реферат на тему:

Розвідувальні служби в системі демократичного цивільного контролю

Створення демократичної і водночас ефективної системи контролю над
діяльністю розвідувальних служб (спецслужб) — одна з актуальних проблем,
що стоять перед світовим співтовариством. Розвідувальні служби завжди
істотно різнилися від інших структур — мали привілей невтручання у свої
дії. Порівняно з іншими структурами сектору безпеки, їх набагато
складніше контролювати і вимагати підзвітності. Розвідувальні служби не
можуть надавати широку інформацію про свою діяльність, оскільки із
зменшенням таємності знижується й ефективність їхньої роботи. Водночас
збереження високого рівня таємності діяльності розвідувальних служб
призводить до суперечностей з основними принципами демократії, і ця
проблема й досі є актуальною. Невід’ємною частиною захисту демократії є
установлення дієвого демократичного контролю над розвідувальними
службами (спецслужбами). В демократичному суспільстві розвідувальні
служби мають не лише ефективно діяти, а й бути політично нейтральними,
неупередженими, дотримуватися професійної етики та не виходити за межі
повноважень, визначених законами відповідно до конституційно-правових
норм та демократичних принципів державності.

Тому суспільство має добре усвідомлювати, що таке розвідка, її цілі,
функції, завдання та роль, яку вона відіграє і тільки після цього
встановлювати демократичний контроль над розвідувальними службами.

Що таке розвідка? З багатьох визначень поняття «розвідка» використовують
такі: особливе знання; тип організації, що породжує це знання;
діяльність, яку здійснює ця організація. Термін «розвідувальні дані» є
категорією інформації, яка ґрунтується на теорії сучасного володіння та
управління інформацією, включаючи в себе цей термін як ланку в ланцюгу
нарощування цінностей, починаючи з фактів, які переходять в інформацію,
потім у знання і набувають кульмінації в істині. Більшість отриманих
розвідувальних даних мають елемент переробки інформації. У воєнній сфері
чітко виражена відмінність між неперевіреними даними будь-якого
характеру, визначених як інформація, та інформацією, отриманою в
результаті переробки даних. З огляду на це всі розвідувальні дані є
інформацією, але не вся інформація, звісно, є розвідувальними даними.

У цьому контексті цікавим є виступ Річарда Девіса на слуханнях у
комітеті сенату США з розвідки під час обговорення НРО 95-19
(національної розвідувальної оцінки): «Національна розвідувальна оцінка
повинна виражати рівень упевненості в основних висновках з числовим
показником — у відсотках або в інший спосіб». ЦРУ вимагає від своїх
аналітиків точних формулювань рівня упевненості у їхніх висновках,
оскільки особи, що приймають рішення, беруть за основу ці висновки, а
тому розвідувальна оцінка (розвідувальні дані), в якій багато слів на
зразок «можливо», принесе мало користі під час прийняття важливого
рішення. «Національна розвідувальна оцінка має чітко визначати вихідні
позиції тих, хто готує НРО, та їхні міркування. Досконалий аналіз
повинен містити чіткі формулювання базових позицій з тим, щоб ті, хто
приймає рішення, знали, на чому ґрунтується оцінка, і могли самі
доходити висновків, якою мірою вихідні позиції правомірні, і яких
заходів необхідно вжити, якщо в НРО допущено помилку. …НРО повинна
передбачати й аналізувати «альтернативне майбутнє», тобто сценарії менш
вірогідного (але не неймовірного) розвитку подій, які у разі їх
реалізації драматично змінюють усю оцінку…» [1].

Специфіка діяльності розвідувальних служб

Розвідувальна служба є вузькоспеціалізованою урядовою структурою з
пошуку та збору інформації, її мета — інформування керівництва держави.
Вона необхідна, щоб уникати стратегічних несподіванок; для проведення
довгострокового аналізу та прогнозування; підтримки державної політики;
збереження таємної інформації разом з джерелами та засобами її
отримання. Найширше поле діяльності розвідувальних служб
характеризується поняттям «національна безпека».

Головним завданням розвідувальних служб було здобування інформації, яку
неможливо отримати іншим, безпечнішим та дешевшим шляхом. Протягом ХХ
століття методи і засоби збору інформації зазнали докорінних змін,
зокрема, таких як: бюджетні обмеження, технологічні досягнення, завдяки
яким спецслужби ефективніше захищають свої таємниці; необхідність
обслуговувати ширше коло урядових осіб, оскільки велика кількість
глобальних, міжнародних, економічних, соціальних і воєнних проблем, що
постають перед державою, потребують переходу від стратегії попередження
ризиків до стратегії управління ними.

