Бирюков П.Н. 2003 – Международно-правовые чтения. Вып. 1
Содержание
HYPERLINK “001.htm” Предисловие
HYPERLINK “004.htm” Международно-правовые аспекты организации и
деятельности Боснии и Герцеговины
HYPERLINK “005.htm” О понятии «законность» в международно-правовых
актах
HYPERLINK “006.htm” Формы непосредственной демократии:
международно-правовое и внутригосударственное регулирование
HYPERLINK “007.htm” Конституционные и международно-правовые стандарты
социальной политики государства (Россия и зарубежные страны)
HYPERLINK “008.htm” Проблемы ограничения основных прав граждан
делегированным законодательство
HYPERLINK “009.htm” Взаимодействие органов публичной власти в
Российской Федерации
HYPERLINK “010.htm” Правовое регулирование международных и
внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации
HYPERLINK “011.htm” К вопросу о коллизиях в правовой системе
Российской Федерации
HYPERLINK “012.htm” Контроль мот за применением международных норм о
свободе объединения
HYPERLINK “013.htm” Практика европейского суда по правам человека и
ее влияние на российскую правовую систему
HYPERLINK “014.htm” Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики
Польша)
HYPERLINK “015.htm” Некоторые аспекты формирования децентрализации
публичного управления (зарубежный опыт)
HYPERLINK “016.htm” Проблемы смертной казни в международном праве
HYPERLINK “017.htm” Проблемы международного сотрудничества в области
борьбы с организованной преступностью
HYPERLINK “018.htm” Борьба с коррупцией в “международном уголовном
праве”
HYPERLINK “019.htm” О следственной практике по делам о преступлениях
иностранцев (на примере Курской области)
HYPERLINK “020.htm” Международно-правовые и внутригосударственные
аспекты упрощенного правосудия
HYPERLINK “021.htm” Мировой судья в дореволюционной России
HYPERLINK “022.htm” К вопросу о необходимости учебного курса
“международные правоохранительные организации”
HYPERLINK “023.htm” Защита информации в Европоле
HYPERLINK “024.htm” Международные правовые нормы в сфере защиты
персональных данных
HYPERLINK “025.htm” Международно–правовые аспекты информационного
обеспечения иностранных инвестиций в Российской Федерации
HYPERLINK “026.htm” К вопросу о международном гражданском
процессуальном праве
HYPERLINK “027.htm” Судебный залог и исполнение решений в отношении
судебных расходов: международно-правовое и внутригосударственное
регулирование
HYPERLINK “028.htm” Арбитражная практика разрешения налоговых споров
в России с участием иностранных юридических лиц
Предисловие
В последнее время на юридическом факультете Воронежского
государственного университета активно развивается международно-правовое
направление: открыта международно-правовая специализация, осуществляется
подготовка научных кадров по специальности 12.00.10 – Международное
право. Европейское право. Большую помощь оказывает в этом
научно-методический семинар при кафедре конституционного и
международного права Воронежского государственного университета,
получивший название «Международно-правовые чтения».
В настоящий сборник включены статьи и тезисы докладов преподавателей,
аспирантов, соискателей и студентов юридического факультета Воронежского
государственного университета и других вузов, в частности Уральской
государственной юридической академии. Общая тематика сборника –
международное и европейское право – отнюдь не означает, что не уделяется
никакого внимания внутригосударственным аспектам. Напротив, для
большинства статей характерно использование метода сравнительного
правоведения. Кроме того, многие вопросы исследуются в историческом
контексте, что позволяет проследить тенденции международно-правового
регулирования.
Следующий выпуск «Международно-правовых чтений» выйдет в октябре 2003 г.
к юбилею юридического факультета ВГУ. Приглашаем к сотрудничеству.
П.Н. Бирюков
Е.А. Аношкина
студентка 5 курса ВГУ
Международно-правовые аспекты организации и деятельности Боснии и
Герцеговины
Специфика конституционного устройства Боснии и Герцеговины состоят в
необычном сочетании национальных властных структур с институциональными
механизмами, созданными международным сообществом. Эта система возникла
как результат Дейтонского мирного соглашения, подписанного после
длившейся почти четыре года войны. Однако днем создания государства
Босния и Герцеговина считается 15 октября 1991 года, когда Парламент
Республики Боснии и Герцеговины, опасаясь, что ее территория окажется
поделенной между Югославией и Хорватией, формально объявил о
независимости Боснии и Герцеговины. Новое государство получило
международное признание после того, как это решение было одобрено на
общенациональном референдуме, проведенном 29 февраля 1992 года по
требованию мирового сообщества.
В результате переговоров в Дэйтоне в 1995 г. было подписано Генеральное
рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине (ГРСМ), после чего
Конституция Боснии и Герцеговины, являющаяся четвертым из одиннадцати
Приложений к данному Соглашению, 14 декабря 1995 года вступила в силу.
Конституция вернула стране прежнее название – Босния и Герцеговина – и
закрепила федеративный принцип как основу государства, состоящего из
двух субъектов: Федерации Боснии и Герцеговины с преимущественно
хорватско-мусульманским населением, которой принадлежит 51% территории
страны и занимающей 49% территории Сербской Республики, где преобладает
сербское население. Власть в стране принадлежит центральному
правительству, полномочия которого ограничены.
В соответствии с Дейтонской Конституцией создается двухпалатная
Парламентская ассамблея (ст. IV), вводится институт Президиума (ст.
V),Совет Министров (ст. V.4), Постоянный комитет по военным вопросам
(ст. V.5), Конституционный Суд (ст. VI) и Центральный банк (ст. VII). В
состав этих органов входят представители от каждого субъекта.
Помимо четкого соотношения национального представительства и права
вето, эта система направлена на обеспечение устойчивой власти,
поделенной между тремя, как их называют, “основными национальностями”.
Однако в основе всей системы власти в Федерации – численное
превосходство двух “основных” групп населения: боснийцев (мусульман) и
хорватов по сравнению с сербами, которые называются “другими
национальностями” и которым отводится второстепенный политический
статус. Возникает вопрос: чем же важна Босния, что для поддержания её
дееспособности как государства нужны такие огромные усилия? Не легче ли
разделить её на части?
В основе системы государственности Боснии и Герцеговины лежат три
принципа: передача почти всей полноты власти внутри страны созданным по
национальному признаку субъектам; чёткое соотношение национального
представительства трёх “основных” народов (мусульмане, хорваты, сербы)
во всех центральных органах и их право на вето; закреплённое в
Конституции временное участие представителей международного сообщества в
работе основных секторов государственного управления.
В соответствии с Приложением 6 к ГРСМ создается Комиссия по правам
человека в Боснии и Герцеговине. В ее состав входят: омбудсман, не
являющийся гражданином Боснии и Герцеговины, и Палата по правам
человека, большинство членов которой также иностранцы. Омбудсмана
назначает ОБСЕ, а членов Палаты по правам человека – Комитет министров
Совета Европы. Палата по правам человека схожа с Европейским судом по
правам человека в Страсбурге и является высшим судебным органом по
делам, затрагивающим права человека.
Согласно Приложению 7 создается Комиссия по правам на недвижимость,
большинство членов которой также являются иностранцами. В задачи
Комиссии входит рассмотрение заявлений перемещенных лиц и беженцев о
возвращении принадлежавшего им ранее жилья. На основании Приложения 8
под председательством ЮНЕСКО создается Комиссия по охране национальных
памятников.
Дейтонское мирное соглашение содержит много противоречий. Главное из них
– между основной целью Дейтона (сохранением единого боснийского
государства при гегемонии мусульманской общины) и средствами ее
достижения (разделение бывших враждующих сторон). Поставив целью
сохранить государственное единство Боснии и Герцеговины, соглашение дало
мощный толчок дальнейшему ее этническому расслоению, причем не на две
(Мусульмано-Хорватскую Федерацию и Республику Сербскую), а на три части.
Мирный план обязал стороны, в памяти которых еще свежи картины войны,
интегрироваться в рамках единого государства. В результате этого
противоречия за внешне благополучным фасадом единого государства идет
размежевание по этническим границам.
Еще одно противоречие заложено в Конституции Боснии и Герцеговины – это
полная неясность статуса государства. Конституция не дает ответа, что
подразумевается под неопределенным словом – “образования” (МХФ и PC).
Нечетко раскрыты в документах и различные отношения между этими
“образованиями”. Причины такой неопределенности в том, что Конституция
Боснии и Герцеговины является не актом внутригосударственного
законодательного процесса, а продуктом международной договоренности
иностранных государств. При этом текст Соглашения мусульмане, хорваты и
сербы не могли обсуждать; они были обязаны принять его как окончательное
решение.
Таким образом, на сегодняшний день ни одна из конфликтующих сторон,
подписав Дейтонское соглашение, не добилась той цели, ради которой
вступала на путь войны – самоопределения. Мусульмане лишились надежды на
осуществление их мечты – превращения Боснии в унитарное исламское
государство. Сербы утратили возможность получить независимость в
границах их исконных земель в Боснии и даже потеряли часть этих земель.
Территориальные решения Дейтона вообще не удовлетворяют ни одну из
сторон. Удерживает бывших противников в одном государстве только НАТО.
Обеспечить жизнеспособность Боснии без силовой поддержки сейчас
невозможно. Очевидно то, что операция НАТО, рассчитанная на год,
затянулась уже на пять. По оценкам специалистов, она продлится не менее
25 лет, а договоры аренды на землю заключаются представителями НАТО и
международными организациями в Боснии и Герцеговине на 50 лет.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Маковик Р. Некоторые юридические аспекты участия миротворческих сил в
разрешении межнациональных конфликтах в Европе. // Международное
публичное и частное право. 2001 . № 1 С. 34 – 38.
2. Лещиловская И.И. Исторические корни югославского конфликта// Вопросы
истории. 1994. № 5. С. 40 – 55.
3. Мартынова М.Ю. Босния жива, но нежизнеспособна. // Балканский кризис:
народы и политика. М., 1998. С. 247.
4. Козин В. Косово на распутье. // Международная жизнь.2002 . № 2. С. 74
– 83.
Б. А. Черняк
преподаватель ВГУ
О понятии «законность» в международно-правовых актах
Понятие «законность» широко используется в международном праве. Оно
закреплено как в международных договорах, так и в актах органов
международных организаций. При этом принцип неуклонного и точного
соблюдения законности рассматривается и как неотъемлемое условие
деятельности международных органов и организаций, и как стандарт
национального законодательства, и как норма, предоставляющая права и
возлагающая соответствующие обязанности на субъектов правоотношений.
К актам первой группу можно отнести, в частности, Решение Совета глав
правительств СНГ «О Положении о Бюро по координации борьбы с
организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на
территории государств – участников СНГ» от 9 октября 1997 г. Оно
провозглашает законность в качестве одного из основных принципов
деятельности Бюро. Другой пример. Устав ООН по вопросам образования,
науки и культуры 1945 г. ставит задачей Организации содействовать
укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в
области образования, науки и культуры в интересах обеспечения законности
и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе ООН.
Норма аналогичного характера содержится и в Меморандуме о взаимодействии
Российской Федерации и ООН по вопросам образования, науки и культуры
(ЮНЕСКО) от 25 июня 1993 г.
Согласно Решению № 6км/6км коллегий МВД Республики Беларусь и МВД РФ и о
мерах по укреплению взаимодействия Министерств внутренних дел государств
– участников Союза Белоруссии и России от 30 сентября 1997 г.,
организация взаимодействия строится в строгом соответствии с принципами
законности и неукоснительного исполнения обязательств, вытекающих из
международных договоров, участниками которых являются Беларусь и Россия.
В числе актов второй группы можно назвать Европейскую хартию местного
самоуправления 1985 г. согласно которой любой административный контроль
за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен
преследовать лишь цели обеспечения соблюдения законности и
конституционных принципов.
Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.
провозгласила, что соблюдение международных стандартов в области прав
человека всеми государствами – участниками Содружества, развитие и
поощрение уважения к правам человека и основным свободам для всех, без
различия расы, пола, языка, политических убеждений, религии и
социального происхождения содействуют углублению демократических
преобразований, экономическому и социальному росту, укреплению
законности и правопорядка, этим самым определив законность как одну из
целей деятельности Содружества.
Акты третьей группы наиболее многочисленны и охватывают широкий круг
общественных отношений. Так, в соответствии с Международным Пактом о
гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. каждому, кто
лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит
право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог
безотлагательно вынести постановление относительно законности его
задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание
незаконно. Сходные положения закреплены в Протоколе к Конвенции ООН
против транснациональной организованной преступности 2000 г и Протокол о
предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми, и наказании за нее 2000 г.
Решение Совета глав правительств СНГ о концепции информационной
безопасности государств – участников СНГ в военной сфере от 4 июня 1999
г. устанавливает, что деятельность по правовому обеспечению
информационной безопасности должна строиться на основе принципов
законности. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в
частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), от 30 октября 2000
г. устанавливают принцип деятельности банков: банк будет стремиться
иметь дело только с теми клиентами, проверка источника благосостояния и
средств которых подтвердит их законность.
Таким образом, принцип законности имеет и международно-правовое, и
внутригосударственное содержание.
А. В. Мостовец
Студент 2 курса ВГУ
Формы непосредственной демократии: международно-правовое и
внутригосударственное регулирование
Тенденция построения государств по демократическим принципам
окончательно оформился лишь к XX веку, что выразилось в принятии
соответствующих нормативных актов, сначала на уровне отдельных
государств, а затем и на международном уровне. Так, например, Всеобщая
декларация прав человека 1948 г. в статье 21 устанавливает положение о
том, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении
своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных
представителей», а также то, что «воля народа должна быть основой воли
правительства», гарантируя каждому гражданину возможность личного (либо
через представителей) участия в управлении делами государства, что
является основополагающим признаком демократии.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.,
гарантируя обеспечение и уважение прав и свобод человека без какого бы
то ни было различия, внес существенный вклад в формирование
демократического общества.
В Резолюции Европейского парламента 1989 г. «Декларация основных прав и
свобод» также закреплен принцип демократии – «вся публичная власть
исходит от народа», дополняемый положением о непременном господстве
права, что является немаловажным, ведь только в демократическом
государстве, основанном на принципе господства права, народ может в
полной мере реализовывать свою волю.
В зависимости от решаемых вопросов, а также от особенностей
государственного устройства конкретной страны свою волю народ может
выражать различными способами: как непосредственно путем прямого
народовластия, так и через представительные органы.
Выделяют следующие формы непосредственной демократии: выборы,
референдум, народная законодательная инициатива, отзыв выборных лиц,
петиции.
Выборы, предусмотренные еще в самых первых конституциях, в настоящее
время стали привычной практикой для основной массы демократических
государств. В большинстве стран выборы закреплены на самом высоком –
конституционном уровне: в одних конституциях тезисно, декларативно
(Конституция Российской Федерации 1993 г., Союзная Конституция
Швейцарской Конфедерации 1999 г.), в других подробно, с указанием
основных положений процедуры проведения выборов (Основной закон ФРГ 1949
г., Конституция Испании 1978 г.).
Референдум, несмотря на его безусловную значимость для осуществления
непосредственной демократии, применяется не повсеместно. Так, в
Великобритании, в связи с принятой концепцией верховенства парламента
долгое время вообще отвергался институт референдума. Впервые в истории
страны он был проведен только в 1975 году. Для России концепция
верховенства парламента исторически оказалась неприемлема, поэтому
парламент (Боярская Дума, Совет, Дума и т. д.) играл в нашей стране
скорее совещательную роль. В последнее же время идея всенародного
голосования оказалась для России довольно привлекательной, что нашло
свое выражение в достаточно подробном урегулировании референдума в
законодательстве: Конституция РФ 1993 г., ФКЗ «О референдуме в РФ» 1995
г. (с изменениями), ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., а также
законы субъектов федерации.
Отзыв избирателями народных представителей как форма непосредственной
демократии мало востребована в современной российской действительности,
но достаточно широко распространена в зарубежных странах. Вообще отзыв
выборных лиц – организация государственно-властного волеизъявления
народа по поводу досрочного, носящего характер санкции, прекращения
представительного мандата парламентария или выборного единоличного
органа. От характера мандата зависит, чьи интересы должен выражать
парламентарий – своих избирателей или всей нации. В связи с этим в
теории и практике конституционного права выделяют императивный и
свободный мандат. Императивный мандат заключается в праве избирателей
давать депутатам обязательные для последних наказы и досрочно отзывать
своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо.
Принцип свободного мандата основан на том, что парламенты и все их члены
являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им
обязательные наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью,
которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях
следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы.
Применяется институт отзыва в различных странах по-разному.
В некоторых демократических странах институт отзыва вообще отсутствует;
считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих
выборах. К тому же, если выборы производятся по партийным спискам
кандидатов, когда избирательные округа очень велики, отзыв затруднен и
технически, и финансово.
В Японии, в некоторых штатах США, а также в ряде других стран по
указанным причинам институт отзыва действует преимущественно на местном
уровне. Например, в США отзыв выборных должностных лиц впервые был
применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым,
включившим этот институт в свою Конституцию в 1906 году. В настоящее
время отзыв выборных и должностных лиц предусмотрен в законодательстве:
почти 15 штатов, федерального округа Колумбия и некоторых основных
территорий.
Положение о том, что «нерадивого» депутата можно «просто» не избрать на
следующих выборах лишено смысла. Почему избиратели должны терпеть на
посту народного представителя лицо, которое не исполняет возложенные на
него функции представителя народа (части народа), не выполняет волю
граждан, которые избрали его в Парламент страны, платят налоги для его
содержания? Не проще ли «просто» лишить его полномочий за проступок? В
этой связи очень импонирует Китайская Народная Республика. В КНР для
депутатов любых представительных органов введен императивный мандат:
если они нарушают законы, дисциплину, пренебрегают своими депутатскими
обязанностями, то могут быть досрочно отозваны избравшими их лицами или
органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым
голосованием, отзыв производят избиратели путем специального
голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем
проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки
избирателей.
В Российской Федерации практика применения института отзыва выборных лиц
довольно противоречива. Это вызвано тем, что в современной России на
федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, а на уровне
субъектов федерации, органов местного самоуправления встречается
императивный мандат и, соответственно, институт отзыва. На федеральном
уровне отсутствует закон, который регулировал бы институт отзыва и,
соответственно, в субъектах принимаются свои, иногда не совсем
качественные законы по данному вопросу. В результате Конституционный Суд
РФ принял постановление по запросу Судебной коллегии по гражданским
делам Верховного Суда РФ (проверялась конституционность Закона
Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата
Московской областной Думы»). Конституционный Суд РФ пришел к выводу о
том, что указанный закон соответствует Конституции России и сохраняет
свое действие вплоть до принятия федерального закона по данному вопросу.
