются регион в
качестве социальной экономической системы, финансы и бюджет,
рассматриваются вопросы стимулирования экономического развития региона,
а также возможности совершенствования территориального управления в
России.

Пособие подготовлено в соответствии с Российским государственным
образовательным стандартом высшего профессионального образования по
специализациям 061000 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация менеджер) и 521610 «Государственное и региональное
управление». Работа рассчитана на руководителей и сотрудников
региональных органов власти, местных органов, а также предприятий и
организаций, специалистов по менеджменту, бизнесменов. В качестве
учебного пособия она окажется полезной для студентов, аспирантов и
преподавателей экономических ВУЗов и факультетов, а также и ВУЗов и
факультетов государственной службы и других учебных заведений, где
изучается государственное и региональное управление.

ББК67.99

ISBN 5-94687-020-3

© ИКФ «ЭКМОС», 2002

© Уткин Э.А., Денисов А.Ф.,2002

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях социально-экономического развития России
необходимы нестандартные подходы в разработке и в воплощении в жизнь
обновленной региональной политики. Все звенья управления должны быть
нацелены на решение новых задач, на повышение эффективности системы
регионального регулирования. При разработке и проведении региональной
политики, как правило, стремятся исходить из следующих базовых подходов:

1. Областная власть призвана быть активным организатором и гарантом
регионального хозяйственного порядка, устанавливать «правила игры» на
экономическом поле, в рамках федерального законодательства.

2. Роль государственного регулирования в начальной стадии формирования
рыночной экономики должна оставаться определяющей. Только рыночные
механизмы не способны обеспечить эффективно действующую экономику.

3. Достижение общественного согласия является важнейшей предпосылкой
строительства демократического общества. Продуктивный диалог между
властью, бизнесом и обществом в целом помогает формировать благоприятные
условия для социально-экономического прогресса региона.

Необходимо осуществление модернизации региональной экономики, то есть
обновления региональной экономической системы под воздействием рынка.
Для этого необходимо:

( совершенствование форм и методов управления всех звеньев хозяйства;

( проведение реструктуризации экономики, в частности, финансового
оздоровления и адаптации отдельных предприятий и отраслей хозяйства к
условиям рынка;

( формирование современной рыночной инфраструктуры;

( создание механизма мотивации к инвестированию и техническому
перевооружению.

Трансформация системы управления предполагает создание новых
управленческих структур, адекватных изменяющимся условиям
хозяйствования, являющихся гибкими, ориентированными на достижение
качественно нового социально-экономического эффекта. Этот подход
актуален как для государственного регионального управления, так и для
менеджмента предприятий.

Эти и подобные проблемы охарактеризованы в предлагаемой
заинтересованному читателю книге, подготовленной профессором, д.э.н.
Уткиным Э.А. и Денисовым А.Ф. Раздел «Зарубежный опыт региональной
политики» подготовлен Пуховой М.М., раздел «Регулирование деятельности
органов местного самоуправления» представлен Мокеевым М.В. Приложение №
1 «Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении»
представлено Бутовой Т.В. Приложение № 2 «Региональные, аспекты
управления реструктуризацией экономики» написано к.э.н., доц. Муратовым
А.И.

РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории,
обладающая общностью природных, социально-экономических,
национально-культурных и иных условий. В экономической и географической
литературе регионами называют самые различные территории, объединенные
какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны,
охватывающие несколько экономических районов, экономические районы,
области, края, республики и их группы. В данной работе термин регион
будет использоваться для обозначения субъектов Российской Федерации л

Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация состоит из 89
субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная
область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый
из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и
внутреннюю нормативную базу.

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ
осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов
федерализма обычно выделяют следующие:

( единое геополитическое пространство государства формируется из
территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из
состава государства;

( разграничение функций Федерального Центра и территориально
обособленных единиц — субъектов Федерации;

( всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и
обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают
самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает
деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности
являются противоречивыми:

— административно-территориальное деление (города федерального значения,
области, края);

— национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный принцип построения является причиной различных
конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования
российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов,
т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура
федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными относительно выполнения
всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в
отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем
социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии
выработки четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых правил поведения.
Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако
субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического
развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение
длительного времени.

Существующая система дотирования регионов далека от оптимальной.
Незначительное количество регионов является донорами, в то время как
подавляющая часть получает дотации. Такая система имеет ряд
отрицательных сторон, так как формирует иждивенческие настроения, а
следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы
становятся все более зависимыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры
не имеют стимулов для увеличения своей доходной базы, для привлечения
дополнительных инвестиций.

Для построения эффективных федеральных отношений необходимо определение
и закрепление четких функций государственного управления за центрами
ответственности.

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые
системы государственного управления. Основой отношений между уровнями
власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий,
ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время основным
принципом формирования компетенции каждого уровня власти является
наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне
определенных функций и задач. Данный подход получил название принципа
субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень
управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в
какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению.
Вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих
допускается только при наличии определенных условий, при которых такое
воздействие может считаться законным и целесообразным. Таким образом,
вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня
является обязательным и осуществляется только с целью оказания
необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных
системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в
унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном
характере, а также перспективности его использования в странах,
совершенствующих государственное управление. Конечно, использование
принципа субсидиарности подразумевает обязательный учет и других
принципов, определяющих основы организации государства: единство
действия и применения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость
учесть его практические последствия относительно распределения
полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему
распределения полномочий, применение этого принципа означает, что
необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно
определить перечень полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их
простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.

Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут претендовать на
то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница
в географическом положении, протяженности территории, особенностях
инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно
стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между
территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие
возможности для обеспечения участия региональных властей в определении
объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры,
построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения
справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями
регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их
осуществления.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика,
призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью
региона, координировать взаимоотношения центра и регионов,
способствовать эффективному развитию региональных отношений.

Государственная региональная политика

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой
составной частью политики государства, направленной на организацию
территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией
развития.

Объективными предпосылками региональной политики выступают структурная
неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном,
экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная
неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов
и особенностей регионов.

Эффективная региональная политика осуществляется на основе следующих
принципов:

— последовательное осуществление всеми органами власти государственной
региональной политики;

— учет в решениях центральных органов управления интересов и
особенностей регионов, которых эти решения касаются;

— повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем,
т.е. формирование эффективного самоуправления.

Термин «региональный» для многих означает что-то малозначительное, не
касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет
такой сферы государственной политики, в которой при успешном ее
осуществлении можно было бы обойтись без реального учета региональных
аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении
государственной политики в любой сфере в большей или меньшей мере должен
приниматься в расчет региональный фактор. Таким образом, когда речь идет
о «региональной политике», имеется в виду не местная политика, а
государственная политика с учетом интересов развития регионов.
Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая
осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом
общегосударственных интересов. Эта часть политики может быть названа
местной региональной политикой. Но региональной политикой государства
является осуществление мер в области политической, экономической,
социальной, научно-технической, экологической, демографической,
гуманитарной, национальной, в которых учитываются особенности конкретных
регионов.

Государственная региональная политика и политика регионов — не
разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Региональная политика государства — целевые действия государства,
направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их
результатов, повышение эффективности использования совокупных
региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения
эффективности деятельности отдельных регионов.

Внутренняя политика регионов — целевые действия органов власти региона,
направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона
для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры
материального производства, улучшения состояния окружающей среды,
развитие социально-экономической инфраструктуры.

В государственной региональной политике можно выделить ряд
взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную,
научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и
национальную политику.

На основе общих принципов государственной региональной политики
формируется региональная экономическая политика. В региональном
управлении экономическая политика занимает ведущее положение. Решение
социальных, экологических, научно-технических, демографических и других
проблем региона возможно в необходимом объеме только при наличии
соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов.
Региональная экономическая политика включает:

— бюджетную и налоговую политику;

— планирование, прогнозирование в регионе;

— создание и реализацию целевых программ;

— использование природных ресурсов и распоряжение собственностью
региона:

— размещение производительных сил;

— управление структурой производства;

— политику развития региональных комплексов;

— контрольно-аналитическую деятельность;

— информационное обеспечение.

Целью региональной социальной политики государства является повышение
благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего
населения. Осуществление социальной политики в значительной мере
находится в непосредственной зависимости от экономических возможностей
страны, той части национального дохода, которая выделяется на
потребление. Социальная политика государства и региона имеет общую
экономическую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и
интересов граждан России. Цели современной региональной политики в
социальной сфере — обеспечение достаточного уровня благосостояния в
каждом регионе, создание приблизительно одинаковых жизненных
возможностей для всех граждан. Региональная социальная политика призвана
препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее
социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны.

Государственная региональная научно-техническая политика выражает
отношение государства к научно-техническим проблемам, которые являются
составляющей частью региональной политики. К основным задачам
региональной научно-технической политики относятся:

— изучение, анализ состояния научно-технического комплекса региона,
выявление местной специфики и проблем;

— определение приоритетов развития научно-технического комплекса;

— сохранение, восстановление и развитие научно-технического комплекса в
соответствии с установленными приоритетами;

— определение основных направлений инвестиционной деятельности;

— создание благоприятных условий для инноваций;

— развитие наукоемкой продукции, повышение экспортного потенциала,
конкурентоспособности производителей продукции;

— минимизация негативных последствий научно-технического прогресса.

Для развития на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое
значение для развития соответствующего региона, разрабатываются
региональные научно-технические программы.

Основная цель региональной экологической политики состоит в создании
безопасных условий жизни человека и восстановлении природной среды. К
числу конкретных целей региональной экологической политики относятся:

— гарантирование экологической безопасности ядерных объектов,
радиационной защиты населения и окружающей среды;

— сведение к минимуму вредного влияния техногенных аварий и катастроф;

— улучшение экологического состояния бассейна рек;

— улучшение экологического состояния в городах и промышленных центрах;

— экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве,
сельском хозяйстве, транспорте и др.

В отдельных регионах следует осуществлять меры по улучшению состояния
деградированных земель, рекультивации нарушенных природных ландшафтов,
борьбе с водной эрозией, подтоплением и химическим загрязнением
земельных ресурсов, сохранению биологического разнообразия флоры и
фауны.

Демографическая политика, являясь составляющей частью региональной
политики государства, разрабатывается в тесной взаимосвязи с
экономической, социальной и экологической политикой. При этом
учитывается специфика демографической ситуации в каждом регионе и
конкретизуются направления ее реализации. Основные цели демографической
политики связаны с решением таких проблем, как: формирование
пропорциональной возрастно-половой структуры населения, проведение
социальных мероприятий, стимулирующих рождаемость, улучшение
экологической ситуации, повышение безопасности работы и т.п.

Приоритетная цель региональной гуманитарной политики — духовное развитие
общества, улучшение его морального состояния и здоровья. Гуманитарная
политика должна быть направлена на формирование свободолюбивой,
инициативной личности, воспитание национального, патриотического долга,
возрождение национального, культурного фундамента общества.

Национальная политика в России должна быть направлена на осуществление
конституционных, общественных, политических, экономических и социальных
прав и свобод всех народов России. Важной задачей национальной политики
является возрождение культурных и национальных традиций русского народа,
который является государствообразующим этносом страны. Необходимо
создание благоприятных условий для заселения русскими иммигрантами из
республик бывшего СССР регионов России с неблагоприятной демографической
обстановкой. Кроме того, необходима разработка и принятие законов,
позволяющих ограничить миграцию в страну представителей национальностей,
создающих социально-экономическое напряжение в стране.

Существует несколько научных подходов к изучению региональной политики,
позволяющих вырабатывать ее правильную стратегию и пути формирования.
Рассмотрим некоторые из них:

Пространственно-временной подход

История формирования данного подхода насчитывает несколько поколений в
развитии научной мысли. Первое упоминание относится к XIX веку, а именно
к немецкой классической школе, родоночальниками которой считаются К.
Риттер и А. Геттнер, которые сформировали главные понятия
«пространственной науки», опираясь, главным образом, на географию.

В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей
занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские
ученые. Например, советский ученый Б.Б. Родман утверждал, основываясь на
свой позиционный принцип функционирования объектов в геопространстве,
что экономический уровень развития регионов зависит преимущественно от
их местоположения. Здесь подчеркивается положение относительно центров
роста науки, производства и т.д. Б.Б. Родман исходил из того, что
существует «локальный оптимум», в котором все объекты функционируют
наиболее эффективно. Находясь за пределами этого оптимума, объекты
находятся под давлением силы («позиционным давлением» или «давлением
места»), что заставляет наиболее активные объекты изменять свое
местоположение, а неприспособленные к изменениям объекты исчезать.
Следует заметить, что данный позиционный принцип носил чисто
теоретический характер.

Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции,
согласно которой пространственно-временная организация предполагает
синтез людей и природы или социально-географического пространства. Такое
единство базируется на разуме каждого отдельного человека и мировой
цивилизации в целом. Согласно теории, необходимо преодолеть все
внутренние разногласия, противоречия (политические, религиозные, расовые
и др.), что является сложной задачей, так как общество и природа не
Могут развиваться в гармонии.

Воспроизводственный подход

Данный подход основывается на рассмотрении формирования единых
региональных комплексных систем, в которых взаимосвязаны все подсистемы
(внутренние элементы). Любая региональная система предполагает наличие
своей внутренней структуры и элементов. Например, «вертикальное» деление
основывается на наличии в народохозяйственном комплексе страны различных
отраслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), в свою
очередь, данные элементы народного хозяйства также подразделяются на
отрасли (отрасли промышленности: машиностроение, металлургия, легкая и
др.), выделяют также межотраслевые комплексы (например,
металлурго-промышленный). Деление по «горизонтали» предполагает
выделение из любого регионального комплекса хозяйства города, поселка,
области.

Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система
воспроизводства (предполагает наличие всех стадий воспроизводственного
процесса) и как внутренний элемент макроэкономической
воспроизводственной системы всей-страны.

Воспроизводственный подход ставит в качестве основной задачи
региональной политики воспроизводство природных ресурсов, рабочей силы.
В отношении природно-ресурсного потенциала акцент делается на его
рациональном использовании и способности к самовоспроизводству,
определяются отрицательные факторы влияния на окружающую среду для
поддержания экологического равновесия в каждом регионе. Воспроизводство
рабочей силы предполагает проведение грамотной социальной политики, в
том числе демографической, миграционной, занятости населения и т.д.

Проблемный подход

Целью данного подхода является выявление проблем и поиск механизмов и
путей их решения. В.И. Вернадский говорил: «мы все больше
специализируемся не по наукам, а по проблемам».

Для того, чтобы проблема была решена, ее необходимо правильно
сформулировать, осознать и обосновать с научной позиции. Иными словами,
первые шаги по преодолению определенных трудностей совершаются на
теоретическом уровне. Среди наиболее важных и частых региональных
проблем можно выделить: социальные, политические, экономические,
этнические и др.

Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю
планету, и способные в будущем создать катастрофическую ситуацию
(экологические проблемы, проблемы исчерпаемости природных ресурсов и
т.п.).

Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический,
отражающий различные взаимосвязи регионов в географическом пространстве
и характеризующий историческое развитие социально-географического
пространства регионов.

Региональная политика

К основным направлениям региональной политики можно отнести:

— координирование взаимодействия уровней управления экономикой как на
региональном уровне, так и на общегосударственном;

— определение эффективного направления специализации региона с учетом
особенностей региона;

— подъем экономики депрессивных районов;

— освоение новых районов, с учетом их ресурсного потенциала;

— проведение единой социальной политики и др. В настоящее время роль
региональной политики в РФ постоянно возрастает. Каждый субъект
федерации имеет свой уровень социально-экономического развития,
природно-ресурсный потенциал, производственную специализацию. Поэтому
направление региональной политики не может быть стандартным для всех
регионов, ее необходимо координировать, опираясь на конкретные данные.

Региональная политика призвана сглаживать различные диспропорции и
кризисы в аспекте социального и экономического развития регионов.

В России сейчас можно выделить различные группы проблемных регионов:

Слаборазвитые. Население этих регионов в своем большинстве можно назвать
бедным, так как более 80% граждан находятся ниже черты бедности. Здесь
можно выделить следующие субъекты федерации: Алтай, Тува, Марий Эл и др.

Депрессивные. К такому типу относятся регионы, производственные мощности
которых не используются из-за сокращения государственного заказа и
разрыва кооперационных связей. В советские времена было построено
большое количество небольших городов, население которых в своем
большинстве работало на одном крупном градообразующем предприятии. После
того, как государственные заказы прекратились, предприятия оказались в
кризисной ситуации. Следствием этого стали задержка или невыплата
заработной платы, снижение уровня жизни населения. К таким районам можно
отнести отдельные области Западной и Восточной Сибири, Урала и др.

Регионы с экологическими проблемами. Характеризуются наличием вредного
производства, либо переживающие последствия различных катастроф
(Поволжье, Урал, Кузбасс и др.).

Региональная политика приобретает в настоящее время особенно важное
значение, так как она осваивает сейчас самостоятельно новые направления,
которые в советские времена регулировались центром.

Региональная политика состоит из нескольких компонентов, которые
призваны охватить все сферы деятельности каждого региона в отдельности.
Здесь необходимо упомянуть о самой цели региональной политики, которая
направлена на развитие рыночных отношений во всех заинтересованных
регионах, создание для этого необходимых условий, развитие
перспективного производства и предпринимательских способностей граждан.

Среди компонентов региональной политики можно отметить:

Социальные — направлены на социальную защиту и поддержку населения,
развитие и поддержание в соответствующем состоянии объектов социальной
инфраструктуры.

Экономические — повышение эффективности производства на территории
региона с учетом природно-ресурсного потенциала, финансовых и
материальных ресурсов, развитие и поддержка малого и среднего бизнеса,
экспорта, стимулирование инвестиционной активности и др.

Потребность в проведении грамотной региональной политики находит свое
особенно яркое выражение в период кризисных ситуаций.

Региональная кризисная ситуация возникает при ухудшении экономического
состояния регионов. Для предотвращения кризиса требуется дополнительное
вмешательство федеральных законодательных и исполнительных органов
власти, внедрение чрезвычайных методов экономического регулирования.

Перечислим наиболее распространенные причины кризисных ситуаций в
масштабе региона:

— значительное падение объемов производства;

— ухудшение демографической ситуации, отрицательный естественный
прирост, приводящий к депопуляции населения и ухудшению генофонда;

— увеличение безработицы свыше 15% от экономически активного населения;

— разрушение социально-экономической инфраструктуры;

— неконтролируемый приток беженцев и иностранных рабочих, которые
создают атмосферу социальной напряженности.

По показателю спада производства кризисными регионами считаются 9
субъектов Федерации (республика Чечня, Ингушетия, Северная Осетия,
Дагестан, Кабардино-Балкария, Адыгея, Чувашия; Читинская и Ивановская
области), а предкризисными 31 субъект (Владимирская, Калужская,
Костромская, Орловская, Рязанская, Тверская, Ярославская, Кировская,
Воронежская, Пензенская, Ростовская, Курганская, Свердловская,
Челябинская, Омская, Камчатская, Сахалинская, Калининградская области,
Ставропольский, Алтайский и Хабаровский края, республика Мордовия,
Карачаево-Черкессия, Удмуртия, Алтай и ряд национальных округов).

Существуют разнообразные методы проведения региональной политики. В
общем виде их можно разделить на прямой и косвенный.

Прямой метод предполагает активное вмешательство государства путем
целенаправленного финансирования территориальной структуры хозяйства
(создание центров роста и т.п.). Косвенный метод направлен на создание
благоприятной атмосферы в области экономики с помощью финансовых систем.

К числу прямых методов проведения региональной политики относят
разработку различных региональных программ, включающих в себя комплекс
целевых программ, каждая из которых имеет свое направление. Данные
программы регулируют экономическое, социальное, научно-техническое
развитие путем выработки определенной стратегии решения первоочередных
проблем.

Каждая региональная программа включает в себя несколько
классификационных признаков, которые характеризуют содержание проблемы,
объекты программ и т.д. Выделяют следующие основные задачи региональных
программ:

— оптимизация структуры экономики с ориентацией на приоритетные отрасли;

— создание механизма эффективного использования ресурсов региона
(природных, материальных и трудовых);

— сбалансирование показателей развития различных регионов;

— поддержание нормальной экологической ситуации в регионе;

— социальная поддержка населения и др.

Неотъемлемой частью региональной политики является региональная
экономика, которая изучает совокупность экономических и социальных
факторов и явлений, обуславливающих формирование и развитие
производительных сил и социальных процессов на определенной территории.

Предметом изучения региональной экономики является размещение
производительных сил, особенности и закономерности их функционирования с
учетом социально-экономического развития региона. Данная дисциплина
рассматривает механизм регулирования производства в каждом отдельно
взятом регионе.

В рамках региональной экономики выделяются следующие основные вопросы:

— региональная политика государства;

— программы экономического и социального развития отдельных регионов;

— эффективность развития производительных сил путем специализации и др.

Исследования региональной экономики проводятся с помощью системы
технико-экономических показателей, применяя при этом различные методы:
экономико-математический, сравнительный, статистический и т.д.

Выделяют несколько подсистем региональной экономики:

— производственная — воспроизводство материальных благ, необходимых для
поддержания экономического развития государства и удовлетворения
возрастающих потребностей общества;

— инфраструктурная — создание оптимальных условий для эффективного
функционирования производственной подсистемы и поддержания социальной
сферы;

— институциональная — региональные и муниципальные органы
законодательной и исполнительной власти, прочие институты, необходимые
для функционирования региональной экономики.

Существуют различные методы анализа регионов.

Анализ уровня социально-экономического развития и размещения
производительных мощностей на определенной территории.

Метод предполагает анализ экономического, социального,
природно-ресурсного и научно-технического потенциалов, исследование
структуры экспорта и импорта региона, учет экспортного потенциала.
Данные аспекты рассматриваются в комплексной программе
социально-экономического развития региона. Наличие природных ресурсов
обуславливает размещение производительных сил в данном регионе.

В аспекте изучения и анализа природно-ресурсного потенциала
затрагиваются следующие задачи:

— изучение состава, структуры, объемов природных ресурсов, находящихся
на данной территории, а также анализ экономической эффективности их
использования;

— изучение схем освоения и использования природных ресурсов в целях
повышения эффективности их использования с учетом дальнейших перспектив
освоения;

— планирование использования природных ресурсов с учетом их размещения.

Формирование и размещение производительных мощностей базируется на
социально-экономических условиях развития региона, также огромную роль
при этом играет и научно-технический потенциал, наличие природных
ресурсов.

Уровень социально-экономического развития определяется на основе анализа
различных показателей, таких как:

— региональный доход;

— объем производства;

— структура занятости;

— темпы роста производства, доходов и др.;

— объем капиталовложений и др.

В аспекте социально-экономического развития региона рассматриваются его
отраслевая и территориальные структуры, структура агропромышленного
комплекса, при этом анализируются показатели товарной, чистой, валовой
продукции, показатели региональной эффективности всего производства.

Отраслевая структура показывает соотношения, связи и взаимосвязи между
крупными группами отраслей:

— отрасли материального производства: промышленность, агропромышленный
комплекс, строительство, общественное питание, торговля и др.;

— отрасли непроизводственной сферы: транспорт, связь и т.д.;

— отрасли социальной сферы: образование, наука, здравоохранение и др.

Территориальная структура подразумевает раздробление всего
народохозяйственного комплекса по территориальным компонентам. Иными
словами, каждый регион имеет свою территориальную структуру
промышленности, которая имеет свои особенности и специализацию.
Необходимо заметить, что все составляющие территориальной структуры
имеют большую привязанность к определенный территории (в данном случае к
региону) и данная структура носит более постоянный (неизменчивый)
характер, чем отраслевая.

В рамках исследования региональной экономики рассматривается также
структура экспорта и импорта, экспортный потенциал региона. Проводится
детальный анализ уровня развития отраслей специализации в целях
определения эффективности развития таких отраслей, внедрения достижений
научно-технического прогресса, изменений специализации, повышения ее
эффективности. Также проводится оценка рекреационных ресурсов
(культурно-исторические памятники, экологическая ситуация в регионе,
природные ландшафты, наличие спортивно-оздоровительных центров,
санаториев, домов отдыха).

Уровень жизни населения регионов определяется на основе изучения
различных показателей:

— денежные доходы на душу населения;

— потребительские расходы;

— покупательная способность;

— обеспеченность жильем, объектами культурно-бытового значения на десять
тысяч человек и др.

В настоящее время Российская Федерация отличается большой
дифференциацией регионов по доходам и уровню жизни, иными словами,
происходит процесс расслоения населения различных регионов. Российские
регионы различаются также по средней покупательной способности денежных
доходов и потребительских расходов. Здесь можно отметить неравномерность
распределения доходов между населением, наблюдается массовая бедность.

По средней покупательной способности денежных доходов можно
классифицировать население регионов на три группы:

1. Состоятельное население (потребительский бюджет данной группы
отличается достаточно высокими доходами).

2. Малообеспеченное население (доходы этой группы выше прожиточного
минимума).

3. Бедное население (доходы данного слоя позволяют приобрести
минимальный набор товаров потребительской корзины прожиточного
минимума).

При оценке уровня жизни населения дается характеристика и
демографической ситуации в регионе. Для этого проводится анализ
различных показателей: темпы роста населения, а также мужчин и женщин
отдельно по сравнению с предыдущими годами, коэффициент рождаемости,
естественный прирост населения, сальдо миграции, доля населения
трудоспособного возраста и т.д.

Покажем формулы для расчета некоторых показателей:

Сальдо миграции:

М = П ( В

М — сальдо миграции

П — численность человек, прибывших в данное место на постоянное место
жительства;

В — численность человек, выбывших из данного места на постоянное место
жительства;

Доля населения трудоспособного возраста:

Д т.в.= Н т.в./ Н в.в.

Д.т.в. — доля населения трудоспособного возраста

Н т.в. — население трудоспособного возраста (чел.)

Н в.в. — численность всего населения (чел.)

Эффективность развития производства: понятие и виды.

Эффективность производства отражает конечный результат определенного
производственного процесса с использованием всех ресурсов производства,
иными словами, показывает отношение результата к использованным ресурсам
(затратам):

Результат производства — полезный конечный результат, который выражается
в виде:

1. Объема производства в натуральной и стоимостной форме.

2. Результата деятельности предприятия, включающий и количество
изготовленной продукции (объем производства), и потребительскую
стоимость.

Конечным результатом производственного процесса является чистая
продукция, которая была произведена за определенный промежуток времени,
конечным же результатом коммерческой деятельности — прибыль.

Затраты отражают все необходимые вложения (расходы), необходимые для
достижения конечного результата (сырьевые, материальные, трудовые
ресурсы, капитальные вложения и т.д.).