Для того, щоб офіційні особи держави могли здійснювати планування і
приймати відповідні рішення у сферах внутрішньої та зовнішньої політики,
вони повинні бути добре поінформовані про ситуації у світі і їхній
розвиток, про наявність викликів та загроз і можливі варіанти прийняття
рішення. Детальне знання стратегічної ситуації, можливих сценаріїв її
розвитку, виникнення загроз створюють передумови для визначення
національних інтересів; розвитку необхідної політики національної
безпеки; уточнення завдань силових структур і розвідувальних служб;
розробки загальної стратегії та необхідного плану дій. Успішна
реалізація рішень цілком залежатиме від якості наданої інформації, яку
може забезпечити саме компетентна розвідувальна служба.

Нові небезпеки, пов’язані з прискоренням глобалізації та дестабілізації
миру, збільшують кількість проблем національної безпеки та ускладнюють
їх оцінку. Кризи й конфлікти стають важко прогнозованими. За переважання
внутрішніх міжнаціональних чинників, національна безпека стає більш
залежною від регіональної та світової стабільності і від підтримки
дружніх держав. Оскільки географічна віддаленість не може гарантувати
необхідну безпеку, то держави об’єднують свої зусилля в різні союзи та
коаліції. Вони змушені дедалі більше зосереджувати діяльність
розвідувальних служб і зовнішню політику на попередженні конфліктів,
кризовому управлінні та реагуванні, підтриманні миру в союзі з усіма
сторонами, які мають для цього можливості і волю.

Як показує історичний досвід, взаєморозуміння держав успішно
складається, якщо вони мали спільні розвідувальні інтереси і концепції
[2]. Здебільшого такі відносини мали взаємовигідний характер [3]. І
навіть коли інтереси двох країн не в усьому збігаються, їхні
розвідувальні служби часто надають послуги одна одній.

Урядові розвідувальні запити дедалі частіше стосуються питань
глобального або міжнародного характеру, міжнародне співробітництво
розвідувальних служб постійно розширюється, тому що не існує
національних спецслужб, які могли б самостійно й ефективно працювати у
будь-якому місці світу. Тож є особливі «місця», у яких можуть
контактувати розвідувальні служби різних держав для виконання деяких
специфічних завдань.

Серед найвідоміших європейських форумів — «TREVI Group», проведений
уперше у 1975 р., він об’єднав разом міністрів юстиції і міністрів
внутрішніх справ ЄС у боротьбі проти «тероризму, радикалізму,
екстремізму та міжнародного насилля», «Третій Маастрихтський пакт» з
питань еміграції та притулку, поліційного нагляду, звичаїв та
співробітництва в галузі права, що замінив TREVI й санкціонував
створення міжнародної європейської поліційної служби (Europol), яка діє
з 1998 р. Ще одним місцем регулярних зустрічей є «Бернський клуб», що
збирається з 1971 р. для консультацій з питань сучасної політики і який
об’єднав 19 європейських держав. Третій форум — «Kilowatt Group»
відкрито в 1977 р., у його складі 19 держав. Четвертий — «Конференція
міністрів внутрішніх справ держав Західного Середземномор’я», що
відбулася в 1982 р. в Римі з метою протистояння ісламському
фундаменталізму й організованій злочинності і об’єднує 6
держав-учасниць. Ще одним місцем є «Le Groupe Informel Europeen de
Cooperation dans le Domaine de la Lutte Contre Le Terrorisme» (GIECLCT),
який об’єднав начальників антитерористичних служб держав ЄС, Швеції та
Норвегії. Відома також «Cross-Channel Intelligence Conference»,
заснована в першій половині 1970-х років чотирма державами, що
прилягають до протоки Ла-Манш. Окрім того, діє ще Спеціальний комітет
НАТО, що об’єднує служби безпеки держав-учасниць. «Клубами» спецслужб,
діяльність яких спрямована на обмеження зброї масового ураження в рамках
Системи з контролю за ракетними технологіями (MTCR) є: Група поставок
ядерних матеріалів, Австралійська група, Вассенарський союз та ін.

Нові невоєнні небезпеки та загрози, розширення міжнародного втручання й
багатонаціональні дії з підтримки миру стимулюють швидке збільшення
кількості запитів до спецслужб, які пов’язані з міжнародною безпекою. Це
відкриває нові можливості для розширеного співробітництва у сфері
безпеки і розвідки між спецслужбами зацікавлених держав. Миротворчі
операції останнього часу показали надзвичайну важливість розвідувальної
підтримки будь-якого міжнародного втручання. Відповідальні особи,
зокрема й Генеральний секретар ООН, наголошували на необхідності в
професійних спецслужбах. Наднаціональні організації, такі як ООН, ЄС і
НАТО, покладаються у своїх діях на інформацію національних
розвідувальних служб.

