Головщинский К.И. 2006 - Диагностика коррупционности законодательства (книга)

Головщинский К.И. 2006 – Диагностика коррупционности законодательства

Содержание

TOC \o “1-3” \h \z

HYPERLINK \l “_Toc63574042” Раздел 1. Оценка эффективности различных
инструментов диагностики коррупциогенности законодательства PAGEREF
_Toc63574042 \h 3

HYPERLINK \l “_Toc63574043” 1.1. Концептуальная основа оценки
нормативных актов на коррупциогенность PAGEREF _Toc63574043 \h 3

HYPERLINK \l “_Toc63574044” 1.2. Противодействие коррупциогенным
нормам права PAGEREF _Toc63574044 \h 25

HYPERLINK \l “_Toc63574045” Раздел 2. Методика проведения
антикоррупционной экспертизы законодательства PAGEREF _Toc63574045 \h
29

HYPERLINK \l “_Toc63574046” 2.1. Цель, назначение, терминология,
основное содержание методики PAGEREF _Toc63574046 \h 29

HYPERLINK \l “_Toc63574047” 2.2. Нормы права, создающие потенциал для
коррупции PAGEREF _Toc63574047 \h 30

HYPERLINK \l “_Toc63574048” 2.3. Завышенные требования нормы права
как коррупциогенный фактор PAGEREF _Toc63574048 \h 33

HYPERLINK \l “_Toc63574049” 2.4. Дискреционные полномочия чиновника
как коррупциогенный фактор PAGEREF _Toc63574049 \h 36

HYPERLINK \l “_Toc63574050” 2.5. Отсылочные нормы как коррупциогенный
фактор PAGEREF _Toc63574050 \h 38

HYPERLINK \l “_Toc63574051” 2.6. Этапы антикоррупционной экспертизы
PAGEREF _Toc63574051 \h 39

HYPERLINK \l “_Toc63574052” 2.7. Основные квалификационные требования
к лицу, в обязанности которого входит проведение экспертизы нормативных
актов на коррупциогенность PAGEREF _Toc63574052 \h 42

HYPERLINK \l “_Toc63574053” Заключение PAGEREF _Toc63574053 \h 43

HYPERLINK \l “_Toc63574054” Приложение 1. Осуществление экспертизы на
коррупциогенность на примере бюджетного кодекса россии PAGEREF
_Toc63574054 \h 44

HYPERLINK \l “_Toc63574055” Приложение 2. Осуществление экспертизы на
коррупциогенность на примере Федерального закона «О несостоятельности
(банкротстве)» и Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд» PAGEREF _Toc63574055 \h 48

HYPERLINK \l “_Toc63574056” Литература PAGEREF _Toc63574056 \h 60

Раздел 1. Оценка эффективности различных инструментов диагностики
коррупциогенности законодательства

Противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по
расчистке правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих
вероятность коррупционных сделок. Такие нормы принято называть
коррупциогенными.

Определение 1.

Под коррупциогенностью правовых норм понимается их способность
устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые
повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия.

Существуют несколько подходов к анализу коррупциогенности правовых норм.
В правовой науке коррупциогенность изучалась в рамках исследовательской
парадигмы эффективности правовых норм. Другой, экономический подход к
анализу данной проблематики находится «под крылом» неоинституциональной
экономической теории.

1.1. Концептуальная основа оценки нормативных актов на коррупциогенность

Коррупциогенность как нарушение баланса правообразующих интересов

В настоящее время складывается новое понимание эффективности правовых
норм. Интересно отметить, что новое понимание эффективности правовых
норм основано возврате к традиционной трактовке законотворчества,
согласно которой право понимается не как деятельность по управлению
обществом, а как согласование различных социальных интересов, при
котором свобода одних не должна ущемлять свободы других.

Если понимать законотворческий процесс не как определение властью
(большинством в парламенте) правил поведения, а как согласование
различных социальных интересов, то коррупциогенная норма права возникает
вследствие «мутации» процесса нормотворчества, когда он перестает
выявлять все правообразующие интересы. Коррупциогенная норма права
преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые
«купили» ее принятие. Иными словами, речь идет о таком феномене, как
«захват государства».

«Захват государства» представляет собой покупку влиятельными группами
решений государственных органов, которые, тем самым, принимаются
исключительно в интересах корпораций или иных лоббистских объединений.
Возникновение этого явления связано с отсутствием легальных и открытых
каналов представительства интересов, которое превращает процесс принятия
управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие
сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не
иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими
словами, не известно, какие предлагались альтернативы и на основании
каких критериев производился выбор между ними.

Этому способствует отсутствие на уровне законодательной власти
обязанности готовить развернутый анализ последствий принятия закона
(включая экономическую, криминологическую, иные виды экспертизы), на
уровне исполнительной власти – внятной процедуры подготовки
законопроектов или проектов нормативных актов.

Подход к коррупциогенности как к нарушению баланса интересов, наряду с
существенными недостатками, о которых мы расскажем позже, имеет одно
важное достоинство: он обращает внимание на сам процесс принятия норм
права и видит именно в нем начало коррупциогенности самой нормы.

Рассмотрим следующие типичные ситуации нарушения баланса интересов:

1. «Захват парламента».

В случае «захвата парламента» практически все ключевые для интересов
бизнеса законы принимаются при активном участии последнего. Существует
несколько вариантов «завладения» представительным органом власти:

Прямой подкуп депутатов. В обмен на материальные выгоды депутат
обязуется проголосовать так, как его «попросили».

Внутренний лоббизм. Корпорации, их альянсы и объединения напрямую
участвуют в выборах в представительный орган власти, выступая в роли
электоральных машин. Финансируя все или львиную часть расходов на
избирательную кампанию, бизнес-группы получают, тем самым, «карманные»
фракции, депутатские объединения, голосующие так, как требуют того их
боссы. Другим вариантом внутреннего лоббизма является прямое избрание
того или иного бизнесмена в представительные органы власти.

Пример № 1. «Захват» Совета Федерации

Изменение принципов комплектования Совета Федерации в 2001 году и
активная деятельность российских лоббистов «от бизнеса» привело к тому,
что к весне 2002 года из 179 членов Совета Федерации более 80 были
крупными бизнесменами. В числе новых членов Совета Федерации оказались
видные представители корпоративной элиты (вице-президент нефтяной
компании «Юкос», вице-президент нефтяной компании «Сибал», первый
зампред РАО «ЕЭС», владелец крупного банка и др.).

«Парашютирование». Данный случай представляет собой «отложенную
коррупцию». Депутат обязуется голосовать по определенным законопроектам
в интересах бизнес-группы в обмен на возможность мягкой посадки на том
или ином «тепленьком» местечке после утомительного труда по отстаиванию
интересов граждан.

2. «Захват исполнительной власти».

Эта зарисовка описывает тот случай, когда парламент «рационализирован».
Основные решения принимаются органами исполнительной власти. Процесс
принятия решений в ведомствах чрезвычайно закрыт и не формализован.
Особенность бюрократии состоит в том, что, как правило, она имеет дело
не с избирателями, а с некоторой группой субъектов, которых она
контролирует и чью деятельность она регулирует. Поэтому, при выработке
решений, бюрократии трудно удержаться от агрегации исключительно
специальных, групповых интересов.

Примерами «захвата исполнительной власти» могут служить многочисленные
случаи предоставления налоговых льгот на основании налогового
законодательства начала 90-х (например, Указ Президента РФ от 18 мая
1995 г. № 496, согласно которому предприятия, входившие в Российский
авиационный консорциум, получали налоговые льготы и отсрочки по уплате
налогов. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2486 льготы были
предоставлены АО «Автомобильный Всероссийский Альянс» («АВВА»).

Еще одним каналом коррумпирования органов исполнительной власти является
деятельность «прикомандированных». Это – аналог внутренних лоббистов в
парламенте, о которых уже шла речь. «Бизнес направляет на работу в
федеральные структуры людей, главная задача которых лоббирование.
Понятно, что на рядовые должности никого не рекрутируют. Получая
основную зарплату в структурах, которые пролоббировали их назначение,
они не отягощены материальными проблемами. Одежда, обувь, как и где
питаются – это мелочи. Нередко таким «рекрутам» даже обеспечение
служебным автотранспортом не требуется. За все уплачено».

Как в первом, так и во втором случае, причиной коррупциогенности
принимаемых законов является активная деятельность групп интересов.
Согласно теории рентоориентированного поведения, группы интересов
существуют для перераспределения экономических благ в пользу своих
членов с помощью расходования ресурсов для получения исключительных прав
и преимуществ. Почему группы интересов оказывают коррумпирующее влияние
на принимаемые государством нормы права?

