Реферат на тему:
Політична відповідальність влади в демократичній державі: необхідність,
сутність, механізм забезпечення
Для українського соціуму наочним є помітний брак відповідальності
державних органів та посадових осіб за цілеспрямоване, належне і
своєчасне здійснення ними владних повноважень. Подібне становище
негативно позначається не тільки на дієздатності держави, але й на її
сприйнятті широкою громадськістю, зумовлює необхідність поглибленого
дослідження феномена відповідальності.
Загалом відповідальність визначається як “відносини, що забезпечують
інтереси і свободу взаємопов’язаних сторін і гарантовані суспільством та
державою” [1, с. 302]. Неналежна (і в цьому розумінні –
безвідповідальна) поведінка неминуче викликає руйнацію суспільних
зв’язків. Тому саме завдяки відповідальності досягається необхідна
стабільність останніх, набуття ними тривалого і специфічновладного
характеру [6, с. 60].
Відповідальність у суспільстві (соціальна відповідальність) виявляє себе
розмаїттям тісно поєднаних між собою форм. Це зумовлено передусім
множинністю ролей учасників суспільних процесів, що унеможливлює
уніфікацію їх відповідальності. Функціонування суспільства як певної
цілісності зумовлює і системність відповідальності. Внаслідок реалізації
державної влади здебільшого у правовій формі в системі відповідальності
за її здійснення значне місце належить юридичній відповідальності. Та,
попри всю значущість цієї форми, нею не можна підмінити інші форми. Адже
далеко не всі відносини в суспільстві опосередковуються правом. Більше
того, практика правозастосування довела, що юридичні норми, істотно
впливаючи на полiтичне життя суспільства, неспроможні замiнити полiтику.
Під впливом низки чинників можливі (і часто-густо виникають) ситуації,
коли люди та їх об’єднання у своїй діяльності не керуються юридичними
нормами. На нашу думку, в умовах демократично організованого суспільства
чільну роль у системі відповідальності за здійснення державної влади
посідає політична відповідальність.
У спеціальній літературі немає однозначного розуміння сутності,
особливостей і забезпечення політичної відповідальності як форми
соціальної відповідальності. Наприклад, є визначення політичної
відповідальності як відносин “між суспільством в цілому чи його
політичним утворенням та членом цього суспільства, які тягнуть
несприятливі наслідки для особи, щодо якої вони застосовуються” [9, с.
65]. Однак дане визначення охоплює і відповідальність партійну, яку, на
наш погляд, слід розглядати як відокремлену форму соціальної
відповідальності. Окрім того, політична відповідальність у нашому
розумінні є не стільки індивідуальною, скільки колективною; не стільки
ретроспективною (такою, що передбачає настання негативних наслідків у
разі вчинення певних дій, прийняття рішень або бездіяльності), скільки
позитивною, спрямованою на формування свідомого ставлення до
використання влади як вияв публічної довіри.
Досить часто як політична визначається конституційна відповідальність
уряду перед парламентом [8, с. 65; 15, сс. 24, 55, 86]. Вагомою
підставою для такого підходу є специфічність предмета відповідальності.
Парламентська відповідальність уряду не пов’язана з правопорушенням, а
практична реалізація відповідних конституційних норм значною мірою
визначається політичним становищем, впливовістю окремих політичних сил у
той чи інший момент. Однак парламентська відповідальність уряду не
тотожна політичній відповідальності, остання притаманна і державам з
президентськими системами управління [5, с. 17; 15, с. 24], більше того
– країнам з недемократичним політичним режимом.
Видається недоцільним внесення у визначення політичної відповідальності
таких елементів, які обмежують його універсальність. Зокрема, є
прагнення розглядати політичну відповідальність як форму
відповідальності “органів державної влади і посадових осіб перед
народом, населенням відповідної території “за невідповідність їх
діяльності мандату довіри”, що виявляється в їх нездатності
напрацьовувати і здійснювати максимально корисні для блага людей
рішення” [13, с. 64]. Однак зауважмо, що оцінка цієї нездатності є надто
суб’єктивізованою, тож на практиці позитивні рішення щодо носіїв влади
на виборах та референдумах можуть узгоджуватися з їх нездатністю
працювати на благо суспільства. Політичне самовизначення особистості
часто-густо базується на виборі між “поганим” варіантом і “дуже
поганим”, тож про максимальну корисність говорити не доводиться.