Невдачі воєнних операцій ООН — результат нерозуміння важливості
розвідки. Тому ООН як міжнародна організація потребує посилення її
можливостей в питаннях збору та аналізу інформації. Але провідні держави
утримуються від розширення повноважень ООН у розвідувальній діяльності,
побоюючись, що розвідувальна служба цієї організації стане досконалішою,
ніж їх власна. Навіть така відома організація, як НАТО, досі не має
розвідувальної структури. Розвідки держав — членів Альянсу роблять
погоджені інформаційні внески з питань воєнних загроз та небезпек у
відповідних регіонах, підтримуючи формальні і неформальні зв’язки між
собою. Такий стан не відповідає сучасним вимогам політики міжнародної
безпеки. Тому на Празькому саміті держав — членів НАТО в 2002 р. було
досягнуто попередньої домовленості про створення відповідної
розвідувальної структури, а в 2003 р. це підтвердили міністри оборони на
неформальній зустрічі в Колорадо-Спрінгс. В січні 2006 року штаб
Верховного головнокомандувача Об’єднаними збройними силами НАТО в Європі
повідомив, що 2006 р. буде створено нову структуру — Об’єднаний
розвідувальний центр (ОРЦ). Місцем дислокації ОРЦ обрано авіабазу
британських ВПС Моулеворт. На цій базі з 1991 року функціонує
розвідувально-аналітичний центр командування ЗС США в Європі зі штатом
майже півтори тисячі спеціалістів-аналітиків з усіх видів збройних сил
США та 700 цивільних експертів. Вони опрацьовують інформацію, здійснюють
аналіз і надають розвідувальну інформацію майже з 80 держав Європи,
Африки і Близького Сходу. ОРЦ НАТО працюватиме паралельно з
американським центром на грунті розвинутої інфраструктури, зокрема й
служб матеріально-технічного забезпечення.

Після закінчення «холодної» війни увага збройних сил і спецслужб
зосереджується тепер на безпеці не лише своїх держав, а й інших народів.
Міжнародні коаліційні сили, які проводять миротворчі операції,
потребують повного набору засобів розвідувальної підтримки, як і у
воєнних операціях. Концепції чітко дозованої сили, хірургічно точних
ударів, малих жертв та руйнацій цілком залежать від спецслужб. Потреби в
участі спецслужб у роботі із забезпечення міжнародної безпеки виходять
за межі попередження конфліктів, управління та протидії кризам,
миротворчих операцій, інформаційних завдань та встановлення миру.
Діяльність спецслужб торкається глобальних проблем довготривалої
безпеки, наприклад, боротьби з тероризмом. Серед цих проблем — обмеження
зброї масового знищення та розповсюдження звичайних озброєнь; підтримка
угод з контролю озброєнь та інших засобів створення довіри; міжнародні
санкції; підтримка роботи правоохоронних структур у боротьбі з
розповсюдженням наркотиків та іншими формами організованої злочинності;
боротьба з порушеннями прав людини; допомога у разі природних або інших
катастроф. Окрім того, є необхідність у міжнародному співробітництві із
захисту нестійких національних інфраструктур та в протидії хакерам у
глобальній комп’ютерній мережі.

Спецслужби поділяють на служби безпеки та служби зовнішньої розвідки.

Служби безпеки працюють з інформацією, що стосується внутрішньої безпеки
держави, відповідають за захист держави, її території і суспільства від
іноземного втручання: підривної діяльності, шпигування, актів
політичного насилля [4].

Служби зовнішньої розвідки працюють у сфері зовнішньої безпеки та
попередження. Тому їх цікавить інформація про закордонні уряди,
організації, недержавні формування, які є реальною або потенційною
небезпекою для держави та її інтересів за кордоном. Інформація, що
збирається службами зовнішньої розвідки, служить справі поширення та
безпеки національних інтересів, включаючи політичні, економічні, воєнні,
наукові і суспільні інтереси.

Завдання й мета цих спецслужб відмінні. Різні також природа і ступінь
небезпек у їхній діяльності. Контроль і міра відповідальності
відображають ці відмінності. Оскільки служби внутрішньої розвідки
збирають інформацію всередині держави, що потенційно може зачіпати
інтереси своїх співгромадян, їхні функції потребують суворого контролю,
що є гарантією неможливості переважання інтересів служб внутрішньої
безпеки над правами окремих громадян.