Анализ законодательства субъектов федерации, регламентирующего этот
институт, позволяет судить о различном подходе законодателей субъектов
федерации к данному вопросу. Так, разночтения наблюдаются в основаниях
отзыва: Закон Тверской области «О порядке отзыва депутата
Законодательного собрания Тверской области» предусматривает только два
основания для отзыва депутата (неоднократные его нарушения и действия,
недостойные высокого звания депутата); Закон Псковской области «О
порядке отзыва Псковского Областного собрания депутатов» вообще не
устанавливает оснований для отзыва депутата. Самыми «продвинутыми» в
этом плане оказались самарские законодатели: положение о порядке отзыва
депутатов Самарской городской Думы и выборных должностных лиц городского
самоуправления закрепляет целых шесть оснований для отзыва и
характеризуется достаточно полными определениями возможных нарушений со
стороны депутата. Разночтения также встречаются при определении
количества (%) подписей при инициировании отзыва; при определении
субъектов инициативы отзыва, а также ряд иных.
Для устранения указанных недостатков необходимо принять Федеральный
закон «Об отзыве выборных лиц». В этом законе в целях унификации
законодательства необходимо предусмотреть единые основания отзыва
выборных лиц, (для пресечения попыток включения в закон необоснованных,
нерациональных оснований отзыва, которые могут послужить средством
неправомерного воздействия на народных представителей). В законе также
необходимо указать единый перечень субъектов инициативы отзыва. Таким
образом, с одной стороны, депутат или иное выборное лицо в полной мере
почувствует всю тяжесть ответственности за принимаемые им решения, ибо
его выборная должность – это не только многочисленные права, обширные
льготы и привилегии, но и тяжелейшая ответственность перед избирателями,
народом. А с другой стороны, поможет защитить выборных лиц от
необдуманных, нерациональных действий со стороны различных органов
власти.
Следующая форма непосредственной демократии – народная правотворческая
инициатива. Как институт права граждан на обращения в государственные
органы она имеет многолетнюю историю развития. Содержанием
конституционно-правового института народной инициативы является
совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок
осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном
законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом
государственной власти или местного самоуправления в пределах
установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего
Конституции и законам, или решения им в иной форме общественно значимого
вопроса, содержащегося в предложениях граждан.
Впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии.
Согласно ст. 121 Конституции Швейцарской Конфедерации 1974 года
«народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 тысячами
швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или
изменении определенных статей действующей Конституции».
В настоящее время данный институт довольно широко распространен в
демократическом мире, в частности он предусмотрен конституциями и
законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в
Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном –
применяется в США. Не применяется он в тех странах, где господствует
концепция верховенства парламента (Великобритания), а также во многих
мусульманских странах.
Народная правотворческая инициатива детально регламентируется в
законодательстве ряда иностранных государств, чего нельзя сказать о
Российской Федерации. В Конституции РФ есть лишь положения статей 32 и
33, гарантирующих гражданам РФ право на участие в управлении делами
государства, а также на обращение в государственные органы и органы
местного самоуправления. На федеральном уровне отсутствует Федеральный
закон, регулирующий народную правотворческую инициативу и, как следствие
этого, наличие в субъектах РФ разноречивых законов по данному вопросу.
Такое разнообразие нормативного материала в этой сфере приводит к
существенным ограничениям прав граждан. Взять, например, регулирование
количества подписей в поддержку инициативы: в Уставе (Основном законе)
Алтайского края закреплена цифра в 300 подписей, а в Законе Воронежской
области от 28 декабря 1994 года «О местном самоуправлении в Воронежской
области» эта цифра вырастает уже до 15 % от числа избирателей области,
что приводит не только к проблематичности осуществления права
законодательной инициативы, но, практически, к невозможности его
осуществления.
Таким образом, изучив практику зарубежных стран в этой сфере необходимо
принять Федеральный закон, в котором будет установлен довольно низкий
процент сбора подписей в поддержку инициативы, что позволит гражданам
осуществлять это право более свободно.
Последняя форма непосредственной демократии – петиции. Петиция – это
разновидность коллективного обращения граждан в органы государственной
власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения
общественных реформ или изменения действующего законодательства. Редкий
для России институт непосредственной демократии, в зарубежных странах
начал применяться достаточно давно. Американская конвенция «О правах
человека» от 22 ноября 1969 года устанавливает, что «что любое лицо или
группа лиц, или любая неправительственная организация, законно
признанная в одном или более государстве-члене Организации, могут
подавать петиции в Комиссию, содержащие обвинения или жалобы о нарушении
настоящей Конвенции государством-членом». Также Конвенция устанавливает
требования, предъявляемые к петиции. Право петиций установила и
Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.,
гарантирующая в статье 34 право на коллективные обращения.
В России кроме общего положения статьи 33 Конституции РФ о праве граждан
на коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления федеральных законодательных актов нет. Однако, в
некоторых субъектах этот вопрос проработан. Например, в Алтайском крае
принят Закон Алтайского края “О петициях жителей Алтайского края”,
довольно подробно регулирующий порядок подачи петиций, но только в
рамках указанного субъекта РФ. В связи с тем, что данный закон действует
только в пределах одного Алтайского края, жители большинства других
субъектов, в которых не принят соответствующий закон не могут
реализовывать свое право на подачу петиций. Следовательно, нужен
Федеральный закон, регулирующий данный вопрос на всей территории
Российской Федерации.
Н. В. Бутусова
к.ю.н., доцент ВГУ
Конституционные и международно-правовые стандарты социальной политики
государства (Россия и зарубежные страны)
Возникнув в связи с необходимостью смягчения социального неравенства и
иных негативных последствий рынка, социальная политика претерпела
существенную эволюцию от узкой трактовки до широкого ее понимания как
совокупности мер по воздействию государства на всю систему социальных
отношений или так называемую «социальную сферу», которая охватывает
почти все составные элементы, институты, отношения гражданского
общества. В первую очередь речь идет о системах образования,
здравоохранения, сферах науки, культуры, жилищного хозяйства, системе
социальной помощи неимущим, системе страхования на случай болезни,
инвалидности, безработицы и т.д.
Современное «государство благосостояния» или «социальное государство» –
это «комплекс институтов, отношений, ценностей и норм», которые
представляют собой «центральную составляющую социальной инфраструктуры
современной социально-экономической системы». Общим для всех
национальных вариантов государства благосостояния или социального
государства является то, что здесь рыночное начало в экономике дополнено
социальным началом в иных сферах. Главная цель такого государства
«усматривается в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы,
социальной защищенности и справедливости». Основными принципами
социального государства являются справедливость, достоинство человека,
ответственность, преодоление формально-юридического равенства с целью
устранения резких расхождений в материальном положении индивидов.
Такой облик современного государства в значительной мере сформирован
под воздействием демократических конституций и норм международного
права. Решающая роль здесь принадлежит ООН и другим международных
организациям.
Положения современных демократических конституций о социальных правах
человека и гражданина и об обязанностях государств в социальной сфере
также вырабатывались под влиянием международно-правовых норм. Вместе с
тем, осуществлялось и обратное воздействие: международно-правовые акты
воспринимали прогрессивные нормы той или иной конституции. Немалую роль
в этом процессе сыграли и советские конституции, (к сожалению, в
постсоветский период преобладает их односторонняя характеристика лишь
как авторитарных конституций, что едва ли справедливо). Не без влияния
успехов Советского государства в развитии социальной сферы и Конституции
СССР 1936 г., впервые в мире закрепившей систему социально-экономических
прав граждан, уже в 40-е годы в большинстве западных стран приходит
понимание необходимости коренных изменений в социальной политике,
направленных на развитие системы социальных гарантий населения,
способных обеспечивать достаточно высокий жизненный уровень всем
гражданам.
Эти процессы еще до создания ООН получили отражение и в
международно-правовых документах. Так, Атлантическая хартия 1941 г.
указывает на необходимость сотрудничества между странами для достижения
более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и
социального обеспечения. Филадельфийская Декларация 1944 г.
сформулировала требования необходимой деятельности государства по
обеспечению полной занятости, введению минимума зарплаты, улучшению
условий жизни населения, а также принятию мировых программ социального
обеспечения и распространения их на всех нуждающихся в них.
В современных международных документах, также ощущается влияние
Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.) В частности, в
Хартии ЕС об основных социальных правах трудящихся 1989 г. ( п. 4) и
Декларации основных прав и свобод (ст. 12) говорится о праве свободно
выбирать профессию и место работы, о праве трудиться в соответствии со
своей специальностью. Упомянутые советские Конституции (ст. 40)
закрепляли право на выбор профессии, рода занятий и работы в
соответствии с призванием, способностям, профессиональной подготовкой,
образованием и т. д.
Документы, принятые мировым сообществом, ориентируют все государства на
последовательное упорядочение общественных отношений на принципах
гуманизма, выполнения комплекса социально-защитных функций, создании
условий для всестороннего развития и самореализации личности.
Международные документы предусматривают право на труд, на объединение в
профессиональные союзы, право на отдых и досуг, на достойный человека
жизненный уровень, на образование, социальное обеспечение и социальное
страхование и другие права. Социально-экономические и культурные права
человека и гражданина и обязанности государств по их обеспечению
получили закрепление, прежде всего, в важнейших международно-правовых
актах (Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об
экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Хартии об
экономических обязанностях государств 1974 г., Всеобщей Декларации о
ликвидации голода и недоедания 1974 г., Заключительном акте Совещания по
Безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Декларации о правах
инвалидов 1975 г., Конвенции об охране материнства 1952 г., Декларации
прав ребенка 1959 г, Конвенция о правах ребенка 1989 г., Хартии
Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г., а также
Конвенциях и рекомендациях МОТ). Многие из названных актов либо
обязательны для России, либо содержат рекомендации, которые следует
учитывать нашему государству при определении своей социальной политики.
Для России, стремящимся к сотрудничеству с Европейским Союзом,
несомненный интерес представляют и действующие в ЕС документы,
закрепляющие единые для этих государств стандарты в области социальных
прав. Из документов ЕС особое значение имеет Хартия Сообщества об
основных социальных правах трудящихся 1989 г. и «Декларация основных
прав и свобод». Хартия закрепляет основные социальные права трудящихся и
обязанности и ответственность государств-членов Сообщества за
обеспечение гарантий прав, зафиксированных в Хартии, и проведение
социальных мероприятий, необходимых для плавного функционирования
внутреннего рынка как части стратегии экономического и социального
единства. К числу основных социальных прав трудящихся Хартия относит:
право на труд по своей специальности и справедливое вознаграждения, т.е.
зарплату, достаточную для того, чтобы они могли обеспечивать приличный
жизненный уровень; право на улучшение условий жизни и труда; право на
достаточную социальную защиту со стороны предприятия , на котором он
работает и пользуется социальными благами (лица, не сумевшие вступить в
рынок труда и не имеющие средств к существованию, должны получать
социальную помощь); право на свободу объединений и заключение
коллективных договоров; право на профессиональную подготовку; право на
равное отношение к мужчине и женщине, предполагающее равенство
гарантируемых возможностей в связи с доступом к наемному труду,
вознаграждением, условиями труда, социальной защите, образованию
профессиональному обучению и осуществлению карьеры; право на информацию,
консультирование и участие трудящихся ,прежде всего, в связи с
реорганизациями, технологическими изменениями, которые могут влиять на
занятость и т.д.; право на охрану здоровья и безопасности на
производстве; право на защиту детей и подростков (минимальный возраст
приема на работу не может быть ниже 15 лет); право людей пожилого
возраста при уходе на пенсию, иметь средства, обеспечивающие им
достаточный уровень жизни, а также на специальную медицинскую и
социальную помощь в соответствии с их потребностями; право лиц,
потерявших трудоспособность, независимо от причины и характера их
инвалидности, на заботу об их профессиональном обучении, удобствах,
передвижении, транспортных средствах и жилищных условиях.
Резолюция Европейского парламента от 12 апреля 1989г. «Декларация
основных прав и свобод» предусматривает ряд социально-экономических прав
: право собственности (ст. 9); право на правовую ,экономическую,
социальную защиту семьи (ст. 7); на свободу выбора профессии, надлежащее
профессиональное обучение в соответствии со своими способностями, на
справедливые условия труда, означающие уровень вознаграждения, который
дает возможность вести достойную жизнь; право на коллективные социальные
права, включая право на забастовку; право на социальное обеспечение
обладает достаточными средствами право на образование; право на
сохранение, защиту и улучшение качества окружающей среды и др. права.
В соответствии с международно-правовыми нормами идеи и сам принцип
социального государства получил закрепление в современных конституциях
демократических государств. В качестве социального характеризуют
государство конституции Германии, Франции, Испании и других западных
государств.
На конституционном уровне система гарантированных
социально-экономических прав граждан была впервые закреплена в советской
Конституции 1936 г. (ст. 118 – 121). Под воздействием советской
Конституции в преамбулу Конституции Франции 1946 г., действующую и
сейчас как часть консолидированной французской Конституции, был включен
широкий перечень социально-экономических прав. В Конституции Италии,
например, устанавливается, что «публичная и частная экономическая
деятельность может направляться и координироваться в социальных целях»
(ст. 41). Похожие положения содержатся и в португальской (1976 г.),
испанской (1978 г.), бразильской (1988 г.), египетской (1971 г.),
индийской (1949 г.) и других конституциях, принятых еще до краха системы
«авторитарного социализма» и в новейших Конституциях Швейцарии,
Финляндии, Венесуэлы, принятых в 1999 году). В Конституции Швейцарии
есть специальная глава «Социальные цели», а в Конституции Испании глава
«Об основных принципах социальной и экономической политики», где
закрепляются обязанности государства в социальной сфере.
Таким образом, и в зарубежных Конституциях, принятых на рубеже 70-80-х
годов и в новейших конституциях также ощущается влияние Конституции СССР
1977 г. и действовавшей до конца 1993 г. Конституции РСФСР 1978 г. В них
в специальной главе «Социальное развитие и культура» закреплялись
обязанности государства в социальной в социальной сфере и развернутая
система социально-экономических прав и свобод.
В действующей Конституции Российской Федерации существенно сужены
социальные гарантии по сравнению с прежней Конституцией. Тем не менее,
статья 7 , определяя Российское государство как социальное, обязывает
его создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное
развитие человека. Эти положения Конституции соответствуют международным
стандартам в области прав человека; однако им, к сожалению, не
соответствует социальная политика российского государства. Практически
неконтролируемый процесс формирования в нашей стране рыночной экономики
сопровождается утверждением среди значительной части власть имущих
либеральных воззрений и установок, как правило, в наиболее радикальном
их выражении. Самое прискорбное, что подобные взгляды в определенной
степени пронизывают и официальную государственную идеологию. Эти
взгляды, основанные на идеологии крайнего индивидуализма, чужды
российскому менталитету, а их воплощение в государственной политике
губительно для общества. По данным Госкомстата, в целом по стране число
умерших в первой половине 2002 г. превысило в 1,7 раза число родившихся.
Что касается бедных, то их у нас, по европейским стандартам – 95 %, то
есть практически все население страны за вычетом «верхних» 5 процентов.
По международному критерию бедности ниже границы бедности в России
находится более 60% населения. В соответствии с данными Всероссийского
Центра изучения общественного мнения в среднем только один процент
населения имеет доходы, которые позволяют им приобрести все, что они
пожелают, а 21% не хватает даже на элементарные продукты, 41 %
испытывает серьезные затруднения в связи с приобретением необходимой
одежды и т. д.
В этой связи особый интерес представляет ст. 7 Хартии экономических
прав и обязанностей государств 1974 г.: «Каждое государство несет
основную ответственность за содействие экономическому, социальному и
культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство
имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития,
полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление
прогрессивных экономических и социальных реформ, а также обеспечение
полного участия народа в процессе и выгодах развития». Именно с этих
позиций должны оцениваться все проводимые и разрабатываемые реформы в
Российской Федерации.
К примеру, в рамках реформы местного самоуправления, по словам В.В.
Путина, нужно решить сразу несколько задач. В частности, разграничив
предметы ведения и полномочия между центром, субъектами федерации и
местным самоуправлением, нужно освободиться от финансово не обеспеченных
социальных обязательств государства. Государство должно взять на себя
только те обязательства, которые она реально может исполнить, то есть
которые финансово обеспечены. Разумеется, социальная деятельность
государства и объем социальной помощи как ее составной части не может в
два раза превышать консолидированный бюджет страны. Однако, сокращая
объем государственных ассигнований на социальную сферу, как и
устанавливая минимальные социальные гарантии государства нельзя
игнорировать обязательные для России международные стандарты в области
прав человека. Прежде всего, речь идет о Международном пакте об
экономических, социальных и культурных правах, который содержит
обязательные для участвующих государств нормы поведения. Пакт
закрепляется право каждого на получение возможности заработать себе на
жизнь трудом, на благоприятные условия труда, включая вознаграждение,
обеспечивающее как минимум (курсив мой – Н.Б.) всем трудящимся
справедливую зарплату и равное вознаграждение за равный труд равной
ценности без каких-либо различий (ст. 6); право каждого на достаточный
жизненный уровень для него его семьи, включающий достаточное питание,
одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11) и др.
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект
федерального закона «О государственных минимальных социальных
стандартах», который нацелен на установление социальных норм и
нормативов, определяющих минимальный уровень гарантий социальной защиты,
обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека. Что же
представляют собой конкретно минимальные социальные гарантии
государства, например, в области оплаты труда? В соответствии с
законопроектом (ст. 8) в качестве государственных минимальных социальных
стандартов в области оплаты труда федеральным законом устанавливается
минимальный размер оплаты труда и единая тарифная сетка по оплате труда
работников бюджетной сферы. В этой связи следует напомнить, что ныне
уровень минимального размера оплаты труда (МРОТ) составляет 450 руб., а
средний прожиточный минимум по России определен в 1980 руб., то есть
менее четверти от того минимума, который хотя и называется
«прожиточный», но на который реально можно не жить, а лишь выживать! А
ведь в соответствии с данными Госкомстата в ряде отраслей, где заняты
сотни тысяч работающих, средняя зарплата меньше прожиточного минимума.
Вот почему Россия в соответствии с Программой сотрудничества между
Россией Международной организацией труда (МОТ) обязана ратифицировать
Конвенцию № 131 МОТ о минимальной заработной плате для развивающихся
стран, обязывающую государства не допускать подобной ситуации!
Концепцией реформирования системы оплаты труда работников бюджетной
сферы, которыми предполагается ввести отраслевые системы оплаты труда,
уровень государственных гарантий для большинства бюджетников
предусматривается в размере минимальной оплаты неквалифицированного
труда. Размеры тарифных ставок, должностных окладов (ставок заработной
платы) и стимулирующих выплат для учителей, врачей и других работников,
получающих заработную плату не из федерального бюджета, будут
устанавливаться субъектами федерации и муниципальными образованиями в
зависимости от наличия у них финансовых средств. Предполагаемое же
повышение заработной платы в среднем на 33 процента по подсчетам
специалистов не покроет и уровня прогнозируемой инфляции, которая и в
этом году, как и в предыдущем, будет значительно выше показателей,
заложенных в федеральном бюджете.