Тому політичну відповідальність, на наш погляд, слід розглядати як
відповідальність за належне (в розумінні суспільства або його більшості)
здійснення державної влади. Суб’єктом політичної відповідальності при
цьому постають ті носії влади, які реально визначають зміст
державно-управлінської діяльності. У тих чи інших проявах політична
відповідальність є атрибутом усіх державно організованих суспільств.
Навіть у східних деспотіях існувала політична відповідальність як
відповідальність перед династією, панівними верствами, правлячим
угрупованням, прийдешніми поколіннями тощо. У цьому відношенні К. Поппер
слушно зауважував: “Жодна політична влада ніколи не була
неконтрольованою, і, поки люди будуть залишатися людяними… не може
бути абсолютної і необмеженої політичної влади” [11, с.141].
Істотною є відмінність політичної відповідальності від юридичної. Перша
більшою мірою суб’єктивізована і відносна, оскільки немає абсолютних і
формалізованих критеріїв оцінки стану державного управління на тому чи
іншому етапі розвитку суспільства і в тих чи інших умовах. У цьому
відношенні викликає сумнів виокремлення як “загальнозначимих” критеріїв
“відповідності політики, яка проводиться, інтересам народу, об’єктивній
необхідності його прогресивного розвитку” [14, с. 13]. Надто помітною є
залежність політичної відповідальності від спроможності широкого загалу
зважено оцінювати діяльність владних структур; адекватності
політико-правової культури населення політичному режиму; розвиненості
політичних інститутів тощо.
Політична відповідальність, як правило, безпосередньо не пов’язана з
певними рішеннями, діями або бездіяльністю уряду, хоч і не виключає
можливості настання наслідків для окремих посадовців або їх сукупності
за політичну поведінку в тій чи іншій конкретній ситуації. Однак і в
подібних випадках йдеться не стільки про провину, скільки про те, що
позиція уряду або окремих урядовців відображала надто вузькі суспільні
інтереси. Тому забезпечення політичної відповідальності відбувається на
засадах змагальності інтересів і забезпечення в діяльності держави
найбільш впливових із них.
Безперечним є передусім колективний і солідарний характер політичної
відповідальності внаслідок того, що здобуття і практична реалізація
публічної влади не є (і не може бути) справою одинаків. Це, передусім,
відповідальність партій, інших суспільних сил та інституцій. Механізми
забезпечення політичної відповідальності передбачають прийняття
відповідних рішень стосовно конкретних посадових осіб саме внаслідок їх
належності до тих чи інших угруповань. Тож видається небезперечним
погляд на необрання окремих осіб на виборах до представницьких установ
як вияв політичної відповідальності [13, с. 64]. Якщо необрання певної
частини депутатів стало результатом усвідомлюваної електоратом їх
належності до політичних сил, які здійснюють державне управління, –
справді, можна стверджувати про вияв політичної відповідальності. Однак
про подібну відповідальність годі говорити, коли йдеться про поразку
комерсанта, який свідомо і цілеспрямовано усю каденцію намагався
уникнути демонстрації політичної позиції, а програв на чергових виборах
кандидату з більшими бізнес-можливостями.
Слід підкреслити централізованість і транспарентність політичної
відповідальності, які безпосередньо пов’язані із її колективним
характером. Про наявність такої відповідальності можна говорити тільки
тоді, коли не лише номінально визначено, але й усвідомлено суспільством,
хто відповідає за стан державного управління; які політичні сили,
представлені у сфері управління певними особами, визначають зміст, форму
і способи використання державної влади і з якими суспільство має
пов’язувати усі (позитивні і негативні) наслідки подібного використання.
Неналежне, безвідповідальне використання державної влади виявляє себе у
кризі довіри до державних органів і посадовців, кризі їх легітимності.
Тому демократично організована держава для унеможливлення негативних
наслідків для себе потребує спеціального механізму інституційного
забезпечення політичної відповідальності, який дозволяв би приводити у
відповідність із суспільними очікуваннями персональний склад і,
відповідно, зміст діяльності правлячого угруповання.