Ответ на этот вопрос кроется в детальном изучении экономического
механизма появления и функционировании групп интересов, которое
предпринял Манкур Олсон. Изучая вопрос о том, почему возникают группы
интересов, американский исследователь пришел к выводу, что дело отнюдь
не в том, что потенциальный член группы разделяет цели группы и на этом
основании стремится к ней присоединиться. Наоборот, поскольку членство в
группе влечет за собой определенные издержки, а деятельность группы
приводит к значительным позитивным внешним эффектам (для разделяющих её
цели, но неприсоединившихся), от индивида рационально будет ожидать
поведения безбилетника. С точки зрения Олсона, индивид рассуждает
следующим образом: «выгода от деятельности группы интересов все равно
будет получена, зачем же тогда присоединяться к ней, неся издержки?».

Следовательно, для того, чтобы сформироваться, группа должна дать понять
потенциальным членам, что, только присоединившись к группе, они получат
желаемую выгоду. По терминологии М.Олсона это явление называется
предоставлением селективных стимулов. Иными словами, для того, чтобы
преодолеть «проблему безбилетника», группа должна концентрировать выгоды
от реализации специального интереса внутри себя, а издержки распределять
во всем обществе. Тем самым любая группа интересов будет скорее
ориентирована не на создание экономических благ, а на перераспределение
общественного пирога.

Пример № 2. Деятельность перераспределительных синдикатов в Перу

Закон в Перу является механизмом дележки постоянного объема
благосостояния между различными объединениями групп специальных
интересов, которые называются перераспределительными синдикатами.
Внимание перераспределительных синдикатов сосредоточено на примирении
особых интересов. Синдикаты ведут непрерывную борьбу за то, чтобы законы
не затронули их интересы а если возможно, прямо им способствовали.
Опрошенные представители исполнительной власти признавались, что готовя
проект закона, который задевает интересы перераспределительных
синдикатов, они регулярно с ними консультируются. К ним приходится
обращаться просто потому, что государство испытывает нехватку достаточно
квалифицированного персонала. Один чиновник привел такой пример: «если
министр промышленности планирует подготовить закон об автомобильной
промышленности, он не найдет ни одного специалиста по данному вопросу в
своем министерстве». В итоге, хочет он того или нет, ему придется
принять предложения компаний, отражающей их собственные интересы.

По словам юриста, работающего на революционное правительство вооруженных
сил (1968-1980), размер взятки, необходимой для принятия закона в пользу
отдельного лица, не обсуждается на нижних этажах администрации, а
рассматривается руководством министерства. Закон в этой стране является
предметом торга.

Источник: Э. де Сото. Иной путь. М., 1994.

Методика оценки коррупциогенности нормативных актов в рамках концепции
баланса интересов

Поскольку данная методика разрабатывалась в контексте теории
рентоориентированного поведения, она представляет собой, по сути,
процедуру оценки такого влияния групп интересов на законодательный
процесс, которое приводит к принятию неэффективной нормы. При этом
коррупциогенность является частным случаем неэффективности правовой
нормы. Такая оценка предполагает две основных процедуры:

1. Выявление групп, получающих выгоду и/или несущих издержки.

2. Оценку величин выгод и издержек для каждой из выявленных групп:

выявление состава конкретных выгод и убытков для каждой из выявленных
групп и причин ожидаемых приобретений и потерь;

собственно оценка величин положительных и отрицательных изменений в
предположении, что проектируемое правило действует в полном объеме, а
остальные факторы, влияющие на эффективность использования ресурсов,
остаются неизменными.

Смысл методики состоит в том, чтобы «на первой стадии выяснить, какие
именно дополнительные прибыли и издержки и по какой причине будут иметь
соответствующие группы, а на второй – определить их примерную величину».
В идеале после сложения всех выгод и всех издержек определяется общий
баланс закона (законопроекта). Результаты анализа представлены в Таблице
1.

Таблица 1. Распределение потерь и выгод по группам специальных интересов

Наименование группы Выгоды Потери

Группа 1 Р1 С1

…

Группа k Рk Сk

Итого: Р С

Коррупциогенным, по данной методике, следует признать такой
законопроект, в котором доминируют интересы групп влияния. Допустим, что
выявлен общий отрицательный баланс некоего законопроекта (то есть сумма
по столбцу «выгоды» меньше суммы по столбцу «потери»). Целесообразность
его принятия, тем самым, под сомнением. В том случае, если анализ
показывает общий отрицательный баланс введения в действие нового
правила, сочетающийся со значительным выигрышем для определенной группы
специальных интересов (определяемых как значительное превышение
показателя «выгоды» для одной строки Таблицы 6 над всеми другими
аналогичными показателями), данное правило следует признать
коррупциогенным.

Однако, как признаются сами создатели методики, «достаточно часто
заполнение приведенной выше таблицы количественными оценками весьма
затруднено, и влияние намечаемого к введению правила подчас может быть
выражено только в качественной форме».

Коррупциогенная норма как слишком дорогое для исполнения правило

Такое понимание коррупциогенных норм основывается на следующем
рассуждении. Поскольку некоторые правила накладывают на индивидов
определенные правовые ограничения, у них, действующих как максимизаторы
собственной полезности, возникает желание от этих ограничений
откупиться. Существуют два подхода, по-разному объясняющие причину
дороговизны правил.

Первый подход трактует дороговизну правил в контексте теории эндогенной
коррупции, то есть коррупции, которая создается намеренно внутри
бюрократической системы самими бюрократами. Согласно этой теории,
благодаря асимметрии информации между правителем и исполнителями,
существует система рассеивания дохода принципала посредством создания
правил, направляющих поток доходов исполнителям.

Поскольку главное оружие коррумпированных чиновников – это возможность
регулировать и контролировать деятельность бизнеса и граждан,
«предательство интересов патрона» будет осуществляться, в том числе, с
помощью принятия правил, устанавливающих запретительно высокие издержки
осуществления бизнеса (то есть предъявляющие завышенные требования к
объекту регулирования). Иными словами, бюрократы способны намеренно
увеличивать уровень зарегулированности с тем, чтобы извлекать бoльшую
ренту. Д.Кауфман считает, что «чиновники, склонные ко взяточничеству,
могут намеренно так толковать правовую норму в процессе правоприменения,
чтобы, в зависимости от “платежеспособности” фирмы, извлекать
максимальные по размеру взятки». В прикладной институциональной теории
такие правила называются административными барьерами.

Определение 2. Понятие административных барьеров

Административные барьеры – формальные обязательные правила ведения
хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемые
органами государственной власти и местного самоуправления, частные
издержки от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего
под их действие, превышают его частные выгоды с учетом эффекта дохода.

Источник: Административные барьеры в экономике. Под ред. А.А. Аузана.
М., 2002.

Для выявления административных барьеров предлагается следующая схема
анализа. Все ведомственные нормы подразделяются на четыре класса
следующим образом:

Таблица 2. Схема анализа административных барьеров. Здесь ЧИ – частные
издержки, ЧВ – частные выгоды, СИ– социальные издержки, СВ – социальные
выгоды. Номера в клетках соответствуют приведенным ниже комментариям

ЧИ>ЧВ ЧИСВ 1.1. 1.2.

СИ цены нелегальности;

цена закона , " $ & ( * , . 0 f h j l I ? O NPReei- " & ( * , . 0 f h j l i ? o j? j ji jt ?? >*

«e

??????????

??????????? ???????&?????&

???????¤?¤?$?????

U AE

?иям гражданского общества, как коммерческим, так и некоммерческим
организациям – те справятся с их выполнением гораздо эффективнее.
Например, функцию установления правил профессиональной деятельности
аудиторов лучше выполнят саморегулируемые организации аудиторов, а
прогноз социально-экономического развития лучше разработает независимый
экономический мозговой центр.

Сюда же относятся и коррупциогенные функции, так как практически всегда
их природа обусловлена нарушением критериев оптимального
государственного вмешательства. Например, согласно ст.38 Федерального
закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29
апреля 1999 г., «федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации поддерживают
физкультурно-спортивные организации в осуществлении ими
экспортно-импортных операций, реализации программ и проектов в области
внешнеэкономической деятельности, содействуют участию таких организаций
в международных спортивных соревнованиях и спортивно-зрелищных
мероприятиях, учебно-тренировочных сборах». Осуществление данной функции
создает возможности для легальной коррупции, поскольку подразумевает
особое отношение органов государственной власти к группе участников
внешнеэкономической деятельности (являющихся физкультурно-спортивными
организациями или пользующимися этим статусом для обеспечения
конкурентных преимуществ). Другой, еще более яркий пример: согласно ст.
3 Федеральный закон от 08.01.98 «О сборах на выдачу лицензий и право на
производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной
продукции» «Плата за проведение уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти ежегодных обследований организаций на соответствие
условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида
деятельности, вносится отдельно в размере, покрывающем затраты на
указанное обследование, в порядке, устанавливаемом Правительством
Российской Федерации (но не более 50 установленных законом минимальных
размеров оплаты труда)».

В то же время, в соответствие со ст. 12 Федерального закона “О
лицензировании”, контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных
требований включает в себя “проведение проверок деятельности лицензиата
на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям”. По
своему содержанию эта деятельности идентична “проведению обследования на
соответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего
вида деятельности”.