Спецслужби мають три основні завдання: збір інформації, аналіз і
контррозвідка, які притаманні усьому розвідувальному процесу. Таємні
операції (акції) — невійськовий спосіб досягнення цілей, які дипломатія
не в змозі здійснити самостійно, — є завданнями, які служби зовнішньої
розвідки виконують рідко, але їх дедалі частіше згадують як необхідну
частину роботи спецслужб у сучасних демократичних державах [5]. Мета їх
— вплив на політичну, воєнну і економічну ситуацію в інших державах, де
політика урядів суперечлива і не підтримується суспільством. Недоліком
проведення таємних операцій (акцій) є те, що вони часом створюють більше
проблем, ніж розв’язують. Розкриття і наступні наслідки ретельно
обмірковують, і там, де політичне значення цінують понад усе, секретну
операцію ініціюють лише за ситуації прямої загрози державі і за умови,
якщо потенційні негативні результати не переважають прогнозованої
вигоди.

Збір і аналіз інформації, основні заходи, що їх здійснюють спецслужби,
пов’язують з вимогами осіб, які приймають рішення, а також з користю від
результатів розвідки. Допомагає в цьому концепція розвідувального циклу
— процесу, під час якого інформацію здобувають, трансформують у
відомості та передають розробникам стратегії для прийняття рішень.
Зазвичай розвідувальний цикл складається з п’яти етапів: планування,
збір інформації, опрацювання отриманої інформації, підготовка звітів та
їх аналіз і поширення.

Планування означає управління всім розвідувальним процесом — від
визначення потреби в даних до доставки результатів замовнику. Цей процес
здійснюється згідно з запитами або вимогами замовника.

Збір інформації передбачає накопичення неопрацьованої інформації, з якої
буде отримано остаточні розвіддані.

Опрацювання інформації — надання великій кількості інформації, що
надійшла до системи, форми, найпридатнішої для отримання розвідданих за
допомогою перекладу та розшифрування. Опрацювання — це також сортування
за предметом, використання даних та переведення їх на відповідні носії
інформації.

Підготовка звітів та їх аналіз — перетворення основної інформації на
кінцеві розвіддані. Якісний аналіз залежить від наявності
високопрофесійних спеціалістів, спроможних дати оцінку подіям та умовам,
аналізувати загальнодоступну інформацію та дані, отримані таємними
каналами.

Поширення інформації — заключний етап циклу, до якого належить передача
розвідданих замовникові. Інформація має відповідати таким вимогам:
суттєвість, вчасність, точність, широта, бездоганність, що передбачає
відсутність політичного підґрунтя (дезінформації, пропаганди, обману).
Поширення інформації є найскладнішою складовою розвідувального циклу.
Розкриття даних навіть для використання їх урядом створює складнощі
через таємність методів та джерел їх отримання.

Звісно, наведена модель розвідувального циклу є дуже спрощеною, але вона
дає уяву про проблеми отримання розвідданих та їх поширення.

Демократичні держави зазвичай розділяють внутрішню і зовнішню безпеку,
що, в свою чергу, виокремлює служби внутрішньої і зовнішньої розвідки.
Це розмежування цілком виправдане такими причинами: розбіжність
інформації, яку отримують служби внутрішньої і зовнішньої розвідки;
невідповідність законів і правил проведення розвідувальних операцій за
кордоном і на своїй території; істотна відмінність завдань, що стоять
перед службами внутрішньої і зовнішньої розвідки.

Завдання служб внутрішньої розвідки різних держав відмінні. Але
передусім усі вони мусять підтримувати правоохоронні органи, зокрема,
міліцію (поліцію), митну і прикордонну служби та інші урядові структури.
Допомагає у цьому збір та аналіз інформації з метою попередження й
розкриття таємно організованої діяльності, такої як:

шпигунство (зокрема економічне);

саботаж та підривна діяльність;

тероризм;

політичний, етнічний та расовий екстремізм;

організована злочинність;

виробництво та розповсюдження наркотиків;

виготовлення фальшивих грошей та відмивання грошей;

розповсюдження зброї масового ураження;

незаконна торгівля зброєю;

нелегальна імміграція;

усі види контрабанди;

активне радіоелектронне приглушення, хакерство, розповсюдження дитячої
порнографії тощо.

У виконанні своїх завдань служба внутрішньої розвідки використовує
відповідні специфічні засоби добування інформації:

цілеспрямоване прослуховування розмов;

пасивний перехват (прослуховування) інформації, що передбачає таємний
контроль за розмовами об’єктів нагляду;

упровадження агентів в організації, які перебувають під наглядом;

нагляд.

