Семенюк В.С., Прагнюк О.Я. 1997 – Мiжнародно-правовi аспекти конституцiї
України
ВСТУП
Україна — миролюбна держава. Про це свідчить не тільки її багатовікова
історія, а й ті заходи, які вона здійснює зараз у напрямку свого
утвердження серед інших країн світу. Суверенна Україна увійшла в сім’ю
європейських держав з бажанням мирної, плідної співпраці на благо усіх
країн світової співдружності. З перших днів незалежності Україна
проголосила свій без’ядерний статус і статус позаблокової країни.
На сьогодні Україну визнала більшість країн світу. Вона є членом Ради
Європи. її міжнародний авторитет є вельми високим. Україна стала
повноправним суб’єктом міжнародного права. Вона є важливим фактором миру
і безпеки в Європі.
Нова Конституція України створила додаткові правові можли¬вості для
більш тісної співпраці нашої держави зі світовим співтова¬риством. За
ст. 18 Основного Закону зовнішньополітична діяльність України спрямована
насамперед на забезпечення її національних інтересів і безпеки. Словом,
ми прагнемо захищати свій суверенітет, територіальну цілісність,
економічну та інформаційну безпеку, права і свободи усіх громадян, тобто
ті цінності, які стали основною метою нашої держави, до яких ми йшли,
долаючи довгий історичний шлях.
Україна, виходячи на світову арену, ніби проголошує: ми прий¬шли з миром
і миру прагнемо. Ми усвідомлюємо “відповідальність перед Богом, власною
совістю, попередніми, нинішніми і прийдеш¬німи поколіннями”. Тому
зовнішню політику і далі проводитимемо шляхом підтримання мирного і
взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства. І
в цій діяльності Україна керується загальновизнаними принципами і
нормами міжнародного права. Такі принципи і норми є механізмами
реалізації нашої зовнішньої політики, її основою, оскільки у справді
правовій державі і зовнішня політика має бути правовою.
Принципи міжнародного права — це керівні засади, найза-гальніші
виразники практики міжнародних відносин, що склалися. Вони мають
обов’язковий характер для усіх суб’єктів, сприяють стабілізації
міжнародних відносин, їх розвиткові. Це зобов’язує усіх
суб’єктів міжнародного права неухильно дотримуватися їх, оскільки
будь-яке їх порушення торкатиметься законних інтересів інших учасників.
Основні принципи міжнародного права зафіксовані в Статуті ООН. Найбільш
авторитетними документами, що розкривають зміст принципів сучасного
міжнародного права, є Декларація про прин¬ципи міжнародного права,
прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 24 жовтня 1970 p., та Заключний акт
НБСЄ від 1 серпня 1975 р. Ці документи закріпили такі міжнародні
принципи, які зараз стали загальноприйнятними: суверенної рівності;
незастосування сили і погрози силою; мирного вирішення міжнародних
спорів; невтру¬чання у внутрішні справи; загальної поваги прав людини;
непоруш¬ності державних кордонів; територіальної цілісності держав;
само-визначення народів і націй; співробітництва; добросовісного
вико¬нання міжнародних угод. Саме на цих принципах і будується зовнішня
політика суверенної України з усіма членами міжнарод¬ного співтовариства
(ст. 18 Конституції).
Конкретні форми правової реалізації цієї політики є досить різноманітні.
Серед них виділяються ті з них, які базуються на міжнародних договорах
України з іншими державами.
І. МІЖНАРОДНІ ДОГОВОРИ УКРАЇНИ
Міжнародний договір є випробуваним засобом мирного вирі¬шення
міжнародних конфліктів і проблем, розвитку міжнародного співробітництва
з урахуванням інтересів договірних сторін. Під ним розуміється
урегульована міжнародним правом угода, яка досягнута державами та іншими
суб’єктами міжнародного права і фіксується, як правило, у письмовій
формі, незалежно від її конкретної назви (договір, угода, конвенція,
пакт, протокол тощо).
Укладення договорів регулюється нормами як міжнародного, так і
внутрішньодержавного (національного) права, які доповнюють одне одного.
Стаття 27 Віденської Конвенції про право міжнародних договорів
проголошує: “Учасник міжнародних договорів не може посилатися на
положення свого внутрішнього права в якості виправ¬дання для невиконання
ним договору”. В цьому положенні мова, по суті, іде про те, що
національне право не може мати примату над міжнародним правом, що
держава не може своїми законами звільняти себе від прийнятих нею
зобов’язань по міжнародному договору. Але заперечення примату
національного права не є утвер¬дженням примату міжнародного права,
втіленого у міжнародному договорі.
У тій же статті 27 Віденської Конвенції є посилання на ст. 46 цієї ж
Конвенції, за якою міжнародний договір є недійсним, якщо він укладений з
явним порушенням норм внутрішнього закону тієї сторони, що укладає
договір. Саме у цих двох положеннях Конвенції і знаходить своє
відображення узгоджена взаємодія міжнародного і національного права.
Вплив міжнародного права на національне здійснюється не безпосередньо, а
опосередковується волею держави, яка одночасно є і учасником
міжнародно-правових відносин, і територіальним сувереном. В силу
суверенітету держави на її території може діяти лише її воля.
Суверенітет держави в принципі виключає дію в межах її території
державної волі інших країн, в тому числі узгодженої волі, яка знайшла
відображення у нормі міжнародного права.
Міжнародне право priorio vigore не має дії в межах держави. По латині
priorio означає “власна”, vigore — “життєва сила, енергія”.
Отже, наведена формула означає, що міжнародне право на території держави
не має власної юридичної сили.
Для того, щоб правило, яке являє собою норму міжнародного права, набрало
юридичної сили в межах дії національного права, воно має набрати силу
національно-правової норми. Але це може зробити лише територіальний
суверен шляхом видання націо-нально-правового акту. Така діяльність
держави в теорії міжнарод¬ного права називається трансформацією. Це
об’єктивне явище, яке виражене у різних способах здійснення міжнародних
зобов’язань держави через видання нею спеціальних актів. В цілому усі
види трансформації можна розділити на два види: генеральну і спеціальну.
Генеральна трансформація полягає у встановленні державою у своєму
внутрішньому праві загальної норми, яка надає міжнародно-правовим нормам
силу внутрішньодержавної дії. Спеціальна тран¬сформація полягає в
наданні державою конкретним нормам міжна¬родного права сили
внутрішньодержавної дії шляхом їх відобра¬ження у законі текстуально або
у вигляді положень, адаптованих до національного права, чи шляхом
законодавчого вияву згоди на їх застосування іншим способом.
Проблема трансформації міжнародної норми в національне право України
відображена у ст. 9 Конституції, де частиною націо¬нального
законодавства визнається міжнародний договір, згода на обов’язковість
якого підтверджена Верховною Радою України. Саме міжнародний договір,
ратифікований державою, є одним із джерел права в Україні.
У законах і конституціях деяких країн світу по-різному вирішу¬ються
питання закріплення міжнародно-правових норм у національ¬ному праві
(Англія: “Міжнародне право є частиною права дер¬жави”; ст. 25
Конституції ФРН вказує, що тільки “загальні принципи міжнародного права
є частиною права держави”).
Конституція України не вказує прямо на те, що загальні принципи
міжнародного права чи просто норми міжнародного права є частиною права
держави. Справа в тому, що загальновизнані принципи міжнародного права є
його основні норми, більшість яких носить характер jus cogens, тобто є
забов’язаннями такого характеру, які не можуть бути скасовані державами
ні індивідуально, ні за їх згодою. Договір, укладений з порушенням таких
принципів, згідно із ст. 53 Віденської Конвенції про право міжнародних
дого¬ворів, юридично не дійсний. Визнавши частиною національного
законодавства міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана
Верховною Радою, Україна тим самим підтверджує свою
6
прихильність і визнання принципів міжнародного права. Крім того, окремий
розділ Конституції України присвячений таким загально¬визнаним нормам
міжнародного права, як права і свободи людини і громадянина (розділ 2).