Не меньшую напряженность в обществе вызывает реформа
жилищно-коммунальной отрасли. Государственная Дума в первом чтении
приняла законопроект, который вносит изменения и дополнения в закон
Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», в
соответствии с которым теперь на местное самоуправление ложится основное
бремя ответственности за финансирование отрасли, и за выравнивание
различий в оплате услуг ЖКХ на различных территориях. При явном дефиците
собственных источников финансирования муниципального бюджета местные
власти будут вынуждены определять минимально низкие ставки заработной
платы учителям и врачам и максимально возможно высокие ставки и тарифы
по оплате жилья и коммунальных услуг.
Таким образом, со всей очевидностью упомянутые реформы подтверждают
неизменность курса на построение либеральной модели социального
государства в России в ее крайнем, радикальном варианте. Нередко можно
встретить утверждения о том, что это американская модель социального
государства. С этим едва ли можно согласиться хотя бы потому, что
восприятие зарубежного опыта возможно только с учетом политических и
социально-экономических условий реализации этого опыта. Что касается
США, то, несмотря на либеральную модель развития социальной сферы, в
этой стране на федеральном уровне реализация социальных программ
поглощает свыше 46 % расходов бюджета, что почти в 2 раза выше доли
оборонных ассигнований. В дополнение к этому на аналогичные цели
выделяется 60 % общего объема бюджетных расходов штатов и местных
органов власти. В среднем, начиная с 80-х –90 –х годов, социальные
расходы США составляют около 1 трлн. долларов в год.
Разумеется, у России, бюджет которой уступает бюджету любого
американского штата или даже крупного города, нет таких возможностей.
Тем более тщательно с учетом собственных ресурсов должен идти поиск
российской модели социальной политики в России. При этом совершенно
очевидно: эта модель должна строиться в полном соответствии с
Конституцией РФ и международно-правовыми нормами.
Ответственное, согласно международно-правовым стандартам, отношение
российского государства к развитию социальной сферы со всей очевидностью
требует изменения приоритетов и корректировки внешней и внутренней
политики Российской Федерации. К сожалению, в социальной политике нашего
государства действуют двойные стандарты, от которых необходимо
избавляться. Когда речь идет о выплате долгов по детским пособиям, о
финансировании мероприятий по укреплению здоровья матерей, детей, борьбе
с детской безнадзорностью, алкоголизмом, наркоманией, о повышении
минимальных размеров пенсий, пособий, заработной платы, о снижении
уровня безработицы и т.д. – средств у государства всегда не хватает. С
другой стороны, например, в администрации Президента РФ прорабатывается
вариант создания специальной государственной структуры, которая займется
созданием положительного образа нашей страны в мире, к решению этой
задачи предполагается подключить также МИД и Минпечати. По мнению
председателя верхней палаты парламента РФ С. Миронова, «такая работа
потребует серьезных денег, и здесь принцип «жить по средствам» никак не
подойдет. Это стратегическое вложение, (курсив наш. – Н.Б.) на которое
нельзя жалеть денег, (курсив наш. – Н.Б.)», – подчеркнул Миронов. В этой
связи, приходят на память слова известного российского государственного
деятеля – графа П.А. Шувалова, по мнению которого, главной стратегией
государства должно быть «сохранение народа российского». Для сегодняшней
России с учетом угрожающей демографической ситуации это сверхактуальная
задача, решению которой необходимо подчинить и внутреннюю и внешнюю
политику государства. Что касается зарубежного имиджа страны, то он
зависит не от ухищрений всякого рода имиджмейкеров и не от помпезности
торжественных мероприятий, на которые порой тратятся млрд. руб. из
скудного бюджета страны. Демократический имидж России невозможен при
условии нарушения принципиальных положений Конституции и
международно-правовых норм, закрепляющих обязанности государства по
обеспечению прав человека и содействию экономическому, социальному и
культурному развитию своего народа.
В.А. Мальцев
к. ю. н., доцент ВГУ
Проблемы ограничения основных прав граждан делегированным
законодательством
Один из подходов к защите основных прав граждан заключается в
определении числа тех, кто уполномочен издавать правовые акты
абстрактного и общего характера, ограничивающие основные права. В
Российской Федерации существует большое число таких институтов:
Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, министерства и
ведомства, другие органы нижних уровней органов управления Федерации,
парламентов, президентов, правительств, министерств и ведомств на уровне
субъектов Федерации, и, конечно, местного самоуправления.
Нельзя забывать о существовании актов, издаваемых ведомствами в виде
писем.
Основной смысл ограничения числа государственных органов, которые могут
ограничивать основные права, заключается в его связи с демократической
легитимацией. Только представители народа должны иметь полномочия по
ограничению основных прав этого народа. Более того, те, чьи права
ограничены, имеют возможность выразить свое недовольство своим
представителям во время выборов.
Конституция РФ дает ясный ответ на вопрос о том, какая правовая форма
необходима для ограничения основных прав человека. Часть 3 статьи 55
Конституции РФ устанавливает возможность ограничения основных прав
федеральным законом и, представляется, что, таким образом она исключает
любые иные типы нормативных актов из числа тех, которые могут
ограничивать основные права – формально-конституционным путем. Иная
формулировка, например, «на основе федерального закона», как в части 3
статьи 36 Конституции РФ, возможно, открывала бы путь к ограничению
основных прав некоторыми другими видами нормативных актов. Более того,
такой строгий подход соответствует общей иерархии норм, установленной
Российской Конституцией. Часть 1 статьи 108 Конституции ограничивает
использование конституционных законов случаями, где Конституция
непосредственно предусматривает наличие этого специального закона
высшего уровня. В отношении основных прав это имеет место только тогда,
когда права должны быть ограничены в ситуации чрезвычайного положения.
Часть 3 статьи 90 Конституции устанавливает, что президентские указы
стоят ниже федеральных законов и не могут им противоречить. Таким
образом, федеральный закон является единственным видом нормативных
актов, которым государство может ограничивать основные права человека и
гражданина. Однако на практике далеко не все так ясно, как в самом
тексте Конституции РФ. В течение двух президентских сроков Б.Н. Ельцина
политическая ситуация характеризовалась сверхактивностью Президента, с
одной стороны, и слабой законодательной деятельностью парламента, с
другой стороны, который находился в оппозиции к Президенту и его
политике, и не принимал законы, которые должны были быть приняты.
Б.Н. Ельцин издавал огромное количество указов, регулировавшие вопросы,
которые должны бы были быть урегулированы законом, поскольку они
ограничивали основные права граждан. Конституционный Суд РФ подтвердил
конституционность этих заменяющих законы указов на основе первого
предложения части 2 статьи 80 Конституции РФ (функция Президента как
гаранта Конституции и функционирования государственных органов) и
принимая во внимание множество пробелов в российском законодательстве в
связи с принятием новой Конституции.
Данная проблема не стоит на повестке дня в настоящий момент, поскольку
отношения между Президентом и Государственной Думой изменились. Однако
остается фактом то, что, несмотря на часть 3 статьи 55 Конституции РФ, в
настоящее время президентские указы (нормативные акты, принятые
исполнительной властью, при осуществлении ею своего полномочия по
изданию норм), ограничивающие основные права, не являются
неконституционными по причине нарушения формальной конституционности.
Процесс принятия решений в парламентах очень медленный и сложный;
соответственно, число законов, которые парламент физически в состоянии
принять в определенный период времени, ограничен. Таким образом, если
полномочия по ограничению основных прав предоставлены только и
исключительно парламентам, возникает риск наличия неполного
законодательства и пробелов в правовой системе. Помимо этого, благодаря
такой характеристике законодательных органов, законы являются очень
абстрактными и, вследствие этого – «неконкретизированными». Применяемые
исполнительной властью «неконкретизированные» законы предоставляют
применяющему органу широкие пределы усмотрения; это, в свою очередь,
создает опасность произвольности в их применении, и, следовательно,
угрозу для основных прав.
Преимущества, плюсы регулирования рассматриваемого вопроса исключительно
законодательным органом противостоят существенным минусам. Один из
подходов к тому, чтобы справиться с данными минусами, заключается в
делегировании исполнительной власти законодательных полномочий в целом,
а также в сфере ограничения основных прав. Опыт западных правовых систем
показывает, что при этом возникают две проблемы, заслуживающие
специального внимания. С одной стороны, не все вопросы являются
делегируемыми: по-видимому, идея заключалась бы в том, чтобы оставить за
парламентом принятие решений по важным вопросам, и делегировать решение
менее важных исполнительность власти. С другой стороны, передавая
полномочия исполнительной власти, законодатель должен установить
достаточно конкретные рамки для будущих подзаконных актов исполнительной
власти. Делегирующий закон должен, напротив, устанавливать четкую цель и
общие контуры содержания постановлений, которые принимаются
исполнительной властью на его основе.
Наконец, любое делегирование законодательных полномочий должно быть
всегда осуществлено законом и может быть в любой момент законом
отменено. И, естественно, при принятии данных постановлений должны
соблюдаться другие принципы правового государства, такие как ясность и
требование их опубликования.
Оставляя в стороне президентские указы, Конституция РФ упоминает
подзаконные постановления исполнительной власть всего лишь раз (в части
1 статьи 115), устанавливая, что Правительство Российской Федерации
издает постановления (и распоряжения) на основе и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента. Это
положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями
Конституции РФ, которые предусматривают наличие федеральных законов как
правовых инструментов ограничения основных прав (часть 3 статьи 55 или
первое предложение статьи 57 Конституции РФ). Данное положение
представляется достаточно широким и нечетким. Если мы согласимся с тем,
что должна существовать некоторое делегирование законодательных
полномочий исполнительной власти, то часть 1 статьи 115 Конституции не
дает ответа на вопрос о том, когда такое делегирование возможно и, если
оно возможно, приводится только слабое указание на то, как делегирование
должно осуществляться. Если постановления издаются во исполнение законов
(и Конституции, и нормативных указов), то должна существовать
трансформативная связь между законами и исполняющими законы
постановлениями Правительства.
Но эта связь очень далека от тех, какие можно встретить в конституциях
других государств, которые обычно пытаются контролировать постановления
и указы, издаваемые на основе делегированных законодательных полномочий,
путем установления некоторых рамок для содержания таких постановлений
или связывая их определенной формой последующего утверждения
законодательной властью . Только в одном аспекте часть 1 статьи 115
Конституции РФ ясна: лишь Правительство РФ может быть наделено правом
издавать постановления. На практике, однако, подзаконные нормативные
акты издаются множеством органов исполнительной власти.
Конституционный Суд РФ рассматривал в некоторых своих решениях проблемы
и условия делегирования законодательства. Сначала Суд демонстрировал
достаточно жесткий подход и приходил к выводу, что если Конституция
использует понятие «федеральный закон», то это означает именно
федеральный закон, а не какие-либо другие виды нормативных актов. Это не
касается президентских указов и должно пониматься только в отношении
ограничения основных прав.
По вопросу о разграничении предметов ведения (статья 76 Конституции РФ),
Суд установил, что понятие «федеральный закон» в разных частях статьи 76
Конституции РФ не может, с учетом других положений Конституции, ни в
коем случае пониматься только как федеральный закон в буквальном смысле;
оно также включают в себя подзаконные нормативные акты исполнительной
власти.
Указанный выше жесткий подход касался, в основном, статьи 57 Конституции
РФ. Некоторое время спустя эта позиция изменилась, когда налоговые
вопросы все чаще стали предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ:
многие из этих дел касались некоторых налоговых законов и
конкретизирующих законы постановлений Правительства РФ, которые
обжаловались заявителями с позиции их нарушения Конституции по форме и
по существу.
Признавая очевидным тот факт, что было бы странно перегружать
законодателя необходимостью регулировать все вопросы, Суд установил, что
только основные элементы налогообложения должны регулироваться законами,
и что, например, конкретные вопросы ставок налогов могут регулироваться
правительственным постановлением.
Нет причин для того, чтобы данный подход не использовать и в отношении
части 3 статьи 55 Конституции РФ и условий о том, что ограничения всех
основных прав должны производиться «федеральным законом». Но Суд пошел
дальше и установил, что закон может «исполнен», только если определенные
указания на то, что исполнительная власть должна делать, уже даны в
законе, и только тогда исполнительная власть имеет полномочия на
принятие решений.
Но еще не совсем ясен основной вопрос: означает ли часть 1 статьи 115
Конституции РФ, что неконкретизированное делегирование (то есть не
дающее какое-либо ясное указание законодателю о том, что надо делать)
законодательных полномочий противоречило бы этому тезису, поскольку нет
того, что можно было бы «исполнить» Правительством и, следовательно,
законодательные полномочия не должны быть ему переданы? Представляется,
что нет пока дел, касающихся третьей проблемы делегирования: кому могут
быть делегированы законодательные полномочия. Конституция РФ упоминает
только Правительство РФ в части 1 статьи 115.
Если посмотреть на практику делегирования в зарубежных правовых
системах, то можно увидеть множество ведомств исполнительной власти
различных уровней, которые издают подзаконные нормативные акты; очень
часто они издаются не на основе закона, а на основе внутреннего
делегирования в рамках исполнительной власти с уровня Правительства и
ниже. Представляется маловероятным, что такое положение дел
соответствует Конституции. Если конституция предусматривает
регулирование законом делегирования полномочий правительству на издание
постановлений, то выглядит странным то обстоятельство, что правительство
может затем свободно передать эти полномочия другим ведомствам без
специального на то полномочия, предоставленного законом. И это (имея
ввиду, беспорядочное издание подзаконных нормативных актов всеми видами
органов исполнительной власти) – больное место правовой реальности. Если
можно рассчитывая, что правительство благодаря наличию
высококвалифицированного персонала будет издавать более или менее
приличные постановления, то такого сложно ожидать от нижестоящих, в
особенности, региональных – федеральных и субъектов Федерации – органов
исполнительной власти.
Было бы желательным, чтобы разъяснение данного аспекта делегирования
вошло в повестку дня Конституционного Суда РФ. Хотя это не очень
вероятно, поскольку данные вопросы, как правило, рассматриваются судами
общей юрисдикции и арбитражными судами.
Таким образом, можно сказать, что существует несколько довольно
существенных разъяснений Конституционного Суда России по проблеме
делегированного законодательства: что может законодатель делегировать и
как он должен его осуществлять.
По первому вопросу, проблеме делегируемости подход Конституционного Суда
РФ более жесткий, чем, например, подход Федерального конституционного
суда ФРГ. Конституционный Суд РФ достаточно близок к его немецкому
стандарту и в отношении второго вопроса, который частично проистекает из
различных положений в соответствующих конституциях; но ясно, что эта
проблема Конституционному Суду РФ известна. Третий вопрос, по указанным
причинам еще не рассматривался Конституционным Судом РФ.
Н. В. Симонова
аспирант ВГУ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Период реформ, начавшихся в конце 80-х годов ХХ столетия,
характеризуется изменениями конституционного строя, принципов
организации и деятельности органов государства. Возрастает значение
формирования основ организации публичной власти, соответствующих
критериям демократического федеративного правового государства, что
обуславливает необходимость исследования принципов построения и
деятельности органов публичной власти и выявление роли механизма
взаимодействия между различными органами. Необходимо устранить ряд
негативных тенденций, возникающих в практической деятельности органов
публичной власти России. Сложность ситуации выражается в противоречии
между динамично изменяющимися условиями функционирования органов
публичной власти и несовершенным механизмом правового регулирования
взаимодействия между органами власти различных уровней при решении
однородных задач:
1) закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения
властей рассматривается с позиции разграничения компетенции между
различными органами, что создает трудности на пути взаимодействия
органов публичной власти, особенно вертикального взаимодействия;
2) несоблюдение приоритета федерального законодательства над
законодательством субъектов Федерации «размывает» единое правовое
пространство России. Это влечет за собой «вторжение» органов различных
уровней в компетенцию друг друга и присвоение чужих функций, вследствие
чего происходят рассогласования и снижается эффективность работы.
3) отсутствие четкой координации при существующей многоэтажности власти
мешает согласованной работе всего государственного механизма.
В мире существуют более 20 федераций. Это государства, форма
территориального устройства которых представляет собой устойчивый союз
государственных образований (субъектов), обладающих самостоятельной
компетенцией и обособленной структурой органов государственной власти –
законодательной, исполнительной и судебной. Непременным условием
федерации является наличие четкого разделения компетенции между
федерацией в целом и ее субъектами, по общему правилу всегда фиксируемой
в конституции.
Суть любой федерации заключается в разделении и взаимосвязи
государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.
В конституциях зарубежных стран с федеративной формой устройства в
сфере взаимоотношений центра и регионов в основном внимание уделяется
вопросу разграничения предметов ведения и полномочий. Однако в некоторых
странах акцент делается не на разделистские настроения. Распространение
совместных полномочий вплоть до административно-территориальных
образований (единиц самоуправления) рассматривается как сотрудничество
всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом.
Складывается принцип: все должны делать общее дело.
В результате проведенного анализа взаимоотношений органов публичной
власти в ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, ФРГ, США,
Аргентина, Бразилия, Мексика) вырисовывается следующая картина:
в ст. 22 Конституции Австрии закреплено: «все органы Федерации, земель и
общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны
оказывать друг другу помощь»;
в ст. 35 Основного закона Федеративной Республики Германия указано: «все
учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и
административную помощь»;
ст. 2 Конституции Федеративной Республики Бразилия гласит:
«законодательная, исполнительная и судебная власти, которые являются
независимыми и взаимосвязанными друг с другом, являются ветвями Союза».
Конституция РФ не содержит положений, обязывающих сотрудничать
федеральные и региональные органы власти; ч. 2 ст. 80 лишь указывает на
то, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и
взаимодействие органов государственной власти.
Рассмотрим вопросы взаимодействия органов публичной власти на примере
Воронежской области. Результаты проведенного анализа показывают, что
Воронежская областная Дума взаимодействует с Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации по двум направлениям:
1) Согласно статьи 104 Конституции Российской Федерации, статьи 12
Устава (Основного закона) Воронежской области областной Думе принадлежит
право законодательной инициативы. Так, за 2001-2002гг. Воронежская
областная Дума направила в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации 5 проектов федеральных законов о внесении изменений
и дополнений в федеральное законодательство (а именно, в Федеральные
законы «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её
оказании», «О федеральном бюджете на 2001 год», «О наркотических
средствах и психотропных веществах», в Налоговый кодекс) и 7 поправок в
проекты федеральных законов (а именно, «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов
деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О
приватизации государственного и муниципального имущества», «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации
жилищного фонда в Российской Федерации», «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», «О государственном стандарте общего
образования», «О внесении в некоторые акты законодательства Российской
Федерации изменений и дополнений, направленных на развитие системы
ипотечного жилищного кредитования (заимствования)»). За 2001-2002гг.