Головна мета служб зовнішньої розвідки — збір інформації за кордоном, її
аналіз та оцінка з точки зору значущості для попередження загрози
безпеці держави, а завдання служб зовнішньої розвідки країн визначаються
з огляду на реалії дійсності та устремління держави. Та є й завдання,
схожі для всіх служб зовнішньої розвідки:

підтримка державної системи безпеки і зовнішньої політики була і є
пріоритетним напрямом роботи;

інформаційна війна. Служба зовнішньої розвідки відіграє значну роль у
переважанні, а інколи й домінуванні країни в інформаційній війні. Дії із
захисту державних і приватних комп’ютерних мереж, збір інформації про
можливу загрозу інформаційної війни з боку інших держав вважають
необхідним підгрунтям для створення ефективної системи захисту
найзначніших об’єктів державної інфраструктури. Цей вид діяльності
розвідувальних служб порушує багато моральних і правових питань. Так,
постає проблема розмежування міжнародних і внутрішньодержавних
проникнень до інформаційної системи, що ускладнює розподіл завдань обох
служб розвідки та вибір відповідних законів, які діятимуть у певній
ситуації;

допомога в плануванні діяльності оборонного комплексу держави;

допомога в проведенні воєнних операцій. Війни четвертого покоління
жорстко обмежені в просторі з надзвичайно агресивним супротивником, що
ускладнює роботу і зменшує можливості розвідувальних служб. Злочинність,
тероризм тісно переплітаються і стають частинами якогось оперативного
середовища, що з’являється несподівано, швидко змінюється й створює
структуру, яка знищує межу між миром і війною, цивільним і кримінальним,
воєнним і невоєнним. Тому розвідка розширює коло розв’язуваних проблем і
може порушити плани, мета яких — знищення системи національної і
міжнародної безпеки;

економічна розвідка. Збір і аналіз економічної інформації, виявлення
критичних ситуацій в економічних відносинах, надання допомоги в
прийнятті дипломатичних рішень;

контроль за укладанням угод.

Без особливих повноважень, наданих службам розвідки, захищати державу
було б досить складно. Інколи вимоги до захисту державної безпеки не
відповідають поняттям громадських свобод і прав, наданих державою своїм
громадянам. Тому прийняті рішення мають бути політично виважені та
відповідати чинному законодавству. Адже держава встановлює необхідні
правила та забезпечує обізнаність з ними суспільства, і мусить
проконтролювати їх дотримання службами і внутрішньої, і зовнішньої
розвідки.

Демократичний контроль над діяльністю розвідувальних служб

Уміння тримати під контролем інформацію є важливим і для авторитарної, і
для демократичної держави. Але є інформація, яку можна здобути тільки з
допомогою розвідувальної діяльності. Її дозоване і підконтрольне
поширення — прерогатива спецслужб, тому їх часом звинувачують у тому, що
вони — потенційна загроза для органів влади та демократії. Адже
розвідувальні служби може бути використано як засіб тиску на владу. Тому
так важливо встановити ефективний контроль над їхньою діяльністю.

Такий демократичний контроль передбачає розподіл відповідальності, а
його зміст має бути закріплений у конституції. Тому на саміті ОБСЄ в
Будапешті у 1994 р. було підписано Кодекс поведінки з воєнно-політичних
питань безпеки, який передбачав «наявність демократичного політичного
контролю над діяльністю воєнних та воєнізованих організацій, сил
внутрішньої безпеки, включаючи розвідувальні служби та поліцію, як
найважливішу умову стабільності та безпеки».

З метою встановлення статусу структур спецслужб держава зазвичай
законодавчо визначає: основні цілі і завдання діяльності спецслужб;
сферу їх відповідальності; рамки їх компетенції; систему організації їх
діяльності та можливі обмеження; основні організаційні структури;
взаємовідносини між службами розвідки та службами державної безпеки в
рамках діяльності спецслужб загалом; можливість здійснення контролю над
діяльністю спецслужб; механізми здійснення такого контролю і з боку
виконавчої та судової влади, і з боку законодавчої влади; законодавчо
затверджені права подання скарг у разі порушення прав і свобод.

Система демократичного контролю будь-якої держави обумовлюється її
державним та політичним устроєм, історією та культурним спадком.
Необхідно розробити механізми, що приведуть у відповідність законодавчі
та конституційні традиції будь-якої держави, але різні держави мають
неоднакові системи політичного устрою та досвід демократичного контролю.
Тому не може бути єдиної моделі здійснення демократичного контролю, як
немає і єдиної для всіх моделі демократичного контролю над діяльністю
спецслужб.

Демократичний контроль здійснюють органи виконавчої, законодавчої та
судової влади.

В цій системі контроль з боку виконавчої влади є визначальним. Виконавча
влада несе відповідальність за здійснення контролю над діяльністю
спецслужб, забезпечуючи її прозорість та можливість організації
парламентського нагляду.