Стосовно визнання міжнародного права частиною права держа¬ви, як це
зроблено в англійському законодавстві, то тут мова йде не про
категоричний імператив, а про постулат — передумову чи припущення для
застосування норми міжнародного права. Тут маються на увазі не всі і не
будь-які загальновизнані норми міжна¬родного права, але ще загальні
правові принципи і норми в тій мірі, в якій вони інкорпоровані
(трансформовані) в англійське право через судову та іншу практику
держави. Адже далеко не усі норми міжнародного права за своєю суттю — як
регулятори міждержавних відносин — застосовні у внутрішньодержавному
праві, яке регулює насамперед відносини іншого роду. Окрім того, не
кожний міжна¬родний договір може стати джерелом внутрішнього права
всупереч його національному закону.
Конституція України вказує, що міжнародний договір, щоб стати частиною
національного законодавства, має одержати згоду на обов’язковість від
Верховної Ради України. Серед способів надан¬ня сили міжнародному
договору у національному праві найчастіше використовують, як було вже
зазначено, ратифікацію. Чим більше міжнародних договорів ратифіковано,
тим значніше вплив міжна¬родного права на внутрішнє законодавство. Однак
це не завжди безпосередня залежність. В історії міжнародних відносин
інколи траплялися випадки, коли держава формально ратифікувала
міжна¬родну угоду, але не вжила належних заходів для її реалізації.
Після ратифікації міжнародного договору кожна держава сама вирішує
питання про те, як привести своє законодавство у відпо¬відність із
взятими міжнародними зобов’язаннями. Вибір методів і форм забезпечення
міжнародних зобов’язань є компетенцією дер¬жави. Актом ратифікації’ чи
приєднання (коли держава приєднується до угод) держава визнає
обов’язковість для себе принципів і норм чинного міжнародного договору.
Спосіб приведення в дію норм міжнародного права у внутрішньодержавній
сфері є справою кожної держави. У деяких країнах (США, Іспанія,
Німеччина, Франція) міжнародні договори, що одержали державно-правове
визнання, автоматично стають частиною внутрішнього права. Однак
положен¬ня норми цих конституцій не завжди є достатніми для виконання
деяких норм договорів. У більшості країн світу трансформація норм
міжнародно-правового договору у внутрішнє право відбувається
шляхом прийняття спеціальних законів і ряду інших нормативних актів.
Згідно із Законом “Про міжнародні договори України” (22.12.1993 р.)
міжнародні договори в Україні укладаються від:
— імені України;
— уряду;
— міністерств та інших центральних органів державної вико¬
навчої влади.
Для них встановлено різні порядки набрання чинності. Най-важливіші
міжнародні договори України (які стосуються передусім політичних питань,
прав і свобод людини та громадянина, військо¬вих питань та питань
безпеки та ін.) підлягають ратифікації Верхов¬ною Радою шляхом прийняття
спеціального закону про ратифікацію.
У тому випадку, коли міжнародні договори вказують на необ¬хідність
внесення змін у чинне законодавство, вони підлягають ратифікації.
Найчастіше договори набувають чинності з моменту ратифікації і обміну
ратифікаційними грамотами. Але в окремих випадках передбачається набуття
чинності міжнародним договором з моменту підписання, що означає:
ратифікація або затвердження договору не потрібні.
У тих випадках, коли міжнародний договір набирає сили з мо¬менту його
підписання, згода на обов’язковий характер його поло¬жень виражається у
формі підписання міжнародного договору уповноваженою на те особою.
Чому законодавством передбачений саме такий порядок? Між¬народні
договори можуть вносити суттєві і конкретні зміни у націо¬нальне право і
породжувати різні наслідки у майбутньому, можуть торкатися вельми
делікатних питань: від матеріальних обтяжень і військових обов’язків до
обмеження суверенітету держави. Згадаймо, які гострі дискусії виникають
не лише у парламентах, а і серед населення при обговоренні питання про
ратифікацію деяких міжна¬родних договорів.
Положення частини 1 ст. 9 Конституції України має важливе значення не
лише для нормотворчості, але і для практики застосування норм права.
Функціональне призначення положення “міжнародні договори, згода на
обов’язковість яких надана Верхов¬ною Радою, є частиною національного
законодавства” виявляється у визнанні поширення дії міжнародно-правової
норми, яка рати¬фікована, визнана державою у сфері внутрішньодержавної
діяль¬ності і юрисдикції, у приписі застосовувати ці норми судами,
іншими органами держави, суб’єктами господарювання, посадовими
особами, громадянами (індивідами). Таким чином, суд, наприклад, при
вирішенні питання, неурегульованого нормою національного права, може
своє рішення обгрунтувати нормою, яка міститься у ратифікованому
міжнародному договорі. І такий міжнародний договір має відповідати
Конституції України як будь-який націо¬нальний нормативний акт.
Висновок про відповідність Конституції України чинних між¬народних
договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до
Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість, дає
Конституційний Суд України (єдиний орган конституційної юрисдикції), за
зверненням Президента або Кабінету Міністрів.
Основний Закон України передбачає можливість укладення договорів, що
суперечать йому, але ратифікація такого договору можлива лише після
внесення змін до самої Конституції, тобто укладенню такого міжнародного
договору передує складна і від¬повідальна процедура, встановлена
розділом 3 Конституції України. Визнавши міжнародні договори частиною
законодавства Украї¬ни, Конституція тим самим створила можливість для
застосування норм міжнародного права державними органами, насамперед
судами. При цьому суд не може посилатися на положення закону чи
під-законного акту як на підставу для відмови застосувати
міжнародно-правову норму обов’язкового для України міжнародного
договору. У випадку, якщо суд дійде висновку, що згода на обов’язковість
міжнародного договору була виражена шляхом явного порушення важливого
положення конституційного права України щодо укла¬дення міжнародних
договорів, то питання передається на розгляд Конституційного Суду
України через державні органи або посадових осіб,які мають право
звертатися до Конституційного Суду з такими питаннями (ст. 151
Конституції).
Якщо ратифікований, такий, що вступив в законну силу для України,
належним чином опублікований, міжнародний договір містить правило,
відмінне від закону України, то суд застосовує правило міжнародного
договору.
Якщо міжнародний договір, який вступив в законну силу та належним чином
опублікований, містить правило, відмінне від акту уряду України, то суд
застосовує правило міжнародного договору.
Якщо міжвідомчий міжнародний договір, який вступив у силу для України і
належним чином опублікований, містить правило, відмінне від акту
відомства, що його уклало, то застосовується пра¬вило міжнародного
договору.
При здійсненні своїх суверенних прав, включаючи право вста¬новлювати
свої закони і адміністративні правила, а також провадити
життя. Україна рахується зі своїми зобов’язаннями з питань міжнародного
права і міжнародного договору. Цим принципом керується суд при
тлумаченні і застосуванні норм міжнародного права. У випадку, коли норми
міжнародного права і норми міжна¬родного договору розходяться із нормами
національного права, суд тлумачить їх зміст у дусі узгодження і
доброзичливого відношення до міжнародного права.
Суд, по можливості, уникає такого тлумачення і застосування права, які
могли б потягти міжнародну відповідальність України або породити
зовнішньополітичні ускладнення. Разом з тим суд вправі за своєю
ініціативою запропонувати свої міркування Кабінету Міністрів, Президенту
з питань, пов’язаних із застосуванням норм міжнародного права. Такі
міркування уряд може запропонувати суду за власною ініціативою. Суд
юридично не пов’язаний з думкою уряду щодо питань застосування норм
міжнародного права, але відноситься до неї з повагою в ім’я забезпечення
одностайності в діях України у міжнародних відносинах.
Суд вирішує питання права і не розглядає політичних питань. Він не
ухвалює рішень щодо дій законодавчої чи виконавчої влади відносно їх
конституційних повноважень. Але суд може розглянути питання про
відповідність міжнародному праву дій уряду, якщо такі дії порушують
права конкретної особи.