Тем самым, ст. 3 Федерального закона «О сборах на выдачу лицензий и
право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и
алкогольной продукции» подразумевает, что уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти взимает с подконтрольных организаций плату
за осуществление государственной функции.

Данная деятельность способствует коррупции, так как:

создает стимулы для частных проверок;

накладывает необоснованные издержки субъектов рынка, побуждающих их не
соблюдать условия и откупаться от контролирующих органов.

Поскольку большинство функций государственного управления (за
исключением осуществляемых неформально) закреплены в законах, иных
нормативно-правовых актах, можно говорить об антикоррупциогенной
направленности функционального анализа.

Раздел 2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы
законодательства

2.1. Цель, назначение, терминология, основное содержание методики

Настоящая методика направлена на выявление в текстах нормативных актов
норм права, создающих потенциал для коррупции.

Методика предназначена для государственных служащих федеральных органов
исполнительной власти, сотрудников аппаратов комитетов Федерального
Собрания, государственных служащих органов власти субъектов федерации,
муниципальных служащих, в чьи обязанности входит подготовка проектов
нормативных актов и проведение их экспертизы, а также для организаций
некоммерческого сектора, занимающихся противодействием коррупции.

Значение терминов, используемых в методике

Коррупция Злоупотребление служебными полномочиями в корыстных целях в
любой форме

Бланкетная норма

(отсылочная)

Отсылочная норма называет в общей форме, какие правила необходимо
исполнять, а конкретное содержание этих правил даётся в других
нормативных актах.

Дискреционные полномочия

Полномочия, которые должностное лицо может осуществлять по собственному
усмотрению. Персональная неконкретность нормы права определяет
необходимость существования «люфта», усмотрения в его поведении, без
которого применить норму невозможно.

Коррупциогенность нормы права Совокупность несовершенств норм права,
которые повышают вероятность заключения коррупционных сделок

Процессуальные нормы права Определяют в каком порядке необходимо
реализовывать материальные нормы права

Материальные нормы права Устанавливают что нужно делать для
осуществления нормы права

Диспозитивность Принцип правового регулирования, согласно которому
общественные отношения должны быть урегулированы по соглашению сторон.
Правило устанавливается лишь на случай отсутствия такого соглашения

Норма права

Общеобязательное правило социального поведения, установленное или
санкционированное государством, выраженное публично в
формально-определенных предписаниях, охраняемое государством

Ошибка в праве Нормотворческий орган ошибочно полагает какие-либо
отношения не подлежащими юридическому воздействию; ошибочно полагает
возможным обойтись конкретизацией права в ходе его применения; ошибочно
передает решение вопроса на усмотрение правоприменителя; решает вопрос
не так, как следовало бы решить в установленной норме

Пробел в праве

Отсутствие норм в отношении фактов и социальных связей, находящихся в
сфере правового регулирования

Юридического дефект Понятие, объединяющее ошибку в праве и правовой
пробел

Этатизм Теории и взгляды, отводящие решающую роль государству в
регулировании общественных процессов

Основное содержание методики выявления коррупциогенных норм права:

Определяет три основных случая, когда норма права создает потенциал для
коррупции.

Содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы такого типа в
текстах нормативных актов.

. Разбивает процесс анализа законодательства на отдельные стадии и
предлагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права.

Предлагает возможные формы анализа и итогового документа,
подготавливаемого по результатам анализа.

Определяет основные квалификационные требования к лицу, в чьи
обязанности входит проведение экспертизы нормативных актов на
коррупциогенность.

При анализе норм на коррупциогенность нужно быть готовым к тому, что:

Поиск коррупциогенности – задача эвристическая. Специалист, занимающийся
экспертизой нормативных актов на коррупциогенность, может обнаружить
дополнительные к установленным в настоящей методике коррупциогенные
факторы. Поэтому настоящую методику нельзя рассматривать как незыблемую
и совершенную.

Поиск и выявление коррупциогенных норм – очень трудоемкая задача.
Поэтому следует быть готовым к большим временным затратам (конкретные
затраты времени и труда указать невозможно, так как они зависят от сферы
регулирования, величины и сложности нормативного акта).

2.2. Нормы права, создающие потенциал для коррупции

Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор. Для
исполнения такого рода норм ее адресат вынужден затратить слишком много
ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К
данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют
от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер
штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры
предполагают многочисленные потери времени и сил.

Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор. Такие
нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными
вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из
благих побуждений предоставления возможности всестороннего учёта
обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано
выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса об
административных нарушениях позволяет сотруднику ГИБДД выбрать между
двумя вариантами поведения: оштрафовать нарушителя или обратиться в суд
с требованием посадить его на пятнадцать суток.

Бланкетные нормы как коррупциогенный фактор. Нормы права наделяют
должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать
нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к
другим действующим правовым документам. Такие нормативные акты имеют
название отсылочных, или бланкетных. В данном случае возникает опасность
того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно
принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные
акты, которые максимизируют их возможности для коррупции.

Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма
законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности
общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права, или
на создание которых она нацелена. Иными словами, необходимо отличать
коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как
следствия юридического дефекта («ошибка в праве», пробел права и т.д.).
Следует отметить, что первый тип коррупциогенности в некоторой степени
выходит за рамки собственно права. Коррупциогенность в данном случае
есть атрибут концепции закона, тех или иных общественных отношений, а не
правовое явление. В этом случае, в качестве аналитического метода
выявления коррупциогенности должны использоваться, скорее, экономические
и социологические методики, а не юридический анализ.

Из различий двух основных типов коррупциогенности следует важный вывод:
в том случае, когда коррупциогенность обусловлена содержанием нормы,
концепцией закона или иного нормативного акта, необходимо менять саму
концепцию. Если же коррупциогенность вытекает из юридической ошибки,
ошибки в юридической технике, уменьшить коррупциогенность гораздо легче,
так как потребуется лишь «тонкая настройка» закона (законопроекта).

Как отбирать нормативные акты для анализа?

Экспертиза актов на коррупциогенность связана с временными и
материальными затратами. В силу своей неоднородности (по предмету,
методу регулирования, по степени обязывающей силы и т. д.) ошибочно
искать истоки коррупции в нормах права любой отрасли. Поэтому настоящая
методика содержит критерии определения того, в актах какого рода найти
коррупциогенные нормы права более вероятно. Это позволит
сконцентрировать усилия и не растрачивать понапрасну время и средства.

По степени возможного коррупциогенного потенциала можно выделить три
области:

Нормы права, носящие преимущественно конституционно-правовую окраску,
регулирующие права и свободы человека и гражданина.

Нормы права, преимущественно принадлежащие публичным отраслям
(административное, финансовое, таможенное и т.д.), регулирующие
взаимоотношения, представителей гражданского общества и представителей
государственного аппарата. Цель регулирования в данном случае –
согласование интереса частного субъекта и некоего публичного интереса
(например, в безопасности).

Нормы права, регулирующие взаимоотношения внутри гражданского общества.
Цель регулирования в данном случае – согласовать интересы ряда частных
субъектов. Принцип регулирования – диспозитивность.

Нормы, входящие в первую группу имеют по преимуществу антикоррупционную
направленность. Дело в том, что они налагают обязанности на граждан, а
не на должностных лиц. Экспертиза норм права третьей группы также не
приведет к существенным результатам. Они не регулируют деятельность
государственного служащего, без которого коррупция, за редким
исключением, невозможна. В связи с этим бессмысленно анализировать
коррупциогенность, к примеру, Гражданского кодекса или Конституции.

По степени потенциальной коррупциогенности существенно выделяются нормы
второй категории, поскольку именно здесь одним из субъектов
публично-правовых отношений является должностное лицо, без которого
коррупция вообще невозможна.

В экономической сфере наиболее вероятными источниками коррупции будут:

Антимонопольное законодательство (широкие полномочия антимонопольного
ведомства в отношении ряда хозяйствующих субъектов).

Налоговое законодательство (избыточное налоговое бремя, устанавливаемое
законом, несовершенство процедуры контроля над налогоплательщиком,
процедуры привлечения его к ответственности, противоречивость норм
налогового права и высокая динамика их изменения).

Законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций
регулирующего органа, несовершенство процедуры банкротства, широкие
полномочия регулирующего органа).

Законодательство о рекламе (стремление преодолеть завышенные
ограничения, накладываемые на хозяйствующего субъекта – рекламодателя).

Законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции (стремление
преодолеть завышенные требования нормативных актов).

Таможенное законодательство (несовершенство таможенных процедур,
процедуры привлечения правонарушителя к ответственности, избыточные
таможенные пошлины).

Законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завышенные
требования нормативных актов).

Какими дополнительными источниками информации пользоваться при отборе
нормативных актов для анализа?

1. Решения Конституционного Суда РФ.