Можно выделить целую систему показателей эффективности производства,
которая характеризует эффективность функционирования каждого элемента
производственного процесса:

А. Показатели эффективности использования трудовых ресурсов:

— зарплатоемкость единицы продукции;

— трудоемкость единицы продукции;

— производительность труда;

— темп роста производительности труда и др.

Б. Показатели эффективности использования производственных фондов:

— капиталоемкость единицы продукции;

— фондоемкость единицы продукции и др.

В. Показатели эффективности использования финансовых ресурсов:

— рентабельность капиталовложений;

— оборачиваемость оборотных средств;

— рентабельность оборотных средств и др.

Анализ межотраслевых связей (экономико-математическое моделирование
региональных производственных комплексов).

Анализ межотраслевых связей основан на использовании межотраслевых
(статистических) таблиц, называемых межотраслевым балансом. Данный
баланс детализирует баланс народного хозяйства, рассматривает все потоки
товаров и услуг между всеми отраслями народного хозяйства в течение
определенного периода времени (обычно в течение одного года).

Идею межотраслевого баланса развил и воплотил в жизнь В.В. Леонтьев,
который в 1973 году был удостоен Нобелевской премии за создание теории и
математической матрицы межотраслевого баланса.

В основе матрицы лежит система линейных уравнений, которая с одной
стороны показывает соотношение между материальными затратами во всех
отраслях производства, а с другой стороны — соотношение между конечными
объемами производства.

Содержание метода затраты-выпуск позволяет раскрыть количественные связи
между издержками (затратами) на производство и объемами выпуска
продукции, работ, услуг каждого сектора экономики. Наглядно можно
использовать пример упрощенной таблицы межотраслевого баланса трех
секторной экономики, приведенной самим Леонтьевым. Предлагается привести
весь выпущенной объем продукции промышленности к ткани, домашнего
хозяйства к человеко-годам труда и сельское хозяйство к зерну:

Упрощенная трехсекторная модель межотраслевого хозяйства

В

Из Промышленность Домашнее хозяйство Сельское хозяйство Общий объем
выпуска

Промышленность

10

40

25

85 ярдов ткани

Домашнее

Хозяйство 160

50

70

280 чел.-лет труда

Сельское хозяйство 25

60

30

115 бушелей зерна

Леонтьев предлагал также включить в национальный доход альтернативную
стоимость загрязнения окружающей среды.

Межотраслевой баланс выражается в стоимостных показателях и состоит из
четырех квадрантов.

Отрасли-

производители

Отрасли производства (сектора экономики) l,2,3……..j………..n
Конечный спрос (инвестиции, накопление, импорт, экспорт …) Общий объем
выпуска

1 X11 X12 …X1j …X1n F1 X1

2

3 … … .

.

.

.

.

I Xi1 Xi2 Xij…Xin Fi Xi

.

. .

. … … . .

.

. .

N Xn1Xn2 Xnj Xnn Fn Xn

( Амортизация

( доход наемных рабочих V1V2… …Vj…Vn V

( Предпринимательская прибыль

Общий объем выпуска X1X2… …Xj …Xn

Первый квадрант характеризует межотраслевые потоки — оборот средств
производства между отраслями народного хозяйства (промежуточные
затраты). Промежуточные затраты образуются в производственном секторе и
представляют собой закупки определенного вида продукции для производства
конечной. Закупки производятся отраслями народного хозяйства: 1,2,3…n.

X11 X12 … …X1j…X1n

… …

Xi1 Xi2 Xij…Xin

… …

Xn1 Xn2

Xnj Xnn

Показатели Xij являются величинами межотраслевых потоков, где i —
отрасль-производитель, j — отрасль-потребитель.

Второй квадрант отражает конечную продукцию, которая была произведена в
отраслях материального производства и в дальнейшем распределяется в
непромышленных секторах экономики. В данном разделе национальный доход
распределяется на фонд накопления и фонд потребления.

F1

.

.

.

Fi

.

.

.

Fn

Исходя из данных первого и второго квадрантов, можно математически
выразить выпуск одного вида продукции:

Третий квадрант отражает стоимостной состав национального дохода.
Составляющие данного раздела являются первичными затратами.

Необходимо отметить равенство итогов второго и третьего квадрантов
межотраслевого баланса.

V1V2… …Vj …Vn

Четвертый квадрант формирует конечное использование и распределение
национального дохода. Элементами перераспределения здесь являются
конечные доходы государства, населения, предприятий.

V

Расчет стоимостного баланса представляет собой систему линейных
уравнений:

aij — коэффициент прямых затрат (0—1), показывает норму расхода i-ой
продукции на производство j-ой;

xi — общий объем производства i-ой продукции;

xj — общий объем производства j-ой продукции;

aij x xj — межотраслевой поток отраслей i и j;

yi — конечный продукт отрасли i (конечное потребление).

Межотраслевые балансы составляются на национальном, региональном уровне,
уровне крупных городов. Каждая из таких таблиц имеет свою детализацию.
Например, ряд детализированных таблиц может содержать до 600 различных
экономических секторов.

Прочие методы моделирования

Моделирование систем региональных процессов должно показать весь
комплекс взаимоотношений внутри и между региональными системами,
отразить все существующие взаимосвязи. Региональные исследования часто
используют для своего изучения построение математических моделей, среди
который можно выделить следующие:

— статистические стохастические (модели размещения населения, модели
миграции и др.);

— динамические детерминированные (модели размещения различных объектов в
условиях рыночной конкуренции и т.д.);

— и ряд других моделей.

Необходимо выделить логический метод моделирования, основанный на
методах описания и картографии. Например, одной из моделей логического
моделирования является модель абстрактных экономических производственных
циклов. Эта модель предполагает наличие абстрактного цикла, который
выражает собой реальные производственные циклы, а также циклы
(производственные процессы), которые предполагается создать. Понятие
абстрактного цикла более многообразное, чем понятие конкретного
производственного цикла, так как само абстрагирование предполагает
создание дополнительных теоретических циклов производства.

Составление картографических моделей базируется, как и следует из
названия, на картографическом методе. Данный вид моделирования
предполагает создание разнообразных карт, с помощью которых можно
изучить разные стороны функционирования объектов региональных
исследований. Например, наиболее точное обобщение присуще
общеэкономическим картам. Такие карты отражают взаимосвязанные стороны
регионов, такие как социальные, экономические и географические.

Экономическое районирование

Процесс экономического районирования территории РФ происходит за счет
влияния различных факторов, среди которых можно выделить
природно-ресурсные, производственные, социально-экономические и
политические.

Формирование производственных отношений на определенной территории
предполагает наличие законченного процесса воспроизводства, отражает
структуру производства, уровень его развития и специализацию.

Наличие природно-ресурсного потенциала как одного из важных факторов
районообразования характеризует степень обеспеченности экономического
района природными ресурсами, во многом определяет специализацию
производства.

Социально-экономические отношения находят свое выражение в отражении
степени развития межрегиональных отношений, специализации хозяйства
каждой территориальной единицы. В аспекте данного районообразующего
фактора рассматривается территориальное разделение труда, уровень
развития трудового потенциала.

Экономический район — территория, которая характеризуется определенным
экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным
единством, своеобразием природных и экономических условий и исторически
сложившейся производственной специализацией, основанной на
территориальном и общественном разделении труда.

Совокупность экономических районов страны образуют макрорегионы. В
настоящее время выделяют два макрорегиона: Западный и Восточный, уровень
развития которых существенно отличается друг от друга.

Западный макрорегион страны (Западная зона) отличается высоким уровнем
концентрации населения (около 80% населения РФ), производство наибольшей
части товарной продукции и продукции сельского хозяйства осуществляется
также на данной территории. Однако следует подчеркнуть нехватку
природно-сырьевых ресурсов.

Лидирующее положение с точки зрения снабжения природными ресурсами
страны занимает Восточная зона. В этом макрорегионе сосредоточены
основные залежи угля, нефти, газа, цветных металлов и др. Восточный
макрорегион имеет в основном сырьевую специализацию. Основными
потребителями природных ресурсов являются Западная зона и
страны-импортеры.

Функционирование системы народного хозяйства экономического района
базируется на основе создания комплекса народного хозяйства.

Районный хозяйственный комплекс представляет собой сформированную на
определенной территории социально-экономическую систему. В пределах
одного экономического района может функционировать несколько районных
хозяйственных комплексов, имеющих единую производственную специализацию
или направленных на решение определенных задач социально-экономического
характера.

Федеральное управление регионами

Государственные органы образуют единую систему осуществления
государственной власти в Российской Федерации. Государственное
управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным
Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так
и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной власти
(законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой,
а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из
разграничения полномочий при осуществлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управления. Система
регионального управления включает в себя:

( систему федеральных и региональных органов власти;

( совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а
также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих
функций;

( систему государственной службы;

( систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и
субъектами управления и т.д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах
государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое
выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных
целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные
отделения федеральных исполнительных органов государственной власти,
которые находятся в прямом подчинении у Центра, но часто одновременно в
сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все
избранные главы региональных администраций формально не находятся в
прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской
Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в
регионах.

Координация деятельности территориальных органов федеральной власти
базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти,
а также является неотъемлемой частью в области решения региональных
проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной
региональной политики.

На законодательном уровне власти создаются комитеты и комиссии
структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Центра с субъектами РФ.

Комитет по развитию Севера нес ответственность за проведение эффективной
федеральной политики в отношении северных территорий. Практическая
деятельности данного Комитета охватывала обширный спектр вопросов: от
разнообразных исследований в области науки до снабжения необходимыми
продуктами . территорий Севера во время единственного короткого летнего
периода.

В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность
которых сосредоточена на разработке законов в области региональной
политики государства.

Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное
изучение и анализ последствий принятия различных законов для
предотвращения потенциальных отрицательных последствий для отдельных
территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально
одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над
данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональной
политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих
палатах парламента, работают в области экспертного анализа законов,
годового бюджета и иных официальных документов.

Организационная структура управления регионами на федеральном уровне
состоит из следующих основных элементов:

Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся
вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение
основных политических вопросов.

Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят
вопросы региональной политики (в частности вопросы национальной
политики, миграционной политики).

Министерства Правительства РФ, например министерство финансов. Функции
министерства финансов связаны с решением вопросов в области финансов,
участии в бюджетном процессе;

Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управление в регионах
процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей
народного хозяйства.

Функционирование организационных структур управления регионами нуждается
в совершенствовании в целях координации их работы для повышения
эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной
считается ситуация при которой:

( обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее полной реализации
функций в области социально-экономической политики;

( функции четко распределены между ведомствами;

( межведомственные конфликты отсутствуют.

Администрация Президента осуществляет контроль в отношении
социально-экономического развития регионов и при необходимости может
оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления
субъектов Федерации.

В целях обеспечения реализации Главой Российской Федерации своих
конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности
федеральных органов государственной власти и совершенствования системы
контроля за исполнением Президент РФ Указом «О создании федеральных
округов» от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации
семь федеральных округов:

— Центральный (с центром в Москве);

— Северо-Западный (Санкт-Петербург);

— Уральский (Екатеринбург);

— Южный (Ростов-на-Дону);

— Приволжский (Нижний Новгород);

— Сибирский (Новосибирск);

— Дальневосточный (Хабаровск).

Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область,
Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская
область, Курская область, Липецкая область, Московская область,
Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская
область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г.
Москва.

Северо-Западный федеральный округ:

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская
область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская
область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург,
Ненецкий АО.

Уральский федеральный округ:

Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская
область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО.

Южный федеральный округ:

Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия,
Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия,
Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания),
Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край,
Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Приволжский федеральный округ:

Республика Башкортостан, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия,
Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика,
Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область,
Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская
область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО.

Сибирский федеральный округ:

Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, республика
Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,
Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская
область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО.

Дальневосточный федеральный округ:

Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская
область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО,
Корякский АО, Чукотский АО.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в
регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных
представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.

Полномочный представитель Президента России в федеральном округе
является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в
пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель
обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в
пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель
является федеральным государственным служащим и входит в состав
Администрации Президента России, соответственно он назначается на
должность и освобождается от должности Главой Российской Федерации по
представлению Руководителя Администрации. Полномочный представитель
непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен
ему. Срок назначения на должность, определяется Главой Российской
Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих
полномочий.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними
обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного
представителя также являются федеральными государственными служащими и
входят в состав Администрации Президента Российской Федерации.
Назначение на должность заместителей полномочного представителя,
освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и
дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации.