У кожній країні механізм забезпечення політичної відповідальності
формується під визначальним впливом національної специфіки. Однак є і
певні спільні риси, зумовлені належністю до певної системи управління.
Політична відповідальність у країнах з парламентськими системами є за
своїм характером постійною і опосередкованою. Постійною – оскільки уряд,
на який покладається вся повнота відповідальності за здійснення
державного управління, має постійно користуватися довірою парламентської
більшості. Наслідком відмови в довірі стає відставка даного складу уряду
або реорганізація більшості і формування на її основі нового складу
уряду. Відповідні конституційні норми встановлено в Австрiї (п.1 ст.
74), Данiї (п.2 §15, §16), Iспанiї (ст. 108), Нiмеччині (абз.1 ст. 67),
Швецiї (§5 гл. 6), інших країнах. Опосередкованість відповідальності
виявляється в тому, що уряд відповідає перед народом як єдиним джерелом
влади не безпосередньо, а через парламент.
Формальні рішення про відставку уряду або окремих урядовців здебільшого
приймає парламент або глава держави (який діє за поданням прем’єра).
Однак не можна ці дії розглядати як прояв відповідальності саме перед
певними органами держави. Приміром, у багатьох країнах з парламентськими
системами управління (Данія, Іспанія, Німеччина, Фінляндія, Швеція)
конституційно закріплено як парламентську відповідальність уряду, так і
право останнього ініціювати перед главою держави розпуск парламенту.
Однак після розпуску і дострокових виборів може з’явиться парламентська
більшість з іншим партійно-політичним складом, яка сформує інший уряд.
Тому наявність права відправляти у відставку уряд або розпускати
парламент здебільшого є тільки елементами складного механізму
забезпечення політичної відповідальності.
Іншим надзвичайно важливим елементом є передбачений конституціями
багатьох країн розпуск парламенту у випадку несформування уряду
(непризначення прем’єр-міністра) у визначений конституцією термін. У
даному випадку також ідеться не про існування ретроспективної
відповідальності парламенту перед главою держави, оскільки остаточне
рішення про належність або неналежність дій парламентарів мають прийняти
виборці. Скоріше, йдеться про досягнення необхідної цілісності системи
відповідальності.
Позитивний характер політичної відповідальності виявляє себе і певними
обмеженнями права парламентарів висловити недовіру уряду. Зокрема, в
Iспанiї (ст. 113) та Німеччині (абз.1 ст. 67) висловлення недовіри
потребує визначення нового кандидата на пост голови уряду
(конструктивний вотум недовіри).
Політична відповідальність уряду і парламентської більшості в
парламентських системах управління є солідарною, що гарантує, з одного
боку, підтримку парламентом законодавчих і бюджетних пропозицій уряду, а
з іншого – реальність впливу парламентарів на визначення змісту
державного управління.
Державам з парламентськими системами управління притаманні розвиненість
представницької демократії і формальної партійності. Відтак, політична
відповідальність постає передусім як відповідальність партій і їх
представників в органах влади (уряді і парламенті). Зосередження повноти
відповідальності за стан управління в руках уряду і його фактичне
формування парламентською більшістю, перетворює парламентські вибори на
змагання за доступ до відповідального здійснення державного управління.
При цьому формується як належне сприйняття суспільством ролі окремих
політичних сил у здійсненні державного управління, так і відповідальне
ставлення до власної діяльності всіх суб’єктів політичного процесу (як
тих, хто перебуває при владі, так і опозиції). Тут ідеться не про
покладання на парламентарів від опозиції політичної відповідальності, а
про необхідність враховувати перспективу перетворення опозиції на
правлячу силу. Як з цього приводу зауважував Дж. Сарторі: “Ймовірно,
опозиція вела б себе відповідально, якби очікувала, що їй, можливо,
доведеться відповідати, тобто виконувати те, що вона обіцяла”.
Інакшим є механізм політичної відповідальності у країнах з
президентськими системами управління, де президенти несуть періодичну і
безпосередню політичну відповідальність перед народом на чергових
президентських виборах. Приміром, конституція Аргентини вказує, що
президент “несе політичну відповідальність за загальне управління
країною” [5, с. 17].