Коррупциогенная норма права, накладывая на индивида слишком большие
правовые ограничения либо предоставляя государственному служащему
возможность выбора, нарушают конституционные права граждан, закрепленные
в Конституции РФ. Так как, антиконституционность и коррупциогенность
взаимосвязаны друг с другом, решения Конституционного Суда могут
послужить важным источником информации о коррупциогенных нормах права.

2. Сообщения в СМИ.

Наряду с мониторингом решений Конституционного Суда необходимо проводить
мониторинг публикаций в СМИ, которые посвящены рассматриваемым в
Федеральном Собрании РФ законопроектам, а также вновь принимаемым
нормативным актам, так как подчас они содержат анализ указанных
нормативных актов, описание их недостатков, в том числе, и их
коррупциогенности

3. Мониторинг статей и других публикаций в научных изданиях.

2.3. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор

Основная проблема оценки завышенных требований закона, или почему нужно
сравнивать несколько законопроектов?

Для применения данного способа необходимо, чтобы данный конкретный закон
или законопроект было с чем сравнивать. Другими словами, по крайней мере
два нормативных документа (независимо от того, вступили они в силу или
нет) должны регулировать сходные общественные отношения. Одним из
источников информации являются тексты законов, законопроектов (как
отечественных, так и иностранных), которые регулируют сходные
общественные отношения.

Можно сравнивать друг с другом в любой комбинации следующие виды актов,
регулирующие сходные общественные отношения:

законопроекты (проекты нормативных актов);

законопроекты разных стадий законодательного процесса (первого, второго,
третьего чтений);

действующие законы (иные нормативные акты);

нормативный (ые) акт (ы) зарубежной страны (н).

Основная проблема оценки коррупциогенности завышенных требований,
обусловленной содержанием нормы права, концепцией закона, состоит в
жесткой зависимости законодательного процесса от идеологических
ориентаций депутатов.

В зависимости от своих намерений (которые так или иначе располагаются на
оси «сильный государственный контроль и регулирование – слабый
госконтроль, преимущественное использование экономических мер давления
для принуждения к реализации нормы права и опора на саморегулирование»)
они выбирают более или менее коррупциогенные пути регулирования.
Сравнивая последние, объективированные в конкретных законах или
законопроектах, можно определить, какой способ регуляции порождает
наименьшую (или наибольшую) вероятность заключения коррупционной сделки.

Завышенные требования могут быть обусловлены не только идеологией
закона, но и ошибками в юридической технике. В данном случае излишнее
правовое ограничение накладывается в результате ошибки нормотворческого
органа.

Одной из форм проявления такой ошибки является коллизия норм права
одного и того же правового акта либо норм права, принадлежащих к разным
правовым актам. Например, нормативный акт может содержать одинаковые
составы правонарушений с разными санкциями за совершение правонарушения.
В данном случае на правонарушителя можно привлечь к ответственности
сразу по двум основаниям, что существенно увеличивает его потери,
связанные с подчинением норме права

Итак, основаниями чрезмерных правовых ограничений являются:

«Этатистская» идеология закона, которая ведет к наложению чрезмерных
правовых ограничений.

Ошибки юридической техники, которые предусматривают излишний контроль со
стороны государственных органов.

Коллизии норм права

Как оценить степень коррупциогенности чрезмерных требования нормы права?

Критерием степени коррупциогенности является степень «требовательности»
нормы права в отношении юридического (физического) лица. Чем больше
правовое ограничение, которое накладывает правовая норма на юридическое
(физическое) лицо, тем более она коррупциогенна. Следовательно, при
анализе степени коррупциогенности необходимо сравнить правовые
ограничения, которые накладываются различными нормативными актами
(проектами нормативных актов)

Для оценки степени коррупциогенности правовых ограничений нужно
воспользоваться Инструментом анализа №1.

Инструмент анализа №1

Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта)
регламентация отношений между государственным органом и физическими
(юридическими) лицами.

Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них
некоторых ограничений, требований. (контрольными процедурами,
требованием представить информацию, и т.п.)

Проделать процедуру п. 2 в отношении нескольких законов (законопроектов)
со сходной сферой действия.

Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативных актах
(проектах нормативных актов).

Выявить причину коррупциогенности нормы права (вызвана ли она
юридическим дефектом (если им, то каким именно?) или концепцией закона)

Заполнить следующий оценочный лист (№1) по каждому полномочию, которое
связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и
обременений.

Оценочный лист №1. Чрезмерные ограничения

Источник Ограничения, запреты и обязанности в сфере: …

(укажите конкретное полномочие) В чем возможная коррупция? Степень
правового ограничения Причина коррупциогенности Степень коррупциоген

ности (оцените по шкале; например, «высокая, средняя, низкая»).

При заполнении Оценочного листа № 1 руководствуйтесь следующими
рекомендациями:

В чем заключаются возможные проявления коррупции? К каким коррупционным
стратегиям приводит норма?

Степень правового ограничения Экспертная оценка степени правового
ограничения

Причина коррупциогенности Какой тип коррупциогенности (юридический
дефект или концепция закона) привел к завышенным требованиям

Степень коррупциогенности Экспертная оценка степени коррупциогенности

2.4. Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор

Почему дискреционные полномочия содержат потенциал для коррупции?

Норма права носит общий характер. Это означает, что она рассчитана не на
какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид
случаев и обстоятельств. В теории это называется «дискреционные
полномочия» (или административное усмотрение).

В том случае, если чиновник наделен слишком обширными дискреционными
полномочиями (особенно в сфере распоряжения ресурсами), возникает
большая вероятность шантажа и принуждения к коррупционной сделке. Нормы
права, наделяющие чиновников необоснованными дискреционными
полномочиями, составляют основную массу коррупциогенных норм права.

Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в
коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную
среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных
требований. Другими словами, различие между этими факторами
коррупциогенности состоит в том, что, завышенные требования закона сами
непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия
представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят
в возможности выбора между применением завышенных требований закона и
отказа от их применения. Так, предоставляя возможность выбора между
санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев
того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет
правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него
санкцию, а правоприменителю – шантажировать нарушителя возможностью
наложения более суровой кары.

В том случае, когда завышенные требования сопрягаются с возможностью
усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как «покупается»
вполне законное решение, то есть решение, которое мог бы принять и
честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны
накладываться безусловно и закон чётко закрепляет те случаи, когда это
должно происходить, взятка платится за совершение чиновником уже
нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности
порождают различные типы коррупции.

Как и в случае с завышенными требованиями закона как коррупциогенным
фактором, дискреционные полномочия могут обуславливаться противоречием
норм как внутри закона, так и норм разных актов. В этом случае коллизия
приводит к отсутствию четких критериев выбора того, какую из
противоречащих друг другу норм соблюдать.

Итак, основаниями коррупциогенного потенциала дискреционных полномочий
являются:

Пробел, который, оставляя ситуацию вообще не урегулированной, не
ограничивает возможностей чиновника «нарушать интересы патрона».

«Этатистская» идеология закона, которая ведет к легализации такой
конфигурации органа власти, которая порождает противоречие между
основными функциями и конфликт интересов.

Законодатель, который, преследуя те или иные цели (например,
справедливость), предоставляет правоприменителю чрезмерные дискреционные
полномочия.

«Ошибка в праве», которая наделяет чиновника коррупциогенными
дискреционными полномочиями.

Противоречивость норм.

Для оценки коррупционного потенциала дискреционных полномочий нужно
воспользоваться Инструментом анализа №2.

Инструмент анализа №2

Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц.

Для тех полномочий, которые предоставляют государственному служащему
возможность выбора разных вариантов поведения, определить, есть ли
четкие критерии выбора того или иного варианта.

В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего
возможностью выбора, заполнить следующий оценочный лист по каждому
полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц
ограничений и обременений:

Оценочный лист№ 2. Дискреционные полномочия

Источник Нормативно закрепленная возможность выбора Есть ли четкие
критерии выбора? Причина дискреционных полномочий В чем возможная
коррупция? (формы возможного проявления коррупции -?) Степень
коррупциогенности

При заполнении Оценочного листа № 2 руководствуйтесь следующими
рекомендациями:

В чем возможная коррупция? К каким коррупционным стратегиям приводит
норма?

Причина дискреционных полномочий Предоставлены ли дискреционные
полномочия в связи с концепцией закона, или вызваны юридическим
дефектом?

Нормативно закрепленная возможность выбора Между какими вариантами
поведения может выбирать чиновник?

Степень коррупциогенности Экспертная оценка степени коррупциогенности

2.5. Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор

Две причины коррупциогенности отсылочных норм

1. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в
течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы
вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот
временной лаг можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных
полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях.

Наиболее характерным примером подобной коррупциогенности является п. 2
ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации» от 31 июля 1995 г., согласно которому «государственный
служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию
государства на время прохождения государственной службы находящиеся в
его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих
организаций в порядке, установленном федеральным законом». но никто не
станет отрицать, что эта норма, не будь она бланкетной, сыграла бы
определенную роль в разрешении проблемы конфликта интересов. Но такой
порядок до сих пор не установлен.