У деяких державах, переважно тих, що успадкували традицію британського
цивільного права, головну увагу приділяють здійсненню контролю над
діяльністю спецслужб з боку судової гілки влади, тоді як багато
європейських держав надають перевагу законодавчому контролю.
Парламентарії певних держав уповноважені здійснювати нагляд і вимагати
звіту спецслужб, а деяких — мають можливість заслуховувати звіти про
роботу спецслужб тільки у зв’язку із затвердженням бюджету на наступний
рік, або не мають такого права зовсім [6]. Найбільше повноважень із
здійснення нагляду за діяльністю спецслужб мають законодавці США та
Німеччини, а Франція збирається надати такі повноваження.

У кількох державах створено інститут омбудсменів (уповноважених з прав
людини) — Угорщині, Польщі, Великобританії, Новій Зеландії, Ізраїлі,
Індії, Японії. Уперше ця інституція з’явилася у скандинавських державах.
У США інститути омбудсменів представлені на федеральному і місцевому
рівнях. Омбудсменів призначає парламент, якому вони підзвітні.

Важлива роль у цьому питанні відводиться контролю й відповідальності
виконавчої влади.

Спецслужби є частиною урядових структур і мають діяти відповідно до
політики уряду. Але дуже тісний зв’язок між політикою та спецслужбами
може призвести до втручання у справи один одного. Є небезпека
цілковитого підпорядкування політиками спецслужб, які можуть стати
засобом утримання влади. Тому спецслужби мають бути убезпечені від
зловживань високопосадовців, не належати до будь-яких партій,
залишаючись поза політикою.

Відносини між структурами, що збирають та оцінюють розвідувальні дані, і
структурами, що їх використовують у процесі підготовки державної
політики у різних країнах, відмінні [7]. Наприклад, у США цикли
діяльності спецслужб змінюються з приходом нових адміністрації та
президента.

Щоб уникнути непередбачуваної реакції окремих особистостей у владних
колах, визначають структурні функції, які залишаються незмінними за
будь-якого уряду, адміністрації, і унеможливлюють неузгодженість дій,
погане керівництво спецслужбами та обмежують їх самостійне
функціонування. Головним джерелом зовнішнього керівництва спецслужбами є
орган, що представляє владу. Він підпорядкований президентові або
прем’єр-міністру. Функції структури мають бути однакові і в разі зміни
уряду чи президента, й не має значення, який орган їх виконує, важливо,
щоб доповіді керівників спецслужб надходили безпосередньо найвищим
посадовим особам.

У сфері діяльності спецслужб інколи складається ситуація, за якої
доводиться порушувати загальноприйняті принципи моралі або закон заради
досягнення високої мети. Щоб таємність їхньої діяльності не спонукала до
незалежних дій, необхідно створити чітку систему організації виконання
завдань, яка перебуватиме під контролем замовників таємної інформації.

Спецслужби мають бути впевнені в легітимності своїх дій. Тому
санкціонування засобів, з допомогою яких вони збирають інформацію,
потребує упорядкування. Закони повинні регулювати дії зовнішньої
розвідки із збирання інформації за кордоном, а також визначати дії
внутрішніх спецслужб стосовно окремих громадян та приватної і суспільної
власності. А контроль з боку виконавчої влади має щонайменше посягати на
права спецслужб у збереженні необхідної конфіденційності та таємності,
але водночас виявляти й недоліки (провали) в роботі та попереджати їх у
майбутньому.

Контроль з боку виконавчої влади здійснюють президент чи
прем’єр-міністр, тільки вони відповідають за цілісність і безпеку
держави, за діяльність спецслужб. Тому в демократичних державах
спеціально призначають осіб або створюють комітети, уповноважені
здійснювати контроль та нагляд за діяльністю спецслужб. Як показує
досвід демократичних країн, іноді повноваження комітетів чи рад з
контролю над діяльністю спецслужб виходить за рамки їхньої
відповідальності, але вони завжди підзвітні президенту чи
прем’єр-міністру.

Ці комітети можуть складатися із членів, що не входять до складу уряду,
але жоден із них не повинен бути особисто зацікавлений у діяльності
спецслужб або мати до них будь-який стосунок. У деяких країнах такі
комітети об’єднуються в національні ради з роботи спецслужб з
повноваженнями координації та контролю. В інших країнах діють комітети з
контролю над діяльністю спецслужб з метою критичного вивчення їхньої
роботи. До повноважень цих комітетів можуть належати:

періодичний перегляд внутрішньої політики кожної служби стосовно
законності та адекватності її діяльності;

періодична звітність про розслідування, законність та адекватність
діяльності спецслужб;

привернення уваги міністра юстиції до звітів про законність діяльності
спецслужб;

проведення спеціальних розслідувань діяльності спецслужб в межах
установлених повноважень.

