Запозичення: боргова яма чи рятівне коло місцевого самоврядування в
країнах зарубіжжя
В сучасній Україні вже є власна практика, хоча і невелика, здійснення
муніципальних запозичень.
За період починаючи з середини 90-их років ХХ століття запозичення
здійснили 13 міст України та ряд її регіонів. Це, зокрема міста Київ,
Бровари, Дніпропетровськ, Донецьк, Запоріжжя, Краматорськ, Львів,
Маріуполь, Одеса, Харків, Черкаси, Южне, Севастополь. Запозичення
здійснили Автономна Республіка Крим, Івано-Франківська, Одеська,
Харківська, Херсонська області.
Обсяг задекларованих місцевих позик в Україні становить 8 трлн. 281тис.
крб. до введення гривні та понад 624 млн. грн. Крім того, запозичено 350
млн. дол. на зовнішніх ринках.
Є позитивні приклади запозичень. Але є і скандали, пов’язані з дефолтами
у м. Одесі та Автономній Республіці Крим.
Нині проблема подальшої долі місцевих запозичень в Україні гостро
дискутується. Це не в останню чергу пов’язано з обговоренням проекту
Закону України “Про місцеві запозичення і гарантії”.
У цьому контексті цікавим є зарубіжний досвід місцевих запозичень, що
нагромаджувався століттями.
Це важливо ще і тому, що досвід який ми мали до 1917-ого року,
втрачений.
Важливо це і тому, що мають місце дискусії з приводу – потрібно нам йти
на зовнішні ринки, чи не потрібно? В царській Росії, наприклад, до
складу якої входила більшість українських земель основна частина, до 90%
запозичень робилася на зовнішніх ринках. Це стосується і місцевих
запозичень. Внутрішній фондовий ринок в Росії був слабким і маломістким.
Він таким слабким є в сучасній Україні і таким ще довго буде. Якщо ми
хочемо мати реальні гроші, нам треба йти на зовнішні ринки.
Практика перших запозичень, які зроблені в Україні в середині 90-их
років ХХ століття засвідчує, що проблема буде розв’язуватися важко, якщо
ми будемо замикатися лише на внутрішньому ринку. Та й ресурси
внутрішнього ринку дорожчі. Наприклад, Київрада залучила зовнішні
ресурси на значно кращих умовах ніж це вона робить на внутрішньому
ринку. Перша зовнішня позика – 150 млн. доларів під 8, 75% річних. Друга
зовнішня позика – 200 млн. доларів під 8,625%. Прийняте рішення, про
зовнішню позику м. Києва 2005 року обсягом 250 млн. дол. Кошти
планується залучити за ставкою 8 – 8,8 відсотків на рік у залежності
від терміну запозичення.
В той же час, внутрішня позика 2003 року розміщена на умовах 14% річних
максимально і не менше 10% річних мінімально. Якщо ми могли б підвищити
рейтинг Києва хоча би до рейтингу, наприклад, Будапешту, а це місто
також має 40% заборгованості до доходів міського бюджету як і Київ нині,
то могли б залучити ще дешевші ресурси із зовнішніх ринків. Будапешт має
рейтинг А+, а Київ – В Позитивний. Вищий рейтинг дає можливість
Будапешту залучати ресурси із зовнішніх ринків за 4 відсотковою ставкою
річних.
Зупинимося на деяких питаннях функціонування зовнішніх ринків
муніципальних запозичень.
Проблема організації ринку муніципальних запозичень в зарубіжних країнах
має кілька аспектів.
Перше. Це масштаби зовнішніх ринків муніципальних запозичень. Вони
вражають. Сполучені Штати Америки мають найбільші обсяги ринку
муніципальних запозичень – 1,6 трлн. доларів. Це 16% валового
внутрішнього продукту. Емісії муніципальних позик складають 40% обсягу
державних позик та 65% обсягу корпоративних позик, що знаходяться в
обігу на ринках США та інших країн. Великобританія емітувала 50 млрд.
фунтів стерлінгів муніципальних облігацій. Ця країна приблизно за
населенням може бути порівняна з Україною. Нідерланди, які є маленькою
країною, емітували муніципальних позик на суму 32 млрд. євро. На ринках
зовнішніх запозичень панує жорстка конкуренція.
Друге. Це питання теорії муніципальних запозичень зарубіжними містами,
громадами та регіонами.