Воронежская областная Дума 13 раз принимала решения о поддержке других
субъектов законодательной инициативы (в частности, Совета Федерации,
Правительства РФ, Самарской Губернской Думы, Законодательного собрания
Омской области, Законодательного собрания Пензенской области, Московской
областной Думы, Волгоградской областной Думы, Тюменской областной Думы).
Б) Статья 13 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
закрепляет одну из форм взаимодействия федеральных и региональных
органов власти. Согласно которой Государственная Дума направляет в
законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации проекты
федеральных законов по предметам совместного ведения. Последние, в свою
очередь, должны в тридцатидневный срок предоставить отзывы на указанные
законопроекты. Здесь необходимо уточнение федерального законодательства,
поскольку момент исчисления указанного срока не определен.
Законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Федерации не всегда успевают предоставить свои отзывы на
законопроекты. Так, Воронежская областная Дума за 2001-2002гг.
Подготовила лишь два отзыва, приняв постановления о проекте Земельного
кодекса Российской Федерации и о проекте федерального закона «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения». В 2001 г. 35 законопроектов не
было рассмотрено, в 2002 г. В Воронежскую областную Думу поступило 166
законопроектов (в январе 2 законопроекта, в феврале – 6, в марте – 21, в
апреле – 23, в мае – 32, в июне – 32, в июле – 17, в сентябре – 33),
которые тоже не были рассмотрены.
Таким образом, для повышения эффективности взаимодействия органов
публичной власти Российской Федерации необходимо:
• Закрепить в Конституции РФ принцип взаимодействия органов государства
как одну из основ конституционного строя;
• Принять федеральные законы «Об общих принципах и порядке
взаимодействия органов публичной власти», «О порядке разрешения споров
между органами публичной власти».
К. Ю. Кудрина
аспирант В ГУ
Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации
В настоящее время субъекты Федерации ведут активную внешнеэкономическую
и международную деятельность. Действуют представительства субъектов
Федерации ряде стран дальнего и ближнего зарубежья (например,
представительства Башкортостана – в Казахстане, Киргизии и на Украине;
Марий Эл – в Молдове; Татарстана – во Франции). Данные представительства
не обладают не обладают дипломатическим статусом, на них не могут быть
возложены консульские или дипломатические функции, работники указанных
представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и
иммунитетом. Учитывая уровень опережающего законотворчества субъектов
Федерации, регионы осуществляли собственное правовое регулирование
международной деятельности вплоть до вступления в силу Федерального
Закона «О координации международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации». Этот процесс сопровождался появлением
соглашений, противоречащих Конституции РФ и положениям федерального
законодательства, коллизиями между законами субъектов Федерации,
затрудняя тем самым проведение единой внешнеполитической линии
Российской Федерации. Положения об участии субъектов РФ в международном
сотрудничестве содержались в Конституциях республик –
Карачаево-Черкессия, Тыва, Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Северная
Осетия-Алания, Бурятия, Мордовия, Карелия, Хакасия, Саха (Якутия),
Чечня, а также в нормативных правовых актов многих других регионов.
Большинство вышеуказанных нормативно-правовых актов не соответствовали
Конституции РФ. Во-первых, субъект Федерации объявлялся как субъекта
международного права (например, статья 61 Конституции Республики
Татарстан 1992 года). Во-вторых, международные и внешнеэкономические
связи включались в сферу исключительного ведения субъекта Федерации
(например, статья 38 Конституции (Основного Закона) Республики Саха
(Якутия)). В-третьих, предусматривалась возможность самостоятельного
определения и проведения субъектом РФ внешней политики (например, часть
2 статьи 1 Конституции Республики Бурятия 1994 года). В части,
касающейся заключения международных договоров и соглашений, эти
положения противоречили пункту «к» статьи 71 Конституции РФ, ФЗ «О
международных договорах Российской Федерации», ФЗ «О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности», так как внешняя политика и
международные отношения относятся к исключительной компетенции
Российской Федерации.
Принятие закона о координации международных и внешнеэкономических связей
субъектов Федерации во многом способствовало разрешению сложившейся
противоречивой ситуации путем приведения законодательства субъектов РФ в
сфере международной деятельности в соответствие с Конституцией РФ и
федеральными законами. Составные части Российской Федерации не могут
быть субъектами международного права, поскольку их соглашения в области
международного партнерства независимо от формы, наименования и
содержания не являются международными договорами. Вышеуказанный закон
устанавливает, что субъекты осуществляют международные и
внешнеэкономические связи в пределах полномочий, предоставленных им
федеральным законодательством и только с согласия Правительства РФ на
основании обращения органов исполнительной власти субъектов федерации
при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел РФ,
Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной
власти. Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно
определяют лишь процедуры заключения соглашений в сфере международной и
внешнеэкономической деятельности
Порядок регистрации соглашений субъектов Федерации с иностранными
партнерами разъясняется в Правилах государственной регистрации
соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей,
заключенных органами государственной власти субъектов РФ, которые
утверждены Постановлением Правительства РФ. Кроме того, во исполнение
вышеуказанного Постановления Правительства РФ, Министерство юстиции РФ
утвердило Порядок организации работы с соглашениями субъектов Федерации
с иностранными партнерами (в котором определило компетенцию Управления
законодательства субъектов РФ по работе с данными соглашениями) и
Разъяснения по применению правил государственной регистрации
международных и внешнеэкономических соглашений регионов.
Заключение международных Соглашений Правительства РФ с органами
исполнительной власти некоторых иностранных государств, которые
конкретизируют некоторые положения нормативных правовых актов
федерального уровня, способствует также дальнейшему развитию
международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. В
настоящее время международные соглашения заключенные с Правительством
Республики Индия, Правительством Республики Армения, Правительством
Китайской Народной Республики, Правительством социалистической
Республики Вьетнам и Правительством Канады и основываются на следующих
принципах взаимовыгодного партнерства:
– активное содействие развитию двустороннего сотрудничества между
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами исполнительной
власти государственно-территориальных образований иностранных
государств;
– строгое соблюдение и учет национального законодательства и
международных договоров при обсуждении, заключении и выполнении
соглашений между договаривающимися сторонами;
-проведение консультаций для разрешения спорных вопросов, которые могут
возникнуть в ходе реализации заключенных соглашений между органами
исполнительной власти субъектов РФ и органами исполнительной власти
государственно-территориальных образований иностранных государств; в
случае если стороны соглашений не могут достигнуть согласия, то споры
разрешаются компетентными органами Договаривающихся Сторон по
дипломатическим каналам;
– согласование процедуры подписания и порядка вступления в силу
соглашений между органами исполнительной власти субъектов РФ и местными
правительствами иностранного государства.
Основу сотрудничества субъектов Федерации с иностранными партнерами
всегда составлял принцип экономической выгоды, поскольку большинство
международных связей регионов основываются на взаимовыгодном и
равноправном партнерстве прежде всего в торгово-экономической сфере.
Данные нормы зафиксированы в ряде международных документов, например в
Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики
Узбекистан о расширении сотрудничества субъектов РФ с
административно-территориальными образованиями Республики Узбекистан, а
также в законе Воронежской области «О ратификации соглашений и
межрегиональном сотрудничестве между Луганской областью Украины и
Воронежской областью Российской Федерации. Международное сотрудничество
субъектов Федерации и административно-территориальных образований
Республики Узбекистан в торгово-экономической сфере осуществляется на
основе договоров, заключенных между организациями и их объединениями
независимо от формы собственности и подчиненности. При этом по
обязательствам хозяйствующих субъектов в рамках заключенных ими
договоров, государственно-территориальные образования России и
Узбекистана не несут ответственности, за исключением случаев, когда они
принимают на себя поручительство по таким обязательствам. Организации,
расположенные на территориях субъектов РФ и
административно-территориальных образований Республики Узбекистан,
самостоятельно определяют с соблюдением законодательства своих
государств условия, сроки и порядок расчетов за поставки продукции и
предоставление услуг. Данное Соглашение предусматривает обеспечение
благоприятных условий для взаимных инвестиций и нормального
функционирования создающихся и действующих на территориях субъектов РФ и
административно-территориальных образований Республики Узбекистан
организаций с совместным или иностранным капиталом. Кроме того, субъекты
Федерации вправе открывать свои представительства на территории
Республики Узбекистан в целях координации работы, связанной с
осуществлением и дальнейшим расширением торгово-экономического
сотрудничества.
В то же время при заключении соглашений субъектов Федерации с
иностранными партнерами, особенно при осуществлении внешнеэкономических
связях, необходимо учитывать степень воздействия
экономико-географического фактора – комплекса природных, экономических и
социальных условий развития производства на той или иной территории, что
важно при формировании перспектив развития субъекта Федерации. Так, в
Соглашении между Правительством РФ и Правительством Монголии особое
внимание обращено на углубление всестороннего сотрудничества между
приграничными органами исполнительной власти РФ (Республиками Алтай,
Бурятия и Тыва, Иркутской и Читинской областями) и приграничными
местными администрациями Монголии. В рамках данного международного
соглашения договаривающиеся Стороны будут продолжать консультации по
актуальным вопросам регионального и приграничного сотрудничества между
органами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями
Монголии.
Таким образом, вышеуказанные международные соглашения направлены не
только на активное содействие двустороннего сотрудничества между
субъектами Федерации и иностранными партнерами, но к тому же создают
благоприятные условия для осуществления внешнеэкономических связей путем
расширения их прав.
И. А. Стародубцева
преподаватель ВГУ
К вопросу о коллизиях в правовой системе Российской Федерации
Из-за сложности процесса правотворчества несоответствия между правовыми
нормами существуют в любых системах права. Особенностью федеративных
государств является наличие двух уровней законодательства – Федерации и
субъектов. После 1993 года в субъектах РФ активно используется
предоставленное Конституцией России право создавать собственное
законодательство, регулирующее предметы совместного и исключительного
ведения субъектов РФ. Однако конституции и уставы субъектов РФ в
некоторых случаях противоречат Конституции России, федеральным законам и
иным федеральным нормативным актам, а также нормы различных региональных
правовых актов не соответствуют друг другу. По данным Министерства
юстиции РФ, около 20 % принимаемых в субъектах РФ правовых актов
противоречат Конституции России и федеральным законам.
По информации Генеральной прокуратуры РФ в результате средств
прокурорского реагирования на 1 марта 2001 года приведены в соответствие
с Конституцией России и федеральным законодательством нормы конституций
и уставов 64 субъектов РФ, отменены либо изменены более 2500 иных
нормативных актов.
На уровне субъектов РФ прокуратура активно осуществляет надзор за
соответствием федеральному законодательству региональных нормативных
актов. За последние пять лет по протестам и заявлениям прокуратуры
Воронежской области отменено и изменено более 140 незаконных правовых
актов органов государственной власти субъекта РФ, а в 2002 году на 17
незаконных правовых актов органов государственной власти Воронежской
области внесены протесты, представления, заявления в суд. Так,
Воронежская областная Дума 18.01.01. приняла Постановление «Об
утверждении структуры администрации области», противоречащее подпункту
«м» пункта 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», в соответствии с которым структура исполнительного органа
утверждается законом. После представления прокурора Воронежской области
нарушение федерального законодательства было устранено.
Статьи 19 и 20 Закона Воронежской области «О статусе депутата
Воронежской областной Думы», устанавливающие неприкосновенность
депутатов и порядок получения согласия областной Думы на лишение
депутатской неприкосновенности, противоречат федеральному
законодательству (уголовному, уголовно-процессуальному,
административному, административно-процессуальному). По данному вопросу
существует постановление Конституционного Суда РФ, где отмечается, что,
исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке, субъекты РФ
устанавливают особый, не предусмотренный Конституцией РФ и федеральным
законодательством порядок осуществления правосудия и судопроизводства, а
это исключительная компетенция Российской Федерации. Прокурор
Воронежской области 27.06.02. принес протест на данный закон, депутатами
создана рабочая группа по приведению закона области в соответствие с
федеральным законодательством.
В юридической науке вопросы коллизий норм традиционно являлись
«вотчиной» общей теории права. Наличие коллизий в системе права
признается многими учеными, однако на сегодняшний день отсутствует
единое понимание юридической коллизии.
Термин «юридическая коллизия» используется для обозначения не только
несогласованности норм, но и противоречий между различными правовыми
явлениями.
Так, С.С. Алексеев употребляет слово «коллизия» применительно к
противоречиям между правовой системой и требованиями жизни общества,
писаным правом и другими правовыми реалиями. С.И. Некрасов, используя
термин «юридическая коллизия», относит к ней споры публично-правового
характера (между федеральными органами государственной власти, между
федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации,
между государственными органами субъектов РФ). Названные авторы не дают
дефиниции юридической коллизии, однако из контекста понятно, что
коллизиями они называют «столкновения» между различными правовыми
явлениями.
И.В. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое
явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках
объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между
нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями
(материальные коллизии). С данным определением трудно согласиться,
поскольку оно не охватывает противоречия между другими элементами
правовой системы (например, правовыми нормами и правосознанием).
Большое внимание исследованию коллизий уделяет Ю.А. Тихомиров, который
рассматривает юридическую коллизию как базовое понятие в качестве
основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями,
между правопониманием и правовыми нормами. Он определяет юридическую
коллизию как «противоречие между существующим правовым порядком и
намерениями и действиями по его изменению», когда происходит своего рода
соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с
принципами права. Такое понимание юридической коллизии является наиболее
широким, включающим в себя столкновения не только в рамках национальной
правовой системы, но и между субъектами международного права, между
элементами различных систем права.
В рамках объективного права выделяются формальные коллизии. Относительно
понятия «коллизия норм» (формальная коллизия) существует несколько точек
зрения. Так, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, М.Т.Баймаханов, Ю.А. Тихомиров
называют их противоречием между нормами. Другие ученые в качестве
основного признака подчеркивают несогласованность норм (М.Д.
Шаргородский, В.Н. Кудрявцев, Н.Г. Александров). Отличие указанных
мнений заключается в силе конфликта правовых предписаний. При
противоречии коллидируют запрещающая и управомочивающая нормы, которые
исключают друг друга, являются полярными, а при несогласованности нормы
различны по содержанию, но одинаковые по характеру предписаний, и
отличаются последствиями. Указанные характеристики коллизий являются
односторонними, зауженными. Н.А. Власенко и И.В. Аленина, объединяя
вышеназванные определения, отмечают, что коллизия – это отношение между
нормами в форме противоречия или различия, возникающее по поводу
регулирования одной фактической ситуации.
В юридических словарях употребляется словосочетание «коллизия законов» –
противоречие друг другу двух или более формально действующих нормативных
актов, изданных по одному и тому же вопросу; расхождение между правовыми
актами разных государств. По существу это тоже формальные коллизии, если
они происходят в рамках системы права одного государства, однако акцент
делается не на несогласованность норм, а на столкновение законов. Данный
термин используется в международном частном праве, т.к. там коллидируют
законы разных государств. Использование термина «коллизия законов» в
национальном праве нецелесообразно по следующим причинам: а) вступают в
противоречие не только законы, но и другие нормативные акты
(подзаконные); б) в акте содержится множество норм и не все из них
противоречат правовым предписаниям, содержащимся в другом акте.
Таким образом, под коллизией норм права (формальной коллизией)
понимается несогласованность (противоречие или различие) правовых
предписаний, направленных на регулирование одних и тех же, либо сходных
общественных отношений.
Противоречия между элементами правовой системы (право как система норм;
правоотношения и юридическая практика; правосознание; правотворчество)
представляют собой разновидность юридических коллизий. В научной
литературе отсутствует специальный термин, употребляющийся для их
обозначения. Думается, необходимо ввести новую категорию – фактические
коллизии – противоречия между элементами правовой системы.
Формальные коллизии существуют в объективном праве как одном из
элементов правовой системы. Исследование причин возникновения
противоречий норм позволило впервые выявить следующие виды фактических
коллизий как противоречий между элементами правовой системы:
материальные, правотворческие и личностно-правовые. Применительно к
конституционному праву это противоречия между нормами конституционного
права (как частью объективного права) и иными элементами правовой
системы.
Материальные коллизии ученые определяются как несоответствия между
нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями.
Применительно к конституционному праву материальные коллизии – это
несоответствия между нормами конституционного права и реально
существующими правоотношениями, юридической практикой. Коллидирующими
элементами являются нормы права, с одной стороны, и правоотношения,
юридическая практика как реализация права, т. е. воплощение в жизнь
правовых предписаний субъектами правоотношений (реализация прав и
обязанностей), с другой.
Материальные коллизии в конституционном праве проявляются в следующем.
1. Несоблюдение закрепленного в Конституции России разграничения
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, что
связано с недостаточной гарантированностью Федерацией при реализации
предметов исключительного ведения прав населения (в частности, на
благоприятную окружающую среду).
2. На уровне субъектов РФ ограничено воздействие органов исполнительной
власти на законодательные в сфере обеспечения соответствия нормативных
актов субъектов по предметам совместного ведения федеральным законам.
Высшее должностное лицо субъекта РФ не имеет права обжаловать в судебном
порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен,
после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от
установленного числа депутатов, а законодательному органу власти
предоставлено право обжаловать акты органов исполнительной власти в
судебном порядке.
3. У субъектов Федерации и органов местного самоуправления недостаточно
материальных возможностей для решения возложенных на них функций.
4. Расширение пределов государственного контроля за деятельностью
органов местного самоуправления.
Для обозначения выявленных видов фактических коллизий предлагаются
определения правотворческих и личностно-правовых коллизий.
Правотворческие коллизии – это несоответствия между нормами
конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств
и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативных и иных
правовых актов. Коллидирующими сторонами являются правовые нормы,
устанавливающие порядок принятия нормативных актов, и неразвитость
законодательной техники, сказывающаяся на качестве разработанных актов и
законности их принятия. Результатом правотворческих коллизий является:
а) дублирование субъектами РФ федерального законодательства; б)
вторжение субъектов Федерации в предметы исключительного ведения
Российской Федерации, что приводит к ограничению прав граждан; в)
нарушение порядка принятия законов субъектов РФ и внесения в них
изменений; г) закрепление в нормативных актах общих положений, без
детальной регламентации процедурных правил; д) издание исполнительной
властью субъектов Федерации актов по вопросам, отнесенным к компетенции
законодательной власти.