У президентських системах реальність політичної відповідальності дещо
розмивається розривом між формальною персоніфікованістю цієї
відповідальності і неминучим залученням до здобуття влади і її
здійснення великих груп людей. Слід врахувати, що в США з другої
половини ХХ ст. перебування однієї особи на посту глави держави обмежено
двома термінами, а в країнах Латинської Америки президенти здебільшого
обираються на один термін, що робить їх ретроспективну відповідальність
ілюзорною. Тому державне управління було б безвідповідальним, якби вся
відповідальність за його стан реально була б відповідальністю
однієї-єдиної особи.
Однак механізм політичної відповідальності підсилено наданням права
конгресам (парламентам) усунети з посади президентів за неналежне
здійснення влади (Латинська Америка) або санкціонувати це усунення
(США). Так, передбачено, зокрема, можливість вiдставки пpезидента
Мексики за умови “абсолютної неспpоможностi… виконувати свої
обов’язки” (ст. 84 конституції) і відсторонення президента США,
відповідно до р. 4 поправки XXV до конституції за ініциативою більшості
глав виконавчих департаментів або іншого органу, передбаченого законом,
і згодою 2/3 конгресу.
Іншим важливим елементом механізму відповідальності є обмеження
дискреційної влади всенародно обраних президентів. У США – це
недискреційний і, в багатьох випадках, строковий характер призначень
вищих посадовців “за порадою сенату” (п. 2 р. 2 ст. ІІ конституції).
Себто відповідальне ставлення глави держави визначається необхідністю
рахуватися з позицією сенату, а в більшості випадків – неможливістю
перепризначень. У латиноамериканських країнах конституцiйнi ноpми
(Венесуели – ст. 190, Мексика – ст. 92) вимагають, щоб усi piшення
пpезидента скpiпляли своїми пiдписами (контpасигнували) відповідні
мiнiстpи, без чого ці акти є нечинними. Себто президент змушений
рахуватися з позицією керівника відомства: глава держави його може
усунути, але не може діяти, ігноруючи його позицію.
Та найважливіше – стабільність державного управління в країнах з
президентськими системами перебуває в помітній залежності від того,
наскільки відповідальність за здійснення влади є не стільки
індивідуальною, скільки колективною – передусім з боку впливових
політичних партій (Мексика, США). Саме фактична відповідальність певних
політичних об’єднань, а не окремих осіб, які до цих об’єднань належать,
визначає ступінь обумовленості потребами суспільства діяльності
адміністрацій. Ігнорування цих потреб неминуче позначиться не стільки на
нинішніх носіях влади, скільки на потенційних претендентах на цю роль.
Тож механізми суто партійної, внутрішньоорганізаційної відповідальності
істотно впливають на політично відповідальну поведінку і діяльність
вищих посадовців держави.
Натомість як складову механізму забезпечення політичної відповідальності
президентів у країнах Америки не можна, на нашу думку, розглядати
можливість усунення глави держави з посади шляхом застосування
спеціальної судової процедури (імпічмент) у випадках зpади i скоєння
тяжких кpимiнальних злочинiв (ст. 108 конституції Мексики, р. 4 ст. II
конституції США). Попри непоодинокі випадки використання цієї процедури
одними політичними силами для дискредитації своїх політичних противників
[10, с. 6–23], вона має розглядатися виключно як елемент юридичної
відповідальності. Який, утім, певною мірою компенсує послаблення
механізму відповідальності політичної.
Певна розмитість політичної відповідальності притаманна країнам з
біцефальними системами управління (Франція, Фінляндія). За умов, коли
фактичним лідером парламентської більшості є не прем’єр, а президент,
глава держави опиняється поза інституційним механізмом політичної
відповідальності. Уряд і парламентська більшість відповідають за зміст
державного управління, який істотно визначається юридично
невідповідальним президентом.
Ця невідповідальність президента дещо скомпенсована запровадженням
контрасигнування рішень у сфері управління прем’єром і відповідальними
міністрами. Однак, як виявила практика V Республіки у Франції,
відсутність у президента конституційного права усувати прем’єра і
міністрів, не перешкоджала прийняттю ним відповідних кадрових рішень за
умов опори на парламентську більшість. Внутрішня субординація в межах
правлячого угруповання визначає слідування цій субординації на державних
посадах.