Основными задачами полномочного представителя являются:

( организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации
органами государственной власти основных направлений внутренней и
внешней политики государства, определяемых Главой Российской Федерации;

( организация контроля за исполнением в федеральном округе решений
федеральных органов государственной власти;

( обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Главы
Российской Федерации;

( представление Главе Российской Федерации регулярных докладов об
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о
политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе,
внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач
осуществляет следующие функции:

( обеспечивает координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

( анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в
федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в
указанных органах, вносит Главе Российской Федерации соответствующие
предложения;

( организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с
органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, политическими партиями, иными общественными и
религиозными объединениями;

( разрабатывает совместно с ассоциациями экономического взаимодействия
субъектов Федерации программы социально-экономического развития
территорий в пределах федерального округа;

( согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных
государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности
в пределах федерального округа, если назначение на эти должности
осуществляется Главой Российской Федерации, Правительством Российской
Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

( организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и
распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ
в федеральном округе;

( согласовывает проекты решений федеральных органов государственной
власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта
Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

( согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти
органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в
пределах федерального округа, представления о награждении
государственными наградами Российской Федерации, об объявлении
благодарности Главы Российской Федерации, а также о присвоении почетных
званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных
званий;

( вручает в федеральном округе по поручению Главы Российской Федерации
государственные награды Российской Федерации, а также объявляет
благодарность Главы Российской Федерации;

( принимает участие в работе органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также органов местного самоуправления,
находящихся в пределах федерального округа;

( организует по поручению Главы Российской Федерации проведение
согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

( вносит Главе Российской Федерации предложения о приостановлении
действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации,
находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих
актов законодательству;

( взаимодействует с Главным контрольным управлением Главы Российской
Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации
проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и
распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель имеет право:

( запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы
от самостоятельных подразделений Администрации Главы Российской
Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от
органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного
самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего
федерального округа, и от должностных лиц;

( направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для
участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и
органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального
округа;

( пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации
Президента России и федеральных органов государственной власти;

( использовать государственные, в том числе правительственные, системы
связи и коммуникации;

( организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов
и распоряжений Главы Российской Федерации, а также хода реализации
федеральных программ, использования федерального имущества и средств
федерального бюджета в федеральном округе;

( направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти,
а также органов государственной власти субъектов Федерации, органов
местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в
пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения
граждан;

( вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти
предложения о поощрении руководителей их территориальных органов,
находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер
дисциплинарного взыскания;

( привлекать сотрудников Главного контрольного управления Главы
Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных
органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению
проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах
федерального округа;

( образовывать совещательные и консультативные органы.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет
право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в
пределах соответствующего федерального округа.

Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя
осуществляет Руководитель Администрации Президента России.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя
осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся
самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав
аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная
инспекция Главного контрольного управления Президента России.

Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое
руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации
контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы
Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства
Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает
структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя,
определяет количество заместителей полномочного представителя.

Полномочный представитель:

— руководит деятельностью аппарата полномочного представителя,
обеспечивая решение возложенных на него задач;

— распределяет обязанности между своими заместителями;

— утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного
представителя;

— назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего
аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;

— подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;

— издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного
представителя;

— решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного
представителя в пределах Российской Федерации.

Полномочный представитель размещается в центре федерального округа.
Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата
на территории федерального округа определяется полномочным
представителем.

Зарубежный опыт региональной политики

Первые шаги в области регулирования развития регионов были предприняты
еще в середине девятнадцатого века. Основу региональной политики
составляло соотношение «центр — периферия». В литературе выделяют
несколько этапов развития регионального управления в западных странах:

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После разрушительного
кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем
регионального развития экономики не оставляла сомнений. Программы по
развитию регионов получили наибольшее распространение в Великобритании и
США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной
политики государства были выделены «специальные районы», так как спад
производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и
в некоторых аграрных районах.

Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется
также спадом производства, в основном в традиционных отраслях
промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического
кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в
странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные
районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых
штатах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению
слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.

Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана
эффективность формирования системы региональной политики, которая
получила свое распространение в развитых странах Запада.

Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.—1993 г. После кризиса
1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический
характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального
развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские
соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной»
региональной политики в рамках Европейского Союза.

Пятый этап: 1993 г. — по настоящее время. После подписания Маастрихтских
соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в
основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы
национальных государств» в «Европу регионов».

Региональная политика в США

Одним из важнейших принципов государственного устройства США является
гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При
этом основной закон США содержит действенные механизмы поддержания
целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального
права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу на верность
Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить
неподчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем.
Для защиты от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов
президент имеет право отдать приказ о вводе войск на территорию
неподчинившихся штатов.

Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо,
по решению представителей не менее 3/4 штатов внести изменения в
Конституцию.

В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном
ведении конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:

— регулирование внутренней и внешней торговли,

— учреждение федеральных органов власти;

— набор и содержание армии и военно-морского флота;

— организация почтовых служб;

— выпуск денег;

— регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;

— управление территориальными владениями США.

Конгресс США имеет права издавать все законы, необходимые для
осуществления полномочий, предоставленных правительству США
Конституцией, устанавливать уголовно-правовые санкции для обеспечения
соблюдения федерального права. Конгресс также имеет право устанавливать
и взимать налоги с доходов, без распределения этих налогов между штатами
и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения.
Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги.
Федерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги,
предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их
согласия.

К числу предметов совместного ведения федерального правительства и
штатов могут быть отнесены:

— вопросы налогообложения;

— регламентация деятельности корпораций;

— обеспечение благосостояния населения.

Конституция США не устанавливает четкий перечень предметов ведения
штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к
исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных
ограничений и запрещений.

Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма
обширный перечень:

— уголовное право;

— процессуальное право;

— гражданское право;

— вопросы собственности и обязательственного права;

— семейное право;

— вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

— вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого
бизнеса, страхования, сельского хозяйства;

— вопросы организации и деятельности центральных и местных органов
власти,

— разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.

В соответствии с Конституцией США исполнительная власть на федеральном
уровне власти предоставляется президенту Соединенных Штатов на четыре
года, который занимает свою должность вместе с вице-президентом и не
имеет права переизбираться более двух раз. Президент является
главнокомандующим США. Он может затребовать в письменном виде от высших
должностных лиц мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по
должности. Президент имеет право помилования и отсрочки исполнения
приговоров за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел
по импичменту. Президент может направлять в конгресс законодательные
проекты.

Ежегодно президентом направляется в парламент три главных послания:
доклад-отчет о состоянии страны, бюджетное послание и доклад об
экономическом положении государства, целью которых является
формулирование законодательной программы администрации, обозначение
президентских приоритетов во внутренней и внешней политике.

Президенту подчиняется исполнительный аппарат, выполняющий следующие
основные функции:

— ежедневное организационное обслуживание и помощь президенту в связях с
общественностью, конгрессом и прессой;

— определение бюджетной политики и координация позиций исполнительной
власти перед конгрессом;

— оказание помощи президенту в планировании и разработке приоритетных
направлений, контролировать развитие кризисных ситуаций, особенно в
области национальной безопасности;

— обеспечение процесса принятия президентом решений. Исполнительный
аппарат президента состоит из следующих структурных подразделений:

— служба Белого дома;

— служба вице-президента;

— административно-бюджетное управление;

— национальный совет безопасности;

— совет экономических консультантов;

— совет по качеству окружающей среды;

административная служба;

управление по науке и технике;

управление специального представителя на торговых переговорах;

надзорный совет по разведке;

совет по стабилизации заработной платы и цен;

служба по вопросам внутренней политики и др.

В системе исполнительной власти кабинет министров выполняет в основном
консультативные функции. Исполнительными органами кабинета министров
являются: Государственный департамент, Министерство финансов,
Министерство торговли, Министерство обороны, Министерство юстиции,
Министерство внутренних дел, Министерство энергетики, Министерство
сельского хозяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб,
Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство
транспорта, Министерство труда, Министерство образования и военные
департаменты.

Особый интерес с точки зрения опыта регионального управления
представляют так называемые независимые агентства, которые наделяются
либо чисто административными, либо квазизаконодательными, либо
квазисудебными полномочиями. Среди них следует отметить агентства,
регулирующие экономическую деятельность, например Комиссия по
междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие
собственностью федерального правительства, например, Администрация
долины р. Теннесси и т.п.

Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит
конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого
штата избирается по два представителя в сенат Соединенных Штатов, сроком
на шесть лет. Выборы в сенат проводятся каждые два года, но
переизбирается только 1/3 сенаторов, что обеспечивает преемственность в
работе верхней палаты парламента. Председателем сената является
вице-президент США, но он не имеет права участвовать в голосовании, если
только голоса сенаторов не разделились поровну. Члены палаты
представителей также избираются раз в два года. Места представителей
распределяются между отдельными штатами пропорционально численности их
населения.

Спорные вопросы, которые исполнительная и законодательная власти не
могут разрешить, становятся предметом разбирательства в федеральных
судах.

Судебная власть представлена Верховным судом и нижестоящими судами,
количество которых устанавливается конгрессом. Хотя формально закон,
признанный решением суда неконституционным, не отменяется и продолжает
оставаться в официальных публикациях законодательства, такой закон
объявляется недействительным и теряет всякую правовую силу.

Воздействие института судебного контроля на законодательство очень
велико. Благодаря институту конституционного контроля Верховный суд
имеет своеобразное вето по отношению к законодательным актам, которое, в
отличие от вето президента, не ограничено сроком давности. Так, по
подсчетам американских юристов, за 190 лет Верховный суд признал
неконституционными 122 федеральных закона, аннулировал около 950 законов
штатов или отдельных положений их конституции.

Органы исполнительной власти в штате возглавляет губернатор, который в
большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах
губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Кандидат
должен быть гражданином США не менее определенного срока (от 2 до 20
лет). Устанавливается также возрастной минимум (в большинстве штатов
губернатор должен быть не моложе 30 лет, в отдельных — не моложе 21 и 25
лет). В двух штатах кандидат должен быть не моложе 35 лет. Конституции
штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения
губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура
отзыва губернатора избирателями.

По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится
надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор
самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных
штатах губернатору также предоставляется право освобождать должностных
лиц от занимаемой ими должности.

В большинстве штатов в качестве главы исполнительной власти губернатор
ответствен за подготовку и представление в законодательный орган штата
проекта бюджета. Формально законодательный орган штата вправе изменить
проект бюджета по своему усмотрению, однако в конституциях штатов
финансирование многих программ предусмотрено в твердо зафиксированной
форме. В некоторых штатах до 50 % бюджетных поступлений распределяются
подобным образом.

В конституции всех штатах, кроме одного, губернаторы наделены правом
вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето
необходимо квалифицированное большинство каждой из палат
законодательного органа.

Губернатору непосредственно подчиняется милиция или национальная гвардия
штата. Во многих штатах губернатору принадлежит право помилования
осужденных судами штата.

В системе исполнительной власти штата важная роль отводится канцелярии,
которой ведает исполнительный секретарь губернатора, ответственный за ее
организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь
по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным
органом, секретарь, ответственный за связь с департаментами и др.

Государственный секретарь штата хранит архивы и подтверждает
правильность и законность публикуемых государственных актов штата, а
также осуществляет надзор за выборами и утверждает законность всех
связанных с ними действий, ведает лицензиями штата и статистическими
данными и справочниками.

Казначей штата в большинстве штатов является избираемой должностью.
Казначей имеет право определять, в каком банке должны храниться денежные
средства штата, во многих штатах собирает налоги и осуществляет
наблюдение за правильностью их взимания.

В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в
штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же
временных. По наиболее важным вопросам, связанным с управлением, на
постоянной основе создаются департаменты, комиссии, лицензионные бюро и
комиссии, агентства и ведомства, а также комитеты при губернаторе, в
состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.

Формы участия губернатора в законодательном процессе закреплены в
конституциях штатов. Губернатор обязан направлять в представительный
орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей
законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно
обращаться к законодательному органу со специальными посланиями,
предлагая принятие законов или выполнение ими программ. В большей части
конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии
представительного органа власти.

Органы региональной законодательной власти представлены в основном
двухпалатными парламентами. Численный состав сенатов штатов колеблется
от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей
избираются в основном на два года и их число колеблется от 40 человек на
Аляске до 400 в Нью-Гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в
комитетах и комиссиях. Основные функции представительных органов власти
согласно региональным конституциям:

— утверждение бюджета;

— принятие законов;

— формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

— контроль за деятельностью правительственного аппарата;

— регулирование межправительственных соглашений;

— осуществление квазисудебных функций.

Региональный законодательный орган в США утверждает бюджет штата,
который разрабатывается и представляется на рассмотрение
законодательными советами — специальными самостоятельными образованиями,
состоящими из представителей законодательной, либо законодательной и
исполнительной власти штата.

Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью
судебного и административного аппаратов. Например, широко используются
законы о создании административных ведомств на определенный срок — 4, 6
и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт,
продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны
быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений
исполнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает
администрацию более осторожно и внимательно относиться к запросам и
требованиям представительного органа власти.

Суды, в первую очередь Верховный суд штатов наделены правом
конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко
контролировать деятельность законодательной и исполнительной ветвей
власти региона и активно вмешиваться в решение экономических,
политических и социальных проблем.

Центр активно проводит региональную политику путем реализации
федеральными агентствами специальных федеральных программ.

Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и
местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира,
учитывают территориальную дифференциацию, экономическое развитие США
географически очень неоднородно. Часто динамично развивающиеся районы с
относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными
районами бедности.

Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять
вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение
западных районов страны. До середины XX века такое вмешательство носило
эпизодический характер и сопровождалось соответствующими
законодательными актами. Основной целью вмешательства являлась
ликвидация разрывов в социально-экономическом развитии региона долины
реки Теннесси по сравнению с другими более развитыми частями страны.
Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной
корпорации — Администрации долины Теннесси.

Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной
функцией государственного регулирования социально-экономического
развития страны как для федерального правительства, так и для отдельных
штатов. Данная политика обусловлена не только желанием устранить
региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с
изменением структуры хозяйства.

С данной целью был принят ряд законов:

— в 1965 году закон об общественных работах и экономическом развитии
(определены основные направления помощи депрессивным районам);

— в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о
целевом развитии региона Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);

— в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве,
(регламентировано распределение полномочий по региональному
регулированию между органами власти федерации, штатов и
муниципалитетов);

— в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления
федеральной политики в отношении сельскохозяйственных районов);

— в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском развитии
(определена федеральная политика в отношении городских районов);

— в 1975 г. закон о региональном развитии.