В основу функціонування ринків муніципальних запозичень в зарубіжних
країнах покладено солідне теоретичне підґрунтя. В розвинутих зарубіжних
країнах на базі ґрунтовної теорії, прийняте національне законодавство,
діють органи що регулюють ринки муніципальних запозичень, функціонують
їх інститути, узгоджуються суспільні інтереси.
Про що йде мова? По перше з проблемою запозичень пов’язані інтереси
кількох поколінь громадян. Запозичення – це справа добра для покоління,
яке буде користуватися додатковими благами та послугами отриманими за
їх рахунок. Але розраховуватися за позиками доведеться і наступному
поколінню. Тому в теоретичному плані сьогодні в розвинутих зарубіжних
країнах проводяться серйозні пошуки, метою яких є створення механізму
взаємної відповідальності того покоління, яке бере позику і тих
поколінь, які будуть розраховуватися за це. Ці пошуки зводяться до
узгодження термінів окупності проекту, який будується за кошти позики,
термінів позики, обсягів у часі виплат, а також потреб в послугах
цього об’єкту майбутніх поколінь. Принципово важливо щоб об’єкт який
збудований за кошти позики функціонував не менше терміну запозичення.
Є теоретична проблема доцільності та ефективності використання
запозичень як одного з джерел фінансових ресурсів в інвестиційних
цілях. Сутність цієї проблеми полягає в тому, що майбутнє покоління не
має можливості висловитись з приводу інвестицій нинішнього покоління за
рахунок позик. Проте за цими позиками доведеться розраховуватися
майбутньому поколінню. Тому нинішнє покоління певною мірою покликане
субсидувати послуги, які буде отримувати майбутнє покоління. А це
означає, що на інвестиційні цілі можуть бути використані не тільки
кошти запозичень, але і частина податків та інших доходів місцевого
самоврядування. Звичайно це призведе до збільшення податкового
навантаження на нинішнє покоління. Але такий додатковий податковий тягар
є платою нинішнього покоління за право прийняття рішень з тих питань,
які стосуються життя майбутніх поколінь.
На кожному етапі розвитку важливо знати оптимальне співвідношення між
податковими і іншими доходами місцевого самоврядування і запозиченнями,
як джерелами фінансування інвестицій.
Є ще один аспект цієї проблеми. Кредитори, які фінансують капітальні
проекти органів місцевого самоврядування з метою мінімізації ризиків
зацікавлені у залучені додаткових джерел для фінансування таких
проектів. В першу чергу мова йде про бюджетні кошти органу місцевого
самоврядування.
Тому важливим з теоретичної точки зору є обґрунтування принципів та
засад співпраці кредиторів та органів місцевого самоврядування у сфері
фінансування капітальних проектів.
Складною і багатоаспектною з теоретичної точки зору є проблема
обслуговування боргу органів місцевого самоврядування. Найбільш
принциповими аспектами цієї проблеми є створення механізмів
запобігання дефолту органу місцевого самоврядування, мінімізації ризиків
запозичення а також, оптимізація платежів в рахунок погашення
запозичення. Ця проблема має особливе значення для органів місцевого
самоврядування України, які не мають стабільних джерел доходів і дуже
часто зобов’язані нести непередбачувані видатки.
Важливою теоретичною проблемою є розробка проектної політики органу
місцевого самоврядування, зокрема стосовно проектів що фінансуються за
рахунок муніципальних запозичень. Так, перед кожним органом місцевого
самоврядування стоїть проблема оптимізації витрат за рахунок запозичень
на створення дохідних проектів, проектів, які дозволять окупити
витрати і проектів які не принесуть доходів. Важливим аспектом цієї
проблеми є також знаходження можливостей реалізації таких проектів, які
дозволяють залучити додатково кошти приватного капіталу.
Серйозною теоретичною проблемою є виявлення впливу політики запозичень
органів місцевого самоврядування на макроекономічну стабільність та стан
публічних фінансів, рівень сукупного державного боргу.
Не зважаючи на те, що в більшості країн держава не бере на себе
відповідальності за зобов’язаннями органів місцевого самоврядування, за
загальну фінансову стабільність відповідальність несуть центральні
уряди.
Враховуючи це, зарубіжний досвід свідчить, що держава в особі її
центральних органів влади, регулює ринок муніципальних запозичень.
Розробка теорії, методології, принципів, правової бази такого
регулювання і сьогодні продовжує стояти в порядку денному навіть у
розвинутих країнах.
Це лише окремі аспекти теорії муніципальних запозичень. Нам необхідно у
всьому цьому розібратися. Нам потрібна вітчизняна теоретична школа у цій
сфері.
Третє. Це прикладні аспекти функціонування ринків муніципальних
запозичень у зарубіжних країнах.