Личностно-правовые коллизии представляют собой несогласованности норм
конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов,
должностных лиц органов государственной власти и местного
самоуправления, с другой. Коллидирующими элементами являются правовые
предписания и составные части правосознания – правовая идеология и (или)
правовая психология. Данный вид коллизий проявляется в установлении
дополнительных требований для кандидатов на выборные должности в органы
государственной власти субъектов Федерации (возраст, срок проживания на
территории субъекта РФ), при законодательном закреплении ограничений,
связанных с пребыванием на государственной службе депутатов
законодательного органа власти субъекта РФ, не распространение их на
действующий состав, расширении границ парламентского иммунитета
(ограничение привлечения к административной и уголовной
ответственности), не соблюдении порядка принятия законов.
Таким образом, выделены два вида юридических коллизий в конституционном
праве в зависимости от места коллидирующих элементов в правовой системе
России – фактические коллизии и формальные коллизии конституционного
законодательства на уровне субъектов РФ. Их связь проявляется как
причина и следствие – фактические коллизии лежат в основе возникновения
противоречий в законодательстве.
Л. А. Григорашенко
преподаватель ВГУ
Контроль МОТ за применением международных норм о свободе объединения
Основой специального контроля МОТ за применением международных норм о
свободе объединения служит провозглашение двух основных принципов.
Первый касается признания вклада, который могут внести свободные и
действенные профсоюзы в дело содействия социальному прогрессу и
развитию. Второй относится к важности свободы объединения для
деятельности МОТ в качестве трехсторонней организации.
Свобода объединения является неотъемлемым условием реализации принципа
трипартизма, закрепленного Уставом МОТ.
Международная конференция труда приняла большое число Конвенций,
рекомендаций и резолюций, составляющих важнейший источник международного
права в данной области. При этом следует отметить, что основные
Конвенции МОТ о свободе объединения и коллективных договорах получили
достаточно большое число ратификаций: Конвенция №87 (1948 г.) о свободе
ассоциации и защите права на организацию получила 133 ратификаций (на 1
января 2001 г.), а Конвенция №98 (1949 г.) о применении принципов права
на организацию и на ведение коллективных переговоров – 147 ратификаций
(на 1 января 2001 г.).
В результате переговоров и соглашений, заключенных между
Административным советом МОТ и Экономическим и Социальным Советом ООН, в
1950-1951 годах была создана специальная процедура защиты свободы
объединения, дополняющая общие процедуры контроля за применением норм
МОТ и входящая в компетенцию двух органов Организации: Комиссии по
расследованию и примирению в области свободы объединения и Комитета
Административного совета по свободе объединения. В соответствии с этой
специальной процедурой, правительства или организации работников и
работодателей могут представлять жалобы на нарушение профсоюзных прав
государствами (независимо от того, являются ли те членами МОТ или только
членами Организации Объединенных Наций, не входящими в МОТ). Эта
процедура может применяться даже при отсутствии ратификации конвенций о
свободе объединения и коллективных переговорах.
Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения
является постоянным органом и высшей инстанцией в механизме защиты
свободы объединения. Она была создана в 1950 году и состоит из
независимых экспертов. Главной функцией Комиссии является примирение
сторон. В ее компетенцию входит расследование любой жалобы по вопросу о
предполагаемом нарушении профсоюзных прав, которая может быть передана
ей на рассмотрение Административным советом МОТ. Комиссия уполномочена
обсуждать с соответствующим правительством возможные пути регулирования
возникших затруднений путем соглашения. Комиссия, рассмотревшая на
сегодняшний день шесть жалоб, должна получить лишь согласие
соответствующего правительства на ее участие в урегулировании в том
случае, если страна не ратифицировала конвенции по свободе объединения.
Необходимая для этого процедура определяется, в зависимости от
конкретного случая, самой Комиссией и обычно включает заслушивание
свидетелей и выезд в соответствующую страну. Будучи процедурой,
основанной на уважении традиционных устных и письменных процессуальных
гарантий, она является сравнительно громоздкой и дорогой и применялась
лишь в ограниченном числе случаев.
На практике сложилось так, что основную роль в области специального
контроля МОТ за соблюдением прав профсоюзов, норм, касающихся свободы
объединения, играет Комитет Административного совета по свободе
объединения, который с начала 50-х годов, с момента его создания
проделал достаточно большой объем работы: рассмотрел значительное число
заявлений национальных и международных профсоюзных организаций о
нарушениях прав профсоюзов; оказал помощь многим национальным профсоюзам
и профсоюзным активистам в вопросах восстановления нарушенных прав.
Специальный контроль осуществляется на основе положений Устава МОТ
относительно свободы объединения. Комитет по свободе объединения
принимает к своему рассмотрению заявления независимо от факта
ратификации Конвенции №87 государством, на которое пожаловалась
профсоюзная организация.
Комитет по свободе объединения является трехсторонним органом, созданным
в 1951 году Административным советом. Он состоит из девяти постоянных
членов и их заместителей от Правительственной группы, Группы работников
и Группы работодателей Административного совета и возглавляется
независимым Председателем. Каждый член Комитета работает в личном
качестве.
Основной целью процедуры рассмотрения заявлений и жалоб в Комитете
является содействие соблюдению прав профсоюзов в законодательстве и на
практике. Жалобы, направляемые в МОТ прямо или через ООН, должны
исходить от организаций работников или работодателей либо от
правительств. Они принимаются только от национальных организаций,
непосредственно заинтересованных в вопросе, от международных организаций
работников или работодателей, имеющих консультативный статус в МОТ, или
от иных международных организаций работников или работодателей, если
жалобы непосредственно касаются входящих в них организаций. Комитет
имеет полную свободу решать, считать ли организацию организацией
работников или работодателей в понимании Устава МОТ, и не связан
национальными определениями этого термина. Более того, Комитет может
получать жалобы от профсоюзных организаций в изгнании и от распущенных
профсоюзных организаций. Жалобы должны быть представлены в письменном
виде, должным образом подписанные представителем органа, имеющего право
представлять жалобы, и они должны наиболее полно сопровождаться
свидетельской информацией о конкретных нарушениях профсоюзных прав.
Комитет по свободе объединения проводит три сессии в год и, принимая во
внимание замечание правительств, занимается предварительно рассмотрением
жалоб, представленных в соответствии со специальной процедурой, а также
делает следующие рекомендации Административному совету, в зависимости от
обстоятельств дела: о том, что дело не требует дальнейшего рассмотрения;
что соответствующему правительству следует обратить внимание на
выявленные проблемы и предложить ему принять соответствующие меры для их
разрешения; или, наконец, попытаться получить согласие соответствующего
правительства на передачу дела на рассмотрение Комиссии по расследованию
и примирению в области свободы объединения.
Необходимо особо подчеркнуть, что при рассмотрении конкретных заявлений
Комитет нередко высказывает соображения, формулирует принципы, имеющие
обобщающее значение по различным аспектам положения профсоюзов,
осуществления профсоюзных прав, зачастую прямо не сформулированным в
конвенциях, касающихся свободы объединения. Так, Конвенция о свободе
ассоциации и защите права на организацию не содержит формулировок
относительно права на забастовку. Тем не менее, Комитет высказался по
многим аспектам осуществления этого права, исходя из его тесной связи со
свободой объединения. К примеру, Комитетом особо подчеркивается, что
«право на забастовку является одним из основных средств, с помощью
которого работники и их организации могут защищать свои экономические и
социальные интересы и содействовать их осуществлению».
В целом же высказанные Комитетом соображения, принятые решения и
сформулированные им нормы превратились в руководящие указания,
используемые Комитетом экспертов, другими органами контроля МОТ,
принимаемые во внимание многими правительствами.
Н. Н. Соломатина
аспирант ВГУ
Практика Европейского суда по правам человека и ее влияние на российскую
правовую систему
5 мая 1998 г. (дата вступления в силу для России Европейской Конвенции
защиты прав человека и основных свобод 1950 г.) – является важным
моментом в истории нашей правовой системы. Россия включилась в процесс
внедрения международных стандартов в области прав человека,
предусмотренных Конвенцией. Но, как отмечает П. Лаптев: «Положения
Конвенции существуют не сами по себе, а в том виде, в котором их
понимает и применяет Европейский Суд по правам человека». Поэтому
изучение его практики чрезвычайно важно для понимания тенденций развития
института права частной собственности в национальном российском праве.
В результате восприятия юридических принципов и конструкций, не
свойственных российской правовой системе, под угрозой исчезновения
оказался институт права собственности как вещного права, а вместе с ним
и весь гражданский правопорядок с его основополагающим делением прав на
абсолютные и относительные, вещные и обязательственные, что, безусловно,
является негативным явлением в российской науке и практике.
Причины, обусловившие данное негативное явление, носят объективный
характер. Во-первых, институт права собственности регулируется
международным и национальным правом. Расширительное толкование права
собственности Европейским Судом вступило в противоречие с пониманием
этого института во всех, без исключения, национальных системах.
Во-вторых, это противоречие между частноправовым и публично-правовым
регулированием права собственности, где первое призвано защитить интерес
личности, а второе – общественные интересы, относящиеся к пользе
государства в целом.
Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью
преодоления указанных противоречий, выяснения степени обязательности и
пути заимствования подходов Европейского Суда к вопросу об объеме права
собственности с тем, чтобы одновременно сохранить традиционное для
России понимание права собственности как вещного права и обеспечить
выполнение международных стандартов в области обеспечения этого права.
Для этого требуется на основе анализа отдельных решений Европейского
суда выяснить объем права собственности в международном праве, соотнести
его с представлениями науки конституционного и гражданского права и
выработать практические рекомендации по совершенствованию механизма
реализации Конвенции в национальном праве.
Праву собственности посвящена Статья 1 Протокола № 1 к Конвенции (1952
г.). На первом этапе Суд весьма осторожно подходил к ее толкованию.
Качественный прорыв произошел в деле «Маркс против Бельгии» от 13.06.79
г., в котором Суд признал, что Статья «по своей сути, является гарантией
права собственности». Именно это решение послужило начальной точкой
отсчета для эволюционистского толкования положения о праве каждого на
уважение своей собственности.
Революционный переворот в практике применения Статьи произвело решение
по делу «Спорронг и Леннрот против Швеции» от 23.09.82 г. В этом деле
суд в корне изменил установившийся подход и дал начало переосмыслению и
переоценке прав экономического характера. Как иногда отмечалось в
доктрине, «Суд, окрыленный своими первыми успехами, без колебания
«переписал статью 1 Дополнительного протокола с целью усилить защиту
собственников все более разнообразного имущества». В структуре Статьи он
выделил три автономные нормы. Первая устанавливает принцип уважения
собственности. Вторая касается лишения имущества и определенных условий
в этой связи. Третья признает за государствами право осуществлять
контроль за использованием имущества в соответствии с общими интересами.
Подробно не останавливаясь на каждом из решений, в которых применялась
Статья, сделаем краткий экскурс позволяющий выявить наиболее интересные
позиции Европейского Суда по вопросу об объеме защищаемого Конвенцией
права собственности (см. Таблицу № 1).
Таблица № 1.
№ Решение по делу Подход к праву собственности
1 «Мюллер против Австрии» от 01.10.75 г. Под защиту этой Статьи
попадают различного рода льготы и пенсии, предоставляемые органами
пенсионного и социального обеспечения.
2 «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» от 21.02.86 г. По
различным причинам (в частности, социальной справедливости), компенсация
за изъятую в общественных интересах собственность может быть ниже уровня
реальной рыночной стоимости имущества.
3 «Ван Марле и другие против Нидерландов» от 26.06.86 г., В сферу
действия Статьи попадает любое «частное право, представляющее
имущественную ценность и, следовательно, «имущество».
4 «Тре Тракторер против Швеции» от 7.07.89 г. Затронутые в результате
изъятия лицензии на продажу спиртных напитков в ресторане экономические
интересы попадают под защиту Статьи.
5 «Папамихалопулос и другие против Греции» от 24.06.93 г. «Поскольку
целью Конвенции является защита реальных, конкретных прав, необходимо
установить, означала или нет ситуация экспроприацию de facto». Полная
утрата возможности распоряжаться спорной землей повлекла за собой
достаточно серьезные последствия для заявителей, de facto подвергшихся
экспроприации способом, не совместимым с их правом бесприпятственно
распоряжаться своим имуществом.
6 «Греческие нефтеперерабатывающие заводы «Стран» и Стратис Андреадис
против Греции» от 9.12.94 г. Право на получение присужденных сумм
составляет «имущество», подпадающее под действие Статьи.
7 «Прессорс Компания Навьера А.О» и другие против Бельгии» от 20.11.95
г. Право требования возмещения ущерба подлежит защите в соответствии со
Статьей.
8 «Лоизиду против Турции» от 18.12.96 г. «… фактическая невозможность
осуществления … права является таким же нарушением Конвенции, как и
препятствие юридического характера».
9 «Иатридис против Греции» от 25.03.99 г. Концепция «собственности» в
Статье имеет автономное содержание, которое определенно не
ограничивается правом собственности на физические вещи: некоторые другие
права и выгоды, образующие имущество, могут быть также рассмотрены как
«права собственности», и таким образом, как «собственность» для целей
указанного положения. Клиентура, созданная заявителем при ведении им
своего бизнеса, может так же рассматриваться как собственность по смыслу
Статьи.
10 «Иммобилиаре Саффи» против Италии» от 28.07.99 г. Должны существовать
«определенные процедурные гарантии с тем, чтобы действие системы и ее
влияние на права собственников не были произвольными и непредвиденными».
11 «Белле, Хуертас и Виалетт против Франции» от 27.04.99 г. и «J.S и
другие против Польши» от 23.03.00 г. Уплата взносов в пенсионный фонд
может при определенных обстоятельствах порождать право собственности, и
способ распределения средств данного фонда оказывает воздействие на
данное право.
Рассматривая право собственности как систему, элементами которой
являются субъекты, объекты и содержание (как связь между ними), можно
сделать вывод о том, что демаркационная линия между пониманием права
собственности в международном праве и национальных правовых системах
проходит через систему объектов права собственности.
Традиционно в национальных правовых системах право собственности
понималось как вещное право. Анализ практики Европейского Суда по правам
человека позволяет сделать вывод о том, что он вышел за вещные границы,
распространив его на иные имущественные права (право требования
присужденных сумм, право на возмещение материального ущерба, право на
получение социальных пособий и пенсий, и другие права имеющие
имущественную ценность).
Не являясь официально источником российского права, прецеденты
Европейского Суда оказывают большое влияние на правоприменительную
деятельность. Проводником, связующим звеном между международным правом и
национальной правовой системой, стал Конституционный Суд РФ, в актах
которого неоднократно была применена логика и правовые позиции
Европейского Суда. Свое намерение следовать международным стандартам в
области защиты прав человека высказал Высший Арбитражный Суд РФ и
Верховный Суд РФ, неоднократно использовавшие их в своей
правоприменительной деятельности. Активную позицию в этом вопросе заняли
и конституционные (уставные) суды субъектов. Сегодня имеется более
двадцати дел, в которых они ссылались на практику Европейского Суда по
правам человека.
Применительно к рассматриваемому вопросу важно остановить внимание на,
во многом показательном, Постановлении Конституционного суда от
16.05.2000 г. № 8-П, в котором раскрыто понятие «имущество» в его
конституционно-правовом смысле как совокупность вещных прав и прав
требования, в том числе принадлежащих кредиторам. Не оспаривая такой
подход к определению этого термина, вынуждена выразить сомнение в
необходимости распространения режима права собственности на
нематериальные элементы системы понятия «имущество».
Широкое понимание объекта права собственности, как совокупности вещных
прав и прав требования, имеет две стороны. Его положительное значение
заключается в том, что обязательственные права требования получают
равную с вещными правами конституционно-правовую защиту. Особенно это
важно для защиты вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, чьи
права и законные интересы неоднократно игнорировались государством.
Подтверждением этого является: «заморожение» вкладов, сделанных в
советские времена; результаты гайдаровских реформ, буквально «съевших»
сбережения населения; косвенное попустительство деятельности «финансовых
пирамид»; денежно-кредитная политика 1995-1998 гг., приведшая к массовым
потерям сбережений в результате экономического кризиса 17 августа 1998
г.
Парадоксальной следует признать ситуацию, когда за человеком признается
право собственности на наличные деньги, но в момент их превращения в
безналичные при заключении договора банковского вклада, это
конституционно охраняемое право превращается в обязательственное,
защищаемое лишь нормами гражданского права, имеющими меньшую юридическую
силу. Аналогичная ситуация возникает в отношении документарных и
бездокументарных ценных бумаг, долей в хозяйственных товариществах и
обществах и других формах сбережений.
С другой стороны, безоговорочное принятие концепции права собственности,
присущей Европейскому Суду по правам человека, означает крушение
традиционного для России представления о праве собственности как о
вещном праве, а вместе с ним и всего гражданского правопорядка с его
делением на вещные и обязательственные, абсолютные и относительные
права, являющимися основополагающим в теории права. Утратив вещность,
как свою определяющую характеристику, право собственности превращается в
хаотичный конгломерат имущественных прав. В силу этого, любое право,
имеющее стоимостную оценку, независимо от своей природы, претендует на
конституционную защиту как объекта глобального и безграничного права
собственности. С точки зрения функционального подхода такое
расширительное толкование вполне оправдано в международно-правовой
сфере, но, вряд ли необходимо в российской правовой системе, где
обеспечение должного уровня защиты обязательственных прав возможно и
другим путем. На вынужденность распространения проприетарного режима на
имущественные права из-за сложившейся недостаточности в правовом
регулировании важнейшей группы имущественных отношений обращали внимание
Р. Саватье, Л. Новоселова, В. Лапач .
Чтобы обеспечить выполнение международных стандартов в области
обеспечения прав человека и сохранить традиционное представление о праве
собственности как о вещном праве, требуется совершенствовать правовое
регулирование обязательственных прав. Такое регулирование должно
осуществляться на конституционном уровне путем обеспечения равной защиты
вещных прав и прав требования. Практика диктует необходимость включения
в Конституцию РФ нормы следующего содержания: «Государство поощряет и
гарантирует сбережения граждан». Тем более, что подобные положения уже
нашли свое отражение в конституции Италии (ст. 47) и Беларуси (ст. 44)
.
Елена Кондратьева
докторант Института правовых наук Польской Академии Наук
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА (ОПЫТ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША)
HYPERLINK “” \l “_Toc36281119” 1. Институт уполномоченного по правам
ребенка в мировой практике 2
HYPERLINK “” \l “_Toc36281120” 2. Особенности польской модели
Уполномоченного по правам ребенка 3
HYPERLINK “” \l “_Toc36281121” 3. Обзор практики Уполномоченного по
правам ребенка Республики Польша 6
1. Институт уполномоченного по правам ребенка в мировой практике
Уполномоченный по правам ребенка является сравнительно новым институтом
в мировой практике. Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка
появился в Норвегии в соответствии с законом от 5 марта 1981 года, после
многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века. Норвежский
Барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в
возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется 4 годами, и может
быть продлен не более, чем на один срок подряд. Уполномоченный по правам
ребенка (далее УпПР или Уполномоченный) в Норвегии сам определяет методы
своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ
ко всем документам, имеющимся в распоряжении властей, а также
институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает,
какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их
разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам
ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно
определяет бюджет Администрации, который впоследствии утверждается
норвежским парламентом. При Администрации УпПР функционирует группа
экспертов, составляющая постоянно действующий Консультативный комитет
УпПР. Норвежский Омбудсмен по правам ребенка стал образцом защитника
прав ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя
модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно
разнообразны.