2. Отсылочные нормы допускают возможность ведомственного
нормотворчества. Главной особенностью нормотворчества этого вида
является закрытость процедур подготовки и принятия норм права. Другой
его особенностью является непрозрачность: во многих случаях лицо или
организация, которое попадает под регулирование, не ознакомлено в
должной мере с существующим законодательством или не имеет к нему
доступа в силу ведомственной закрытости. Ведомственное нормотворчество
часто является источником конфликта интересов. Госслужащие
заинтересованы в том, чтобы наделить себя (своих коллег) возможно
большими дискреционными полномочиями, и наложить на субъектов рынка
чрезмерные ограничения, в том числе для того, чтобы извлекать ренту.

Оценочный лист № 3. Бланкетные нормы

Источник Содержание бланкетной нормы права В чем корупция? Степень
коррупциоегнности

2.6. Этапы антикоррупционной экспертизы

Подготовительная стадия

Шаг №1. Сбор информации

Провести:

мониторинг законопроектов, подготавливаемых ведомствами или находящимися
на рассмотрении в Государственной Думе;

мониторинг решений Конституционного Суда РФ;

мониторинг принятых нормативных актов;

мониторинг СМИ и научных публикаций.

Шаг№2. Выбор нормативного акта

Руководствоваться пунктами «как отбирать нормативные акты для анализа?»
и «какими дополнительными источниками информации пользоваться при отборе
нормативных актов для анализа?»

Шаг №3. Анализ социальных (экономических) отношений, которые
регулируются выбранным нормативным актом

На основе анализа сообщений в СМИ, публикаций в научных изданиях,
выделить:

возможные формы преследования чиновником корыстного интереса (что именно
он делает для того, чтобы извлечь дополнительный доход);

коррупционные стратегии поведения чиновников.

Составить список форм преследования собственного интереса, то есть тех
конкретных действий, к которым государственный служащий может прибегать
для извлечения собственной выгоды в сфере отношений, которые
регулируются нормативным актом.

Стадии проведения экспертизы

Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц. Иными словами, провести функциональный
анализ деятельности органа власти исходя из нормативного акта и
ограничиваясь им.

Определить, какие полномочия диктуют государственному служащему
единственный вариант, а какие предоставляют государственному служащему
возможность выбора разных вариантов поведения? Для тех полномочий,
которые предоставляют государственному служащему возможность выбора
разных вариантов поведения, определить, есть ли четкие критерии выбора
того или иного варианта.

Определить все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них
некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием
представить информацию, и т.п.).

Проделать процедуру п. 3 в отношении нескольких законов (законопроектов)
со сходной сферой действия.

Заполнить Оценочный лист №1 по каждому полномочию, которое связано с
наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений.

В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего
возможностью выбора, заполнить Оценочный лист №2 по каждому полномочию,
которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и
обременений:

Выписать все бланкетные нормы.

Заполнить Оценочный лист №3.

Заполнить сводную таблицу коррупциогенности нормативного акта.

Сводная таблица коррупциогенности нормативного акта

Источник Содержание нормы В чем коррупция? Случаи коррупциогенности
Причина коррупциогенности Степень коррупциогенности

При заполнении Сводной таблицы руководствуйтесь следующими
рекомендациями:

Случаи коррупциогенности Завышенные требования закона

Необоснованные дискреционные полномочия

Отсылочная норма

В чем возможная коррупция? К каким коррупционным стратегиям может
приводить норма?

Причина коррупциогенности Концепция нормативно-правового акта, его
содержание

Юридический дефект (пробел в праве, ошибка в праве и т.д.)

Степень коррупциогенности Экспертная оценка степени коррупциогенности

Заполнить таблицу предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала.

Таблица предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала

Источник Содержание нормы Предлагаемая редакция Обоснование предлагаемой
редакции

Подготовить текст экспертизы, который должен содержать две части:
описательную и табличную:

В описательной части необходимо указать:

Наименование нормативного акта.

Наименование иных нормативных актов, которые использовались для оценки
коррупциогенного потенциала.

Тип нормативного акта (закон, подзаконный акт).

Сфера общественных отношений, которую регулирует нормативный акт.

В табличной части необходимо привести две таблицы:

Сводная таблица коррупциогенных норм.

Таблица предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала.

2.7. Основные квалификационные требования к лицу, в обязанности которого
входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность

Высшее юридическое образование. Специализация: публичное право.

Научная специализация в проблемах экономического анализа
законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней

Знание иностранных языков (желательно).

Опыт анализа правовых актов.

Прохождение специального теста при отборе (поручении) на работу с
анализом правовых актов на коррупциогенность. Подготовка такого теста
является специальной задачей и выходит за рамки данной работы.

Заключение

В работе проанализированы подходы к диагностике норм права на
коррупциогенность и предложена методика экспертизы норм права на
коррупциогенность.

Предложены три подхода к анализу норм права на коррупциогенность. Первый
подход исходит из концепции баланса интересов и рассматривает
коррупциогенную норму как норму права, которая преимущественно выражает
интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Тем
самым, анализ на коррупциогенность в рамках данного подхода является, по
сути дела, анализом того, какие группы повлияли на принятие того или
иного проекта нормативно-правового акта. Так как процесс носит
преимущественно теневой характер, широкое использование данного подхода
невозможно.

Второй подход исходит из предположения о том, что практически любая
норма норма несет в себе издержки для объекта регулирования.
Коррупциогенной в рамках этого подхода предлагается считать слишком
дорогую для объекта регулирования норму права. В то же время, конкретные
инструменты в рамках этого подхода различаются. Согласно одному подходу,
предлагается использовать ex post методы определения коррупциогенности
(опросы, наблюдения, отслеживание появления теневых рынков,
свидетельствующих о чрезвычайной дороговизне правового порядка).
Сторонники второго подхода считают, что критерием эффективности методики
является, среди прочего, её возможность предупреждать появление
коррупциогенных норм права еще на стадии их принятия. Следовательно,
утверждают они, необходимо, на основе сравнения различных
законопроектов, выявлять те нормы, которые накладывают самые большие
ограничения, и считать коррупциогенными именно их. В то же время,
недостатком этого подхода является то, что не всегда в политической
повестке дня стоят несколько законопроектов, посвященных одной тематике.

Третий подход основывается на теории агентских отношений и трактует
коррупциогенность как неэффективные модели контроля над поведением
исполнителя, заложенные в нормах права. С этой точки зрения
коррупциогенными являются нормы, предоставляющие неограниченные
дискреционные полномочия исполнителю (то есть чиновнику) и, тем самым,
затрудняющие осуществление контроля над его поведением.

Предложенная методика оценки нормативных актов на коррупциогенностьа
совмещает второй и третий подходы в той части, в которой они позволяют
оценивать коррупциогенность ex ante, то есть коррупциогенность еще не
принятых норм права.

В работе содержится примеры осуществления экспертизы нормативно-правовых
актов на коррупциогенность. Материалом анализа послужило
законодательство о банкротстве, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, а
также Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от
6 мая 1999 г. № 97-ФЗ

Приложение 1. Осуществление экспертизы на коррупциогенность на примере
бюджетного кодекса россии

Подготовительная стадия

Шаг №1. Сбор информации

В результате анализа подборки Постановлений Конституционного Суда,
анализа материалов СМИ, научных статей и публикаций, текущей
законопроектной работы показало, что основное острие критики
современного бюджетного законодательства направлено на его коренную
переработку в контексте проводимой административной реформы.
Предлагается заменить метод бюджетирования «от достигнутого», заложенный
в Бюджетном кодексе, на инструментарий, ориентированный на достижение
конкретного результата.

Шаг №2. Анализ социальных (экономических) отношений, которые
регулируются выбранным нормативным актом

В сферу действия Бюджетного кодекса РФ входит регламентация отношений
внутри государственного аппарата. Закон представляет собой, по сути,
административный регламент деловых процессов, протекающих в федеральном
правительстве. Следовательно, основной причиной возможных форм
преследования чиновником корыстного интереса будут, преимущественно,
дискреционные полномочия, и, в меньшей степени, отсылочные нормы.