До 60-х годов региональная политика в США осуществлялась только штатами
и местными органами, что препятствовало согласованию государственных
мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Позже
произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу
федеральных органов власти. Так, были значительно расширены полномочия
федерального правительства в сфере социально-экономического развития и
охраны окружающей среды.

Основной формой реализации региональной политики в США являются
различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные
региональные программы рассматриваются на уровне федеральной
законодательной и исполнительной власти США и финансируются из
федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам
принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели
региональных программ, совокупность частных программных мероприятий,
максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а
также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается
руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс
проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ.

Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года
президент США получает право устанавливать правила, определяющие
формулирование, оценку и порядок рассмотрения федеральных программ и
проектов, оказывающих влияние на экономическое развитие того или иного
района.

В выработке и координации политики регионального развития на федеральном
уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке
политики и Административно-бюджетное управление при президенте,
межведомственный координационный совет, федеральный консультативный
совет по экономическому развитию, федеральные региональные советы при
правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при
конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не
сами регионы, а система специальных независимых учреждений в системе
федерального правительства и специально созданных совместных
федерально-штатных органов.

Региональная политика стран-членов ЕС

Политические задачи

Для характеристики задач региональной политики необходимо разделить 15
стран ЕС на четыре большие группы:

Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирландия, Греция,
Португалия и Испания). Перечисленные страны традиционно являются
наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах
расположены самые бедные регионы на территории ЕС);

Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются
большими внутренними различиями — между севером и югом Италии, а также
между «старыми» и «новыми» землями Германии;

Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим
государствам можно дать следующую характеристику: низкая плотность
населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью
населенных пунктов друг от друга;

Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные
региональные проблемы, возникающие в этих странах, обычно связаны со
структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости
населения.

В «интегрированных» странах региональная политика проводится в условиях
слабого развития национальной экономики по сравнению с другими
странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам
национального экономического развития, решению же проблем регионального
развития отводится второстепенная роль. Например, в Ирландии
региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного
направления развития экономики. Первостепенное значение отводится
развитию национальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги,
направленные на установление равномерности регионального развития. В
Португалии была разработана четкая региональная политика на период 1994
— 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения
финансовыми ресурсами, в то время как ЕС финансировал проекты по
развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности.
Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме
сбалансированного развития регионов. Конституционный закон Испании
гласит, что общественные власти должны «способствовать созданию условий,
благоприятствующих более равномерному распределению доходов», а для
обеспечения реализации принципа солидарности государство должно
«осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного
уровня экономического равновесия между различными частями страны».

Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже было сказано ранее,
характеризуется высокой степенью различия относительно развития
отдельных регионов. Конституции этих стран подчеркивают принципы
справедливого развития, уделяя тем самым большое внимание вопросам
региональной политики. Согласно статье 3 Конституции Италии государство
обязано «устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в
экономическом, социальном и политическом развитии страны». Конституция
Германии подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для
работы и жизни людей во всех частях страны». Таким образом, в качестве
первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение
возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в
социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния
негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов.
Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста
структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются
долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом
стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить
проведение структурных преобразований.

В отношении региональной политики скандинавских стран можно сказать, что
ее главным направлением является решение Проблем удаленных северных
территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию
регионов по стране.

Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование
самостоятельного развития отдельных регионов в области экономики, уделяя
при этом внимание развитию экономически сильных и активно развивающихся
компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать
акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике
страны.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику,
так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна.
Наибольшее внимание уделяется привлечению инвестиций во внутренние
районы. В данной области региональная политика является по большей части
процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в
области «конкурентоспособности» является составной частью подхода в
рамках политики «возрождения» и имеет ярко выраженную цель улучшения
конкурентоспособности отдельных регионов.

Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то
можно заметить, что региональная политика практически во всех странах
направлена на создание условия, которые позволяют регионам полностью
реализовать имеющийся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в
развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является
главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием
между этими странами является существование ярко выраженного
обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.

Политические принципы стран-членов ЕС

В странах ЕС выработаны следующие политические принципы, необходимые для
достижения поставленных целей в области региональной политики:

Выработка надежной законодательной базы для достижения
последовательности и прозрачности проводимой политики. Региональная
политика неизбежно включает в себя выбор слаборазвитых районов для
выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен
осуществляться в соответствии с существующим законодательством, Для
проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные
законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими
директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и
обоснования политических решений. Например, в Германии такие директивы
содержатся в «Структурном плане» (Rahmenplan) и согласованы федеральным
правительством и правительствами земель, и действуют в рамках
«Совместной оперативной группы» (GA, Gemeinschaftsaufgabe);

В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики
выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые
претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на
привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное
субсидирование;

Региональная экономика предполагает активное развитие рыночных
отношений. В качестве одного из основополагающих направлений такой
политики выделяется усовершенствование структуры рыночных отношений.
Целью является создание надежных и привлекательных возможностей
получения работы, а именно создание рабочих мест. Данное направление
политики находит поддержку в Директорате по политике рыночных отношений
в странах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд
исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориентации. К
подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной
политики имеет внеэкономическую мотивацию;

Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную
направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования
требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи. Для
получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии
выбора района. В соответствии с «Директивами ЕС по оказанию помощи
национальным регионам»:

— методология определения района была четкой и объективной, чтобы
позволить Европейской Комиссии оценить ее достоинства;

— указанные показатели должны быть объективными, существенными,
подкрепленными надежными статистическими источниками;

— политика должна проводиться в отношении соответствующих целостных
территориальных единиц.

Региональная политика предполагает наличие скоординированного
политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих
проблем принимает участие Европейская Комиссия — частично через
деятельность Директората по региональной политике, а также через
контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для
обеспечения эффективного развития экономики определенного региона
требуется финансовая поддержка не только государственных органов,
занимающихся региональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и
организаций, заинтересованных в таком развитии.

Структура управления

Государственное устройство страны определяет уровень децентрализации или
делегирования полномочий в области региональной политики.

Если рассматривать пример «интегрированных» стран, то в Ирландии,
Португалии и Греции используется централизованный подход относительно
вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность
за проведение региональной политики возложена на Министерство
национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи
ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный
уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой
отсутствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в
Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и
Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и
занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной
политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию
Министерства планирования и регионального развития. Это характеризует
Португалию как централизованное унитарное государство.

Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от
структуры управления «интегрированных» стран. Это также находят свое
отражение в уровне проведения региональной политики: например, в
Германии ответственность за проведение региональной политики возложена
на земли, а большинство элементов итальянской системы носят
централизованный характер. В Италии направления региональной политики со
временем претерпели различные изменения, например, закон, касающийся
вопросов реформы государственной административной системы (Legge
Bassanini) выделяет в качестве одной из четырех основных задач
децентрализацию деятельности, которая проводится в настоящее время
центральным правительством. В Германии в качестве основной функции
федерального правительства в области региональной политики выделяют в
установлении партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной
оперативной группы). Комитет по планированию определяет состав GA,
разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, а также приоритеты
регионального развития. Проект Генерального плана содержит в себе меры и
условия оказания необходимой помощи районам, карта районов, которые
нуждаются в ней. Финансирование данной региональной политики
осуществляется в равных долях с двух сторон: с одной стороны,
Федеральным правительством и землей — с другой стороны. Администрации
земли несет ответственность за осуществление региональной политики.

В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответственность за
формирование региональной политики: координирование региональной
политики, подготовка законодательства в данной области, определение
проблемных районов и т.д. Ответственность за проведение региональной
политики возложена на различные центральные министерства. Поскольку
Регионы Финляндии принимают отдельные решения (в рамках небольших
проектов), так как основные решения принимаются централизовано.

В Швеции сформировалась следующая система, при которой региональная
администрация осуществляет общенациональные директивы. Министерство
промышленности и торговли занимает главенствующее место во всей системе.
При этом министерстве созданы подразделения, в компетенцию которых
входит разработка региональной политики в отношении слаборазвитых
районов, контроль за проведение политики и осуществление связи с
Европейской Комиссией. Разработкой стратегией развития регионов
занимаются Административные советы графств (CAB). Для осуществления
своей политики они получают ассигнования из бюджета.

Страны Северной Европы отличаются большим опытом в области проведения
региональной политики:

— централизованный подход во Франции и в Люксембурге;

— Нидерланды и Соединенное Королевство, которым присуща большая степень
децентрализации;

— федеративная система Австрии и Бельгии.

Во Франции Министр отвечает за региональную политику, основанную на
рекомендациях, полученных от CIALA (межведомственный комитет по оказанию
поддержки), также в его компетенцию входит принятие решений относительно
стимулирования регионального развития. DATAR — головная организация по
развитию регионов во Франции. Согласно основополагающему Закону от 1995
года, политика регионального развития определяется на национальном
уровне, а проводится совместно с местными властями.

В Люксембурге решения относительно проведения региональной политики
принимаются совместно Министром экономики и Министром финансов. Данные
решения принимаются исходя из рекомендаций, полученных от
Консультативной Комиссии.

В Нидерландах Министерство экономики и администрации провинций являются
основными ведомствами, которые занимаются вопросами региональной
политики. Министерство экономики несет ответственность за проекты по
оказанию помощи регионам с объемом инвестиций свыше 10 млн. флоринов.
Остальные менее крупные проекты осуществляются децентрализованно.

В Великобритании вопросами региональной политики занимаются Министр по
торговле и промышленности и Министр по делам Шотландии и Уэльса. В
Англии проблемы формирования региональной политики возложены на
Министерство торговли и промышленности и на региональные
правительственные ведомства. Министерство торговли и промышленности
оценивает большинство проектов в Англии, выходящих за пределы
компетенции правительственных ведомств, а также такие проекты, которые
могут иметь последствия для Великобритании. Также данное Министерство
занимается разработкой директив на национальном уровне и проводит
контроль за их соблюдением. В компетенцию правительственных ведомств
входит принятие решений, касающихся оказания помощи регионам, однако
такие решения должны быть утверждены Казначейством.

Конституция Австрии не разграничивает компетенции за проведение
региональной политики. Существует неформальное разделение сфер
компетенции между федеральным уровнем, администрациями земель и местными
властями. Оказание помощи регионам осуществляется в соответствии с
совместными проектами, которые финансируются и реализуются федеральным
правительством и администрацией соответствующей земли. Вопросами
координации проектов во всех политических сферах занимается
Администрация Федерального Канцлера (в ее состав входит специальный
департамент по региональной политике).

В Бельгии вопросы региональной политики рассматриваются на региональном
уровне, а также подвластны администрации Фландрии и Валлона. Решения об
оказании помощи принимаются региональной администрацией для крупных
проектов, остальные решения принимаются Региональным Министром
экономики.

Инструменты региональной политики

Существует целый ряд инструментов, которые имеют разное значение для
различных стран. С точки зрения исторического развития выделяют пять
больших классов политических инструментов:

— средства, идущие на сдерживание размещения новых предприятий в
перенаселенных регионах;

— пространственное распределение деятельности государства в области
экономического развития;

— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

— формирование инфраструктуры;

— «мягкие» меры по стимулированию развития.

В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и
«пространственное распределение деятельности государства в области
экономического развития», существенно сократилась. Средства сдерживания
использовались во Франции (в отношении Парижа и его пригородов),
Соединенным Королевством (в отношении Лондона и Юго-восточного региона).
Но в 1970 году Соединенное Королевство отказалось от этой политики. В
Париже в последующие годы применялась политика в отношении
стимулирования развития бизнеса в основном за пределами столичного
региона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В
настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие
промышленности, которая расположена вдали от перенаселенных столиц.

За последние десятилетия роль экономической деятельности государства в
качестве инструмента региональной политики существенно снизилось.
Приватизация в области производства лишила правительство возможности
оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные
производства. Существует еще один важный аспект, касающийся
экономической деятельности государства, который со временем утратил свою
роль в качестве инструмента региональной политики: общественные закупки.
В некоторых странах ЕС (Италия, Германия, Соединенное Королевство)
проводилась политика по схемам предпочтительных закупок продукции у
поставщиков из определенных районов. Впоследствии Европейский Суд назвал
эти меры противозаконными, так как они являются причиной национальной
дискриминации.

В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов
региональной политики используют три последние группы. Финансовое
стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций,
кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы
призваны заинтересовать фирмы размещать производство или инвестировать
средства в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое
применение практически во всех странах ЕС. К «мягким» элементами
инфраструктуры относятся поддержка информационных сетей, консалтинговая
деятельность, научные исследования и т.д.

В «интегрированных» странах набор политических инструментов существенно
шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных
проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы
фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды
занимаются вопросами, которые выходят за рамки инвестирования в
производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и
создание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса.
Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отношении развития
инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и
окружающей средой.

Структурные Фонды оказывают наибольшее влияние на региональную политику
Германии и Италии. В 1992 году был предпринят пересмотр региональной
политики Италии для того, чтобы обеспечить возможность совместного
финансирования со стороны Структурных Фондов. В Германии региональная
политика проводится в рамках Совместной оперативной группы (GA), которая
базируется на оказании помощи регионам в комплексе с мерами поддержки
бизнеса. Приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы
является поддержка производственных инвестиций для создания
благоприятной бизнес-среды.

