Вдосконалення адміністративно-територіального устрою України
Як підтверджує світовий досвід, раціональна
адміністративно-територіальна структура країни, адаптована до сучасних
вимог ефективного використання природної, господарської та культурної
самобутності її окремих частин, демократизації суспільного життя,
децентралізації влади, є важливою передумовою забезпечення сталого
соціально-економічного розвитку України, єдності її економічного
простору, соціальної стабільності.
Але існуючий адміністративно-територіальний устрій України склався майже
70 років тому за часів Радянської влади і панування
командно-адміністративної моделі управління економікою, недостатнього
врахування соціальних критеріїв. Тому одним з головних принципів цього
устрою було “наближення апарату управління та партійного керівництва
безпосередньо до населення і суб’єктів господарювання”.
До істотних недоліків такого устрою з його 3-х рівневою структурою
(область / АР Крим – район – населений пункт) відноситься її надмірна
подрібненість з занадто великими як кількістю
адміністративно-територіальних одиниць у межах кожного рівня (відповідно
25 – 490 – понад 30000), так і співвідношеннями між ними.
Так, співвідношення між одиницями першого і другого рівня складає 1 :
20, а з урахуванням міст республіканського і обласного значення 1 : 26.
(На початку ХХ сторіччя воно в Україні дорівнювало лише 1 : 11 – дев’ять
губерній та 102 повіта, у 1920 р. – 1 : 9, у 1923 р. – 1 : 6). Між
одиницями другого та третього рівня це співвідношення складає 1 : 60, а
якщо враховувати лише кількість місцевих рад – 1 : 48. Між тим з теорії
управління відомо, що воно (особливо в умовах недостатньої фінансової,
економічної та адміністративної самостійності середньої та нижчої ланок
місцевої влади) малоефективне, коли відповідний суб’єкт має більше 8 –
10 об’єктів управління.
Збереження існуючого адміністративно-територіального поділу унеможливлює
проведення сучасної регіональної політики та розкриття потенціалу
місцевого самоврядування.
Аналіз історичних, соціальних, економічних, екологічних, географічних,
демографічних особливостей окремих частин українського простору
обґрунтовує доцільність збереження конституційної триланкової структури
адміністративно-територіального устрої країни, але при значному
укрупненні кожної ланки.
Що стосується кількості та складу нових адміністративно-територіальних
утворень, то (враховуючи підвищення соціальної спрямованості розбудови
держави), вони, на нашу думку, мають визначитись, перш за все, такими
пріоритетними стратегічними цілями соціальної політики, як
рівнодоступність всіх громадян України (незалежно від місця їх
проживання) до ресурсів розвитку людського потенціалу, включаючи весь
комплекс соціально-культурних закладів по наданню різноманітних послуг
(у сфері освіти, культури, медичного обслуговування, торгівлі тощо).
З іншого боку, має враховуватись й межа економічної доцільності
функціонування цих закладів, що вимагає певних мінімальних обсягів їх
завантаження (тобто відповідної чисельності населення), й неоднаковість
частоти попиту на різні види послуг, й необхідність забезпечення
оптимальних витрат часу громадянами на їх одержання. Це робить
неможливим створення кожного закладу соціально-культурного
обслуговування населення в кожному населеному пункті і обґрунтовує певну
ієрархічну ступінчастість в розміщенні комплексів цих закладів.
Як свідчать дослідження, всі ці конкуруючі цілі можуть бути ефективно
реалізовані у межах систем розселення різного рангу. Такі системи
історично склалися (або складаються) в Україні на основі сталих
виробничих, трудових, культурно-побутових, рекреаційних взаємозв’язків
та спільності тяжіння до центра системи – міста, яке фокусує зазначені
вище взаємозв’язки, здійснює їх достатньо розвиненою транспортною
мережею та характеризується найбільшою кількістю населення та вищим в
системі адміністративним статусом, економічним і соціально-культурним
потенціалом.
Базовими видами таких утворень є міжобласні, обласні, міжрайонні та
місцеві системи розселення, кожна з яких зорієнтована на надання певного
комплексу послуг та відрізняється своїми критеріями функціонування.
Перелік, межі та основні параметри таких систем обґрунтовані (з
урахуванням попередніх розробок київських і львівських урбаністів) в
проекті Генеральної схеми планування території України. Вона розроблена
у 2000 р. на виконання доручення Президента України та відповідної
постанови Кабінету Міністрів України інститутом “Діпромісто” (головний
розробник) за участю провідних науково-дослідних інститутів та вчених
країни. Виходячи з цього, на вищому рівні доцільно сформувати (замість
27 існуючих) 10 адміністративно-територіальних утворень-країв:
Центральний (існуючі Київська, Житомирська, Черкаська, Чернігівська
області); Східний (Харківська, Полтавська, Сумська області);
Придніпровський (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області);
Донецький (Донецька і Луганська області); Причорноморський (Одеська,
Миколаївська, Херсонська області); Західний (Львівська, Волинська,
Закарпатська, Івано-Франківська, Рівненська, Чернівецька області);
Подільський (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області); Автономна
Республіка Крим; міста державного значення Київ та Севастополь.