Суд застосовує норми міжнародного договору, а отже, міжна¬родного права
у відповідності до Конституції України у встановле¬ному нею порядку. Він
застосовує норму міжнародного права з урахуванням того, що вона є
частиною іншої міжнародно-правової системи, хоча є частиною
національного законодавства, і надає їй того значення, яке вона має у
цій системі. Суд керується правилами тлумачення норм міжнародного права.
Щоб бути безпосередньо застосовуваними, норми міжнародного права мусять
мати достатньо конкретний зміст, здатний породжу¬вати права і обов’язки
для фізичних і юридичних осіб. Норми мають бути здатними служити
юридичною підставою для індивідуальних актів суду. Міжнародно-правові
норми, по відношенню до яких передбачено видання нормативних актів про
їх імпліментацію (наприклад, видання закону про ратифікацію міжнародного
дого¬вору і подальше опублікування його) застосовуються судами після
видання таких актів і у відповідності до них.
Резолюції міжнародних конференцій і організацій, якщо інше спеціально не
оговорено, не породжують для держав-учасниць юри¬дичні зобов’язання, і
тому суд не може застосовувати принципи і
10
правила, що містяться у них. При тлумаченні норм міжнародного і
національного права суд бере до уваги резолюції міжнародних конференцій
і організацій. Такі резолюції не можуть служити підставами для відступу
від норм національного чи міжнародного права.
У випадку, коли міжнародний договір, згода на обов’язковість якого
надана Верховною Радою, містить норму-відсилку до резолю¬ції міжнародної
конференції чи організації, то правила, записані в резолюції, набувають
тієї ж сили, що і постанови самого договору. У такій самій якості вони
застосовуються судом.
Правові акти України, що видані для здійснення резолюції міжнародних
організацій і конференцій, застосовуються судами як такі. При тлумаченні
згаданих актів не має ігноруватися їх зв’язок з міжнародними
резолюціями, з урахуванням яких вони тлумачаться. Рішення Ради Безпеки
ООН, що мають юридично обов’язкову силу щодо відносин з участю фізичних
і юридичних осіб, підлягають застосуванню судами України. У випадку,
якщо рішення Ради Без¬пеки має розбіжності із нормами закону України чи
міжнародного договору України, суд застосовує рішення Ради Безпеки ООН.
Рішення Ради Безпеки звільняє Україну від виконання несу-місних із цим
рішенням міжнародних зобов’язань. В силу ст. 103 Статуту ООН у випадку,
коли зобов’язання держав-членів по Стату¬ту будуть суперечливими їх
зобов’язанням з будь-якого міжна¬родного договору, перевагу мають
зобов’язання за Статутом ООН. Якщо виконання зобов’язань по
приватно-правовому контракту будуть суперечити рішенням Ради Безпеки, то
суд звільняє тимча¬сово чи постійно відповідну сторону від
відповідальності за неви¬конання такого зобов’язання.
Конституція України вперше передбачила можливість звернен¬ня громадян
України до спеціальних міжнародних установ з питань вирішення спорів.
Однією з таких установ є Міжнародний Суд ООН. Ухвалене ним рішення по
справі з участю України має юридично обов’язкову силу для судів України.
Рішення і консультативні висновки Міжнародного Суду ООН використовуються
судами України при тлумаченні норм міжнарод¬ного права. Те ж саме
стосується і висновків та рішень Європей¬ського Суду з прав людини.
Міжнародні договори можуть залишитися паперовими угодами, якщо вони не
будуть виконуватися. Тут важливе значення мають як суб’єктивні, так і
об’єктивні фактори. До останніх, зокрема, належить проблема гармонізації
норм міжнародного і національного права.
11
: проблема співвідношення і взаємодії українського права з міжнародним
правом є лише частиною загальної, причому фунда¬ментальної теоретичної
(і практичної) проблеми взаємодії міжнарод¬ного і національного права.
Розглянемо деякі суттєві моменти даної проблеми.
2. СПІВВІДНОШЕННЯ НОРМ МІЖНАРОДНОГО І НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА
Держави виступають у нормотворчих процесах як створювачі одночасно
внутрішньодержавних (національних) і міжнародно-правових норм, що
втілюють у першому випадку їх власні, а в другому — взаємоузгоджені
інтереси. Відповідно народжуються нові державні закони (та інші
нормативні акти) і міжнародні договори (інші джерела міжнародного
права). Термінологічним вираженням участі держав у створенні різних за
належністю до певної правової системи актів є їх офіційне визначення:
стосовно нашої держави — закони України і міжнародні договори України.
Співвідношення міжнародного і внутрішнього права держави має ряд
аспектів: по-перше, вплив, який внутрішні норми (націо¬нальне
законодавство) можуть здійснювати у процесі створення
міжнародно-правових норм, на їх зміст; по-друге, вплив
міжнарод¬но-правових норм на норми внутрішнього державного права, на їх
створення, зміну, застосування; по-третє, питання про безпосе¬редню дію
міжнародно-правових норм у сфері внутрішньодержавних відносин;
по-четверте, проблема застосування правових норм у випадках розбіжностей
між внутрішньодержавними і міжнародними нормами, що стосуються одного і
того ж предмету регулювання.
Закони внутрішнього права держави та інші нормативні акти не є джерелами
міжнародного права. Дія внутрішньодержавних норм обмежена юрисдикцією
відповідної держави і не може без¬посередньо поширюватися на міжнародні
відносини (зрозуміло, що всі інші держави мають поважати національне
законодавство). Проте та обставина, що міжнародно-правові норми
створюються за згодою держав, визначає можливість впливу
внутрішньодер¬жавних норм на процес міжнародної правотворчості. В цій
взаємодії правових систем усі держави юридично рівнозначні, рівноправні,
що випливає із принципу юридичної рівності держав. Характер реального
(дійсного) впливу залежить від того, наскільки внут-рішньодержавні норми
відображають об’єктивні умови, потреби, тенденції міжнародних відносин.
12
Внутрішньодержавні норми можуть або сприяти узгодженості між державами
таких міжнародно-правових норм, які сприймають основні ідеї та цілі,
закладені у внутрішньодержавних нормах, або служити своєрідним юридичним
еталоном під час міжнародної регламентації якого-небудь питання і
втілюватися тією чи іншою мірою у відповідних міжнародно-правових
нормах. Але як в пер¬шому, так і в другому випадках необхідним елементом
викори¬стання внутрішньодержавних норм є погодження між державами,
висловлене у будь-якій формі (найчастіше у договірній), і лише така
угода може породити міжнародно-правові норми. (Наприклад, великий вплив
на розвиток міжнародного права, на розробку його нині діючих принципів і
норм мали демократичні конституції XVI11 ст. США і Франції).
Одним із прикладів впливу внутрішнього державного права на міжнародне
право може служити вирішення проблеми відповідаль¬ності військових
злочинців. 4 березня 1965 р. президія Верховної Ради СРСР видала Указ
“Про покарання осіб, винних у злочинах проти миру та людства і
військових злочинах, незалежно від часу скоєння злочинів”. 26 листопада
1968 р. Генеральна Асамблея ООН на 23 сесії прийняла Конвенцію про
незастосування строку давності щодо військових злочинців і злочинів
проти миру та людства, яка згодом була відкрита для підписання усіма
державами. Вона набрала чинності 11 листопада 1970 р. і стала одним із
джерел міжнародного права. В даному випадку норми радянського права
стали основою прийняття відповідних міжнародно-правових норм.
Держави можуть забезпечувати необхідну відповідність між своїми
внутрішніми правовими нормами і нормами тих міжнарод¬них угод,
учасниками яких вони є (аналогічно вирішуються питання і щодо інших
джерел міжнародного права).
За приниципом добросовісного виконання міжнародних зобо¬в’язань
(традиційне правило “Pacta sunt servanda” — “Договори мають
дотримуватися”) кожна держава погоджує свої юридичні норми зі своїми
міжнародними зобов’язаннями.