В Австралии в 1989 году было создано Агенство поддержки ребенка (Child
Support Agency). Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных
вопросов. В Австрии Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года, но,
помимо центрального Бюро в Вене, подобное бюро действует в каждом
регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981
года выполняет специальная неправительственная организация. В Испании и
Гватемале при администрации УпПР работают секции по правам ребенка. В
Канаде действуют региональные бюро уполномоченных по правам человека с
тем, что в бюро некоторых провинций существуют секции уполномоченных по
правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987
года действует Защитник Детей при Министерстве Справедливости и
Милосердия; на практике таким Защитником является один из вице-министров
юстиции. В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская
Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием
норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская
модель стала образцом также для Швеции, которая в 1992 году сформировала
институт Омбудсмена по правам детей.
В изданном ЮНИСЕФ дайджесте “Институт уполномоченных по правам ребенка”
выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного
по правам ребенка:
1. институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным
законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия,
Люксембург);
2. институт УпПР учреждается в соответствии с законодательством об
охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена
непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением
соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
3. должность УпПР создается не на законодательной основе, а учреждается
в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят
в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания,
Дания, Германия);
4. институт УпПР учреждается неправительственными организациями и
работает под их эгидой (Финляндия, Израиль).
В деятельности уполномоченных по правам ребенка можно выделить общие
черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций:
1. защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;
2. расследование дел по индивидуальным жалобам детей;
3. наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты
интересов детей;
4. внесение рекомендаций в государственные органы по изменению
законодательства в области охраны прав детей;
5. содействие повышению информированности о правах ребенка как самих
детей, так и взрослых;
6. действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов
между детьми и родителями;
7. представление докладов о проделанной работе и о положении дел в
вопросе соблюдения прав ребенка.
В некоторых странах уполномоченные по правам ребенка обладают более
узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбудсмен выступает
исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым
либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по
правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет
интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает
полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и
расширению прав и интересов всех детей.
Как показывает опыт государств, создавших у себя институты
уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является
важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по
правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом
выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою
деятельность исключительно на защите их интересов.
2. Особенности польской модели Уполномоченного по правам ребенка
На сегодняшний день Польша – единственное государство, в котором
Уполномоченный по правам ребенка обладает конституционным статусом.
Работа над созданием в Польше института Уполномоченного по правам
ребенка началась по инициативе неправительственных организаций и
обществ, занимавшихся проблемами, связанными с правами ребенка. Как
результат их усилий, в 1997 году в Конституцию Республики Польша
(п.4ст.72) было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для
создания института Уполномоченного по правам ребенка.
По Конституции Республики Польша способ назначения Уполномоченного по
правам ребенка, а также объем его компетенции определяет закон. Этот
закон был принят 6 января 2000 года. Статья 103 Конституции РП запрещает
УпПР и его заместителям совмещать исполнение своих обязанностей с
мандатом депутата Сейма или сенатора. Из этой же статьи вытекает
возможность назначения заместителей для УпПР.
Таким образом, Конституция РП содержит гарантированные права ребенка и
другие стандарты, относящиеся к детям в Республике Польша. Права ребенка
сформулированы в Конституции в соответствии с Конвенцией о правах
ребенка 1989 г., ратифицированной Польшей в 1991 году. Факт ратификации
Конвенции означает, что Польша приняла на себя обязательство «неизменно
соблюдать ее нормы», хотя, с другой стороны, при подписании Конвенции
Польша сделала оговорки. Смысл оговорок сводится к тому, что права
ребенка на свободу взглядов, мысли, совести и вероисповедания
гарантируются, однако с тем, что одновременно уважается родительская
власть согласно польским традициям, определяющим место ребенка в семье и
вне ее. В польской Конституции 1997 года говорится, что родители имеют
право воспитывать своих детей согласно собственным религиозным и
моральным убеждениям. При этом они должны учитывать степень зрелости
ребенка, его убеждения, а также его свободу мысли и вероисповедания (п.1
ст.48 и п.3 ст.53). Ограничение или лишение родительских прав возможно
лишь в случаях, установленных законом, исключительно по решению суда.
Ребенок, лишенный родительской опеки, имеет право на опеку и помощь
публичных властей (п.2 ст.72). Органы публичной власти, а также лица,
несущие ответственность за ребенка, обязаны выслушать и по мере
возможности принять во внимание мнение ребенка (п.3 ст.72).
Польский Закон об Уполномоченном о правах ребенка от 6 января 2000 года
определяет место УпПР в системе органов государственной власти.
Уполномоченный стоит на страже прав ребенка, закрепленных в Конституции
РП, Конвенции о правах ребенка и других правовых предписаниях, уважая
при этом права, обязанности и ответственность родителей. Ребенком Закон
считает каждое человеческое существо от момента зачатия до достижения
совершеннолетия (18 лет), и это единственная норма в польском
законодательстве, которая четко определяет момент начала человеческой
жизни.
Уполномоченный действует в границах правовых средств, установленных
законом. Его цель – обеспечить ребенку полное и гармоничное развитие,
уважая его достоинство. Особенной охране подлежат право ребенка на жизнь
и охрану здоровья, право на воспитание в семье, право на достойные
социальные условия и право на получение образования. Уполномоченный по
правам ребенка принимает меры к охране детей от любого рода насилия,
жестокости, эксплуатации, а также от деморализации, отсутствия должного
ухода и других форм плохого обращения. Предметом заботы Уполномоченного
являются все дети, но особенное внимание законодатель обращает на детей
с ограниченными умственными и физическими способностями.
Уполномоченный по правам ребенка взаимодействует с Уполномоченным по
правам человека, поскольку Закон налагает обязанность на Уполномоченного
по правам человека рассматривать вопросы, переданные ему Уполномоченным
по правам ребенка.
Компетенцией по назначению Уполномоченного по правам ребенка обладают
совместно Сейм и Сенат (нижняя и верхняя палаты польского парламента).
Назначает его Сейм с согласия Сената по представлению Маршала Сейма
(спикера нижней палаты), Маршала Сената (председателя верхней палаты),
группы численностью не менее 35 депутатов Сейма или не менее 15
сенаторов. Сенат обязан сообщить о своем решении в течение месяца со дня
получения постановления Сейма. Нерассмотрение Сенатом данного
постановления в течение установленного срока означает согласие с
предложенной кандидатурой УпПР. В случае несогласия Сената с
предложенной кандидатурой процедура назначения Уполномоченного по правам
ребенка начинается заново, причем должна быть предложена новая
кандидатура на этот пост.
Уполномоченный по правам ребенка приносит присягу перед Сеймом. С
момента принесения им присяги начинается 5-летний срок его полномочий,
который может быть продлен еще на 5 лет. С целью обеспечения
беспристрастности УпПР закон налагает на него ограничения, подобно тем,
которые предусмотрены для Уполномоченного по правам человека (запрет
занимать иную должность и заниматься иной профессиональной
деятельностью, запрет заниматься общественной деятельностью,
несовместимой с обязанностями и достоинством Уполномоченного по правам
ребенка). В то же время закон предоставляет УпПР гарантии независимости
его деятельности (в т.ч. гарантии неприкосновенности), соблюдение
которых контролирует Маршал Сейма. Уполномоченный несет ответственность
только перед Сеймом.
Уполномоченный по правам ребенка предпринимает действия, предусмотренные
законом, по собственной инициативе, принимая во внимание поступающие к
нему сведения о нарушении прав или интересов ребенка. Уполномоченный не
подменяет собой специализированные службы, организации и общества,
занимающиеся охраной детей, а вмешивается лишь в тех случаях, когда
предпринятые меры оказались безуспешными или применялись ненадлежащим
образом.
В своей деятельности Уполномоченный может обратиться в государственные и
общественные органы с требованием предоставить необходимую информацию,
акты и документы, в том числе содержащие личные данные. Он также может
требовать от них принятия мер к защите прав ребенка в объеме
компетенции, а также с целью выступления с законодательной инициативой
или предложением по принятию новых или изменению действующих юридических
норм. Все органы, учреждения и организации обязаны выполнить требования
УпПР в течение 30 дней со дня их получения.
Уполномоченный по правам ребенка предоставляет Сейму и Сенату ежегодный
отчет о своей деятельности, а также замечания о состоянии соблюдения
прав ребенка в Польше. Информация эта имеет открытый и общедоступный
характер, публикуется в средствах массовой информации, что стимулирует
обсуждение состояния прав детей в Польше.
Для обеспечения деятельности УпПР создано Бюро Уполномоченного по правам
ребенка. Организационную структуру Бюро определяет устав, утвержденный
Маршалком Сейма. На основании устава функционируют два подразделения,
обеспечивающие работу Уполномоченного: отдел исследований и анализа и
информационно-интервенционный отдел.
3. Обзор практики Уполномоченного по правам ребенка Республики Польша
В Польше сегодня действует целый ряд учреждений, занимающихся правами
детей. Однако учреждение института Уполномоченного по правам ребенка
означало создание независимой организации, наделенной полномочиями
контрольного, предупредительного и возбудительного характера, способной
поддержать любые усилия, направленные на защиту прав ребенка.
Первым Уполномоченный по правам ребенка Республики Польша был
назначенный 8 июня 2000 года Марек Пеховяк. Однако уже 9 сентября 2000
года он подал в отставку «в связи с неспособностью по состоянию здоровья
выполнять возложенные на него обязанности». Однако на самом деле причина
крылась в том, что Сейм не предусмотрел отдельной строки в бюджете на
организацию деятельности Уполномоченного, материальное и технического
оснащение его Бюро.
Новым Уполномоченным по правам ребенка на пятилетний срок был назначен
депутат Сейма Республики Польша, судья Павел Ярос, приступивший к своим
обязанностям 16 февраля 2001 года. За неполные два года его деятельности
успел накопиться солидный опыт в деле защиты прав детей.
Перечень вопросов, с которыми обращаются к Уполномоченному в Польше,
очень разнообразен. Многие из них указывают на пробелы в действующем
законодательстве, противоречие юридических норм или просто на отсутствие
возможности системного решения. Нередко в таких случаях к перечисленным
выше трудностям добавляется различие мнений и взглядов заинтересованных
сторон и отсутствие объективности.
В 2001 году Уполномоченный по правам ребенка рассмотрел 1002 обращения.
В нижеприведенной таблице показаны тематика и количественное соотношение
этих обращений:
№ п/п Тематика обращений
Количество обращений %
1. Право на жизнь и охрану здоровья 62 6
2. Право на жизнь в семье
родительские права
материальные вопросы
контакты с ребенком
вывоз ребенка за границу 356
111
131
91
23 36
11
13
9
3
3. Право на достойные социальные условия 259
26
4. Право на обучение 135 13
5. Право на защиту от насилия и жестокого обращения
64 6
6. Права детей – инвалидов 49 5
7. Права ребенка при его взаимодействии с органами
государственной власти (суд, судебные приставы, полиция, органы опеки и
попечительства и т.п.)
51
5
8. Иные 26 3
Наибольшее количество обращений касается вопросов финансовой помощи. Как
правило, связаны они либо с трудностями в получении социальных выплат
или социального страхования, пенсий, алиментов, либо с просьбами о
помощи в получении жилья или места для проживания. За 2001 год
Уполномоченным по правам ребенка было рассмотрено 131 обращение по
вопросам, связанным с проблемами в получении алиментов.
Подавляющее большинство вопросов, связанных с правом на охрану здоровья,
касается покрытия расходов на лечение или освобождения родителей от
оплаты за пребывание в лечебном заведении вместе с больным ребенком.
Поступают также сигналы о проблемах с компенсацией расходов на
медицинскую реабилитацию, бесплатным транспортом и приобретением
специального оборудования для детей с ограниченными умственными и
физическими способностями. Так, в 2001 году Уполномоченный по правам
ребенка рассмотрел 62 обращения по вопросам, связанным с правом на
охрану здоровья, из которых 15 относительно оплаты лекарств и операций и
12 связано с оплатой за пребывание в больницах родителей вместе с
детьми.
Отдельную группу вопросов составляют обращения по поводу вынесенных
судебных решений, исполнения решения суда, препятствий со стороны одного
из родителей в контактах с ребенком, лишения или восстановления
родительских прав, вывоза ребенка за границу. В 2001 году к
Уполномоченному по правам ребенка поступило 111 обращений, из них 49 по
вопросам ограничения/лишения родительских прав, 10 о приостановлении
родительских прав, 31 о восстановлении в родительских правах и 21 о
доверении родительских прав. Из поступивших обращений, касающихся
реализации права на контакт с ребенком (91 обращение) 64 касаются
установления через суд контактов с ребенком и 27 – изменения судом формы
контактов с ребенком.
Большое количество обращений поступает по телефону от желающих получить
консультацию или информацию о том, где и как можно было бы решить
конкретную проблему, например, каким образом реагировать на насилие в
отношении детей. В 2001 году Бюро Уполномоченного по правам ребенка
зарегистирировало 806 телефонных обращений.
К Уполномоченному также стекаются протесты местной общественности,
связанные с нарушениями права на образование, в частности протесты
против закрытия школ или учебных центров, против плохой организации
проезда детей до школы, против занятий в две смены. Как правило, это все
коллективные письма с просьбами о помощи и защите. Персональные
обращения, в свою очередь, чаще всего связаны с жалобами на плохое
обращение с детьми со стороны учителей и преподавателей, происшествиями
на территории учебных заведений и насилием в среде учащихся.
Субъектами обращений к Уполномоченному, как правило, являются родители
детей, опекуны, родственники, а также сами дети. Немалое количество
замечаний и заявлений поступает от лиц, профессионально занимающихся
работой с детьми, от школьных педагогов, психологов, учителей, а также
различных неправительственных организаций.
Представляется, что опыт функционирования института Уполномоченного по
правам ребенка и принципы его деятельности имеют существенное значение
для всех государств Центральной и Восточной Европы, экспериментирующих с
идеей защитника прав ребенка, в том числе для России.
На сегодняшний день вопрос о создании поста Уполномоченного по правам
ребенка оставлен на усмотрение субъектов Российской Федерации. В период
с января 1998 по декабрь 2002 года приступили к работе уполномоченные по
правам ребенка в Волгоградской, Новгородской, Калужской, Московской,
Свердловской, Кемеровской, Самарской областях, городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге, в Красноярском и Краснодарском
краях, Чеченской республике и республике Северная Осетия-Алания.
С. Н. Махина
к.ю.н., доцент ВГУ
Некоторые аспекты формирования децентрализации публичного управления
(зарубежный опыт)
В свете проводимых в современный период в РФ реформ государственного и
местного управления, очень интересным представляется исследование опыта
Франции. Изучение позитивных и негативных аспектов децентрализации
управления в зарубежных странах (в том числе во Франции), уяснение
определенных закономерностей и основополагающих принципов
централизованного и децентрализованного управления, думается, сможет
помочь России избежать многих ошибок и сложностей на пути выработки и
формирования оптимальной модели управления, основанной на сочетании
различных степеней централизации и децентрализации.
Традиционно, Франция определяется как государство с сильной
централизованной властью. Здесь децентрализация властных
государственно-управленческих полномочий находит свое практическое
выражение, т.е. применение и использование. И система государственной
власти, и система государственного управления, и весь государственный
механизм основываются на началах и принципах децентрализации. Такой
глубокий подход к проблеме децентрализации публичного управления во
Франции, видимо, является реальным способом обеспечения реализации
конституционного принципа – «правление народа, по воле народа и для
народа» (ст. 2 Конституции Французской Республики).
До Французской революции 1789 года были заложены основы современной
концепции децентрализации управления. Дальнейшее развитие
государственности постоянно усиливало то центральную власть, практически
перечеркивая основы местного управления, то местную. «Противоречие между
принципами самоуправления и централизации постоянно проявлялось во
французской истории: тот или иной принцип получал наибольшее развитие в
зависимости от политического режима». Как отмечает Джангирян М.А., во
Франции до сих пор «существуют по крайней мере три силы по сдерживанию
силы децентрализации: политическая причина (опасение угрозы со стороны
децентрализации единству государства и ослаблению национального
сплочения), техническая причина (технократы считают себя более
способными, по сравнению с выборными лицами, в решении административных
проблем, носящих даже местный характер), психологическая причина (люди
во имя равенства предпочитают, чтобы решения принимались центральными
властями, а не местными)». Поэтому, несмотря на постоянное присутствие
децентрализационных начал в ходе исторического развития Франции,
традиционно ее характеризовали как страну с сильной централизацией
власти и управления. «Местное самоуправление никогда не имело здесь
такого значения, как в Англии и США», отмечает Г.И. Никеров.
Развертывание и ускорение процесса децентрализации приходится на период
пребывания партии Миттерана у власти. Процесс, начатый законом от 2
марта 1982 г. как процесс сугубо в сфере административных преобразований
приобрел политическую окраску: местные территории обрели экономическую
самостоятельность и, как следствие, все большую политическую
независимость. И, несмотря на то, что Францию все еще можно
характеризовать как страну с преобладанием централизованной системы
управления, в настоящее время здесь активно проводится политика
регионализации и децентрализации, а принципы децентрализации, и ранее
игравшие важную роль, являются основой современного управления.
Интересно отметить, что к децентрализации управления во Франции
применяется научный подход, позволяющий практически обеспечивать
установление ее начал. Осуществляемая управленческая политика и отрасли
административного и финансового права закрепляют основы и гарантии
действия децентрализации. Так, например, в этом смысле показательным
может быть юридически определенное понятие «общая дотация
децентрализации» (dotation generale de decentralisation). Общая дотация
децентрализации предназначена для финансовой компенсации расходов,
которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей
им компетенций.
Показательно и то, что, в отличии от России, где найти словарное
значение категории «децентрализация» весьма и весьма затруднительно,
французско-русский юридический словарь предлагает столь объемную
трактовку этого понятия, что для сегодняшней РФ она уже сама по себе
может быть предметом изучения. «Децентрализация – предоставление местным
органам самостоятельности в управлении местными делами». И далее
проводится определение видов децентрализации – децентрализация
управления, децентрализация руководства, децентрализация публичных
служб, территориальная децентрализация (т.е. наделение основных
административно-территориальных единиц правосубъектностью).