B
D
?
?
p L¬
???????I?Це, в першу чергу, проблеми державного регулювання таких
ринків.
В зарубіжних країнах є різні моделі державного регулювання ринків
муніципальних запозичень. Є країни де органи місцевого самоврядування
мають право вільного виходу на ринки запозичень. Це Данія, Фінляндія,
Швеція, Італія, Нідерланди, Португалія, Швейцарія. Майже вільний доступ
до таких ринків у Франції. В той же час у багатьох країнах органи
місцевого самоврядування повинні отримати дозвіл на запозичення. Зокрема
у Австрії, Бельгії, Греції, Ірландії, Норвегії, Іспанії, Великобританії.
Різноманітна практика регулювання місцевих позик у іноземній валюті.
Якщо у Греції, Італії, Португалії та інших країнах на цей рахунок немає
ніяких обмежень, то у Нідерландах і Норвегії це заборонено. У Австрії,
Німеччині, Іспанії це робиться з дозволу центральної влади.
Склалося різноманітне правове регулювання строків муніципальних
запозичень. Немає обмежень за строками запозичень органів місцевого
самоврядування у Фінляндії, Франції, Греції, Італії тощо. У Данії
встановлено максимальний строк запозичень терміном у 30 років. В окремих
країнах строки позик органів місцевого самоврядування обмежені строками
експлуатації об’єкту, який будується за ці кошти. Це зокрема має місце у
Німеччині, Ірландії, Норвегії, Португалії.
В кожній країні сформувалася своя система державного регулювання ринків
муніципальних позик, що включає законодавство, органи що регулюють
публічні фінанси, обіг цінних паперів, діяльність банків, інфраструктуру
ринків. Наприклад у США у 1975 році було створене федеральне управління
з регулювання ринків муніципальних позик. Тому нинішня дискусія про роль
Міністерства фінансів України у регулюванні ринку місцевих запозичень не
повинна бути зведена до тези і антитези: повинен Мінфін давати дозволи
на емісію муніципальних цінних паперів чи ні? Ця проблема набагато
складніша. ЇЇ слід розв’язати в контексті зарубіжного досвіду.
Враховуючи зарубіжний досвід Україна має створити власну систему
державного регулювання ринку муніципальних запозичень.
Четверте. Це проблема інфраструктури ринків муніципальних запозичень. В
розвинутих зарубіжних країнах сформувалася розгорнута інфраструктура
ринків муніципальних запозичень. Без такої інфраструктури ринок
муніципальних запозичень не може функціонувати. Це, в першу чергу біржі,
на яких здійснюються котирування муніципальних цінних паперів, їх
купівля та продаж. Це наявність кваліфікованих лід-менеджерів, що
забезпечують організацію випуску муніципальних цінних паперів. Це
наявність рейтингових агентств і рейтингів муніципальних цінних паперів.
Це система кредитних бюро та великий масив кредитних історій. Це
юридичні компанії, що мають досвід діяльності на ринках муніципальних
запозичень, і в першу чергу на міжнародних ринках капіталу. Це наявність
широкої мережі інвесторів, фізичних осіб, пенсійних фондів, банків,
страхових компаній а також фінансових посередників. Це інші відповідні
інститути та інструменти.
Зазначена інфраструктура ринку муніципальних запозичень знаходиться в
Україні лише в стадії становлення.
Наприклад, Київрада, як позичальник коштів із зовнішніх ринків, поки-що
користується інфраструктурою зарубіжних ринків муніципальних запозичень.
Це є значним кроком вперед. Облігації що емітовані від імені Київради
мають успішні котировки на біржах у США. Принципово важливим для нас
сьогодні у контексті функціонування інфраструктури ринків муніципальних
запозичень є розробка інструментарію цих запозичень.
Сьогодні у нас він дуже незначний. Це облігації місцевих зовнішньої і
внутрішньої позик, або банківський кредит. Київ використовує також
квазієврооблігацію як інструмент запозичень. Якщо ж взяти практику США,
то є широкий спектр інструментів, за допомогою яких можуть залучатися
ресурси. Це і генеральні облігації, які можуть випускати різні суб’єкти
– штати, округи, і муніципалітети. Це дохідні облігації, які емітуються
із спеціальною метою. Це так звані двоствольні облігації, які мають
подвійне забезпечення – муніципалітету, і комерційної структури. Це
облігації промислового розвитку, які випускаються муніципалітетами для
бізнесових структур, під гарантії бізнесових структур. Тобто, коли ми
говоримо про законодавство, яке необхідно запровадити в Україні, то в
ньому слід передбачити різноманітні фінансові інструменти, якими може
користуватися муніципалітет виходячи на ринки зовнішніх запозичень. З
цього питання ми поки що дуже сильно відстаємо від зарубіжної практики.