Стадия экспертизы

Шаг 3. В отношении полномочий, которые наделяют государственного
служащего возможностью выбора, заполнить Оценочный лист №2

Оценочный лист№ 2. Дискреционные полномочия

Бюджетный кодекс РФ

ст. 166 Согласно ст. 166 БК РФ, министр финансов РФ, с одной стороны,
«имеет исключительное право дать разрешение на утверждение сводной
бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств для главных
распорядителей средств федерального бюджета». С другой стороны, министр
финансов вправе осуществлять перемещение ассигнований между главными
распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и
статьями функциональной и экономической классификации расходов бюджетов
российской Федерации в пределах 10% от утвержденных расходов». Четкие
критерии выбора отсутствуют Ст. 166 не устанавливает оснований
возможного перемещения ассигнований В ситуации дефицита критериев
возникает опасность теневого перемещения средств (недопустимое влияние
личных связей, взяток, блата, иных критериев, возникающих вследствие
дефицита формальных институтов) Средняя

Бюджетный кодекс РФ

п. 6 ст. 184 Министерство финансов после принятия Правительством
Российской Федерации основных характеристик федерального бюджета на
очередной финансовый год и распределения его расходов в соответствии с
функциональной классификацией направляет бюджетные проектировки
федеральным органам исполнительной власти для распределения по
конкретным получателям средств федерального бюджета. Однако, прежде чем
распределять бюджетные средства по конкретным получателям, их нужно
распределить по главным распорядителям средств федерального бюджета. В
то же время, данное распределение фиксируется в ведомственной
классификации. Между тем, согласно п. 5 ст. 184, Правительство на первом
этапе составления бюджета принимает лишь функциональную классификацию,
но не ведомственную. Из этого следует, что Министерство финансов
самостоятельно распределяет бюджетные средства по главным
распорядителям. Четкие критерии выбора отсутствуют. ст. 184 БК не
устанавливает процедуры учета заданий на предоставление государственных
и муниципальных услуг Распределение финансовых средств по главным
распорядителям проходит при полном отсутствии процедуры и методологии
такого распределения, что превращает данный этап в коррупционный «черный
ящик». Высокая

Бюджетный кодекс РФ

п. 7 ст. 184 На втором этапе бюджетного процесса «уполномоченный орган
исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ,
подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном
финансовом году». Отсутствуют конкурсные механизмы отбора федеральных
целевых программ П. 7 ст . 184 не устанавливает обязательность
конкурсного механизма отбора федеральных целевых программ Возможность
чиновников «уполномоченного органа исполнительной власти» возможности
взимать ренту за выбор определенных целевых программ, и возможность
разработчиков последних эту ренту предлагать. Высокая

Бюджетный кодекс РФ

Ст. 233 Право по перемещению ассигнований между подведомственными
распорядителями и получателями бюджетных средств в объеме не более 5%
утвержденных ассигнований за соответственно главным и нижестоящим
распорядителям бюджетных средств. Наделение руководителя органа
исполнительной власти возможностью по собственному усмотрению менять
утвержденные законом о бюджете расходные назначения по крупнейшим
показателям бюджетной классификации Ст. 233 не устанавливает оснований
возможного перемещения ассигнований В ситуации дефицита критериев
возникает опасность теневого перемещения средств (недопустимое влияние
личных связей, взяток, блата, иных критериев, возникающих вследствие
дефицита формальных институтов) Средняя

Приложение 2. Осуществление экспертизы на коррупциогенность на примере
Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и Федерального
закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»

1. Данная экспертиза подготовлена на основе анализа следующих законов:

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002
г. (далее – Закон о банкротстве)

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998
г. (далее – Закон о банкротстве (недействующая редакция))

Проект Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»
№165603-З, принятый Государственной Думой в первом чтении (далее –
проект)

Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6
мая 1999 г. (далее – Закон о конкурсах).

2. Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6
мая 1999 г. регулирует отношения, возникающие между организаторами
конкурса (государственными заказчиками) и участниками конкурса
(поставщиками) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд.

3. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября
2002 г. устанавливает основания для признания должника несостоятельным
(банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по
предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия
проведения процедур банкротства иные отношения, возникающие при
неспособности должник удовлетворить в полном объеме требования
кредиторов.

Завышенные требования закона как коррупциогенный фактор

Пример идеологической обусловленности в отношении закона о банкротстве

Идеологические позиции законотворца в отношении процедуры банкротства
можно описать следующими полярными позициями:

«Либерал»: банкротство – естественный для любой нормальной (то есть
рыночной) экономики процесс, который приводит к отчистке экономики от
балласта, тормозящего его развитие. В отношении банкротства действует
принцип «невидимой руки», то есть сам рынок очищает себя от банкротов по
единой канве, заложенной государством. Государство, кроме утверждения
единых правил игры, должно заниматься только представлением собственных
интересов как кредитора (по коммерческим кредитам или налоговой
задолженности) или как собственника предприятия (доли в его
собственности)

«Государственник»: ведущую роль в процессе очистки экономики от
банкротов должно играть государство. Оно должно не только представлять
свои интересы как кредитора и собственника, заниматься регулированием,
но и контролировать ключевую для процесса банкротства фигуру
арбитражного управляющего, а также предупреждать банкротство значимых
для общего блага предприятий.

Позиция, «государственника», которая приводит к принятию нормы,
накладывающей чрезмерные правовые ограничения и предусматривает
детальное регулирование, более коррупциогенна, чем позиция «либерала»,
которая исходит из необходимости минимальных ограничений.

Оценочный лист №1. «Завышенные требования закона»

Наименование закона, законопроекта, иного нормативного акта Ограничения,
запреты и обязанности в сфере: Полномочие по анализу платежеспособности
В чем коррупция? Степень коррупциогенности

Закон о банкротстве (недействующая редакция) Учет и анализ
платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых
организаций. В любой момент в организацию среднего или крупного бизнеса
может явиться чиновник из ФСФО и потребовать предоставления любой
документации – на том основании, что закон поручил ему вести «учет и
анализ платежеспособности организаций». Высокая

Законопроект Учет и анализа платежеспособности организаций, размер
активов которых превышает 100 млн. руб., а также организаций оборонной
промышленности В любой момент в организацию среднего или крупного
бизнеса может явиться чиновник из ФСФО и потребовать предоставления
любой документации – на том основании, что закон поручил ему вести «учет
и анализ платежеспособности организаций». Средняя

Закон о банкротстве (действующая редакция) Полномочие отсутствует

Низкая

Оценочный лист №2. «Дискреционные полномочия чиновника»

Источник

(нормативный акт) Нормативно закрепленная возможность выбора Есть ли
четкие критерии выбора? Причина дискреционных полномочий Степень
коррупциогенности

Закон о банкротстве (недействующая редакция)

ФСФО осуществляет функции:

кредитора по задолженности несостоятельного предприятия перед
государством;

собственника должника в случае, когда несостоятельным предприятием
является государственное унитарное предприятие;

собственника доли в капитале должника в случае, когда в капитале
предприятия имеется доля (вклад, пай) государства;

арбитражного управляющего в лице своего сотрудника;

органа, контролирующего деятельность арбитражный управляющих;

органа, представляющего арбитражному суду кандидатуры арбитражных
управляющих. См. пояснение 1 Нет Концепция закона, которая допускает
конфликт между разными функциями государственного органа Высокая

П. 3 ст. 48 проекта закона о банкротстве В случае непредставления СРО
кандидатуры арбитражного управляющего арбитражный суд в течение трех
дней обращается в государственный орган по финансовому оздоровлению и
банкротству, который должен в пятидневный срок представить не менее пяти
кандидатур арбитражных управляющих. См. пояснение 2. Нет Концепция
закона, допускающая конфликт между ФСФО как органа, представляющего суду
арбитражных управляющих, и органа, контролирующего их деятельность.
Высокая

П. 3. ст. 30 проекта закона о банкротстве

В компетенцию ФСФО входит:

проведение проверок деятельности саморегулируемых организаций и издание
предписаний об устранении выявленных нарушений;

обращение в арбитражный суд с заявлением о ликвидации саморегулируемых
организаций в случае выявления нарушений законодательства.

См. пояснение 3 Нет Ошибки юридической техники. Нет четких критериев
выбора между двумя административно-пресекательными мерами. Средняя

Ст. 199 проекта Закона о банкротстве Российская Федерация в лице органов
исполнительной власти, проводящих государственную политику в
соответствующих отраслях оборонной промышленности, имеет
преимущественное право на приобретение предлагаемого к продаже имущества
оборонных предприятий. См. пояснение 4. Нет Нет критерия выбора между
двумя вариантами поведения: реализацией права преимущественной покупки и
отказа от него Средняя

Ст. 175 Закона о банкротстве, новая редакция Продажа градообразующего
предприятия может осуществляться на конкурсе, обязательным условием
которого является сохранение рабочих мест для не менее чем 50 процентов
работников, занятых на предприятии на момент его продажи (п.2 ст. 175
закона). Но это не единственное обязательное условие. Для проведения
конкурса такого рода необходимо ходатайство органа местного
самоуправления или привлеченного к участию в деле о банкротстве
соответствующего федерального органа исполнительной власти либо органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

См. пояснение 5. Нет Нет критерия определения, когда ходатайство должно
быть представлено, а когда – нет. Низкая

Ст. 22 Закона о конкурсах Есть два основания проведения закрытого
конкурса: 1) предметом государственного контракта являются поставки
товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в
части, составляющей государственную тайну в соответствии с
законодательством Российской Федерации; 2) технически сложные товары
производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей). См.
пояснение 6. Нет Нет четкого определения понятия «технически сложный
товар», что дает возможность собственной трактовки и выбора между
закрытым и открытым конкурсом. Средняя

Ст. 6 Закона о конкурсах Иностранные поставщики товаров могут принимать
участие в конкурсах в том случае, если производство товаров экономически
нецелесообразно или отсутствует.