У законодавстві нашої держави утвердилося правило приведен¬ня
нацональних норм у відповідність з міжнародними договорами. Можна
виділити, з одного боку, норми, за яких прийняття законів зумовлено
думкою компетентних державних органів (норми, що управомочують), а з
іншого — норми, що приписують, якими на державу покладаються певним
чином сформульовані обов’язки. До першого варіанту належить, наприклад,
п. 1 ст. 21 Конвенції ООН з морського права: “Прибережна держава може
приймати у відповід-
13
ності з положеннями даної Конвенції та іншими нормами між-народного
права закони та правила, які відносяться до мирного проходу через
територіальне море”. До другого варіанту — п. 2 ст. 20 Міжнародного
пакту про громадянські та політичні права: “Всякий виступ на користь
національної, расової, релігійної ненависті, що являє собою підбурювання
до дискримінації, ворожнечі або насиль¬ства, має бути заборонений
законом”.
Норми міжнародного права справляють вплив на норми на-ціонального права,
їх зміст і застосування. Ступінь такого впливу різна.
В одних випадках узгоджені державами міжнародно-правові норми можуть
включати зобов’язання розробки і видання певних (що відповідають
міжнародній угоді) внутрішніх правових актів, не вирішуючи наперед
питання про їх конкретні формулювання і встановлюючи лише загальні
напрямки державної регламентації. Характерними в цьому плані є окремі
норми дипломатичного і консульського права, а також ряд постанов
міжнародних пактів про права людини, угод та конвенцій з територіальних
питань, торгово-економічних угод і т. д. Міжнародні угоди можуть
передбачати зобов’язання держав щодо скасування тих внутрішньодержавних
правових актів (норм), які суперечать прийнятим ними міжнародно-правовим
нормам. Наприклад, згідно з ст. 2 Міжнародної Конвенції про ліквідацію
усіх форм расової дискримінації, кожна держава-учасник має вжити
ефективних заходів “для виправлення, скасу¬вання чи анулювання любих
законів і постанов, які ведуть до виникнення чи увіковічення расової
дискримінації усюди, де вона існує”.
Інколи міжнародно-правові норми визначають наперед кон-кретний зміст
(навіть визначення) внутрішньодержавних правових актів.
У Міжнародному пакті про економічні, соціальні, культурні права
визначення зобов’язання держав, які беруть в ньому участь, визнавати і
забезпечувати право на працю, включаючи положення, за яким “жінкам мають
гарантуватися права не гірші тих, якими користуються чоловіки, із рівною
винагородою за рівну працю” (ст. 7). Підписуючи цей пакт, держави
зобов’язуються привести своє законодавство у відповідність з
міжнародно-правовою нормою.
На практиці використовують такі форми приведення законо¬давства у
відповідність із міжнародними договорами:
1) розробка і прийняття принципово нових законодавчих актів, раніше
невідомих правовій системі держави (наприклад, Закон України “Про
біженців”);
14
2) прийняття законів, що замінюють ті, які раніше діяли і які
істотно змінюють нормативний зміст (Закон України “Про держав¬
ний кордон України, який замінив Закон СРСР “Про державний
кордон СРСР”);
3) прийняття актів, які вносять часткові зміни і доповнення у
чинне законодавство (приєднання колишнього СРСР в 1973 р. до
Всесвітньої (Женевської) Конвенції про авторське право 1952 p.,
зумовило потребу в приведенні ряду норм цивільного законодавства
у відповідність з положеннями цієї Конвенції).
Окрім того, називають такі способи приведення в дію у сфері
внутрішньодержавних правовідносин норм міжнародного права: відсилка,
тобто згадування у внутрішньодержавному акті якоїсь міжнародно-правової
норми як правила, яке враховується при встановленні змісту внутришньої
норми; рецепція, тобто безпо¬середнє сприймання внутрішньодержавним
актом міжнародно-правової норми без зміни тексту; ірансформація, тобто
перевтілення міжнародно-правової норми у норму внутрішньодержавного
права шляхом видання спеціального державного нормативного акту, що може
бути пов’язано з конкретизацією і частковими корективами відповідних
нормативних положень. Можливе використання в одному внутрішньодержавному
акті усіх трьох вказаних способів, або двох із них.
Визначають також форми безпосереднього застосування норм міжнародного
права у внутрішньому праві:
1) самостійне застосування норм міжнародних договорів та
інших джерел — без прямої участі норм національного законо¬
давства, але не поза сферою їх впливу;
2) спільне застосування норм міжнародних договорів і “спорід¬
нених” норм національного законодавства, що пов’язано з функціо¬
нуванням вказаних вище правозастосовних комплексів;
3) пріоритетне застосування норм міжнародного права замість
норм національного законодавства при їх взаємній невідповідності,
тобто у колізійних ситуаціях.
3. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ГАРАНТУВАННЯ ПРАВ ЛЮДИНИ
Природа і призначення будь-якої держави виявляються у її співвідношенні
з особистістю. Функцією соціально-орієнтованої держави є захист і
гарантування прав людини на засадах свободи і
15
справедливості. І саме у цій сфері виявляється найтісніше зближення
національного і міжнародного права, що визначає основні стандарти
загальнолюдських цінностей, прав і свобод.
Конституція України — яскраве свідчення інтеграції міжнарод¬ного права і
конституційного права держави. Основний Закон визнає людину, її життя,
честь, гідність, недоторканність, безпеку найвищою соціальною цінністю
(ст. 3). Ця норма є великим історич¬ним досягненням, вона символізує
найвищу ступінь розвитку держави, яка обрала собі девіз: “Держава — для
людини”. За цією нормою стоїть радикальний поворот суспільно-політичної
думки, приєд¬нання України до цінностей, що пройшли перевірку часом,
історією.
Розділ 2 Конституції — “Права, свободи та обов’язки людини і
громадянина” містить близько 50 статей, тобто майже одну третину тексту
Конституції. В ньому закріплено систему особистих,
соціаль¬но-економічних, політичних прав людини і громадянина. При цьому
враховані найновіші положення про захист цих прав, викладених у
Загальній Декларації прав людини, міжнародних пактах про права людини
1966 р. та інших документах.
Ст. 55 Конституції проголошує: права і свободи людини і гро¬мадянина
захищаються судом і кожному гарантується право на оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб. Це право набуває
універсального характеру, що пояснюється високим ступенем
демократичності судового розгляду, який грун¬тується на принципах
незалежності суду, гласності, безпосеред¬ності і т. д.
Конституція гарантує громадянинові після використання усіх національних
засобів правового захисту, як уже зазначалося, звер¬татися за захистом
своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до
відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є
Україна.
Для реалізації прав людини необхідна не лише закріплена Конституцією
країни правова норма, але і відповідні державні й міжнародні механізми і
процедури захисту прав людини і грома¬дянина, які дають можливість
захисту передбачених міжнародними і національними нормами прав від свого
імені, без посередництва держави в дійсно незалежному суді, або в
незалежній міжнародній інстанції.
Які ж механізми забезпечують дієвість, втілення в життя норм і принципів
міжнародного права в галузі прав людини?
16
\
Головні і допоміжні органи ООН з захисту прав людини. Гене-ральна
Асамблея — один із головних органів ООН. До її складу входять всі 184
держави — члени організації. Кожна держава має один голос. Згідно із ст.
13 Статуту ООН сприяння міжнародному співробітництву в галузі здійснення
прав людини основних свобод для всіх незалежно від раси, статі, мови і
релігії є однією з головних функцій Асамблеї. Більшість питань, які
стосуються прав людини, передаються для попереднього розгляду в Третій
комітет Асамблеї з соціальних, гуманітарних і культурних питань. Комітет
готує проекти резолюцій, які Генасамблея приймає на заключних пленар¬них
засіданнях чергової сесії.
ae
®
три роки, причому кожен рік обираються 18 членів замість тих 18, термін
повноважень яких закінчився. ЕКОСОР збирається кожен рік на одну
організаційну і одну регулярну (з 1992 р.) сесію по черзі в Нью-Йорку і
Женеві. Питання щодо прав людини розгля¬даються на сесії Другого
(Соціального) комітету Ради. Доповіді Соціального комітету і проекти
резолюцій та рішень передаються Раді для прийняття кінцевого рішення в
ході пленарних засідань. Для сприяння ЕКОСОР в розгляді питань, які
стосуються прав людини, Рада створює Комісію з прав людини, Комітет з
ліквідації расової дискримінації, Комісію з прав жінок.