В отношении скандинавских стран существуют следующие различия на «узкий»
и «широкий» аспект региональной политики. В узком смысле слова такая
политика включает в себя мероприятия по развитию бизнеса и экономики.
Широкий же аспект политики регионов предполагает комплекс действий со
стороны правительства в области связи, транспорта, образования и
здравоохранения, имеющих важное значение для поддержания
жизнедеятельности сообществ в малонаселенных регионах. Например, в
Финляндии, в период с I960 по 1970 годы, была расширена сфера
общественного обслуживания для достижения равного уровня услуг во всех
регионах. В северных районах потребности были наиболее высокими по
сравнению с другими. В этих регионах строилось много больниц,
оздоровительных центров и начальных школ для обеспечения большей
занятости населения. В Швеции политические программы, которые напрямую
не относятся к региональной политике, иногда составлялись с учетом
интересов регионального развития. В качестве примера можно привести
программу в области образования, которая предполагает уделение большого
внимания развитию малых и средних колледжей. Также фирмы, принимающие
участие в долгосрочных программах строительства стратегических
транспортных магистралей, обязаны предоставлять подробный отчет каждые
три года, в котором указываются последствия их деятельности для
близлежащих регионов. Важным отличием скандинавских стран является то,
что региональная политика даже в узком аспекте подразумевает более
широкое содержание, чем в остальных странах ЕС. Например, если учесть
специфические особенности проблемных регионов, в особенности их суровые
климатические условия, то здесь существуют такие формы долгосрочной
поддержки, которые не находят применения в странах ЕС (концессия в
области транспорта и социального обеспечения).

Страны Северной Европы принимают меры по расширению области действия
региональной политики. Например, во Франции региональная политика имеет
широкую трактовку, понятие «управления территорией» включает в себя
большой спектр политических мер регионального развития. Один из законов
в области регионального развития формирует широкий спектр политических
инструментов: регионально дифференцированное налогообложение,
инфраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также
существует государственная система контрактов по планированию регионов,
которая оказывает помощь наиболее бедным регионам. Нидерланды и Австрия
отличаются низкой значимостью региональной политики, однако эти страны
стараются проводить региональную политику, выходящую за рамки оказания
финансовой помощи фирмам. В Нидерландах базисом региональной политики в
узком смысле являются капиталовложения, а в более широком — комплекс
мероприятий по созданию благоприятной бизнес-среды и развитию
инфраструктуры. В Австрии принимаются широкие политические меры по
развитию региональной политики, которые отражают существующую здесь
точку зрения: политика экономического развития регионов должна включать
поддержку в отношении развития бизнес-среды и таких локальных факторов,
как транспорт, образование и уровень жизни.

В Дании основной вопрос региональной политики установлен в области
«рамочных мер», включающих в себя перечень услуг, которыми могут
воспользоваться фирмы, но которые не предусматривают передачу денежных
средств или оказание поддержки какой-либо фирме. Такие меры, включающие
широкий доступ к набору технических и коммерческих услуг, проводятся по
всей стране. Дания — это единственная из стран ЕС, которая с 1991 года
не проводила программу относительно стимулирования развития отдельных
регионов. Такой отказ объясняется целым рядом причин: безработица в
Копенгагене достигла размеров среднего уровня по стране, размер
бюджетного дефицита наложил ограничение на уровень государственных
расходов, находящееся в то время у власти правоцентристское коалиционное
правительство в качестве решения проблем выбрало «рыночный» подход. В
Дании существует единая государственная система социального обеспечения,
также функционирование финансовых механизмов направлено на то, чтобы
избежать неравенства в экономическом развитии отдельных регионов,
которое может повлечь за собой различия в уровнях доходов и социальных
возможностей.

Региональная политика таких стран, как Бельгия, Люксембург и Соединенное
Королевство является политикой стимулирования. Меры по созданию
благоприятной бизнес-среды являются скорее частью общенациональной, а не
региональной политики. В Великобритании политические меры
пространственного развития делятся на две категории:

— региональная индустриальная политика, которую можно назвать политикой
стимулирования;

— политика «возрождения», включающая целый ряд программ
пространственного развития (развития городских и сельских регионов),
которые раньше осуществлялись отдельно друг от друга, а теперь все
настроены действовать совместно.

Важной отличительной чертой политики «возрождения» является акцент на
развитие отдельных регионов и повышение их конкурентоспособности. При
финансировании используются «механизмы оспаривания» — распределение
общественных средств между компаниями происходит на основе тендера. За
последнее время эффективность от проведения политики «возрождения»
возрастает. Теперь бюджет региональной индустриальной политики в десять
раз меньше, чем бюджет политики «возрождения», хотя ранее средства,
выделяемые на две эти категории, были примерно равны.

Анализируя политику в области регионального развития стран-членов ЕС,
можно сказать, что стимулирование регионального развития составляет ядро
региональной политики, за исключением Дании. Это можно объяснить тем
фактом, что правила оказания поддержки Директоратом по политике рыночных
отношений в странах ЕС предусматривают оказание помощи крупномасштабным
проектам и только в определенных проблемных районах. В северных странах
одним из элементов политики можно назвать оказание помощи в развитии
благоприятной бизнес-среды, но данная политика осуществляется в большей
степени на общенациональном уровне, нежели на региональном.

Механизмы программного подхода и планирования в Западной Европе

Рассмотрим механизмы данного подхода на трех примерах, некоторые из них
были упомянуты уже ранее:

— программный подход Структурного Фонда, содействующий развитию
экономической и социальной интеграции внутри Европейского Союза;

— германская система Совместного Решения Задач, созданная для
совершенствования региональных экономических структур GA
(Gemeinschaftsaufgabe), которая является результатом согласования между
федеральным правительством и землями;

— французские Контракты Планирования между государством и регионами
(CPERs).

Все вышеуказанный организации имеют различные цели и механизмы, у них
есть общая главная особенность: они организуют участие различных
элементов управления в региональном развитии и объединяют их усилия.

Структурный Фонд

Программный подход Структурного Фонда внедряется с 1988 года, после
реформации фондов регионального развития, которые были созданы
Европейским Сообществом, для снижения различий в развитии регионов в
Сообществе. Основной Структурный фонд, Европейский Фонд Регионального
Развития (ERDF) был создан еще в 1975 году для финансирования
«инвестиций в промышленность, ремесла или обслуживание, создавая таким
образом новые рабочие места или сохраняя уже существующие». Возможности
данного фонда были ограничены квотами, использовавшимися по большей
части для поддержки региональной политики стран ЕС.

В 1988 году была введена новая система «программного подхода»
Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к
социально-экономической интеграции в ЕС с помощью снижения различий в
развитии регионов внутри стран-членов и между ними.

Выделяют два типа программ и области их применения:

— «Целевые» программы, которые требуют оказания максимальной финансовой
поддержки. Данные программы направлены на решение проблем, являющихся на
уровне ЕС наиболее приоритетными;

— Местные инициативы, которые имеют меньший объем финансирования. Данные
программы нацелены на решение конкретных проблем. В качестве примеров
таких программ можно привести следующие:

— Interreg — программа, нацеленная на развитие приграничных регионов
двух и более соседних стран-членов ЕС;

— Rechar — программа, направленная на поддержание территорий кризисной
добывающей промышленности;

— Adapt — программа, которая направлена на переподготовку кадров для
адаптации к различным изменениям на рынке труда; Все типы программ
финансируется «Структурными Фондами»:

— Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF). Данный Фонд
поддерживает осуществление мероприятий по экономическому развитию
(инвестиции в производство, инфраструктуру и бизнес);

— Европейский Социальный Фонд (ESF). Данная организация создавалась для
развития человеческих ресурсов;

— Европейский Фонд Руководства и Гарантий для Сельского Хозяйства
(EAGGF). Фонд оказывает помощь по приспособлению сельскохозяйственных
структур и мерам развития села (например, поддержка доход сельского
хозяйства в неблагоприятных районах) и др.

Необходимо отметить, что создание Структурных Фондов обусловлено
содействием в развитии регионов.

Сначала выбираются те области, которые наиболее нуждаются в поддержке, и
им предоставляется необходимый объем финансирования. Далее, посредством
сотрудничества между ЕС, национальным, региональным и местным уровнями
разрабатываются программы по региональному развитию на определенный срок
(обычно несколько лет). Разработка подобных программ осуществляется
согласно установленным правилам, но допускаются некоторые отклонения в
зависимости от экономической обстановки на местах.

Принцип субсидиарности является главным принципом в области
распределения ответственности за разработку и внедрение программ
Структурного Фонда. Функции передаются на тот низший уровень, на котором
они могут осуществляться с максимальной отдачей.

Все принципы программ Структурного Фонда закреплены в положениях
Структурного Фонда. Со временем правила могут корректироваться для
придания им большей ясности.

Все положения публикуются в Официальном журнале ЕС и действуют в течение
определенного периода. Этот период совпадает со сроком действия
программы.

Далее определяются территории, которые нуждаются в поддержке и которым
будет направлено финансирование структурного фонда. Например, в течение
2000(2006 гг. весь Союз будет получать поддержку согласно «Цели 3»
(адаптация и модернизация политики и систем образования, подготовки и
занятости). Поддержка же согласно «Цели 1» (развитие отсталых регионов)
и «Цели 2» (возрождение территорий, испытывающих структурные трудности)
предоставляется определенным территориям Союза, имеющим такие проблемы.
Определение подобных территорий осуществляется согласно определенным
критериям.

После определения территории для оказания необходимой помощи,
участвующими сторонами вырабатываются необходимые программные документы,
определяются цели развития для каждого региона в отдельности и политика
по достижению поставленных задач в течение нескольких лет действия
программы.

После официального согласования и одобрения программы Структурные Фонды
начинают действовать в данном регионе. Намеченные программы
осуществляются путем привлечения, утверждения и финансирования проектов,
имеющих общие стратегические цели. Программы внедряются на основе
партнерства, то есть сотрудничества между Комиссией и организациями
национального, регионального и местного уровня, которые выдвигают
проекты. За ходом выполнения программы следит Комитет Мониторинга.
Иногда создаются Комитеты принятия решений, которые рассматривают
проекты, предполагающие получение европейского финансирования. Проект
должен соответствовать двум критериям отбора:

— Проект должен быть технически возможен для осуществления
финансирования.

— Ожидаемые результаты должны соответствовать выделенным средствам.

«Положительный ответ» — предоставление гранта в рамках данной программы
Структурного Фонда. В контракте указывается перечень действий
претендента, срока осуществления этих действий и их результат. Если
происходит отклонение проекта от плана по уважительным причинам,
финансирование сохраняется, но в случае нецелесообразного использования
финансовых средств финансирование может быть «отозвано» и направлено на
другие проекты, осуществляемые в рамках данной программы.

Германская Совместная Задача для совершенствования региональных
экономических структур.

В настоящее время региональная политика в Германии является неотъемлемой
частью национальной экономической политики. Целью национальной
экономической политики является обеспечение одинакового участия
структурно слабых регионов в экономическом развитии страны. При
становлении региональной политики, Германия исходила из того, что
Основной Закон (Статьи 30 и 28) устанавливает главную ответственность за
региональную политику за землями и районами. Для исполнения своих
обязанностей с максимальной эффективностью землями и районами,
определенную роль должен играть федеральный уровень. В 1969 году
сформировался национальный инструмент в виде конституционного механизма
согласования между землями и федеральным уровнем области регионального
развития — Совместная Задача с целью совершенствования региональных
экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) «Verbesserung der
regionalen Wirtschaftsstruktur»).

Совместная Задача нацелена на обеспечение институциональной базы для
общей и скоординированной политики развития регионов в Германии. Данная
цель может быть достигнута путем согласования подходов к региональному
развитию между федеральным уровнем и землями. Федеральное Правительство
также играет важную роль в региональной политике:

— предлагает дополнительную помощь регионам, которые не могут разрешить
возникшие проблемы своими силами;

— обеспечивает единую схему для проведения реструктуризации и развития
всех земель;

— создает системы оказания помощи, которые исключают конкуренцию между
землями.

GA предоставляет землям полную, ограниченную лишь общенациональными
правилами, ответственность в области осуществления региональной политики
развития. Правовые принципы GA могут периодически изменяться, правда, не
так регулярно и основательно, как положения Структурного фонда ЕС.

Помощь, которая предоставляется GA, направлена только на определенные
территории, выделенные для поддержки. Карта подобных территорий
согласовывается Плановым комитетом GA и утверждается Европейской
комиссией.

Такая карта регионов составляется обычно на несколько лет. Территории
выбираются в ходе процесса, состоящего из трех фаз:

— Каждая из территорий западногерманского рынка труда оценивается по
ряду региональных экономических показателей. Далее эти территории
группируются в порядке убывания по принципам региональных неравенств.
Территории, которые получают наивысший ранг, включаются в список
нуждающихся в поддержке GA.

— Земли получают возможность немного изменить такую карту. В 1997 — 99
годах доля таких изменений составила 5% и лишь 2% приходится на 2000 —
2003 годы. Одни земли выигрывают, а другие теряют в процессе подобных
изменений. Данная практика продолжается, потому что общая доля
перераспределений очень незначительна, также в системе голосования
«проигрывающие» регионы составляют меньшинство.

— Указанные карты передаются на рассмотрение в Европейскую Комиссию.
После этого появляется возможность вносить дополнительные предложения об
изменениях на основе обсуждений.

Плановый комитет предоставляет подробный годовой Рамочный План
(Rahmenplan), в котором указываются: территории, отмеченные на карте
помощи, меры помощи, условия предоставления помощи и приоритеты
регионального развития. План выпускается ежегодно, но при этом каждый
входит в четырехлетний период, включающий тот год, когда план был
согласован, и следующие два года, например, план на 1995 год на период
1995—98. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего
планирования как минимум на следующие три года.