Перші шість формуються на базі найкрупніших міст – мільйонників (Києва,
Харкова, Дніпропетровська, Донецька, Одеси), а також значного
історико-культурного, наукового та виробничого центру Європейського
рівня – м. Львова. Ці головні опорні центри територіальної структури
країни з їх потужним соціально-економічним потенціалом мають найбільші
шанси акумулювати інвестиції і перетворитись у конкурентноспроможні на
європейському просторі вузли суспільно-господарської активності та
інновацій, здатні ефективно очолити великі адміністративно-територіальні
утворення та стимулювати їх розвиток. Це, зокрема, має забезпечити( як і
при укрупненні інших ланок адміністративно-територіального устрою
країни) подолання несприятливих тенденцій збільшення просторової
диференціації рівнів економічного розвитку та можливостей стандартного
соціального забезпечення громадян.
Якщо подивитись на карту України, видно, що в її східній частині ці
міста розташовані досить рівномірно, а в західній їх щільність нижче і
вони наближені до кордонів країни. Тому центральна частина західної
половини України потребує формування центру аналогічного значення, який
би взяв на себе (як перелічені вище міста) дублюючу частину столичних
функцій щодо надання вузькоспеціалізованих послуг з
соціально-культурного обслуговування населення кількох існуючих
областей. Аналіз показує, що на роль такого центру перш за все претендує
м. Вінниця – найбільше в цій частині України за чисельністю населення,
науковим і виробничим потенціалом місто.
Частка цих регіонів в території та населенні України коливається від 9
до 18%, в виробництві ВВП – від 7 до 17%.
Виділення в якості самостійних адміністративно-територіальних одиниць
вищого рівня Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя
обумовлено їх особливим статусом.
18 з 24 існуючих областей відзначаються периферійним розташуванням своїх
центрів, що суттєво знижує якість виконання ними центральних
адміністративних, господарських та культурно-побутових функцій для
населення (Харків, Одеса, Запоріжжя, Луцьк, Ужгород, Миколаїв, Херсон,
Суми та інші).
3/4
???????-?Як показали дослідження, в таких умовах доцільно формування
проміжної (між обласною та районною) ланки систем розселення
(міжрайонних). Ці утворення, як правило, складаються з одного чи кількох
міст державного, республіканського або обласного значення і груп
прилеглих районів та мають населення не менше 150 – 200 тис. чол. (в
т.ч. міста-центри 50 тис. чол.), площу території переважно 3 – 5 тис.
км2, традиційні зв’язки, спільні економічні інтереси тощо.
Всього доцільно формування 76 таких утворень, які пропонується
розглядати (замість 490 існуючих адміністративних районів) в якості
територіально-адміністративних одиниць другого рівня.
Доцільність укрупнення другої ланки адміністративно-територіального
устрою країни підтверджується й постійним зменшенням кількості населення
районів. Якщо у 1959 р. на один нині існуючий район в середньому
припадало 60,5 тис. чол., то в 2000 р. вже 47 тис., а через 20 років за
оптимістичними прогнозами цей показник скоротиться ще принаймні на 6 – 8
тис. чол.
Головним критерієм становлення нових адміністративно-територіальних
одиниць нижчого рівня є забезпечення формування реального суб’єкта
місцевого самоврядування – територіальної громади, яка матиме необхідні
фінансові та матеріальні можливості для виконання делегованих державою
функцій та забезпечення населенню громадських послуг на рівні
гарантованих соціальних стандартів.
Це потребує укрупнення існуючої мережі низових
адміністративно-територіальних одиниць, бо переважна більшість
територіальних громад (передусім сільські, селищні, малих міст) не має
фінансово-економічної самодостатності для реалізації покладених на них
Конституцією України, Законом України “Про місцеве самоврядування
України” повноважень. І в Європейській Хартії про місцеве самоврядування
при визначенні цього поняття говориться, що “під місцевим
самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого
самоврядування регламентувати значну частину державних справ та
управляти нею, діючи у рамках закону, під свою відповідальність та в
інтересах населення”.
Таке укрупнення розглядається в Європі як важливий засіб підвищення
ефективності всієї системи місцевого самоврядування і було здійснене в
останні роки в багатьох її країнах.
Станом на 1.01.2001 р. в Україні налічувалось 30,5 тис. населених
пунктів, які об’єднані майже у 12 тис. сільських, селищних та міських
громад, кожна з яких має відповідні органи місцевого самоврядування. Між
тим, наприклад, у Норвегії чи Фінляндії, які за територією лише у 2 рази
менші за Україну, таких громад (комун, муніципалітетів) тільки 450-460,
а у Швеції (територія лише на третину поступається Україні) – 228. І це
при тому, що в цих багатих країнах, з одного боку, значно сприятливіші
можливості формування достатніх місцевих бюджетів, а, з другого, більш
розосереджена мережа поселень та менша (в 4-6 разів) щільність
населення, ніж в Україні. Аналіз показує, що потенціал 171 міста
республіканського і обласного значення в принципі достатній для
формування на їх базі територіальних громад – низових
адміністративно-територіальних утворень.