Комісія з прав людини була заснована ЕКОСОР у 1946 р. з метою сприяння
Раді в питаннях прав людини, особливо в розробці документів і Хартії
прав людини.
Комісія складається з представників 43 держав-членів, які обираються
терміном на три роки. Право голосу мають тільки члени комісії. Комісія
може запросити взяти участь у своїй роботі будь-яку зацікавлену державу,
а також представників національно-визвольних рухів. Комісія з прав
людини створила свій експертний орган — Підкомісію попередження
дискримінації і захисту націо¬нальних меншин, яка складається з 26
незалежних експертів.
Комісія з прав жінок була створена у 1946 р. як функціональна комісія
ЕКОСОР. Комісія складається з 32 держав-членів, які обираються ЕКОСОР
терміном на 4 роки.
Завдання комісії:
— підготовка доповідей і рекомендацій Раді щодо підтримки прав жінок в
політичній, економічній, соціальній галузях, в сфері освіти;
17
— внесення рекомендацій з проблем, які потребують негайного розгляду і
реалізації.
На створення комісії лише шість з кожних десяти держав цілком визнавали
право жінок брати участь у виборах. Тепер таке право визнається майже в
усьому світі. Комісія приймає свої власні рішення і рекомендації, готує
проекти резолюцій для ЕКОСОР. Міжамериканська комісія жінок, Комісія по
становищу арабських жінок подають доповіді про свою роботу на кожній
сесії Комісії.
Центр з прав людини — підрозділ Секретаріату ООН, який допомагає
Генеральній Асамблеї, ЕКОСОР, Комісії з прав людини та іншим органам
ООН, що займаються проблемами захисту прав людини і основних свобод.
Центр веде дослідження в галузі прав людини з проблем заці¬кавлених
органів, стежить за здійсненням прав людини і готує доповіді з цих
питань. Центр керує програмою консультативного обслуговування і
політичної допомоги в галузі прав людини, коорди¬нує зв’язки з
неурядовими організаціями. Центр збирає і поширює інформацію, готує
публікації.
Центр з прав людини розміщений у відділенні ООН в Женеві і має
відділення в Нью-Йорку. Загальне керівництво діяльністю Центру здійснює
Верховний Комісар з прав людини.
Невеликий апарат Верховного Комісара складається з кваліфі¬кованих
експертів, які набираються за принципом справедливого географічного
розподілу і кожен з них відповідає за окремі напрямки роботи. Головне
завдання Верховного Комісара — координація всіх програм ООН в галузі
прав людини. Він забезпечує ділове співробітництво між органами ООН і
конвенційними контрольними механізмами.
Верховний Комісар не уповноважений розглядати скарги окре¬мих осіб про
порушення їх прав, але може належним чином реагу¬вати у випадках
невиконання рішень окремих державних органів, які розглядають такі
справи. Особливу увагу Верховний Комісар з прав людини приділяє
надзвичайним ситуаціям, коли потрібні швидкі, рішучі дії, спрямовані на
ліквідацію масових порушень основних прав і свобод.
Одне з найважливіших рішень Верховного Комісара ООН з прав людини Хосе
Айяла Лассо (Еквадор) — встановлення прямої “гарячої лінії зв’язку з
питань прав людини”. “Гаряча лінія зв’язку” має лінію факсимільного
зв’язку і діє протягом 24 годин, що дає змогу Центру з прав людини ООН
контролювати надзвичайні ситуації в галузі прав людини. Наприклад, такі
як криза, що виникла в Руанді у 1994 р.
18
“Гаряча лінія зв’язку” має бути доступною для жертв порушень прав
людини, їх родичів і неурядових організацій.
Верховний Комісар з прав біженців. Допомога біженцям — одне з
найважливіших досягнень ООН в галузі захисту прав людини.
З грудня 1949 р. Генеральна Асамблея прийняла постанову про заснування
Управління Верховного Комісара ООН з прав біженців. Управління подає
допомогу понад 20,7 мільйонам біженців у різних регіонах. Воно розміщене
в Женеві і має свої представництва більше як у ста країнах світу. За час
свого існування Управління двічі було відзначене Нобелівською премією.
Важливу роль відіграють і деякі інші міжнародні органи і орга¬нізації з
прав людини. Це, зокрема, Комітет з прав людини, створений у 1977 р.
згідно із ст. 28 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.
До складу Комітету обираються 18 експертів, які є громадянами держав —
учасниць Пакту і мають високі моральні якості та визнану компетентність
в галузі прав людини.
Держави, які беруть участь в Пакті, зобов’язуються подавати через
Генерального секретаря ООН доповіді про здійснені ними замовлення для
втілення в життя передбачених Пактом грома¬дянських і політичних прав.
Доповіді подаються протягом одного року після набуття чинності положень
Пакту щодо відповідних держав-учасниць. Комітет вивчає ці доповіді і
надсилає державам-учасницям свої зауваження загального порядку, які
вважає доціль¬ними. При цьому Комітет утримується від винесення
рекомендацій на адресу конкретних держав. Так, на одній з своїх сесій
Комітет дав тлумачення принципу рівності і заборони дискримінації (ст. 2
і 3 Пакту), права сім’ї на захист від суспільства і держави (ст. 23) і
вимагав від держав-учасниць вживати законодавчих та інших заходів для їх
здійснення. За останні роки цей орган, не змінюючи рішень, які були
прийняті раніше, включає в свою доповідь Генеральній Асамблеї конкретні
зауваження експертів на адресу окремих держав в процесі обговорення їх
доповідей.
Комітет також розглядає претензії держав-учасниць тільки в тому разі,
коли їх подала держава-учасниця, яка зробила заяву про визнання для себе
компетенції Комітету. Комітет не приймає ніяких повідомлень, коли вони
стосуються держави-учасниці, яка не зробила такої заяви. Скарги осіб,
які стверджують, що вони є жерт¬вами порушень державою-учасницею якогось
із прав, викладених у Пакті про громадянські і політичні права,
розглядаються згідно з процедурою, передбаченою Першим протоколом Пакту.
19
Відповідно до ст. 8 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм
расової дискримінації в 1970 р. було засновано Комітет з ліквідації
расової дискримінації. Наприкінці 80-х років організовано Комітет з
ліквідації дискримінації стосовно жінок. Трохи пізніше виник Комітет
проти катування, створений згідно зі ст. 17 Конвенції проти катування та
інших жорстоких нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і
покарання, схваленої 10.12.1984 р. і яка набула чинності 26.06.1987 р.
Крім вказаних механізмів захисту прав людини, використову¬ються і
спеціальні процедури захисту цих прав. Йдеться, зокрема, про 4 основні
групи методів спостереження і захисту прав людини:
1) розгляд доповідей держав щодо виконання обов’язків, взятих
на себе згідно із статутами міжнародних організацій і відповідних
міжнародних конвенцій;
2) розгляд обвинувачень держав одна одній з приводу порушень
цих обов’язків;
3) розслідування ситуацій щодо передбачуваних чи встанов¬
лених брутальних і масових порушень прав людини і основних
свобод;
4) процедури розгляду скарг окремих осіб або груп.
Основним засобом втілення в життя рішень, що приймаються
в результаті застосування належних процедур, є рекомендації уряду
держави, яка звинувачується у порушенні прав людини, прийняти відповідні
законодавчі чи адміністративні заходи для усунення ситуації масових
порушень прав людини чи поновлення прав конкретної особи. Поки що не
часто держави погоджуються під¬писувати конвенції, які передбачають
право тих чи інших органів приймати рішення, обов’язкові для виконання.
Майже всі міжнародні конвенції із захисту прав людини перед¬бачають
також обов’язок держав-учасниць через певні відрізки часу (1—5 років)
подавати доповіді-звіти щодо заходів, які проводяться для ефективної
реалізації передбачених конвенціями прав людини. До таких документів
належать Міжнародні пакти про права людини 1966 p., а також конвенції
МОП, статут якої передбачає подання щороку кожною державою-членом
доповіді щодо заходів по втілен¬ню в життя цих конвенцій. Звіти
вивчаються комітетом експертів, який правомочний звертатися із запитами
до відповідних урядів.