Вообще, важно отметить, что характерной чертой французской
государственно-правовой системы является то, что управление, в
частности, публичное управление и установление и функционирование
публичной власти в сфере управления имеют прочное правовое обоснование.
Так, например, раздел III книги об административном праве Франции Ж.
Веделя носит очень многое отражающее название – «Административное право
– общее право публичной власти». Более того, в этом же разделе он пишет:
«Определение управления, которое следует, в конце концов,
сформулировать, должно принять во внимание традиционные постановления
публичного права и особенно административного права…» (курсив мой –
С.М.). Такая постановка вопроса для российского права и управления в
целом не характерна. Публичное управление, определяемое в своей основе
как разновидность социального, трактуется отечественными учеными в
большей степени как категория, не основывающаяся на праве, а лишь в
определенных аспектах закрепленная правом.
Интересно и то, что именно во Франции сложилась и неуклонно развивается
теория административно-государственного управления. Основоположником
данного направления, думается, можно считать А. Файоля, широко
известного далеко за пределами Франции. Сформулированные им «теория
администрации», определение управления и его 14 общих принципов до сих
пор являются актуальными, значимыми, да и просто «работающими».
Применительно к тематике исследования, т.е. к вопросу о децентрализации,
здесь интересно отметить, что Файоль, не выделяя децентрализацию как
принцип управления, тем не менее, подразумевает ее как некую данность. К
такому выводу можно прийти, исследовав общие принципы управления, и в
частности, принцип централизации. «Централизация – должна быть принята
или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от
обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации,
наиболее благоприятной для предприятия». Как видно из цитаты, в процессе
управления необходимо находить степень централизации, которая, как
известно, сама по себе невозможна и всегда идет «рука об руку» с
децентрализацией.
Французский административист Жан-Мари Бесе определяет децентрализацию
как простое, неделимое (несоставное) понятие: «Децентрализация –
система, при которой нецентральные (выборные) органы имеют в отношении
дел, рассматриваемых как местные, право принятия решений без подчинения
в своих взаимоотношениях с центральной властью вышестоящему органу». С
понятием децентрализации он связывает такие организационные способы
управления как централизацию (в абсолюте антитезу децентрализации) и
деконцентрацию (как разновидность централизации). Централизация
определяется им как система, при которой все решения, касающиеся
административных задач, зависят от центральных органов государственной
администрации. Деконцентрация же, по его мнению, – один из способов
централизации, суть которого в предоставлении нецентральным органам
ограниченного права принятия решений при условии, что такие агенты
подчинены иерархической власти центрального компетентного органа.
Аналогичного взгляда придерживается и Ж. Ведель, разграничивающий
понятия децентрализации и деконцентрации. Децентрализация – полная
передача власти и управления, а деконцентрация – лишь вид
организационной техники в рамках централизованного управления. В
качестве еще одного способа осуществления централизованного управления
он выделяет концентрацию, т. е. такой режим управления, когда «вся
администрация зависит от центральной власти и все важные решения
принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами».
Можно сделать обобщение, что в сфере публичного управления во Франции
выделяются такие способы как децентрализация и централизация, причем
последняя является категорией сложной, основанной на сочетании
концентрации и деконцентрации управленческих полномочий.
Для Франции основной концепцией является понимание децентрализации не
только как способа управления (как, например, централизация), а как
демократического элемента, суть которого состоит в полной передаче
определенных властных полномочий органам, не связанным с центральной
властью и не состоящим у нее в подчинении. «Обоснование децентрализации
носит двоякий характер: децентрализация, передавая в руки самих
заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства
демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в
местных масштабах, нежели в общенациональном. С другой стороны,
децентрализованное управление, если только для этого обеспечены
необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и
гораздо более практичным, чем централизованное управление».
Н. Л. Бехов
студент 4 курса ВГУ
Проблемы смертной казни в международном праве
Одним из принципов международного права является уважение прав и свобод
человека, а важнейшим правом человека является право на жизнь. Право на
жизнь закреплено во многих международно-правовых актах. В статье 3
Всеобщей декларации прав человека 1948 г. говорится, что «каждый человек
имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность».
Согласно ст. 5 Декларации «никто не должен подвергаться пыткам или
жестоким, бесчеловечным и унижающим его достоинство обращению и
наказанию». Статья 6 Международного пакта о гражданских и политических
правах 1966 года гласит: «Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого
человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно
лишен жизни».
Обратной стороной права на жизнь является смертная казнь. Смертная казнь
– это наиболее суровая мера наказания, так как она приводит к лишению
самого ценного, что есть у человека – его жизни, причем утрата эта
является необратимой. Если конфискованное имущество может быть заново
нажито, ограничения, связанные с другими видами наказания, отпадут с
истечением их срока, то жизнь человека утрачивается навсегда.
Таким образом, смертная казнь противоречит принципу права на жизнь,
который стоит во главе международного права, и поэтому неудивительно,
что международное право идет по пути ее полной отмены, предписывая
государствам отказаться от этого вида наказания.
Цель международного права в вопросе о смертной казни сформулирована в
Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 32/61 от 8 декабря 1977 г.: «…это
прогрессивное ограничение числа преступлений, наказуемых смертной
казнью, при выражении желательности отказа от этой меры наказания».
Отсюда вытекает две основные задачи международного права по вопросу о
смертной казни:
1. Установление ограничений на применение смертной казни в тех
государствах, где она применяется, и гарантий прав осужденных к смертной
казни;
2. Ограничение числа преступлений, наказуемых смертной казнью.
Вопросы смертной казни регулируются целым рядом международных
документов, в числе которых: Женевские конвенции от 12 августа 1949
года, которые закрепляют гарантии, регулирующие применение смертной
казни во время вооруженных конфликтов; Европейская конвенция о защите
прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, в том числе
Протокол №6 от 28 апреля 1983 года, касающийся отмены смертной казни в
мирное время; Международный пакт о гражданских и политических правах
1966 г.; Гарантии защиты прав лиц, приговоренных к смертной казни
(приняты Экономическим и Социальным Советом ООН в 1984 г.), которые
содержат важнейшие ограничения и гарантии при применении смертной казни;
Минимальные стандартные правила ООН от 29 ноября 1985 года, касающиеся
отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские
правила).
В этих международных документах ограничивается круг преступлений, за
которые может быть назначена смертная казнь, определяются категории лиц,
которые не могут быть подвергнуты этой мере, а также оговариваются
процедуры, которые необходимо выполнять при производстве по делам,
связанных с вынесением смертного приговора.
В настоящее время в мире наблюдается два противоположных процесса,
касающихся смертной казни:
С одной стороны, идет сокращение применения смертной казни. По самой
последней информации в настоящее время из 185 стран – членов ООН 112
отменили смертную казнь, а из 73 оставшихся менее 40 фактически
приводили в исполнение это наказание в течение последних лет. Большую
роль в этом процессе играет движение аболюционистов – сторонников полной
отмены смертной казни. Важную роль в этом процессе играет Совет Европы,
одним из условий вступления в который является подписание Протокола №6 к
Европейской конвенции по правам человека о неприменении смертной казни в
мирное время. Кроме этого, активно участвуют в борьбе против смертной
казни неправительственные организации. Так, «Международная амнистия»
имеет своих представителей во многих государствах. В уставе этой
организации сказано, что ее главная цель заключается в обеспечении
соблюдения положений Всеобщей декларации прав человека по всему миру
через противодействие всеми возможными способами применению и
использованию смертной казни. Одной из форм деятельности данной
организации является сбор материалов и публикация сведений о
законодательстве и фактическом применении смертной казни в разных
государствах мира.
С другой стороны, процесс сокращения применения смертной казни идет не
везде. С 1965 года около 50 стран расширили перечень преступлений, за
которые может быть назначена смертная казнь, из которых – 21 ввела
смертную казнь за преступления против безопасности государства, за
преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, 13 – за
терроризм, убийство заложников, похищение людей, если оно приводит к их
смерти, за некоторые экономические преступления (коррупция, хищение
государственных средств, вооруженное ограбление) и даже за употребление
спиртных напитков (Ливия).
В принципе все страны в зависимости от практики применения ими смертной
казни можно поделить на три группы:
страны, в которых смертная казнь применяется за особо тяжкие
преступления и совершенные при особых обстоятельствах. Число этих стран
незначительно сократилось (14 – в 2000 году по сравнению с 18 – в 1989);
страны, в которых смертная казнь не применяется в последние 12 лет (30 –
в 2000 году против 27 – в 1989 г.);
страны, которые применяют смертную казнь за общеуголовные преступления
(примерно 87).
Анализ международных актов, закрепляющих положения о смертной казни,
позволяет выделить основные направления правовой регламентации этого
наказания:
1. Введение ограничений при применении смертной казни, которые касаются
личности осужденных.
2. Сужение перечня деяний, за которые может быть назначена смертная
казнь.
3. Установление правовых гарантий для лиц, осужденных к смертной казни.
Первое направление связано с ограничением применения смертной казни в
зависимости от пола, возраста и состояния здоровья лиц, которые
совершили преступление.
Неприменение смертной казни к несовершеннолетним. Идея о том, что
молодые люди не должны подвергаться смертной казни, обусловлена
признанием того факта, что они не достигли полной зрелости, не в полной
мере контролируют свои действия и зачастую руководствуются не
соображениями разума, а эмоциями, а, значит, не могут нести полной
ответственности. Кроме того, их исправление более вероятно, так как
психика еще не окрепла и не окончательно сформировалась личность.
Запрет на применение смертной казни к несовершеннолетним содержится в
статье 6 Международного пакта о гражданских и политических правах,
статье 3 Резолюции 1984/50 ЭКОСОС от 25 мая 1984 года, Резолюции 40/33
Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 года, Пекинских правилах, а
также в Женевской конвенции от 12 августа 1949 года о защите
гражданского населения во время войны.
Большинство стран придерживаются рекомендаций ООН по этому вопросу, но
данная норма принята не во всех странах. Например, в Пакистане, США,
Ираке применяют смертную казнь к лицам в возрасте до 18 лет. Некоторые
страны повысили возрастной ценз до 20 – 22 лет, другие снизили до 12 –
17 лет, а в 11 штатах США он вообще не установлен.
Неприменение смертной казни к пожилым. Норма о том, что смертный
приговор не может быть вынесен преступнику старше 70 лет, содержится в
Американской конвенции о правах человека. В других международных
документах такие положения отсутствуют, хотя международные организации
неоднократно высказывались за отказ от смертной казни пожилых людей.
Неприменение смертной казни к беременным женщинам и женщинам имеющим
малолетних детей. Эта норма закреплена в статье 6 Международного пакта о
гражданских и политических правах: «Смертный приговор не приводится в
исполнение в отношении беременных женщин». В Дополнительных протоколах к
Женевским конвенциям 1949 года содержится норма о неприменении смертной
казни к женщинам недавно родившим ребенка. Эти же требования содержатся
в Резолюции 1984/50 ЭКОСОС. Указанных правил придерживаются практически
все страны государства, за исключением Ирана.
Неприменение смертной казни к душевнобольным. В международной праве
признано, что лица, страдающие психическими заболеваниями, не должны
подвергаться наказанию, а соответственно и смертной казни, так как они
не могут в полной мере осознавать значение своих действий. Положение о
неприменении смертной казни к душевнобольным содержится в статье 3
Резолюции 1984/50 ЭКОСОС, в которой говорится, что смертный приговор не
должен приводиться в отношении «лиц, потерявших рассудок».
Надо отметить, что законодательство большинства стран исключает
применение смертной казни к душевнобольным, но не везде последовательно
придерживаются этого принципа. Так, например, в Кувейте, Сирии и ряде
других стран законодательство не содержит норм, исключающих применение
смертного приговора в исполнение в том случае, если лицо заболело после
совершения им преступления.
Второе направление международно-правового регулирования смертной казни
связано с установлением перечня самых тяжких преступлений, за которые
может быть назначена смертная казнь.
При назначении наказания пользуются принципом, что тяжесть наказания
должна соответствовать тяжести преступления. Данный принцип содержится в
норме статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах:
«в странах, которые не отменили смертной казни, смертные приговоры могут
выноситься только за самые тяжкие преступления». В Гарантиях ЭКОСОС 1984
года сказано, что перечень самых тяжких преступлений, за которые может
быть назначена смертная казнь, «не должен выходить за пределы умышленных
преступлений со смертельным исходом или иными исключительно тяжкими
последствиями». Аналогичные положения содержатся в Американской
конвенции о правах человека.
Анализ международных документов позволяет говорить о двух тенденциях в
регламентации применения смертной казни:
ограничение в законодательстве числа преступлений, за которые может быть
назначена смертная казнь;
вынесение смертного приговора только за совершение самых тяжких из этого
числа преступлений.
Для большинства стран мира характерно сокращение применения смертной
казни, хотя этого принципа придерживаются не все страны. Так, за
последние десятилетия 50 стран расширили перечень деяний, за которые
может быть назначена смертная казнь (22 страны стали применять смертную
казнь за политические преступления и преступления, связанные с
незаконным оборотом наркотиков; 15 – за экономические преступления,
включая хищения в особо крупном размере и получение взяток; 13 – за
терроризм; 12 – за половые преступления и некоторые страны – за
употребление спиртных напитков, хулиганство, содержание публичного дома,
тиражирование, показ или продажу порнографии, управление транспортным
средством в нетрезвом состоянии, повлекшем человеческие жертвы.
Третье направление связано с установлением системы гарантий для лиц,
осужденных к смертной казни: право на справедливое судебное
разбирательство; право на апелляцию и пересмотр решения вышестоящим
судом; право на прошение о смягчении наказания и помилование; отсутствие
обратного действия закона.
Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах
содержит перечень стандартов проведения справедливого суда. К ним
относятся: право на справедливое и публичное слушание дела компетентным,
независимым и беспристрастным судом; презумпция невиновности;
своевременное информирование обвиняемого о преступлениях, в которых он
обвиняется и основаниях обвинения; право на защиту; право общения с
адвокатом; право на бесплатную правовую помощь;
право опрашивать свидетелей обвинения и представлять свидетелей защиты;
право на пересмотр приговора вышестоящим судом.
В Гарантиях ЭКОСОС 1984 года содержатся нормы о том, что смертный
приговор может быть вынесен только на основании «четких и убедительных
доказательств, не оставляющих места для иного разъяснения фактов». Здесь
же содержатся положения, касающиеся права на апелляцию в вышестоящий суд
«и должны приниматься меры, чтобы такие апелляции стали обязательными».
Смертный приговор не может приводиться в исполнение в период «ожидания
решения по апелляции или любой другой процедуры пересмотра дела или
других процессуальных действий, связанных с помилованием или смягчением
приговора». Лицо также нельзя признать виновным за деяние, которое во
время его совершения не считалось преступлением, а также нельзя
назначить более суровое наказание, чем предусмотренное законом в момент
совершения преступления.
Важной гарантией защиты прав обвиняемых в смертной казни является норма
статьи 11 Европейской конвенции о выдаче преступников 1957 года, в
которой сказано, что: «Если преступление, в связи с нарушением которого
поступило обращение о выдаче, по закону страны, обращающейся с просьбой
о выдаче, наказуемо смертной казнью и если за совершение такого
преступления законом страны, к которой поступило обращение о выдаче,
смертная казнь не предусмотрена или обычно не применяется, в просьбе о
выдаче может быть отказано, если только обращающаяся сторона не даст
заверений, которые сторона, к которой обращаются, сочтет достаточным в
той части, что смертная казнь применена не будет».
Таким образом, международно-правовые акты, допуская в отдельных случаях
применение смертной казни, стремятся сократить, а в будущем полностью
исключить ее применение.
Р. А. Черкасов
студент 4 курса ВГУ
Проблемы международного сотрудничества в области борьбы с
организованной преступностью
Во второй половине ХХ в. наблюдался быстрый рост организованной
преступности в мире. Национальные организованные преступные группы,
расширяя сферу своей деятельности, выходят за пределы одного
государства, становясь транснациональными. Как отмечает В.С. Овчинский,
«организованная преступность становится интернациональной в том случае,
когда в одной стране или в какой-то части мира имеется спрос на продукт,
который есть или производится в другой стране».
Преступные транснациональные организации эффективно используют
сложившуюся международную обстановку. В результате преступность не
только расширяется, но и становиться более доходной, появились мировые
рынки сбыта как законной, так и не законной продукции. Самый яркий
пример мирового нелегального рынка – появление во многих странах
незаконного оборота наркотиков.
В настоящее время организованная преступность затрагивает все сферы
жизни человека и представляет угрозу не только обществу, но и
государственному устройству многих стран мира. Параллельно с легальной
существует «теневая» экономика, где организованная преступность является
полноправным властителем. Она имеет свои органы управления, финансовые
органы, органы и структуры, обеспечивающие ее безопасность, свой бюджет.
Организованная преступность обладает высокой степенью жизнеспособности;
по большому счету полностью ликвидировать ее не возможно, как бы это
пессимистично не звучало, ее можно только ограничить, поставить под
контроль государства. В отличие от государственных органов, в том числе
и правоохранительных, организованная преступность быстрее налаживает
связи за рубежом, быстрее реагирует на все изменения происходящие в
мире.
Наихудшим является положение, при котором происходит
взаимопроникновение правительственных чиновников и преступных
организаций, устанавливаются симбиотические связи или вступают в сговор.
В этих условиях роль правительства практически сводится к укрывательству
преступной деятельности, причем в то же время оно становится заложником
преступной организации.
Многие политические партии не в состоянии покрыть все расходы,
связанные с проведением избирательной кампании. Таким образом, путем
финансирования избирательной кампании организованной преступности
удается проникнуть в законодательные (представительные) органы всех
уровней власти. Выборы выигрывают те, кто владеет средствами массовой
информации. Именно через СМИ организованная престуность пропагандирует
свои собственные «антиценности», подрывая тем самым основополагающие
ценности как правового, так и политического характера. Опасность
организованной преступности заключается еще и в том, что к участию в
своей деятельности она привлекает законопослушных граждан, которые
подчас и не подозревают того, что участвуют в ее деятельности. В ее ряды
активно вербуются юристы, экономисты, специалисты других отраслей
знаний, вовлекается интеллигенция, организованная преступность
становится высокоинтеллектуальной.
В сложившейся ситуации необходимо усиливать сотрудничество между
государствами, в одиночку ни одно государство не в состоянии справиться
с ней, особенно при всевозрастающей ее мощи. Несмотря на международное
сотрудничество в рамках ООН, которое ведется, начиная с пятого Конгресса
(Женева, 1975 г.) и активизацию в последние годы сотрудничества на
двустороннем и многостороннем уровне, остается еще ряд не решенных
проблем. К ним относятся:
1) Проблема правового характера. Существование в государствах различных
правовых систем уголовной законодательства, строящихся на различных
принципах, в результате чего неодинаково оцениваются одни и те же
преступные деяния.