Повноваження наглядового комітету можуть можуть бути такі:

визначення вимог до діяльності спецслужб та пріоритетів їхньої роботи;

перегляд програми роботи та фінансування спецслужб, а також надання
звітів президентові та уряду про відповідність розподілу ресурсів
урядовим вимогам;

розвиток співробітництва між службами та забезпечення дії системи
стримувань та противаг всередині системи;

періодична перевірка результатів діяльності спецслужб, оцінка її якості,
організація роботи спецслужб відповідно до вимог, що змінюються;

розробка пропозицій з організації роботи спецслужб та надання річного
звіту.

Окрім того, внутрішній контроль здійснюють співробітники самих
спецслужб.

Важливе значення має правильно організована система законодавчого
(парламентського) контролю, що забезпечує такий стабільний підхід до
вирішення проблем безпеки, що в рівній мірі улаштовує як державу так і
самі спецслужби. Парламентський контроль над діяльністю спецслужб нині є
в багатьох демократичних державах. Роль парламенту в розвитку та
втіленні політики державної безпеки полягає у виконанні чотирьох
завдань: контроль; незалежна оцінка; гарантія принципу прозорості;
забезпечення зв’язку між суспільством та спецслужбами.

Контроль — це моніторинг дотримання законодавства. Але контроль є
процесом, а не подією, і повинен мати превентивний характер у
передбаченні складних ситуацій та дієвий підхід в ініціюванні судових
розглядів і розслідувань, а також у визначенні результативності роботи
виконавчої влади у цьому питанні. Контроль повинен гарантувати законні
повноваження іншим гілкам влади та громадянському суспільству під час
нагляду за діяльністю спецслужб.

Міжнародним стандартом є функціональний підхід, суть якого полягає у
створенні єдиного комітету з контролю над діяльністю служб безпеки та
розвідувальних служб, на відміну від інституціонального підходу, що
передбачає створення кількох комітетів для контролю над діяльністю
кожної із служб. За функціонального підходу можливе здійснення цілісного
контролю спецслужб (служб безпеки і розвідувальних служб), тому що вони
працюють у тісній взаємодії один з одним. Що є неможливим за
інституціонального підходу, оскільки комітет не одержить необхідної
інформації щодо однієї із служб, сфера діяльності якої поза його
компетенцією.

У деяких державах є певні відхилення від загальноприйнятої норми.
Наприклад, у США створено два окремі комітети в обох палатах Конгресу, і
кожний із них має право контролювати діяльність служб безпеки і
розвідувальних служб. Комітет з безпеки і розвідки Великобританії
контролює діяльність лише деяких розвідувальних служб. Сфера його
впливу, відповідно до закону, не поширюється на штаб воєнної розвідки,
Об’єднаний комітет спецслужб і Національну кримінальну поліцію. Але на
практиці, маючи підтримку уряду, комітет перевіряє роботу і цих
організацій.

Отже, роль і функції парламентського комітету в законодавстві країни
визначено в двох варіантах. За першим комітетові надано широкі
повноваження з наступним виокремленням тих конкретних сфер, які не
підлягають контролю [8]. Другий варіант передбачає складання переліку
функцій комітету, як, наприклад, визначено в правилах комітету з безпеки
і контролю над діяльністю розвідувальних служб верхньої палати Конгресу
США.

Слід зауважити, що комітет має повноваження розглядати операції, які
здійснюють спецслужби, або не має їх, і його функції обмежуються
конкретними питаннями програми діяльності спецслужб, а також їх
фінансування, як, наприклад, у Німеччині [9]. Німецький федеральний
парламент уповноважив комісію з контролю над діяльністю спецслужб
(PKGrG) наглядати і за вибором курсу діяльності, установленням правил і
принципів, і за операціями служб безпеки. Члени комісії можуть не лише
отримувати інформацію в повному обсязі, а й здійснювати нагляд за
виконанням операцій. До того ж ця комісія регулярно отримує письмову
інформацію про операції розвідувальних служб, а також про будь-які дії,
пов’язані з розвідкою і про які було повідомлено в засобах масової
інформації. Федеральний уряд повинен надавати Федеральній комісії
(PKGrG) повну інформацію про діяльність спецслужб та операції, які вони
проводять, крім того, дозволяє комісії вивчати документацію спецслужб,
проводити бесіди зі співробітниками, а також відвідувати спецслужби.

Як показує досвід демократичних держав, з одного боку, парламентський
комітет з питань безпеки і контролю, функцією якого є також нагляд за
розвідувальними операціями, має довіру і йому може бути надано велику
владу, а з другого — він обов’язково матиме певні обмеження у проведенні
розслідувань, а також у звіті парламенту та громадськості. Працюючи в
умовах надзвичайної таємності, комітет може стикнутися з проблемою
непорозуміння між парламентаріями — членами комітету та рештою членів
парламенту.