Перечень рекомендаций Планового Комитета по уменьшению неэффективной
конкуренции между землями:

— определение региональных приоритетов выделения помощи;

— отбор проектов по предоставлению финансовой поддержки;

— контроль за исполнением этих проектов. Инвестиции осуществляются в
проекты двух видов:

— инвестиции в промышленность;

— инвестиции в инфраструктуру экономики.

Выделяют и третий вид проектов — это развитие концепций интегрированного
регионального развития. Земли сами должны выбирать те виды деятельности,
которые больше всего нуждаются в финансировании. Для предоставления
финансовой помощи проекты отбираются на основании ряда условий. Первое —
фирмам необходимо выполнить «первичный эффект» — их товары и услуги
должны пользоваться спросом на рынках, находящихся за пределами данного
региона. Необходимо показывать рост, который приводит к чистому
положительному воздействию на экономику регионов. «Положительный список»
содержит все основные отрасли, которые соответствуют данному условию.
Второе — инвестиции призваны создавать или сохранять рабочие места в
регионах, нуждающихся в поддержке.

За последние десять лет было сделано много шагов в области обеспечения
подходов к структурной политике «снизу», от земель. Такие достижения
произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального
развития, которая предполагает участие всех соответствующих органов
власти региона. Концепции регионального развития являются гибкими
инструментами, способствующими региональному развитию и более
эффективному установлению приоритетов целей. Теперь можно получить
помощь от GA на развитие региона в качестве инструмента региональной
политики.

Французские плановые контракты между государством и регионами

Во Франции плановые контракты между государством и регионами являются
децентрализованным элементом национальной социально-экономической
системы планирования. Национальная система получила развитие в
послевоенные годы согласно Плану Монне, финансирование осуществлялось
через план Маршалла. Система сосредоточила свое развитие на базовых
отраслях.

В 80-е годы роль государства существенно повысилась и национальные планы
были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во
многом переходила к региональным представителям государства. Остальные
функции были децентрализованы и перешли к уровню регионального
самоуправления. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29
июля 1982 года, и представляли собой контрактные соглашения на несколько
лет между государством и региональными властями.

При изменении политических и экономических условий подобные планы должны
были стать средством оптимизации распределения ответственности за
региональное планирование между различными органами государственной
власти. Эти контракты отличались от других двух указанных выше систем
тем, что они осуществлялись параллельно с «деконцентрацией» по отношению
к представителям государства в регионах и децентрализацией к
региональным властям. Они внесли в действия региональных префектов
мощный региональный элемент, а также сформировали и укрепили новую роль
вновь избранных региональных властей и обеспечили средство формального
согласования между ними.

Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами
означала переход от подчинения к взаимозависимости в определенных
границах.

В отличие от Структурных Фондов, правила которых лежат в основе системы
программного подхода и пересматриваются целиком перед каждым программным
периодом и применяются только на данный период, закон о контрактах
продолжает действовать неизменно. Соответствующие правительственные
департаменты издают циркуляры перед каждым плановым периодом.

Контракты носят универсальный характер: каждый регион составляет
контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое
развитие. С 1989 года особое внимание сосредоточено на предоставление
дополнительных финансовых средств регионам, имеющим особые проблемы.

Подготовка контрактов длится обычно до двух лет и включает в себя три
этапа:

— правительство устанавливает приоритеты региональной политики;

— региональные префекты подготавливают проекты планов, получая при этом
консультации у президента регионального совета и плановых комитетов. В
консультациях принимают участие все основные региональные организации
самоуправления;

Далее подготовленные планы согласовываются между регионами и
государством индивидуально, затем они вносятся в число приоритетов
национального плана и становятся официальным плановым контрактом между
двумя сторонами.

Процесс планирования содержит диалог между различными звеньями
управления и согласования на каждом уровне между соответствующими
органами власти.

Содержание типичных CPER отражено в таблице:

Содержание контракта о плане между государством и регионом

Обоснование совместной программы между государством и региональной
администрацией

Согласованные совместные программы на несколько лет и их финансовые
обязательства

Общие цели

Конкретные цели по регионам и меры их достижения

Относительно каждого шага устанавливаются предлагаемые действия, их
обоснование и их обязательства по финансированию

Мероприятия, связанные с осуществлением

Мониторинг

Оценка воздействия

Финансовые ассигнования

Продолжительность

Пересмотр

Финансовые таблицы, устанавливающие федеральные и региональные
ассигнования на каждое мероприятие

Новые плановые контракты согласовываются уже на период 2000 — 2006 гг. В
основе этих плановых контрактов лежат те же принципы, что и в
предыдущих. Однако теперь выработка принципов происходит с
использованием гораздо более широких и глубоких консультаций на
региональном уровне.

Плановые контракты привязывают государство и регион к точно
запланированной программе инвестиций, которая должна быть выполнена в
течение определенного периода времени. Контракты устанавливают также
права и обязанности сторон. Следует отметить, что внутренняя организация
и направленность каждого CPER различны, отражая тем самым
регионализированный процесс развития в рамках, установленных
национальным уровнем.

Плановые контракты имеют различия: подготовка контрактов (степень и
характер консультаций, стратегическая подготовка), организация и
направленность политики, структура баланса расходов в различных областях
воздействия, перечень мероприятий для выполнения таких обязанностей, как
мониторинг и оценка. Также в контрактах учитываются индивидуальные
региональные особенности.

Относительно финансов, CPER не перечисляют средства из единого
национального фонда на региональное планирование. Право финансирования
предоставляется нескольким министерствам, которые инвестируют средства в
различные компоненты регионального планирования в данном регионе.

CPER четко устанавливают перечень мероприятий, срок исполнения и вид
финансирования данных действий. Мероприятия, которые финансируются по
контрактам, отличаются своим многообразием и включают большое число
различных организаций и отделов. Они классифицируются на четыре большие
группы:

( физическая инфраструктура;

( программы согласованных действий в целях регионального развития,
направленные на территории с особыми проблемами;

( обучение, проведение исследовательских работ, финансирование ВУЗов и
т.д.;

( мероприятия по повышению занятости и экономического развития,
нацеленные на улучшение бизнес-среды для малых предприятий путем
предоставления грантов и консультаций.

Организация и выполнение различных воздействий осуществляются различными
способами:

( одни действия финансируются и предпринимаются только одной из
участвующих групп, другие же — двумя или тремя из них. Это зависит в
основном от действий, в которых любая данная организация имеет
официальное право на участие;

( некоторые мероприятия проводятся одной организацией, которая
использует свои собственные средства и средства, выделенные другими
организациями, т.е. без полного партнерства.

Все большее распространение получает совместное финансирование. Такое
финансирование возможно в тех случаях, когда различные организации
совместно финансируют и принимают решения относительно отдельных
проектов. Благодаря этому организации могут получить голос при решении
вопросов, в которых у них нет официальных прав;

Следующий вариант совместного финансирования — объединение средств двух
или более организаций, образование ими общего фонда, например, в целях
осуществления культурного развития. Таким образом, создается фонд
средств, которые можно использовать, когда в этом есть необходимость, и
не обращаясь к организациям, которые должны будут рассматривать
отдельные проекты.

Три этапа политики — характер задач и распределение ответственности

Механизмы программного подхода и планирования Программная система
Структурного Фонда (Европейский Союз) Совместная Задача для
совершенствования региональных экономических структур (Германия)
Плановые контракты CPER (Франция)

Этап проектирования принципов устройства

Характер Выработать и согласовать принципы Структурного Фонда перед
началом каждого программного периода.

На основании этих условий определить территории для оказания финансовой
помощи и ее размер Создать собственные законы Совместной Задачи и
периодически их пересматривать с учетом изменения внешней среды.

Сформировать карту объектов поддержки и разделить между ними выделяемые
средства. Разработать и периодически изменять законодательную основу
системы контрактов CPER.

Определить выделение средств нуждающимся регионам

Распределение ролей Потребность территорий в финансовой поддержке
определяется либо автоматически, либо в результате переговоров между
странами и Комиссией Федеральные органы власти и земли вместе участвуют
в выработке региональной политики и в определении карты территорий
объектов, которые нуждаются в поддержке Выделение финансовых средств для
каждого поколения CPER определяется на национальном уровне. Однако на
принятие решений могут влиять доводы, представляемые региональным
уровнем

Этап коллективного выбора / планирования

Характер Планы и программы развития, разрабатываемые для нуждающихся
территорий на основе принципов, согласованных на этапе проектирования,
проходят затем оценку до начала внедрения, а также согласование перед
утверждением Европейской Комиссией Каждый год разрабатывается единый
национальный План (Rahmenplan), который содержит общие положения и
подразделы, детализирующие конкретные интересы каждой земли-участницы
Составление национального экономического плана происходит обычно на
несколько лет. На основании этого плана, соответствующих законов и
рекомендаций, правительства разрабатывают стратегические планы
относительно расходования средств на региональном уровне в течение
следующего программного периода

Распределение ролей Органы власти различных уровней (национальный,
региональный или местный уровень), в основном при активном участии
партнеров, берут на себя этап разработки программы. Разработка и
принятие программы происходит под контролем ЕС Плановый Комитет, в
состав которого входят представители федерального и регионального
уровней с равным числом голосов, согласовывает Rahmenplan. Подразделы,
касающиеся земель, вырабатываются властями земли, а затем каждый
согласовывается с Комиссией Национальный план составляется на
федеральном уровне.

В соответствии с ним составляются плановые контракты о партнерстве между
государством и регионами

Этап оперативного выбора и реализации

характер Привлечь заявки на проекты, осуществляемые в данной программе,
оценить их, соответствуют ли они целям программы, а наилучшим из них
предоставить финансовую поддержку.

Контролировать реализацию проекта Финансировать проекты, которые
направлены на достижение целей и интересов. Четко изложенных в Плане.

Отслеживать принятие решений по проекту и его осуществлению Осуществить
программу, выработанную на региональном уровне

Распределение ролей Программы осуществляются в форме партнерства на том
уровне, для которого они были созданы.

ЕС играет важную роль в руководящих комитетах программы, в которые
включены представители всех участвующих вертикальных звеньев управления
Земли полностью отвечают за реализацию проекта. Происходит все большее
привлечение местных участников на основе создания стратегий для данной
территории. Мониторинг дает возможность землям принимать соответствующие
решения о финансировании Каждая участвующая организация осуществляет те
проекты, которые она запланировала, и именно в той области, в которой
она имеет компетенцию, работая при этом самостоятельно или при участии
других организаций

Возможность использования программных механизмов в России

В настоящее время в России уже функционирует свой «программный» механизм
в виде целевых программ развития регионов. В данных программах активно
принимают участие организации федерального уровня и уровня субъектов
Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три
«комплексных программы» относительно социально-экономического развития
территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области.
Другие же подобные программы включают в себя решение более частных задач
(развитие малых и средних городов в условиях экономической реформы и
т.д.). Разработка любой целевой программы происходит по стандартной
процедуре: обоснование необходимости целевого подхода к данной проблеме,
а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые
мероприятия и их внедрение, финансирование, ожидаемый результат и
механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые
программы имеют много недостатков, например, отсутствие серьезного
обоснования их необходимости для наиболее нуждающихся территорий,
трудности бюджетного финансирования и т.п. Несмотря на это, они также
имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для
федерального уровней в России, потому что данные программные механизмы
способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а
также являются базисом для создания эффективных инструментов политики,
особенно для регионального развития.

Функционирование программных механизмов в российских условиях.

Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный
характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет
одновременно внедрять макро-, микро- и координационную политику для
решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики
требует вмешательства в различные области, требующие больших финансовых
затрат, например, строительство крупной транспортной, коммуникационной и
экономической инфраструктуры, делового климата через инвестиции и мягкие
меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.

Рассмотренный европейский опыт указывает на явные преимущества от
внедрения систем регионального социально-экономического развития,
которые включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации.
Общегосударственный уровень устанавливает общие принципы, дающие
возможность решить проблемы регионов. Региональный уровень устанавливает
детализированное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем.
Регионы также способны внести свои накопленные знания и навыки в области
экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в другие
регионы, так как они имеют похожие цели в отношении территорий, но с
учетом их собственной специфики.

Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в
России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и
совершенствовать с учетом российских условий. В создании подобных систем
европейский опыт указывает на наличие определенных условий и факторов,
которые подтверждают их успех.

Между слабо- и сильноразвитыми регионами необходим «пакт о
солидарности». Условием для введения любого механизма перераспределения,
дающего возможность направить средства на развитие менее развитых
регионов, является наличие пакта о солидарности между более
обеспеченными и менее обеспеченными регионами.

В развитии Европейского Союза солидарность выдвигалась как неотъемлемый
фактор, так как членами Союза все больше становились страны, которые
стоят на разных ступенях экономического развития. Например, Совместная
Задача вместе со Структурными фондами опирается на пакт о солидарности
между землями, что дает возможность дополнительного финансирования более
слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в большей степени
увеличило экономическое неравенство в развитии страны и внесло
напряженность в общее соглашение. Исключением в проблеме пакта о
солидарности стала французская система контрактов, в которой данный
вопрос не был основным, потому что государство являлось централизованным
и контракты играют незначительную роль в перераспределении.

Пакты о солидарности можно получить при формировании любой системы,
создающейся в общих интересах. Внедрение подобной системы возможно двумя
способами — прямым и косвенным. Прямой путь предполагает поощрение за
содействие в области регионального развития в той или иной форме всем
странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазвитых
территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно
выигрывает в той или иной степени. Косвенный путь, несмотря на
пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным
экономическим и социальным преимуществам, которые получают более
развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее
благополучных регионов.