Так, например в 1982 г. в УК Италии введена ст. 416-bis, которая
гласит: «Всякий, кто участвует в объединении мафиозного типа, состоящем
из трех или более лиц, наказывается лишением свободы на срок от 3 до 6
лет. Все те, кто создают, руководят или организуют объединение,
наказываются лишением свободы на срок от 4 до 9 лет».
В Германии под созданием преступных объединений понимается «основание
объединения, цели которого направлены на совершение преступлений, или
участие в подобном объединении или его поддержка» (ст. 129 УК Германии).
Уголовное законодательство Испании предусматривает уголовную
ответственность за членство в организации, имеющей целью осуществление
производства, распределения, торговли наркотиками (ст. 371 УК Испании).
В новом уголовном кодексе Франции дается понятие такой формы
преступного сообщества, как объединение преступников, устанавливается
ответственность за участие в нем. Его в соответствии со ст. 450-1 УК
Франции образует объединение преступников любая сформированная группа
или сговор с целью подготовки, характеризующейся одним или несколькими
фактами, одного или нескольких преступлений или одного или нескольких
проступков. Французское уголовное законодательство предусматривает
условия освобождения от наказания лица, принявшего участие в таком
объединении (группе) или сговоре: если оно, до привлечения к
ответственности, раскроет эту группу или этот сговор компетентным
властям и позволит установить других участников (ст. 450-2). Данные
различия в уголовных законодательствах не способствуют налаживанию и
укреплению сотрудничества между государствами. Для решения этой проблемы
необходимо активизировать усилия в области согласования и сближения
национальных законодательств.
2) Проблема внешнеполитического характера. Сотрудничество в борьбе с
организованной преступностью зависит от того, какую внешнюю политику
ведут государства, какие взаимоотношения сложились между ними. Чем более
напряженные эти отношения, тем более затруднено сотрудничество, особенно
в тех случаях, когда сталкиваются разные идеологии.
3) Экономическая проблема. Многие государства в силу своего уровня
экономического развития не в состоянии обеспечить полноценного
сотрудничества в области борьбы с организованной преступностью.
4) Внутренние политические проблемы. Правительства некоторых государств
не в состоянии контролировать политическую ситуацию в своих государствах
(некоторые страны СНГ – Грузия, Таджикистан, Азии – Афганистан,
Латинской Америки, Африки), что способствует бесконтрольности
преступности на их территории, в том числе и организованной.
5) Проблема коррумпированности правительств некоторых государств.
Правительства отдельных государств не заинтересованы в налаживании
сотрудничества в области борьбы с организованной преступностью, особенно
когда высшие эшелоны власти этих государств погрязли в коррупции, а
международное сотрудничество может подорвать позиции коррумпированных
должностных лиц или даже правительства в целом. Такое происходит и когда
речь идет о сотрудничестве с государством-«отстойником преступных
сообществ».
6) Проблема обеспечения суверенитета в ходе сотрудничества.
Правительства некоторых государств рассматривают некоторые формы
сотрудничества как вмешательство во внутренние дела этого государства.
Так, например некоторые правительства считают, что граждане, нарушившие
нормы права, должны подвергаться уголовному преследованию в своих
государствах и не должны подпадать под иностранную юрисдикцию,
государства, поэтому часто неохотно осуществляют экстрадицию собственных
граждан даже при наличии весьма веских доказательств их вины. Довольно
часто в экстрадиции не заинтересованы и сами выдаваемые лица, это
объясняется различием санкций за совершение одного и того же
преступления, которые предусмотрены уголовными законодательствами разных
государств.
7) Проблема обеспечения секретности. Неуверенностью в сохранении
конфиденциальности оперативной информации, правоохранительные органы
взаимодействующих стран не всегда охотно идут на обмен имеющейся у них
информацией, особенно, когда есть серьезные опасения утечки этой
информации, что эта утечка не только снизит эффективность указанных
операций, но и поставит под угрозу жизнь оперативных работников.
Особенно неохотно идут на сотрудничество с правоохранительными органами
того государства, правительство которого погрязло в коррупции.
8) Отсутствие единого координирующего международного органа.
Несомненно, одной из проблем международного сотрудничества, в
противодействии организованной преступности, является отсутствие единого
центра, по управлению и координации всех операций и действий,
направленных на борьбу с организованной преступностью. При проведении
совместных операций, двумя или несколькими правоохранительными органами,
двух или нескольких государств, во исполнение международных договоров,
неизбежно «перетягивание одеяла на себя». Нельзя преуменьшать роль
Интерпола, но ситуация такова, что функций, которыми он наделен, уже не
хватает для плодотворного обеспечения сотрудничества в борьбе с
организованной преступностью. Необходимо расширить полномочия Интерпола
или создать самостоятельный международный орган, который обеспечивал бы
управление и координацию по проведению операций направленных на
нейтрализацию транснациональных организованных преступных групп.
Меры борьбы должны постоянно совершенствоваться и носить характер,
упреждающий развитие организованной преступности. Необходимо вести
борьбу не только с организованной преступностью, но и со всеми
сопутствующими ей проявлениями (коррупцией, преступностью в
правоохранительных органах, в сферах власти и управления), а также
необходимо бороться с иными преступными проявлениями организованной
преступности (например, незаконный оборот наркотиков, торговля оружием,
легализация (отмывание) доходов полученных преступным путем и др.).
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности была
принята 12-15 декабря 2000 г. Распоряжением Президента Российской
Федерации от 9 декабря 2000 года было дано указание относительно
подписания от имени Российской Федерации Конвенции ООН и дополняющих ее
Протоколов.
Конвенция ООН представляет собой международно-правовой документ,
включающий конкретные меры по борьбе с участием в организованной
преступной группе, с отмыванием денежных средств, против коррупции.
Подробно изложены процедуры передачи уголовного производства,
конфискации и ареста доходов от преступлений, выдачи лиц, причастных к
организованной преступной деятельности, защиты свидетелей то вероятной
мести или запугивания со стороны преступников, помощь потерпевшим и их
защита.
Совершенно новым для международно-правовой практики является
закрепление в Конвенции мер по предупреждению транснациональной
организованной преступности. Такие меры предусматривают предупреждение
злоупотреблений со стороны организованных групп процедурами торгов,
проводимых публичными органами, и субсидиями и лицензиями, выдаваемыми
публичными органами для осуществления коммерческой деятельности.
Конвенция обязывает государства создавать публичные реестры юридических
и физических лиц, участвующих в учреждении юридических лиц, лишенных
права занимать должности руководителей юридических лиц.
Одновременно с Конвенцией были подписаны два протокола: о
предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми; против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. В
дальнейшем планируется подписать еще один протокол – по проблеме
незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями.
Большое внимание уделено развитию сотрудничества между
правоохранительными органами государств – участников, в частности
проведению совместных расследований. Впервые закреплены в едином
комплексе такие специальные методы расследования, как электронное
наблюдение, контролируемые постановки и агентурные операции.
Регламентируется сбор и анализ информации о характере организованной
преступности и обмен такой информацией, подготовка кадров и техническая
помощь.
Кроме того, государства рассматривают возможность расширения
аналитических знаний относительно организованной преступной деятельности
и обмена ими между собой и через посредство международных и региональных
организаций. С этой целью в надлежащих случаях должны разрабатываться и
использоваться общие определения, стандарты и методология.
В Конвенции под «организованной преступной группой» понимается
структурно оформленная группа в составе трех или более лиц, существующую
в течение определенного периода времени и действующую согласованно с
целью совершения одного или нескольких серьезных преступлений или
преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией,
с тем, чтобы получить, прямо или косвенно, финансовую или иную
материальную выгоду. Причем, в этой статье, также дается определение,
что следует понимать под: «серьезным преступлением», «структурно
оформленной группой», определены понятия: «имущество», «доходы от
преступления», «арест» или «выемка», «конфискация», «основное
правонарушение», «контролируемая поставка», «региональная организация
экономической интеграции». В других статьях определены понятия:
«отмывание доходов от преступлений», «уголовно наказуемой коррупции».
Вместе с тем, подписание Конвенции автоматически не приведет ее в
действие. Требуются процедуры ратификации и имплементационные меры.
М. А. Долгов
Преподаватель ВГУ
Борьба с коррупцией в международном уголовном праве
Можно выявить три направления международного воздействия на коррупцию.
1. Уголовно-правовое. Включает в себя меры, направленные на
криминализацию коррупции. Государства-участники конвенций, посвященных
борьбе с коррупцией, принимают необходимые законодательные и иные меры,
которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве
уголовных преступлений в соответствии с внутренним правом деяний
подпадающих под определение коррупции. Договоры относят коррупцию к
числу «конвенционных преступлений». «Конвенционное преступление –
преступления, состав которых установлен международными конвенциями».
Примером может служить “Конвенция об уголовной ответственности за
коррупцию” 1999 года. В конвенции, помимо договоренности государств о
включении в своё национальное уголовное законодательство составов
преступлений содержится и определение объективной стороны коррупции и
сопутствующих ей преступлений. Помимо уголовных мер по борьбе с
коррупцией существуют еще административные и гражданско-правовые.
(“Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию” 1999г).
2. Борьба с коррупцией ведется также уголовно-процессуальными
средствами. Институт правовой помощи предусматривает следующие виды
деятельности государств: Во-первых, это гарантия и обеспечение
одинаковых прав и средств правовой защиты для граждан (физических и
юридических лиц) государств, на территории этих государств. Во-вторых,
это развитие сотрудничества между правоохранительными органами
договаривающихся государств по различным, относящимся к их компетенции
вопросам. При анализе международных актов, посвященным данной
проблематике, выделяются процессуальные меры на национальном и
международном уровне. Например, “Конвенция об уголовной ответственности
за коррупцию” 1999 г. в статье 21 предусматривает две формы
сотрудничества в борьбе с коррупцией: 1) путем информирования этих
последних органов по своей собственной инициативе, если есть веские
основания считать, что было совершено какое-либо уголовное преступление,
квалифицированное в качестве такового в соответствии со статьями 2 – 14;
или 2) путем предоставления этим последним органам всей необходимой
информации по их просьбе. Однако, такое сотрудничество должно
проводиться только внутри государства, в соответствии с внутренним
правом, с теми органами, которые отвечают за расследование уголовных
преступлений и преследование за их совершение. В целях обеспечения
эффективного сотрудничества необходимо разработать меры по защите
сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей. Причем такая защита
должна быть «эффективной и надлежащей» (ст. 22).
Представляется необходимым и разработка мер по содействию сбору
доказательств и конфискации доходов полученных преступным путем (ст.
23). К ним относятся: 1) использование специальных следственных действий
для сбора доказательств по уголовным преступлениям; 2) действия по
выявлению, розыску, замораживанию и аресту вещественных доказательств и
доходов от коррупции. Государства участники этой Конвенции договорились
также и об осуществлении таких действий в отношении «имущества,
стоимость которого эквивалентна» доходам от коррупции. Однако далее это
понятие не раскрывается.
Следующими мерами по борьбе с коррупцией можно считать наделение
специальной компетенцией судов и других компетентных органов
полномочиями по изъятию или аресту документов банковской, финансовой или
коммерческой отчетности. Причем правовой институт «банковской тайны» не
должен является препятствием для осуществления таких мер.
Рассмотренные внутригосударственные процессуальные меры, не будут иметь
достаточную эффективность без международных. К ним та же Конвенция
относит: 1) взаимная помощь; 2) выдача; 3) предоставление информации по
собственной инициативе; 4) прямые контакты. Рассмотрим эти меры
подробнее.
Взаимная помощь включает в себя обработку запросов, «полученных от
органов, которые в соответствии со своим внутренним правом полномочны
проводить расследования или осуществлять производство по уголовным делам
в связи с преступлениями, квалифицированными в качестве таковых в
соответствии с настоящей Конвенцией».
Выдача подразумевает включение коррупции в число преступлений, влекущих
выдачу в соответствии с любым договором о выдаче, действующим между
Сторонами. «Стороны обязуются включать такие преступления в качестве
преступлений, влекущих выдачу, в любые договоры о выдаче, которые могут
быть заключены между ними». При отсутствии Договора о выдаче стороны
применяют положения данной статьи. Выдача осуществляется на условиях,
предусмотренных законодательством запрашиваемого государства или
применимыми договорами о выдаче, включая основания, на которых
запрашиваемое государство может отказать в выдаче.
Предоставление информации включает в себя разглашение такой информации
которая может помочь этой или другой Стороне в возбуждении или
проведении расследований или иных процессуальных действий, связанных с
уголовными преступлениями, квалифицированными в качестве таковых в
соответствии с настоящей Конвенцией, или может привести к направлению
этой Стороной запроса в соответствии с настоящим разделом.
Прямые контакты подразумевают контакты Центральных органов, назначенных
государствами-участниками Конвенции и «отвечающих за направление
запросов в соответствии с настоящим разделом или подготовку ответов на
такие запросы, а также за принятие мер по их удовлетворению или
препровождению компетентным органам в целях их последующего
удовлетворения». «В неотложных случаях просьбы об оказании взаимной
помощи или сообщения, касающиеся такой помощи, могут направляться
непосредственно судебными органами, включая государственных обвинителей,
запрашивающей Стороны соответствующим органам запрашиваемой Стороны. В
этом случае копия запроса или сообщения одновременно направляется
центральному органу запрашиваемой Стороны через центральный орган
запрашивающей Стороны». Такие просьбы или сообщения могут направляться
через Международную организацию уголовной полиции (Интерпол).
3. Третьим способом борьбы с коррупцией можно считать международное
сотрудничество, куда входят меры не вошедшие в правовую помощь. Примером
таких мер могут служить “Рекомендации относительно международного
сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного
правосудия в контексте развития” 1990 г. принятые 68-ом пленарном
заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Принятие таких «Рекомендаций» было
необходимым, «поскольку коррупция среди государственных должностных лиц
может свести на нет потенциальную эффективность всех видов
правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для
отдельных лиц и группы лиц». К таким мерам сотрудничества можно отнести:
1) Анализ адекватности своего уголовного законодательства, включая
процессуальные нормы, с тем чтобы реагировать на все виды коррупции и
соответствующие действия, способствующие или содействующие коррупции, и
применять санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание таких актов;
2) Разработка административных и регулятивных механизмов для
предупреждения коррупции или злоупотребления властью;
3) Установка процедуры выявления, расследования и осуждения
коррумпированных должностных лиц;
4) Разработка правовых положений для конфискации средств и имущества,
приобретенных в результате коррупции;
5) Принятие надлежащих мер в отношении предприятий, причастных к
коррупции.
Использование и применение только международных средств и методов
борьбы с коррупцией не будет эффективным для пресечения этого
противоправного деяния. Указанные средства и методы должны применяться в
совокупности с внутригосударственными (национальными).
А. А. Сизов
соискатель ВГУ
О следственной практике по делам о преступлениях иностранцев (на примере
Курской области)
В результате анализа следственной и судебной практики по делам о
преступлениях, совершенных в Курской области, выявилась следующая
картина.
Всего в Курской области в 2002 г. иностранными гражданами было
совершено 305 преступлений, по которым привлечено к ответственности 264.
В результате анализа уголовных дел в отношении иностранцев по Курской
области выясняется следующая картина.
1. По длительности пребывания в России иностранных граждан можно
подразделить на:
а) постоянно проживающих в России и имеющих вид на жительство – 65,6%;
б) длительно находящихся в стране (студенты, аспиранты, представители
различных фирм, журналисты, лица дипломатического корпуса) – 10,2 %;
в) кратковременно пребывающих в России (туристы, члены экипажей судов,
спортсмены, артисты, лица следующие транзитом и др.) – 24,2 %.
Преступники находились на территории России до трех дней – 34,1 %, от
трех до тридцати дней – 42,9 %, от 30 дней до 6 месяцев – 29,2 %, свыше
6 месяцев – 2,8 % .
2. По цели пребывания виновных можно выделять лиц: прибывших в РФ по
служебным делам – 12, 2 %; прибывших по предпринимательским делам – 55,5
%; прибывших по личным (частным) делам (по приглашениям родственников,
знакомых, студенты и т.д.) – 11,1 %; следующих транзитом – 21,3 %.
3. Всех преступников можно разделить на следующие группы: граждане
ближнего зарубежья – 88,7 % и граждане дальнего зарубежья – 11,3 %.
Среди граждан ближнего зарубежья надо выделить граждан Украины – 60 %,
Азербайджана – 4,6 %. Грузии – 4,3 %, Армении – 6,3 %, Таджикистана –
0,5 %, Узбекистана – 0,9 %, Беларуси – 3,5 %, Молдова – 6,4 %, Казахстан
– 2,9 %, Киргизстан – 4,9 % и Латвии – 0,5 %.
Преступники – граждане государств дальнего зарубежья: Афганистана – 1,5
%, Китая – 1,2%, Индии – 0,6 %, Израиля – 0,3 %, Польши – 0,9 %, Турции
– 1,2 %.
4. Большинство преступлений совершают мужчины – 74,6 %, женщины – 26,4
%.
5. Возраст преступников составляет: от 18 до 24 лет – 25,2 %; от 24 до
30 лет – 51,3 %; от 30 до 40 лет – 22,1; от 40 и выше – 1,4 %.
6. По уровню образования: высшее – 33 %, среднее – 41, 9 %, ниже
среднего 26,1 %.
7. Среди преступников лица ранее не судимые составляют 67,8 %, судимые
за различные преступления – 32,2 %.
8. 43 % преступников страдало алкоголизмом, а 21 % – наркоманией.
9. По социальному статусу виновных выделялись следующие группы:
бизнесмены, предприниматели и работники совместных предприятий – 52, 1
%; туристы – 23,4 %; учащиеся учебных заведений – 24,5 %;
10. Наиболее распространенные преступления, совершаемые иностранцами:
убийства – 9,3 %, телесные повреждения – 19,8 %, изнасилования – 13,4 %,
против собственности – 34,7%, незаконный оборот наркотиков – 15, 4 %,
контрабанда – 8,6 %.
.
0
h
& h
h
2
D
1/4
„]„L^„edXA
„]„L^„edXA
„L]„LedXA
edXA
gd
0
2
4
^
`
b
8
:
A
„L]„Led>A
„]„L^„ed>A
„L]„LedcA
„L]„Led\A
„L]„Led\A
„]„L^„ed\A
„L]„Led>A
$
„L]„La$ed7A
„L]„Led7A
„]„L^„ed7A
„L]„Led\A
„]„L^„ed2A
„L]„Led7A
„L]„Led7A
„L]„Led4A
„L]„Led4A
„]„L^„ed4A
„L]„Led2A
„L]„Led2A
„L]„Led4A
*
,
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