Існуючі 490 адміністративні райони не можуть механічно розглядатись як
територіальні громади, бо розрізняються один від одного за чисельністю
та щільністю населення; площею та конфігурацією території; середньою
відстанню населених пунктів від районного центру; наявністю інших (крім
райцентра) міських поселень; виробничим потенціалом.
Так, наприклад, у 2/5 районів чисельність населення та площа території
на 20 і більше відсотків переважають середньообласні показники. Майже у
половині з них відстань населених пунктів від райцентру перевищує 30 км
(а витрати часу на одержання послуг у центрі місцевої системи розселення
не повинні перевищувати 60 хв.), в 70 % є додаткове місто або селище
міського типу. Найбільше таких районів в Київській, Львівській,
Дніпропетровській, Донецькій, Кіровоградській, Одеській, Полтавській,
Хмельницькій областях.
Аналіз свідчить, що в цих, а також в інших областях України та
Автономній Республіці Крим в межах 71 існуючого району доцільно
сформувати по дві територіальні громади.
Виходячи з цього, попередньо (до проведення більш детального аналізу)
може бути рекомендовано формування на базі місцевих систем розселення
734 територіальних громад – адміністративно-територіальних одиниць
нижчого рівня. Їх населення, як правило, не менше 40 тис. чол.,
територія – 1 тис. км2.
Таким чином, кількість базових адміністративно-територіальних одиниць
становитиме: на вищому рівні – 10; на середньому – 76; на нижчому – 734.
Наведені пропозиції можуть розглядатись як один з можливих варіантів.
Але який би з них не був обраний, його реалізація (незважаючи на явні
економічні та соціальні переваги) вочевидь наштовхнеться на значні
об’єктивні і особливо суб’єктивні перепони. Перш за все, мають бути
внесені необхідні зміни до Конституції України та інших
нормативно-правових актів. Право на добровільне об’єднання в
територіальну громаду має бути надане не тільки жителям сіл, але й інших
населених пунктів (тим більше, що фактично в України вже є 1375 таких
громад, які об’єднують жителів 5811 міських та сільських поселень, –
тобто майже 1/5 їх загальної кількості).
Потребують коригування встановлені 20 років тому критерії віднесення
населених пунктів до категорії міських, враховуючи, зокрема, що значна
частина міст не відповідає цим критеріям. Так, мінімальна чисельність
населення міста має становити 10 тис. чол., а фактично 1/7 міст країни
нараховують меншу кількість жителів, з них 5 – до 3 тис., в т.ч.
найменше місто України – Угнів Львівської області (1,3 тис. жителів).
Головна проблема полягає у тому, що укрупнення мережі
адміністративно-територіальних утворень чутливо зачіпає інтереси всіх
громадян України, місцевих адміністративних та бізнесових еліт. Тому при
вирішенні цієї проблеми особливо необхідні зважений підхід,
поступовість, демократичність та прозорість пов’язаних з цим рішень і
процедур.
Вочевидь починати треба з реформування низової ланки
адміністративно-територіального устрою, що дозволить, зокрема,
налагодити прямі міжбюджетні стосунки центру з територіальними
громадами. Демократичність може бути забезпечена, якщо це питання буде
вирішуватись місцевим референдумом.
Поступовість формування адміністративно-територіальних одиниць вищого
рівня може бути здійснена шляхом створення спочатку координуючих органів
з представників обласних рад та державних адміністрацій, а також
відповідних центральних інституцій (в повоєнні роки функціонували
представництва Держплану України в 3-х існувавших тоді економічних
районах).
Аналогічно може бути започатковано формування
адміністративно-територіальних одиниць другого рівня. Це, мабуть,
потребуватиме більшого часу. Він, зокрема, має бути використаний для
додаткових обґрунтувань меж і складу цих одиниць, враховуючи, що зони
господарських та соціально-культурних зв’язків окремих міст-центрів не
завжди замикаються в межах відповідних областей. Це стосується,
наприклад, Кривого Рогу, Кременчука, Умані та інших.
Крім центрів областей, це , наприклад, такі міста, як Ялта, Євпаторія,
Феодосія, Джанкой в АР Крим, Жмеринка, Могилів-Подільській у Вінницькій,
Ковель у Волинській, Кривий Ріг, Нікополь, Павлоград у Дніпропетровській
областях тощо.
З наукової літератури відомі твердження, що скорочення кількості
штатів США до 38 забезпечіть економічний ефект у розмірі 4.6 млрд
доларів на рік.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