Будь-яка держава — член Міжнародної організації праці, яка вважає, що
інша держава-член не додержується діючої конвенції МОП, може подати
скаргу на неї в Міжнародне бюро праці. Ця скарга може бути передана в
комісію по розслідуванню і будь-
20
який уряд, що зацікавлений в її подальшому розгляді, може полати
висновок комісії до Міжнародного суду.
На першій сесії Комісії ООН з прав людини (1947 р.) після тривалої
дискусії було ухвалено рішення не розглядати скарги приватних осіб і їх
груп.
Зусилля ряду західних держав переглянути це рішення не дати результатів.
Тільки 27.05.1970 p. EKOCOP затвердила процедури розгляду повідомлень
щодо брутальних масових порушень прав людини і основних свобод. Ця
процедура відома під назвою “процедура 1503” за порядковим номером
резолюції ЕКОСОР.
Згідно з цією процедурою Підкомісія по попередженню дискри¬мінації і
захисту меншин призначає робочу групу в складі експертів-членів
Підкомісії, які виступають в особистій якості. Робоча група розглядає
повідомлення і відповіді урядів на ці повідомлення. Завдання робочої
групи — відібрати на розгляд Підкомісії скарги, які свідчать про
систематичне, брутальне порушення прав людини, що створює небезпечну
ситуацію для великої кількості людей протягом тривалого часу.
Для передачі на розгляд Підкомісії якогось повідомлення (скарги)
необхідне рішення, яке приймається більшістю голосів членів робочої
групи.
Підкомісія розглядає повідомлення, відібрані робочою групою, і виносить
своє рішення про доведення до відому Комісії по правам людини
відповідної ситуації. Комісія в свою чергу визначає, чи потребує дана
ситуація ретельного вивчення з наступним поданням доповіді і
рекомендацій ЕКОСОР.
При умові згоди держави, в якій, як стверджується в повідом¬ленні,
склалася ситуація брутальних порушень прав людини, Комісія призначає
спеціально комітет для розслідування ситуацій на місці.
Процедура 1503 може застосовуватися лише за таких умов:
по-перше — мета повідомлення не має суперечити принципам Статуту ООН,
Загальній декларації прав людини, іншим конвенціям в галузі прав людини;
по-друге — повідомлення дає достатні докази для твердження, що ситуація
брутальних порушень прав людини справді існує;
по-третє — повідомлення, наведені окремими особами (гру¬пою), які самі є
жертвами порушень прав людини.
Не приймаються повідомлення (скарги) анонімні, які грунту¬ються на
матеріалах преси, а також такі, в яких містяться образливі висловлювання
на адресу держави, що є об’єктом скарги.
До розгляду повідомлення Підкомісія має переконатися в тому, що скаржник
вичерпав внутрішні можливості правового захисту.
21
Процедура розгляду індивідуальних скарг згідно з першим факультативним
протоколом, як показала практика її застосуван¬ня,— найбільш ефективна
форма із нині діючих в світовому спів¬товаристві. Згідно з
факультативним протоколом Комітет з прав людини може розглядати скарги
окремих осіб тільки в тому разі, якщо держава, під юрисдикцією якої вони
перебувають, є учасником пакту, а також ратифікувала Протокол чи
приєдналася до нього. Комітет не розглядає ніяких повідомлень від осіб,
доки не переконається в тому, що питання не розглядається за іншою
міжнародною процедурою і що петіціонер не вичерпав усі внутрішні
можливості правового захисту. Комітет розглядає тільки скарги на
порушення громадянських і політичних прав, які закріплені в стат¬тях
відповідного Пакту.
Згідно з правилами, встановленими факультативним протоко¬лом, Комітет
веде розгляд скарг на закритих засіданнях і рішення по скаргах потім
публікуються в щорічних доповідях Генеральної Асамблеї. Комітет надсилає
свої міркування відповідній державі-учасниці і скаржнику. Ці міркування
не є обов’язковими, а роз¬глядаються як рекомендації. На основі таких
рекомендацій кожна держава має забезпечити особі, чиї права порушені,
ефективний правовий захист.
При розгляді індивідуальних повідомлень Комітет висловлює свої
міркування щодо відповідності національних законів і юри¬дичної
практики, діяльності державних установ міжнародним стан¬дартам.
За порівняно короткий термін, з 1977 p., дії процедури факуль¬тативного
протоколу розглянуто кілька сот повідомлень.
Поруч із структурами захисту прав людини глобального мас¬штабу створені
і досить успішно діють в тому ж напрямку регіональні організації. Такі
організації створені і діють на всіх континентах планети, за винятком
Азії.
Рада Європи (РЄ) ефективно діюча регіональна міжнародна організація. її
Статут підписаний 5 травня 1949 р. і набув чинності 03.08.1949 р. В
рамках РЄ діють понад 150 міжнародних багато¬сторонніх конвенцій, угод і
протоколів, обов’язкових для виконання. Найбільш відомі такі конвенції,
як Європейська конвенція з прав людини 1950 p., Європейська соціальна
хартія 1961 p., Європейська конвенція по запобіганню тортур і тілесних
пошкоджень чи жор¬стокого поводження і приниження людської гідності,
Європейська конвенція з культури тощо.
22
Держави — учасниці Європейської конвенції з прав людини і основних
свобод зобов’язалися гарантувати для кожної людини, яка підлягає їх
юрисдикції, права і свободи, чітко визначені в 1-му розділі конвенції.
Захист прав людини в рамках РЄ здійснюється Комітетом міністрів,
головним органом Ради. Раніше у рамках РЄ діяли Європейська Комісія і
Європейський суд з прав людини. Згідно із Протоколом 11, що передбачає
перебудову контрольного механізму захисту прав і основних свобод людини
від 09.11.1993 р., для забезпечення сторонами обов’язків за Конвенцією
та протоколами до неї, діє лише Європейський суд з прав людини, який
функціонує на постійній основі.
Суд складається з такої кількості суддів, яка відповідає кількості
сторін. Судді обираються строком на 6 років і можуть бути переоб¬раними.
Суд розглядає подані йому справи в комітетах із трьох суддів, палатах із
семи суддів та Великій палаті із сімнадцяти суддів. Суд розглядає заяви,
подані державами-сторонами, а також інди¬відуальні заяви або заяви груп
осіб. Суд може прийняти заяву до розгляду тільки після того, як були
використані всі національні засоби захисту і впродовж 6 місяців від дати
прийняття остаточного рішення. Тематика скарг стосується переважно
порушень свободи слова і поглядів, посягань на особисте життя, тілесних
покарань в системі середньої освіти, протизаконних тимчасових затримань,
порушень поліцейських правил і т. д.
Остаточні рішення палат та Великої палати мають обов’язкову силу для
зацікавлених сторін і мають ними виконуватися. Нагляд за рішеннями суду
здійснює Комітет міністрів.
Ми проаналізували засоби захисту прав і свобод людини на міжнародному
рівні. Але поряд із судами та міжнародними органами по захисту прав
людини створюються і діють парламентські органи, які мають незалежний
статус і широкі повноваження. Серед таких органів найбільш відомим є
інститут омбудсмана, чи парламентсь¬кого Уповноваженого з прав людини,
до якого громадяни мають право звертатися для захисту своїх прав і
свобод. Інститут Уповнова¬женого з прав людини сформувався в
скандінавських країнах наприкінці XIX ст., а після війни одержав широке
поширення і в багатьох інших державах.
Омбудсман має звичайно широкі повноваження, включаючи розслідування
будь-яких незаконних дій і зловживань з боку виконавчої влади. Ці
розслідування проводяться як за власною ініціативою Уповноваженого, так
і за скаргами громадян. Він сам,
23
як правило, не має повноважень приймати обов’язкові для вико-навчої
влади рішення, проте його рекомендації щодо прийняття певних засобів для
захисту прав і свобод людини, за звичаєм, вико¬нуються виконавчими
органами.