См. пояснение 7. Нет Нет критерия определения экономической
целесообразности. Низкая

ст. 11 Закона о конкурсах Организатор открытого конкурса вправе
проводить предварительный отбор участников открытого конкурса в целях
выявления поставщиков (исполнителей), которые соответствуют требованиям
к участникам открытого конкурса

См. пояснение 8.

Управомочивающий, а не обязывающий характер, предоставляя чиновнику
возможность выбора между двумя вариантами поведения – либо проводить
предварительный отбор, либо обойтись без него. Высокая

Ст. 23 Закона о конкурсах На первом этапе двухэтапного конкурса
организатор двухэтапного конкурса вправе проводить переговоры с
участниками двухэтапного конкурса. По смыслу п. 1 данной статьи это
необходимо для выяснения возможности поставщиков (исполнителей)
обеспечить государственные нужды. По результатам первого этапа
организатор «вправе внести изменения и дополнения в первоначально
установленные в конкурсной документации положения».

См. пояснение 9. Нет Неограниченные дискреционные полномочия в целях
максимального учета обстоятельств (дискреционные полномочия как
следствие содержания нормы, концепции закона) Высокая

Пояснения

1. Наиболее существенный конфликт интересов состоял в противоречии между
интересом ФСФО как представителя интересов государства-собственника
должника, заинтересованного в сохранении предприятия, и интересом ФСФО
как представителя интересов государства-кредитора (по коммерческой либо
по налоговой задолженности), заинтересованного в скорейшем получении
долгов обратно. Тем самым, ФСФО должна была выбирать между двумя
позициями в ситуации, когда критерия выбора вообще не существует, т.к. и
та, и другая позиция отражает интересы государства. Другими словами,
закон о банкротстве (недействующая редакция), легализовав широчайшие
дискреционные полномочия государственного органа в той области, где
критерия выбора не существует, создавал широчайшие возможности для
коррупции.

2. Получая доступ к назначению ключевой для процесса фигуры арбитражного
управляющего, ФСФО обретает широкие возможности для извлечения ренты с
заинтересованных в имуществе предприятия лиц. Кроме того, сохраняется
институциональный конфликт интересов между ФСФО как органа,
представляющего суду арбитражных управляющих, и органа, контролирующего
их деятельность. Критериев выбора приоритетности функции контроля и
функции арбитражного управления, Закон не содержит.

3. Четких критериев разграничения таких административно-пресекательных
мер, как издание предписаний об устранении выявленных нарушений и
обращение в суд с заявлением о ликвидации саморегулируемых организаций в
Законе не определяется. И то, и другое последствие наступает за
нарушение законодательства. Поэтому недобросовестный чиновник всегда
имеет возможность пригрозить СРО ликвидацией через суд.

4. В этом случае недобросовестные чиновники получают возможность
получать взятки за отказ от преимущественного права на приобретение
имущества. Законопроект не устанавливает критериев, руководствуясь
которыми чиновник мог бы определить, когда необходимо использовать право
преимущественной покупки, а когда от него необходимо отказаться.
Согласно ст. 195 нового Закона о банкротстве, преимущественное право
государства на покупку предприятия сохраняется (п. 8 ст. 195), однако
реализовано оно может быть только в порядке процедуры конкурса (п. 7 ст.
195). Это означает, что «Российская Федерация вправе в течение месяца
с даты подписания протокола об итогах торгов заключить договор купли –
продажи, предусматривающий приобретение данного предприятия по цене,
определенной по результатам торгов и указанной в протоколе об итогах
торгов, на условиях, установленных для проведения конкурса» (п. 8 ст.
195). А в случае, если договор не заключается по инициативе государства,
он заключается с победителем торгов, установленным в протоколе об итогах
торгов.

5. органы публичной власти получают прекрасную возможность извлекать
«ренту» с помощью угрозы подать ходатайство, ведь конкурс с условием
сохранения занятости будет невыгоден покупателю, желающему
реструктурировать предприятие. Четких критериев определения того, когда
ходатайство должно быть представлено, а когда – нет, в Законе не
прописано.

6. Ни одна норма Закона не раскрывает, что понимается под «технически
сложным товаром», а также сколько поставщиков считать «ограниченным
числом». Следовательно, организатор конкурса может, ссылаясь на ст. 22,
по своему усмотрению объявить тот или иной конкурс закрытым. Заметим,
что закрытый конкурс предусматривает наиболее эффективные механизмы
ограничения количества участников и, следовательно, оказания преференции
тем фирмам, которые предлагают коррупционную сделку.

7. Поскольку критерия определения экономической целесообразности в
Законе не указано, чиновник, представляющий интересы организатора
конкурса, может отказать в участии в конкурсе любой отечественной фирме
в пользу иностранной, ссылаясь на то, что деятельность первой
экономически нецелесообразна.

8. Данная норма имеет управомочивающий, а не обязывающий характер,
предоставляя чиновнику возможность выбора между двумя вариантами
поведения – либо проводить предварительный отбор, либо обойтись без
него. В то же время, Закон не содержит оснований выбора того или иного
варианта поведения. Это позволяет на вполне легальных основаниях
использовать предварительный отбор как инструмент устранения конкурентов
в ходе конкурса, и, тем самым, оказывать преференции «своим» фирмам при
выборе типа конкурса. Предварительный отбор выступает как средство
ограничения конкуренции.

9. В результате Закон не мешает организатору конкурса изменить и
дополнить первоначальные положения документации таким образом, чтобы они
подходили для «своей» фирмы. Двухэтапный конкурс выступает как еще одно
средство ограничения конкуренции.

Оценочный лист № 3. «Бланкетные нормы права»

Источник (нормативный акты) Содержание бланкетной нормы права Причина
коррупциогенного потенциала

Законопроект о банкротстве

(п. 4 ст.31) Процесс организации и проведения продажи имущества должника

п. 4 ст.29 Закона о коррупции ФСФО вправе «осуществлять иные
полномочия, предоставленные её настоящим Федеральным законом, иными
федеральными законами и Правительством Российской Федерации» За ФСФО
оставлена возможность расширить список своих полномочий с помощью
принятия актов Правительства РФ.

Сводная таблица коррупциогенности

Источник Содержание нормы Тип коррупциогенности В чем коррупция? Причина
коррупциогенности Степень коррупциогенности

Законопроект о банкротстве

(п. 4 ст.31)

Процесс организации и проведения продажи имущества должника

Бланкетная норма Принятие ведомственной нормы, допускающей возможность
оказания преференций своим фирмам Возможность ведомственного
нормотворчества Средняя

П. 4 ст.29 Закона о банкротстве

ФСФО вправе «осуществлять иные полномочия, предоставленные её настоящим
Федеральным законом, иными федеральными законами и Правительством
Российской Федерации» Бланкетная норма Усиление полномочий ФСФО заставит
юридические лица откупаться от чрезмерных требований За ФСФО оставлена
возможность расширить список своих полномочий с помощью принятия актов
Правительства РФ. Средняя

Дискреционные полномочия Покровительство «своим» фирмам В результате ни
одна норма Закона не мешает организатору конкурса изменить и дополнить
первоначальные положения документации таким образом, чтобы они подходили
для «своей» фирмы. Высокая

Дискреционные полномочия Оказание преференций «своим» фирмам при выборе
типа конкурса Управомочивающий, а не обязывающий характер, предоставляя
чиновнику возможность выбора между двумя вариантами поведения – либо
проводить предварительный отбор, либо обойтись без него. Высокая

Дискреционные полномочия Возможность извлечения ренты за допуск
иностранного поставщика к конкурсу Нет критерия определения
экономической целесообразности. Низкая

Закон о банкротстве (недействующая редакция)

ФСФО осуществляет функции:

кредитора по задолженности несостоятельного предприятия перед
государством;

арбитражного управляющего в лице своего сотрудника;

органа, контролирующего деятельность арбитражный управляющих;

органа, представляющего арбитражному суду кандидатуры арбитражных
управляющих. Дискреционные полномочия Легальная возможность
преимущественной защиты интересов либо кредитора, либо должника за ренту

Концепция закона, которая допускает конфликт между разными функциями
государственного органа Высокая

Ст. 29 нового закона о банкротстве В компетенцию ФСФО входит проведение
проверок деятельности саморегулируемых организаций. В случае выявления в
ходе проверки саморегулируемой организации нарушений закона, издание
предписаний об устранении выявленных нарушений и их опубликование.