Стабильная экономическая обстановка. Каждая из вышеописанных систем
предполагает наличие стабильной экономики, дающей возможность широкому
кругу организаций выделять ассигнования на программы и выполнять их.

Это возможно в тех странах, где имеется стабильность в правительстве,
макроэкономическом развитии, политике и т.п. Приведенные выше примеры
свидетельствуют, что даже в сравнительно богатых государствах с
достаточно стабильным экономическим развитием не всегда можно
гарантировать необходимые условия. Например, французский и германский
примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно
и в одностороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на
затруднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тенденции в
экономике.

Следует заметить, что при частых и крупных изменениях программы могут
превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения
намерений. Этого следует избегать, так как подобные действия существенно
подрывают доверие к партнерским соглашениям, которые реализуют эти
механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском опыте: лучше
выделять умеренные финансовые ассигнования на данные программы, чем
высокие, которые вряд ли будут выполнены.

Четкое распределение ответственности для обеспечения эффективности
политики. Если в системе регионального развития принимает участие много
организаций, то роли и ответственность нужно распределить с наибольшей
точностью в целях эффективной работы системы.

Каждая отдельная организация играет свою роль в точности. Кроме того,
организации нуждаются в необходимой информации и знаниях, чтобы
выполнить предназначенные им роли.

Германская Совместная Задача является наиболее четкой системой с точки
зрения распределения обязанностей: стадия планирования осуществляется
Комитетом по Планированию, который имеет четкую структуру, систему
перевода денежных средств и принятия решений; реализация же принятых
Rahmenplan целиком предоставляется землям. Структурные Фонды
характеризуются большей неясностью, дублированием, вносимыми со временем
в баланс изменениями и распределением ответственности. При реформе
Структурных Фондов на, период 2000 — 2006 гг. предпринимаются меры по
разграничению ответственности, в частности путем сведения роли Комиссии
к формальной на этапах планирования и реализации. В осуществлении
конкретной политики участвует большое число партнеров, следовательно,
неизбежны и изменения, поэтому очень трудно создать и контролировать
всеобъемлющие правила о ролях и обязанностях. В данной ситуации
необходима активная связь между всеми участниками в целях правильного
распределения обязанностей на основе общего понимания проблемы.

Существует еще один механизм по разграничению ролей каждой организации
или группы организаций, особенно на этапах создания и реализации планов:
это инструкции, которые издаются более высокими уровнями власти, где
указано, что и как надо делать.

Гарантии отчетности по использованию вложенных средств. Каждый из
механизмов включает одну или несколько организаций, принимающих решения
относительно размещения средств другой организации. Программы
Структурного Фонда делегируют расходование бюджетных средств
Европейского Союза, Совместная Задача предусматривает распределение
бюджетных средств для совместного финансирования в землях, a CPER
осуществляет ряд методов финансирования на региональном уровне, которые
практически во всех случаях включают средства государства и региональных
администраций в совместных проектах.

Подобное распределение средств предполагает наличие системы отчетности
об использовании выделенных средств, так, чтобы решения о расходовании
были прозрачны, а их целевое использование можно было проверить.
Следовательно, возникает необходимость в более строгих системах
мониторинга и оценки. Мониторинг и оценка достигли своего наиболее
комплексного и развитого уровня в программах Структурного Фонда, где
обязанности четко указываются в положениях Структурного Фонда, а их
выполнение финансируется в том числе и Структурным Фондом. Желающие
получить поддержку по программе Структурного Фонда понимают, что если
они будут использовать средства Фондов бесцельно, то их у них заберут.
Подобная политика, в свою очередь, помогает осуществлять контроль за
средствами ЕС.

Приоритет экономического воздействия. Чтобы принципы экономического
развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в
состоянии показывать потенциальный положительный длительный
экономический результат своих мероприятий — кратко-, средне- или
долгосрочных, прямых или косвенных.

В качестве примера можно привести вмешательства, которые имеют низкий
приоритет, — это субсидии нерентабельным компаниям, которые направлены
на искусственное сохранение рабочих мест, а не на содействие стабильному
экономическому возрождению. Вероятно, не стоит также ограничиваться
капиталовложениями, а допустить «мягкие» проекты в таких сферах, как
развитие бизнеса или маркетинга.

Возможность учитывать особенности. Каждый программный проект применяется
в различных ситуациях.

Это относится в особенности к Структурным Фондам, которые осуществляются
более чем в ста регионах различных стран, каждая из которых имеет особую
структуру институтов и политики, свои специфические проблемы
экономического развития и свой потенциал. Любая программная система
должна формироваться так, чтобы она применялась на всей территории ее
действия. Следовательно, необходимо определить основные черты системы,
избегая при этом категоричности в отношении тех территорий, где могут
быть изменения. Положения о Структурном Фонде дают хороший пример
системы, которая в состоянии это сделать.

Территориальные образования Российской Федерации имеют различия: в
области законодательства, по подходам, которые они применяют для
экономического развития и т.д. Федеральный уровень всегда стремился
разрешить проблемы регионального развития, используя при этом
стандартные инструменты и подходы. Целесообразнее использовать усилия
федерального и регионального уровня для решения проблем относительно
социально-экономического развития регионов. Необходимо использовать
гибкий инструмент, внутри которого можно разрабатывать программы по
регионам со своими специфическими особенностями, удовлетворяя и
федеральные, и региональные приоритеты.

Правовые основы деятельности субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Федерации

В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся
к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы,
находящиеся в совыместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Конституции,
находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное,
кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой
политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств
и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное
законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и
исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые
необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и
верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и
неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков
Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее
субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют
свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они
определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных
меньшинств;

— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим
пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской
Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что
не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации
настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны
заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение
в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению
субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов,
которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для
практической деятельности всех государственных органов — федеральных и
субъектов Федерации — точностью определять пределы полномочий субъектов
Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность
возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации
и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных
процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В
соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный
Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных
законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу
вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных
министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за
рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм
федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия
и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы
и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в
соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия
законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут
применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,
области, города федерального значения, автономная область и автономные
округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие
законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения
Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются
только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование
субъектами Федерации исключается. По предметам совместного ведения
уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации
практически возможно только при издании отраслевых и иных законов
Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе
Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по
предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного
ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как,
согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет
федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным
правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства,
федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются
через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности
формируют систему региональных органов власти.

Система региональных органов власти

Применение того или иного типа организации органов управления регионом
зависит от множества факторов: численности населения региона, его
правового статуса, исторических, национальных, культурных традиций, от
размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности
решаемых вопросов, от социальной, политической, экономической ситуации в
регионе и др.

В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения
и их воплощение в жизнь) органы регионального управления могут быть
разделены на исполнительные и представительные.

Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.

Субъекты Федерации не могут формировать систему государственных органов
таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов
конституционного строя был нарушен. В противном случае возможно
опротестование в Конституционном Суде Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система представительных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, их полномочия, устанавливаются ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование и деятельность законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации
регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а
также конституцией, уставом субъекта Федерации, законами и иными
региональными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в
соответствии со следующими принципами:

— государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

— распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;

— верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации;

— единство системы государственной власти;

— разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и
судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения
сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного
органа государственной власти либо должностного лица;

— разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;

— самостоятельное осуществление органами государственной власти
субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

— самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют:
законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган;
иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с уставом
(конституцией) субъекта Российской Федерации. Уставом (конституцией)
субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного
лица субъекта Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на
территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через
создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных
территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными
органами исполнительной власти.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность
за нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают
соответствие федеральному законодательству принимаемых или принятых ими
конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и
осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и
федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения
прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной
целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской
Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического
пространства Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный орган власти

Законодательный орган является постоянно действующим высшим и
единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Его
наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта
Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Число
депутатов представительного органа власти устанавливается уставом
субъекта Федерации.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается уставом субъекта
Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на
профессиональной постоянной основе, устанавливается представительным
органом государственной власти субъекта Федерации самостоятельно.

Большинство законодательных органов субъектов Федерации избираются
сроком на 4—5 лет. Численный состав определяется по-разному. Так,
Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Народное
Собрание Дагестана — из 121 депутата; Верховный Хурал (Парламент) Тувы —
из 32 депутатов.

Представительный орган государственной власти субъекта Федерации
обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать,
самостоятельно решает вопросы организационного, правового,
информационного, материально-технического и финансового обеспечения
своей деятельности.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа власти
утверждаются самим представительным органом государственной власти
субъекта Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете
субъекта Федерации.

Представительный орган государственной власти является правомочным, если
в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа
депутатов. Правомочность заседания представительного органа
государственной власти субъекта Федерации определяется его регламентом
или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его
деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев,
установленных федеральными законами, уставом субъекта Федерации,
законами субъекта Федерации, а также регламентом или иным актом,
принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации
принимает устав (конституцию) субъекта Федерации и поправки к нему, если
иное не установлено конституцией субъекта Федерации, осуществляет
законодательное регулирование в пределах полномочий субъекта Российской
Федерации:

— утверждает бюджет субъекта Федерации и отчет о его исполнении,
представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации, а в случае,
если указанная должность не установлена, то руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти;

— устанавливает в соответствии с уставом субъекта Федерации основы
организации и деятельности законодательного органа государственной
власти;

— устанавливается порядок проведения выборов в органы местного
самоуправления на территории субъекта Федерации, в пределах своих
полномочий и определяет порядок деятельности органов местного
самоуправления;

— утверждает программы социально-экономического развития региона;

— устанавливает налоги и сборы, установление которых отнесено
федеральным законом к ведению региона, а также порядок их взимания;

— устанавливает порядок образования и деятельности внебюджетных и
валютных фондов субъекта Федерации, утверждает отчеты о расходовании
средств этих фондов;

— устанавливает порядок управления и распоряжения региональной
собственностью, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Федерации в
капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных
организационно-правовых форм;

— утверждает заключение и расторжение договоров субъекта Федерации;

— устанавливает порядок назначения и проведения референдума;

— устанавливает порядок проведения выборов в представительный орган
государственной власти, а также выборов высшего должностного лица
субъекта Федерации;

— устанавливает административно-территориальное устройство региона и
порядок его изменения;

— утверждает схему управления субъектом Федерации, определяет структуру
высшего исполнительного органа государственной власти;

— регулирует иные вопросы, относящиеся в соответствии с федеральным и
региональным законодательством к ведению и полномочиям субъекта
Федерации.

Постановлениями законодательный орган государственной власти субъекта
Федерации:

— определяет порядок своей деятельности;

— назначает на должность и освобождает от должности отдельные
должностные лица субъекта Федерации, а также оформляет согласие на их
назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен
федеральным и региональным законодательством;

— назначает дату выборов в законодательный орган, а также дату выборов
высшего должностного лица региона;

— назначает референдум субъекта Федерации в случаях, предусмотренных
региональным законодательством;

— оформляет решение о недоверии или доверии высшему должностному лицу
субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о
недоверии или доверии руководителям органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность
законодательный орган принимал участие в соответствии с уставом региона;

— утверждает соглашение об изменении границ субъектов Федерации;

— назначает на должность судьи уставного (конституционного) суда
региона;

— оформляет иные решения по вопросам, отнесенным федеральным и
региональным законодательством к ведению законодательного органа
государственной власти субъекта Федерации.

Право законодательной инициативы в представительном органе
государственной власти субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшему
должностному лицу региона, представительным органам местного
самоуправления. Уставом субъекта Федерации право законодательной
инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным
объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного
региона.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их
уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие
законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств
регионального бюджета, рассматриваются представительным органом власти
по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии
заключения указанного лица. Данное заключение представляется в
законодательный орган государственной власти субъекта Федерации в срок,
который устанавливается уставом субъекта Федерации и не может быть менее
четырнадцати календарных дней.

Проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным органом
государственной власти субъекта Федерации не менее чем в двух чтениях.
Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии
закона оформляется постановлением законодательного органа
государственной власти субъекта Федерации.

Законы субъекта Федерации, принятые законодательным органом,
направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта
Федерации в срок, который устанавливается региональным
законодательством. Высшее должностное лицо обязано обнародовать закон
субъекта Федерации, удостоверив обнародование закона путем его
подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок,
который устанавливается региональным законодательством и не должен
превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного
закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Федерации
представленного закона указанный закон может быть одобрен в ранее
принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от
установленного числа депутатов. Закон субъекта Федерации, одобренный в
ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим
должностным лицом субъекта Федерации.

Случаи и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного
органа государственной власти субъекта Федерации установлены Федеральным
законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».

Решения представительного органа власти принимаются в коллегиальном
порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно
создает необходимость выделения в его составе специализированных
структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение
структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и
комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции)
депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям
деятельности представительного органа власти региона и имеют постоянный
административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят
от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на
протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести
бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и
т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения
определенных вопросов (например, для подготовки законопроекта, выработки
стратегии, проведения согласительных процедур). Постоянный штат служащих
в комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед
комиссией, они расформируются.

Территориальные группы создаются для согласованного выражения интересов
населения отдельных территорий внутри субъекта Федерации. Фракции
представляют интересы политических объединений, от которых были избраны
соответствующие депутаты.

Отдельные вопросы оперативного управления более эффективно решаются на
основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором
конкретные сферы деятельности управляются специалистами в
соответствующих областях, несущих персональную ответственность за
результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто
необходимо не только исполнительным органам власти, но и
представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям
может передаваться право самостоятельного решения опредеl