Атмосфера таємності і, як її наслідок, перепони ускладнюють
парламентський контроль. Проникнення в цю атмосферу забезпечує
ефективність контролю, але водночас не припускає оприлюднення його
результатів. Однак, не одержуючи таємної інформації, комітет працюватиме
поза сферою діяльності контрольованих організацій.

Для розв’язання цієї дилеми використовують кілька стратегій. Одна
передбачає створення організації, яка від імені парламенту може
знайомитися з таємною інформацією, а потім доповідати про неї
комітетові. У деяких державах цю функцію виконує генеральний інспектор.
За іншою стратегією уряд чи парламент надає спеціальні повноваження з
вивчення оперативних матеріалів комітету як організації з відповідним
досвідом роботи у цій сфері. Спеціальні розслідування проводять, коли
передбачувані дії служб безпеки та розвідки викликають суперечливі
думки. У такому разі комітетові надається також доступ до необхідної
інформації, завдяки чому забезпечується співробітництво та взаємодія з
парламентським комітетом в інтересах держави й служб.

Головна дилема для всіх спецслужб світу — як діяти для захисту
демократії та одночасно здійснювати таємні операції, закриті для
суспільства. Отже, перед усіма службами постає проблема досягнення
балансу між таємністю та відкритістю. Збереження певного рівня
відкритості діяльності спецслужб — найкращий спосіб забезпечення
демократичної відповідальності та контролю, які необхідні для збільшення
поінформованості суспільства та громадської підтримки спецслужб. Але
завжди треба бути пильним: особливість спецслужб у тому, що баланс між
таємністю і демократією завжди хтось намагатиметься порушити.

З огляду на викладене можна дійти таких висновків:

роль розвідувальних служб і спецслужб має бути чітко визначена і
обмежена обставинами, що становлять загрозу національній безпеці та
суспільному устрою;

завдання й повноваження органу за його мандатом має чітко визначати
законодавство;

особливі повноваження, які надано або які перебирають на себе
розвідувальні служби, повинні бути законодавчо закріплені;

щоб уникнути довільного використання особливих повноважень та порушень
прав людини, дії розвідувальних служб мають підлягати відповідному
нагляду і контролю;

законодавство про розвідувальні служби має містити положення щодо
заходів захисту проти зловживань виконавчої влади та політизації
розвідувальних служб;

повноваження парламентського комітету з контролю розвідувальних служб
повинні бути чітко й конкретно сформульовані;

функції парламентського комітету можуть стосуватися таких питань:
законність, ефективність, продуктивність, бюджетна та фінансова
звітність, відповідність конвенціям з прав і свобод людини, курс
діяльності та адміністрування розвідувальних служб;

для здійснення ефективного контролю і нагляду лише законодавчої бази
недостатньо. Потрібно віднайти ефективні способи тлумачення та
впровадження в життя цих законів з допомогою незалежних організацій, про
що громадськість має бути поінформована, і за чиїм виконанням треба
стежити. Розподіл влад може сприяти створенню дієвої структури для
забезпечення незалежного контролю та нагляду.

Джерела

Ядерное распространение. Выступления на слушаниях в комитете США по
разведке. — 1997. — Февраль, вып. 16.

Richelson, Jeffrey T. The U.S. Intelligence Community. Exchange and
Liaison Arrangements. 4th ed. — Boulder: Westview Press, 1999.

Herman, Michael. Intelligence Services in the Information Age. Norway as
an Intelligence Ally. — London & Portland, OR: Frank Cass Publishers,
2001. — P. 139-146.

http://www.mi5.gov.uk/function.htm

Caparini, Marina. Challenges of control and oversight of intelligence
services in liberal democracy. Paper presented at the Workshop on
Democratic and Parliamentary Oversight of Intelligence Services,
organized by the Geneva Centre for the Democratic Control of Armed
Forces (DCAF). — Geneva.— 2002.— 3-5 October. — P.2.

Born H., Johnson L.K., Leigh, I. (eds.) Who’s watching the spies?
Establishing Intelligence Service Accountability. — Dulles, VA: Hotomac
Books, lnc., 2005.

Gardiner, Keith L. January Squaring the Circle: Dealing with
Intelligence. Policy Dreakdowns. Intelligence and National Security. —
1991. -Vol. 6, № 1. — P. 141-153.

Intelligence Services Act, Sections 28 and 29 (Committee on ASIO, ASIS
and DSD). — 2001. — № 152.

German Bundestag, Secretariat of the Parliamentary Control Commission,
Parliamentary Control of the Intelligence Service in Germany. — Berlin:
Bundespresseamt, 2001.

Похожие записи