Дискреционные полномочия Использование многочисленных проверок для
извлечения ренты Недостатки юридической техники (ошибка в праве). Нет ни
четкого перечня оснований проведения проверок, ни их количественного
ограничения Средняя

Ст. 199 проекта Закона о банкротстве Российская Федерация в лице органов
исполнительной власти, проводящих государственную политику в
соответствующих отраслях оборонной промышленности, имеет
преимущественное право на приобретение предлагаемого к продаже имущества
оборонных предприятий. Дискреционные полномочия Возможность извлечения
ренты за отказ от права преимущественной покупки Нет критерия выбора
между двумя вариантами поведения: реализацией права преимущественной
покупки и отказа от него Средняя

П. 3 ст. 48 проекта закона о банкротстве В случае непредставления СРО
кандидатуры арбитражного управляющего арбитражный суд в течение трех
дней обращается в государственный орган по финансовому оздоровлению и
банкротству, который должен в пятидневный срок представить не менее пяти
кандидатур арбитражных управляющих Дискреционные полномочия ФСФО
обретает широкие возможности для извлечения ренты с заинтересованных в
имуществе предприятия лиц. Концепция закона, допускающая конфликт между
ФСФО как органа, представляющего суду арбитражных управляющих, и органа,
контролирующего их деятельность. Средняя

Дискреционные полномочия Возможность извлечения ренты за отказ от
предоставления ходатайства Нет критерия определения, когда ходатайство
должно быть представлено, а когда – нет. Низкая

Ст. 22 Закона о конкурсах Есть два основания проведения закрытого
конкурса: 1) предметом государственного контракта являются поставки
товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в
части, составляющей государственную тайну в соответствии с
законодательством Российской Федерации; 2) технически сложные товары
производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей).
Дискреционные полномочия Оказание преференций «своим» фирмам при выборе
типа конкурса Нет четкого определения понятия «технически сложный
товар», что дает возможность собственной трактовки и выбора между
закрытым и открытым конкурсом Средняя

Закон о банкротстве (недействующая редакция) Учет и анализ
платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых
организаций. Завышенные требования закона В любой момент в организацию
среднего или крупного бизнеса может явиться чиновник из ФСФО и
потребовать предоставления любой документации – на том основании, что
закон поручил ему вести «учет и анализ платежеспособности организаций».
Концепция закона, утверждающая необходимость активного участия
государства в процедурах банкротства Высокая

П. 3. ст. 30 проекта закона о банкротстве

В компетенцию ФСФО входит:

Дискреционные полномочия Недобросовестный чиновник всегда имеет
возможность пригрозить СРО ликвидацией через суд.

Ошибки юридической техники. Нет четких критериев выбора между двумя
административно-пресекательными мерами. Средняя

Литература

Литература на русском языке

Административные барьеры в экономике. Под ред. А.А.Аузана. М., 2002.

Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс
Российской Федерации. Доклад Центра фискальной политики. М. 2002.

Дерегулирование российской экономики. М., ИЭПП, 2003.

Главное в административной реформе. Доклад ФБК. М. 2001

Лукьянов В.В. Административное правонарушение и уголовное преступление:
в чем различие? // Государство и право, 1996, № 3.

Магазинер Я.М. Общее учение о государстве: Курс лекций, читанных в
Петроградском университете в 1918-1922 гг. Пг., 1922.

Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность.

Маннинг Н., Парисон Н., Реформа государственной службы. Методика
проведения функциональных обзоров. М. ГУ-ВШЭ. 2002.

Обращение Национального антикоррупционного комитета к Президенту РФ В.В.
Путину по поводу проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Олсон М. Логика коллективного действия. М., 1995.

Отчет о научно-исследовательской работе “Принципы деятельности и
организационная структура единой системы ГФК в Российской Федерации” в
части разработки методики диагностирования коррупциогенности
законодательства. Подготовлен Э.В.Талапиной и Ю.А.Тихомировым //
HYPERLINK “http://srv1.nasledie.ru/data/200312/5/otcet_~1.doc”
http://srv1.nasledie.ru/data/200312/5/otcet_~1.doc

Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном
самоуправлении// Полис, 1998, №1.

Проблемы общей теории права и государства / под ред. В.С.Нерсесянца. М.,
2002.

Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право// Журнал российского
права, 2000, №4.

Экономический анализ нормативных актов. Под ред. В.Л.Тамбовцева. М.,
2001.

Э. де Сото. Иной путь. М. 1994 .

Литература на иностранных языках

Aberbach J., Bertmann R., Putnam R. Bureaucrats and politicians in
Western democracies.

Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: University of Chicago
Press. 1964.

Hummel R. The Bureaucratic Experience, 2nd ed. New York: St. Martin’s.
1982.

Guy B. Peters. The politics of bureaucracy. N.Y. 1982.

Kaufmann D. и Wei Shang-Jin. Does “grease money” speed up the wheels of
commerce? // IMF Working paper WP/00/64. p.4.

«…когда в парламенте, по поводу внесенного законопроекта, борются две
политические партии, представляющие два различных общественных класса
или даже две фракции одного и того же класса, то никто из них не
доказывает, что предлагаемый парламенту закон должен быть принят, хотя
бы он противоречил интересам данного государства, лишь бы только он
обеспечивал интерес данного класса: наоборот, данный классовый интерес
открыто отстаивается, как таковой, только тогда, когда уже считается
доказанным, что в этом классовом интересе заключается общий интерес, –
или же, не отрицая противоречия между своим классовым и общим
интересами, признавая даже обязанность пожертвования классовым интересом
в пользу общего, государственного, класс указывает лишь на
неравномерность своих жертв с жертвами других классов, на угрозу для
всеобщего интереса от разорения и разрушения класса. Но никто не
потребует, чтобы интерес его класса, как самоцель, был поставлен выше
интересов всего общества, никто не отвергнет верховенства общественного
интереса над всеми другими интересами в обществе». – Магазинер Я.М.
Общее учение о государстве: Курс лекций, читанных в Петроградском
университете в 1918-1922 гг. Пг., 1922с. 156.

См.: Проблемы общей теории права и государства / под ред.
В.С.Нерсесянца. М., 2002. С.501.

В данном случае президентскую власть мы относим к исполнительной.

Главное в административной реформе. Доклад ФБК. С.9-10.

Олсон М. Логика коллективного действия. М., 1995.

Экономический анализ нормативных актов. Под ред. В. Л. Тамбовцева. М.
2001. С. 37

Экономический анализ нормативных актов. Под ред. В.Л.Тамбовцева. М.,
2001. С.40.

См.: Административные барьеры в экономике. Под ред. А.А.Аузана. М.,
2002. С.13.

Kaufmann D. и Wei Shang-Jin. Does “grease money” speed up the wheels of
commerce? // IMF Working paper WP/00/64. p.4.

Э. де Сото. Иной путь. М. 1994 . С. 103.

Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс
Российской Федерации. Доклад Центра фискальной политики. М. 2002. С. 35

Из обращения Национального антикоррупционного комитета к Президенту РФ
В.В. Путину по поводу проекта Кодекса РФ об административных
правонарушениях.

Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. С.35-36.

Лукьянов В.В. Административное правонарушение и уголовное преступление:
в чем различие? // Государство и право, 1996, № 3. С.83.

Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном
самоуправлении// Полис, 1998, №1. С.62.

Guy B. Peters. The politics of bureaucracy. N.Y. 1982. p.225.

См.: Aberbach J., Bertmann R., Putnam R. Bureaucrats and politicians in
Western democracies. Р.89.

Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право// Журнал российского
права, 2000, №4. С.76.

Дерегулирование российской экономики. М., ИЭПП, 2003. С.6-14.

См.: Ник Маннинг, Нил Парисон. Реформа государсвтенной службы. Методика
проыедения функциональных обзоров. М. ГУ-ВШЭ. 2002.

Распределение функций по тем или иным органам власти должно происходить
в соответствие со следующими принципами:

1. Определяющий признак министерства составляет выполнение политических
и регулятивных функций. Этот признак адекватен роли Правительства как
политического органа.

2. Исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы
агентствам, т.е. органам, ответственным за реализацию долгосрочных
программ, координацию и обеспечение деятельности государственных
учреждений и предприятий и т.п. В зависимости от характера решаемых
задач агентство может быть подведомственно министерству или иметь
межведомственный характер.

3. Контрольным функциям адекватны такие органы, как инспекции (надзоры).

Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют,
позволяя ему тем самым действовать по своему усмотрению.

Такой тест может включать:

60 минутная экспертиза нормативного акта (части нормативного акта),
насчитывающего 25-30 статей;

постановка перед соискателем следующих вопросов (что такое коррупция, её
основные проявления и типы, причины коррупции, негативные последствия
коррупции);

другие вопросы и обследования.

См., например, поправки в Бюджетный кодекс, предложенные Министерством
экономического развития и торговли РФ.

PAGE

PAGE 1

PAGE

PAGE 59

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Головщинский К.И. 2006 – Диагностика коррупционности законодательства (книга)