Помітнішу роль у механізмі політичної відповідальності відіграє
розвинута партійність. Фактична або й формальна належність глави держави
до правлячого угруповання означає передусім політичну відповідальність
даного угруповання. Зокрема, спроба Ж. Ширака в 1996 р. використати для
збільшення питомої ваги своїх прихильників конституційне право
президента розпускати парламент, обернулася проти нього особисто і
правих політичних партій у цілому, які шість років були змушені миритися
з існуванням лівої парламентської більшості і лівого уряду.
Звертає на себе увагу прагнення компенсувати недостатність механізмів
політичної відповідальності в країнах з біцефальними системами
управління підсиленням суто юридичної відповідальності посадовців.
Зокрема, 1993 р. у Франції запроваджено Суд Республіки з метою
притягнення до кримінальної відповідальності високих посадовців, які
вчинили злочини в межах службової діяльності [12, с. 324]. У Фінляндії
§ 114 конституції 1999 р. також передбачено створення спеціального суду
для розгляду справ про “незаконне використання службового становища” [3,
с. 80].
Загалом, в механізмі політичної відповідальності в розвинених
демократіях виразно помітна взаємопов’язаність і взаємообумовленість
юридичних норм і розвиненості політичних інститутів. Поза сумнівом
обгрунтованість тези, що головною генеруючою ланкою механізму політичної
відповідальності є політичні партії [14, с. 7]. Відповідальність перед
однодумцями в межах формалізованих партійних структур і відносин завжди
є незрівнянно реальнішою, аніж відповідальність перед народом у цілому.
На тлі практики розвинених демократій наочною є відсутність дієвого
механізму забезпечення політичної відповідальності в Україні. Передусім,
відчутним є брак виважених і збалансованих конституційних норм, які б
формували основу політичної відповідальності за стан державного
управління. Відповідно до статей 85, 87, 106, 113, 115 Конституції
України, вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів
України. Його формування здійснюється за участю парламенту і глави
держави, яких наділено повноваженнями висловлювати уряду недовіру
(припиняти повноваження). При цьому не передбачено настання тих чи інших
наслідків ані для Верховної Ради, ані Президента як елемент їх
відповідальності перед народом України за дії або бездіяльність щодо
формування складу уряду. Уряд може бути безжально відправленим у
відставку тими ж органами держави, які його формували. У глави держави
це право необмежене, у парламенту – обмежене, однак за попередні власні
рішення ніхто не відповідає.
Незбалансованими є обсяг повноважень у сфері управління і міра
відповідальності за його стан. Уряд лише номінально є вищим органом в
системі державного управління, оскільки його акти можуть бути скасовані
Президентом України, який діє на власний розсуд. Уряд зобов’язаний у
своїй діяльності керуватися актами Президента України (ч.3 ст. 113
Конституції України). Однак глава держави є безвідповідальним за стан
державного управління. Дострокове припинення повноважень Президента
України (ч. 2 ст. 108 Конституції України) не пов’язане з його роллю в
здійсненні державного управління. Як справедливо зауважував В.
Журавський: “За обсягом своїх повноважень Президент України аж ніяк не є
“англійською королевою”, але за обсягом політичної відповідальності
майже нічим від неї не відрізняється” [2, с. 53].
Виявив свою бездієвість такий елемент забезпечення політичної
відповідальності як Програма діяльності Кабінету Міністрів України
(ч. 2 ст. 114 Конституції). Програма перетворилася на факультативний
елемент у відносинах між парламентом і урядом. Без схваленої Верховною
Радою програми функціонував понад два роки уряд на чолі з В.
Пустовойтенком, понад рік – уряд
А. Кінаха. Доля уряду В. Ющенка виявила, що сама програма, не
підкріплена належним особистим представництвом в уряді організованих
парламентських структур, не сприяє утвердженню солідарної політичної
відповідальності уряду і парламенту за стан державного управління в
Україні.
Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України можливе
виключно у випадку внутрішньої кризи в парламенті, формальною ознакою
якої є неспроможність розпочати роботу протягом тридцяти днів однієї
чергової сесії (ч. 2
ст. 90). Незадовільність державного управління, його невідповідність
суспільним очікуванням ніяких наслідків для депутатського корпусу не
має.