П’яте. Це питання ризиків та безпеки запозичень. Важливою особливістю
функціонування ринків муніципальних запозичень в зарубіжних країнах є
наявність правової бази системи інститутів та інструментів мінімізації
ризиків, що виникають при здійсненні таких запозичень. Це важливо ї для
нас. Адже дефолти у місті Одесі та АРК викликали міжнародний резонанс.
У США, наприклад, коли у 30-х роках ХХ століття збанкрутувало близько 5
тисяч муніципалітетів був ухвалений закон який передбачив можливість та
процедуру їх банкрутства. Цей закон мало не був застосований до
найбільшого фінансового центру світу Нью-Йорку у 1975 році. На той час
місто здійснювало надзвичайно ризикову політику запозичень і бюджетну
політику в цілому. Нью-Йорк, маючи у 1975 році бюджет обсягом 12 млрд.
доларів, повинен був за 9 місяців сплатити 6 млрд. доларів в рахунок
погашення муніципального боргу. Рейтингове агентство Standard & Poor’s,
перша ж повідомила власників муніципальних облігацій, що ці облігації є
небажаними. Власники облігацій почали їх масово здавати. В місті
розпочалася паніка. Було закрито до 40% шкіл, припинили виплату зарплати
поліції. Зупинили роботу більшість комунальних підприємств. Місто було
завалене горами сміття.
Президент США Форд відмовився прийти на допомогу місту. Він заявив, що
краще побудувати новий Нью-Йорк, ніж розібратися в його фінансах.
Нью-Йорку допомогло те, що йому на допомогу прийшла влада штату
Нью-Йорк. Було створене спеціальне агентство з метою порятунку
Нью-Йорку, яке випустило спеціальні облігації. До врегулювання кризи в
Нью-Йорку підключився французький президент Жескарт Де Естен, який
переконував Президента Форда пом’якшити позицію, бо це матиме негативні
наслідки для світової фінансової системи. Завдяки діяльності агентства з
порятунку Нью-Йорка вдалося за рахунок емісії облігацій штату залучити
необхідні місту кошти.
Цей приклад свідчить про те, що обсяг боргу, платоспроможність, і
кредитоспроможність позичальника мають бути ретельно перераховані.
Зарубіжна практика свідчить про те, що система мінімізації ризиків
муніципальних запозичень включає в себе рейтинги емітентів муніципальних
цінних паперів та самих паперів як фінансових інструментів, систему
кредитних історій, гарантії кредиторам, законодавчо визначені обмеження
щодо обсягів муніципального боргу у відношенні до видатків місцевих
бюджетів та їх доходів, спеціальні органи, що відслідковують ризики
тощо. Принципово важливим у цьому плані є співвідношення боргу і обсягу
доходів відповідного місцевого бюджету.
Є різні підходи щодо обсягу муніципального боргу, який є безпечним. Як
правило його співвідносять з річними доходами місцевого бюджету.
Називають обсяг безпечного боргу у 30-40% річних доходів місцевого
бюджету. В Угорщині прийняли закон, яким допускається, що борг може
досягти 70% річного обсягу доходів місцевого бюджету. За цією відміткою
усі запозичення забороняються. Проблема визначення критеріїв
малоризикових обсягів заборгованості органів місцевого самоврядування
залишається нерозв’язаною в Україні. І ця проблема має бути врегульована
на законодавчому рівні.
Великий вплив на ризики муніципальних запозичень мають інвестори,
зокрема їх склад.
У США 73% муніципальних облігацій куплено фізичними особами. А це
найбільш надійний покупець, найбільш надійний інвестор. Якщо покупцями є
фінансові інститути, то ризики зростають. У США лише близько 8%
муніципальних облігацій знаходяться у портфелях банків, 11% –страхових
компаній. Над цією проблемою нам також необхідно попрацювати,
передбачити законодавчу норму, яка б стимулювала муніципалітети,
залучати у якості інвесторів фізичних осіб.
Викладене свідчить, що в зарубіжних країнах, незважаючи на ризики і
небезпеки, при вдалому менеджменті муніципалітетів та ефективному
державному регулюванні місцеві запозичення не ведуть до боргової ями, а
є важливим інструментом місцевого і регіонального розвитку.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