Україна ще лише розроблятиме і прийматиме закон про статус та
компетенцію Уповноваженого з прав людини. Але важливо, щоб він не був
монополістом виконання функції захисту прав людини, а став демократичним
органом, який діє швидко, неупереджено, кваліфіковано і без зайвих
формальностей.
4. КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ І ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНОЗЕМЦІВ
Земна куля стала маленькою, її оповили видимі залізниці і невидимі траси
авіарейсів. Люди знайомляться з новими культу¬рами, вивчають мови,
від’їзджають далеко від своїх домівок. Не дивлячись на існування
державних кордонів, люди повинні мати можливість спілкуватися. І якою
закритою країна не була б, їй все рівно не уникнути контактів.
З давніх давен на територіях держав утворювалися посольства і
торговельні місії. Чужинці приїзджали і від’їзджали, залишалися на
нерідних землях. І звичайно, вони так чи інакше підпадали під правовий
вплив країн перебування.
Сьогодні у період великих інтеграційних процесів у світі, під¬вищеної
міграції на територіях держав тимчасово залишається певна кількість
людей, перебування яких кожна держава прагне зменшити. Дедалі частіше в
обговоренні проблеми втікачів мова заходить про “тимчасовий захист”. До
ведення категорії “тимчасового захисту” пристає багато європейських
урядів, оскільки на відміну від біженців із постійним статусом, який
надає їм право користуватися усіма соціальними пільгами країни притулку,
втікачі з тимчасовим стату¬сом користуватимуться пільгами не в повному
обсязі або взагалі їх не матимуть.
Іноземцями визнаються особи, що перебувають на території держави, не
маючи її громадянства, і мають докази громадянства іншої держави. Статус
— правове положення іноземців — регулю¬ється національним законодавством
країни, в якій вони перебувають, і міжнародними угодами. Разом з цим
іноземці зберігають правовий зв’язок з державою, громадянами якої вони
є. Дипломатичний виступ такої держави на захист своїх громадян, якщо їх
права
24
порушені державою перебування, не вважається актом проти¬правного
втручання у внутрішні справи іноземної держави.
Сукупність прав і обов’язків іноземців, встановлена націо-нальним і
міжнародним правом, створює їх правовий статус, правовий режим. Існують
такі види правового режиму іноземців:
1. Національний режим, який означає надання державою
проживання іноземцям прав, пільг і привілеїв загалом рівних обсягу
прав своїх власних громадян і юридичних осіб. Цей режим встанов¬
люється національними законами майже усіх сучасних держав, за
якими встановлюються і окремі обмеження прав іноземців, спричи¬
нені міркуваннями безпеки, національної економіки і управління.
Згідно із законом України “Про правовий статус іноземців” іноземці
не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади та
самоврядування, а також брати участь у референдумах (ст. 23), не
проходять військову службу в Збройних Силах України (ст. 24).
Окрім того, іноземці не можуть призначатися на окремі посади,
або займатися певною трудовою діяльністю, якщо заняття такою
діяльністю пов’язане з належністю до громадянства України. Так,
наприклад, іноземці не можуть призначатися нотаріусами, суддями,
прокурорами.
Із надання іноземцям національного режиму в той же час випливає, що
іноземці в Україні не можуть претендувати на які-небудь інші
громадянські права, крім тих, які надані за Консти-туцією нашим
громадянам; іноземець не може вимагати для себе привілегій та винятків
із нашого закону.
2. Режим найбільшого сприяння означає надання громадянам
держави, договір з якою передбачає цей режим, прав не менших
від громадян будь-якої третьої держави. Режим найбільшого сприян¬
ня наближається до національного режиму. Встановивши національ¬
ний режим для іноземців однієї країни, держава в силу принципу
найбільшого сприяння має надати такі ж права іноземцям — гро¬
мадянам інших держав, які мають режим найбільшого сприяння.
3. Спеціальний режим означає встановлення для іноземців
певних держав особливих пільг чи обмежень. Такий режим встанов¬
люється в багатосторонніх регіональних і двосторонніх договорах,
що передбачають спрощений порядок перетинання кордону, без¬
візовий в’їзд і т. д. Спеціальний режим створюється для дипломатич¬
них і консульських представників.
Згідно зі ст. 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства,
що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими ж
правами і свободами, а також несуть такі
25
самі зобов’язання, як і громадяни України, за винятками, встанов¬леними
Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Тобто
початковим є принцип національного режиму.
Відповідно до закону України “Про правовий статус іноземців” іноземці в
Україні є рівними перед законом незалежно від похо¬дження, соціального,
майнового стану, расової і національної на¬лежності, статі, мови,
освіти, ставлення до релігії, роду і характеру занять та інших обставин.
Закон передбачає, “якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо
реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів може
прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і
свобод громадянами цієї держави на території України”. Це так звані
реторсії, метою яких є, звичайно, досягнення скасування обмежень,
встановлених першою державою.
Іноземці зобов’язані поважати та дотримуватися Конституції і законів
України, шанувати традиції та звичаї народу України. У галузі цивільних
і сімейних прав іноземці прирівнюються до громадян України, тобто діє
національний режим. Використання прав і свобод іноземцями не має шкодити
інтересам держави, гро¬мадян та інших осіб.
Декларація про права людини щодо осіб, які не є громадянами країни, де
вони проживають (прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 13.12.85),
проголошує: “Беручи до уваги усі обмеження, перед¬бачені законом і які є
необхідними у демократичному суспільстві для захисту суспільної безпеки,
громадського порядку, здоров’я та моралі населення або прав і свобод
інших осіб, іноземці користу¬ються широким колом прав і свобод”.
Наприклад, відповідно до Конституції, жінки і чоловіки в Україні мають
рівні права і свободи. Цей принцип поширюється і на іноземців.
Жінкам-іноземкам надаються в Україні рівні права із
чоловіками-іноземцями. Тому в Україні не можуть бути визнані різні
обмеження прав заміжніх жінок. Правила законодавства, на¬приклад,
Греції, Бельгії, Бразилії, Нідерландів та інших держав, які встановлюють
владу чоловіка над дружиною, перестають діяти для громадян цих держав на
території України. Дружина без дозволу чоловіка може працювати,
розпоряджатися майном, пересуватися, звертатися до суду тощо.
Закон “Про правовий статус іноземців” передбачає поділ усіх іноземних
громадян на дві категорії:
— які постійно і тимчасово проживають в Україні;
— які тимчасово перебувають в Україні.
26
Віднесення особи до тієї чи іншої категорії громадян залежить не від
терміну перебування, а від критерію, міри стійкості правового зв’язку
іноземця з Українською державою, мети і характеру пере¬бування його на
території держави.
Законодавство керується тим, що факт постійного проживання любої особи
суттєво визначає її правове положення. Тому в таких питаннях як,
наприклад, трудова діяльність, забезпечення житлом, надання медичної
допомоги, освіта, іноземні громадяни, що по¬стійно проживають в Україні,
повністю прирівнюються до громадян України. Статус їх відрізняється від
осіб, що приїзджають в Україну на тимчасове перебування (гості,
туристи).
Іноземці, які іммігрували в Україну на постійне проживання або для
тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відпо¬відно на
тимчасове або постійне проживання.
Серед основних, гарантованих іноземцям прав і свобод (право на
інвестиційну та підприємницьку діяльність, право на освіту, майнові та
немайнові права, шлюбні й сімейні права, охорону здоров’я, свободу
совісті, участь в об’єднаннях громадян та ін.)> законодавство надає їм
право на трудову діяльність.
Ті іноземці, які прибули в Україну з особистих справ, з тимча¬совим
перебуванням, права на работу в Україні не мають.
Іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право пра¬цювати на
підприємствах, в установах, організаціях або займатися іншою трудовою
діяльністю на підставах і в порядку, встановлених для громадян України,
за винятками окремих видів діяльності, призначення на які, відповідно до
законодавства України, пов’язане з належністю до громадянства України.
Іноземці, які іммігрували в Україну для працевлаштування на визначений
термін, можуть займатися трудовою діяльністю відпо¬відно до одержаного в
установленому порядку дозволу на працевла¬штування.