Наочним є розрив між формальними демократичними інститутами та
неформальними діями в їх межах. При цьому помітно знецінюється значення
формальної демократії, яка зарубіжними дослідниками небезпідставно
розглядається як “дефектна” і до того ж як така, що сповзає в бік
відкритої автократії [7, с. 22]. Перетворення “дефектних” демократій на
реальні, потребує відповідного розвитку формальних інститутів,
спрямованого у тім числі і на формування реальних механізмів політичної
відповідальності за стан державного управління.
Найбільш перспективним видається формування такого механізму на основі
солідарної відповідальності уряду і парламентської більшості. Та подібне
зосередження відповідальності потребує концентрації виключно в уряді
повноважень щодо здійснення державного управління. Потрібне впровадження
принципу, за яким у системі виконавчої влади не може бути органів, які б
не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду, як це
передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні [4, с. 11].
Йдеться також про звуження дискреційних (здійснюваних на власний розсуд)
повноважень Президента України і складання урядом повноважень перед
новообраним складом Верховної Ради. Необхідним видається встановлення
обов’язковості консультацій глави держави щодо визначення кандидатури
Прем’єр-міністра. Сформований уряд має виносити в обов’язковому порядку
на розгляд Верховної Ради Програму діяльності. Схвалення Програми має
визначати ставлення Верховної Ради не тільки до документа, але й складу
тих, хто повинен його реалізувати. Зміна більш ніж половини уряду має
супроводжуватися і внесенням нової Програми. А несхвалення Програми
повинно мати наслідком відставку уряду. У такий спосіб має
забезпечуватися позитивний характер відповідальності.
Водночас, із зростанням ролі парламенту має кореспондуватися норма щодо
розпуску Верховної Ради у випадку непризначення протягом місяця глави
уряду (це більш коректне і конкретне формулювання). Висловлення одним
складом Верховної Ради недовіри уряду вдруге має стати підставою для
ініціювання Кабінетом Міністрів рішення глави держави про розпуск
парламенту і призначення дострокових виборів.
Безумовно, вдосконалення нормативно-правової складової механізму
політичної відповідальності потребує внесення певних змін до Основного
Закону. Та слід погодитися і з тим, що окремі норми чинної Конституції
України недостатньо реалізуються в частині забезпечення належної
відповідальності виконавчої влади [2, с. 110]. Потрібне досягнення
визначеності в інтерпретації низки конституційних положень (зокрема, ч.
2 ст. 19, чч. 3 і 4 ст. 106 Конституції України) шляхом прийняття рішень
Конституційного Суду України.
На наш погляд, реалізація цих пропозицій не тільки б підвела
конституційну основу під політичну відповідальність в Україні, але й
істотно стимулювала б розвиток формальної партійності. Реалізація
формальної партійності в Україні переважно у вигляді безпорадних
політичних клубів не в останню чергу зумовлена практичною
відстороненістю політичних об’єднань від цивілізованого впливу на
державне управління.
Утвердженню відповідальної партійності сприяло б також коригування
виборчої системи і перехід до пропорційної виборчої системи з
преференціями. Така модифікація виборчої системи дозволила б поєднати
голосування виборців за певні політичні об’єднання (і стимулювала б
подальше політичне структурування українського суспільства) з підтримкою
найбільш відповідальних політиків у межах цих об’єднань. Видається
доцільним підвищення вимог законодавства до партій як суб’єктів
політичного процесу (зняття з реєстрації об’єднань, які протягом певного
часу не хочуть або не можуть брати результативну участь у визначенні
загальнонародної волі).
Публічності політичної відповідальності сприяло б унормування
міжпартійних відносин у законодавстві про організацію і порядок
діяльності Верховної Ради України, зокрема, укладення і оприлюднення
формальної угоди між парламентськими фракціями з приводу створення
більшості у Верховній Раді, формування цією більшістю уряду і
забезпечення у такий спосіб солідарної відповідальності Кабінету
Міністрів і парламентської більшості.
Література:
Політична відповідальність влади в демократичній державі: необхідність,
сутність, механізм забезпечення (В. І. Мельниченко.) // Український
соціум. – 2003. – № 1 (2). – C.96-104
www.politik.org.ua
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