Наказом Міністерства праці України № 22 від 5 травня 1993 р. затверджено
“Тимчасове положення про умови і порядок оформ¬лення іноземним
громадянам дозволу на працевлаштування в Україні”. Такий дозвіл
оформляється і видається центром зайнятості Міністерства праці України.
Рішення про видачу дозволу прийма¬ється на підставі заяви роботодавця з
обгрунтуванням необхідності використання роботи іноземних громадян і
можливості створення для них необхідних умов перебування і діяльності.
Отже, згідно з Декларацією про права людини у відношенні осіб, які
проживають на території держави на законних підставах і користуються
правом
27
на умови праці, що відповідають вимогам безпеки і гігієни, на
справедливу зарплату і рівну винагороду за працю рівної цінності без
будь-якої різниці (ст. 8 п. а).
Дозвіл на працевлаштування не вимагається від іноземців, які мають
свідоцтво на проживання в Україні; які мають статус біженців згідно із
законом України “Про статус біженців”, для керівників спільних
підприємств і іноземних суб’єктів підприємницької діяль¬ності, що діють
на території України; представників іноземного морського (річного) флоту
і іноземних авіаліній, які обслуговують їх на території України,
співробітників іноземних засобів масової інформації, акредитованих для
роботи в Україні; артистам і праців¬никам мистецтва для роботи в Україні
за спеціальністю; співро-бітникам аварійно-рятівних служб для виконання
термінових робіт.
Іноземці обкладаються податками і зборами згідно із законо¬давством
України і міжнародними договорами України, мають право на захист своїх
особистих, майнових та інших прав.
В Україні діє дозвільний порядок в’їзду в Україну і виїзду з України;
законодавством встановлюється перелік обставин, які є підставами для
відмови у наданні в’їздних та виїздних віз.
Нарівні з іноземцями законодавство України (Конституція і закон “Про
правовий статус іноземців”) захищає і права осіб без громадянства, що не
належать до громадянства будь-якої держави. Апатриди є особами, що
позбавлені громадянства за власним бажанням або за рішенням компетентних
державних органів і не набули громадянства іншої держави. Згідно з
Конституцією України іноземцям та особам без громадянства може
надаватися притулок у порядку, встановленому законом.
Право притулку — надання державою можливості в’їзду на її територію і
перебування там особам, які на батьківщині або в державі постійного
місця проживання переслідуються за політичну, наукову або релігійну
діяльність, визначає держава за своїми законами. Ст. 14 “Загальної
декларації прав людини” так формулює право притулку: ” 1. Кожна людина
має право шукати притулок від переслідувань в інших країнах і
користуватися цим притулком. 2. Це право не може бути застосоване у
випадку переслідування, яке насправді викликане вчиненням неполітичного
злочину чабо діяння, що суперечить цілям і принципам ООН”.
Конституції деяких зарубіжних держав по-різному трактують підстави
надання притулку. Згідно із Конституцією Італії (ст. 10) право притулку
надається іноземцю, який в своїй країні “позбав¬лений можливості дійсно
користуватися демократичними свобо-
28
дами, які гарантовані Конституцією Італії”. Ст. 16 Основного Закону
Німеччини визначає право притулку в такій формулі: “Особи, які
переслідуються за політичними мотивами, користуються правом притулку”.
Не важко встановити відмінність визначень: згідно із Конститу¬цією
Італії право притулку надається особі, яка не може в своїй країні
користуватися тим мінімумом прав і свобод, які передбачає Конституція
Італії; Основний закон ФРН надає право притулку особам, які
переслідуються за політичними мотивами. Таким чином, згідно із німецьким
Основним законом не може претендувати на право притулку той, хто покинув
свою батьківщину в зв’язку з несприятливими економічними, політичними чи
соціальними умо¬вами. Навіть труднощі і небезпека громадянської або
міждержавної війни, яких зазнає все населення країни, не вважаються
переслі-дуванням. “Переслідування” в значенні основи надання права
притулку, визначається не з точки зору порівняння з правопорядком ФРН,
як в Конституції Італії, а з точки зору оцінки політичного режиму
іноземної держави як репресивного.
У відповідності з практикою більшості сучасних держав термін “особа, яка
політично переслідується”, стикується з поняттям “біженець”. Відповідно
до статті 1 а Женевської конвенції щодо біженців, ст. 1 закону України
“Про біженців” захистом у формі права притулку користується той
іноземець, який внаслідок об¬грунтованих побоювань стати жертвою
переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії,
громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних
переконань, вимушений залишити територію держави, громадянином якої він
є (або тери¬торію країни свого постійного проживання), і не може або не
бажає користуватися захистом цієї держави, внаслідок зазначених
побою¬вань та у визначеному законодавством порядку прийнято рішення про
надання йому статусу біженця.
Питання про надання і позбавлення статусу біженця вирішують у межах
своєї компетенції органи міграційної служби Міністерства України у
справах національностей та міграції в Республіці Крим, областях, містах
Києві та Севастополі.
Закон України “Про біженців” (24.12.1993) захищає права не лише осіб,
які отримали статус біженців, але і тих, хто подав до компетентних
органів прохання (заяву) про надання цього статусу, оскільки рішення
компетентних органів про надання статусу біжен¬ця особа отримує “не
пізніше одного місяца з дня подачі заяви” (ст. 10).
29
У цей строк особі гарантуються права на:
1) тимчасове працевлаштування чи навчання;
2) медичну допомогу та соціально-побутові послуги;
3) користування житлом, наданим у пункті тимчасового розмі¬
щення до вирішення питання про надання статусу біженця, але на
строк не більше 3-х місяців;
4) вільне сповідування своєї релігії та ін.
Набувши статусу біженця, особа набуває широкого комплексу прав і свобод:
вибір місця тимчасового проживання із запропоно¬ваного міграційною
службою переліку населених пунктів України і пересування на території
України за умов дотримання правил, встановлених для іноземців; праця за
наймом або право на підпри¬ємницьку діяльність; придбання у власність
майна за умов, передба¬чених законами України для іноземців; охорони
здоров’я та відпочи¬нок у порядку, передбаченому законодавством для
громадян України та ін.
Біженці зобов’язані дотримуватися Конституції та законів Ук¬раїни,
виконувати рішення та розпорядження органів державної виконавчої влади,
регіонального та місцевого самоврядування, вико¬нувати законні вимоги
державних органів і службових осіб.
Біженець згідно із нашим законодавством не може бути висла¬ний або
примусово повернутий до країни, де ще існують умови, на підставі яких
він набув статусу біженця.
Таким чином, Конституція України 1996 р. не тільки закріпила головні
засади зовнішньополітичної діяльності держави, а й від¬криває додаткові
можливості для утвердження авторитету України на міжнародній арені.
ЗМІСТ
Вступ З
1. Міжнародні договори України 5
2. Співвідношення норм міжнародного і національного права 12
3. Міжнародно-правовий механізм гарантування прав людини …. 15
4. Конституція України і правовий статус іноземців 24
НАУКОВО-ПОПУЛЯРНЕ ВИДАННЯ Бібліотечка «Нова Конституція України»
СЕМЕНОВ Володимир Сергійович ПРАГНЮК Олеся Яківна
МІЖНАРОДНО-ПРАВОВІ
АСПЕКТИ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ
Художній редактор О. Ю. Гаркавенко
Технічний редактор М. С. Чабан
Коректор Л. Д. Прокопенко
Підп. до друку 12.06.97. Формат 60×84/16. Папір офс. Друк офс.
Гарнітура «Тайме». Ум. друк. арк. 1,86. Обл.-вид. арк. 1,9. Тираж 5000
пр.
Зам. 7-213.
Видавництво «Ін Юре»
Свідоцтво № 24385080. 11.10.96 р.
м. Київ, вул. Терещенківська, 4, тел. 224-69-72
Оригінал-макет підготовлено видавництвом «Логос» м. Київ, вул. Б.
Хмельницького, 19
Віддруковано в ВАТ «КДНК» м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 19
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
