Сутність місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття.
Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових
актах. Наприклад, в ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування,
ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: “Місцеве
самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах
закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних
справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення”.
Попри певну тавтологічність цього визначення, за його змістом можна
зробити певні висновки.
Насамперед, місцеве самоврядування є “правом і спроможністю” (тобто
компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене
визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми)
органів, уповноважених діяти у сфері “місцевих справ”. Органи місцевого
самоврядування мають діяти “в межах закону”. Інакше кажучи, їх
діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані
органи повинні діяти “в інтересах місцевого населення”. І хоча таке
формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо
вказує на їх адресата, на суб’єкт місцевого самоврядування.
Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить
Хартія, є те, що воно називає об’єкт самоврядування – “регулювання і
управління суттєвою часткою державних справ”. Очевидно, що загальність
цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі
місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг “місцевих
справ”.
З наведеного визначення також випливає, що місцеве самоврядування – це
підзаконна нормотворча діяльність відповідних органів, спрямована на
правове регулювання здійснюваного ними управління “місцевими справами”.
Водночас органи місцевого самоврядування врегульовують і управляють лише
“часткою” державних справ. З цього можна зробити висновок щодо
необхідності їх взаємодії з органами державної влади в царині
регулювання і управління державними справами, адже вирішення завдань
державного управління (а саме такими об’єктивно є більшість, або навіть
усі задачі регулювання і управління державними справами) передбачає
певну функціональну і організаційну сполученість відповідних засобів.
В цілому можна зробити висновок, що визначення місцевого самоврядування,
яке містить Хартія, дозволяє загально окреслити об’єкт місцевого
самоврядування, встановити його суб’єкт, визначити юридичні межі
самоврядної діяльності. Однак за цим визначенням носієм “самоврядної
влади” є, по суті, органи місцевого самоврядування. Фактично на другий
план відходить населення адміністративно-територіальної одиниці
(муніціпального утворення), яке нібито є сувереном щодо “муніціпальних
справ”, здійснюваних в межах цієї одиниці.
Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно,
заслуговує на увагу, містить частина перша ст.140 Конституції України:
“Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села
чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл,
селищ та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в
межах Конституції і законів України”. Це визначення відтворене в частині
першій ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” з
додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати
питання місцевого значення не тільки самостійно, а й “під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування”.
Тим самим об’єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого
самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим
державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти
відповідні дії.
За змістом конституційного визначення місцевого самоврядування,
“відкоригованого” положеннями чинного законодавства, найважливішим є те,
що суб’єктом відповідного права прямо названа територіальна громада,
тобто населення адміністративно-територіальної одиниці, на рівні якої
здійснюється місцеве самоврядування. Тобто, суб’єктом місцевого
самоврядування, носієм його функцій визнається населення муніципального
утворення. На цьому, зокрема, наголошено в частині першій ст.6 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”, де територіальна громада
визнана “первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм
його функцій і повноважень”.
Вживане в Конституції України і в чинному законодавстві поняття
територіальної громади – населення адміністративно-територіальної
одиниці, на рівні якої здійснюється місцеве самоврядування – має у
світовій практиці аналоги. Так, у Франції для відповідних цілей
застосоване поняття територіального колектива. Однак в Конституції цієї
держави територіальними (місцевими) колективами названі
адміністративно-територіальні одиниці, в яких здійснюється місцеве
самоврядування. Іноді на рівні юридичної теорії для позначення
відповідного населення вживаються термін “місцеве співтовариство” або
“місцева громада” (община). Але в конституційних текстах ці поняття
звичайно позначають “самоврядні” адміністративно-територіальні одиниці,
а не їх населення. Наприклад, в ст.136 Конституції Болгарії зафіксовано,
що “община є основною адміністративно-територіальною одиницею, в якій
здійснюється місцеве самоврядування”. Конституція Литви суб’єктом права
на місцеве самоврядування визнає адміністративно-територіальні одиниці,
передбачені законом (ст.119).
Необхідно зазначити, що на загал і в юридичній теорії, і в
державно-правовій практиці існує різнобій щодо термінології, віднесеної
до місцевого самоврядування в частині визначення його суб’єкта. Скажімо,
у Великобританії для відповідних цілей вживають термін “місцеві влади”
(local authorities), в Іспанії (на рівні теорії) – “територіальне
утворення” (entes territoriales), в Португалії (на рівні конституційного
тексту) – “місцеві самоврядні одиниці” (autarquias locais) тощо.
Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і
в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні
суб’єкта місцевого самоврядування. У першому випадку — це органи
місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому –
населення “самоврядної” адміністративно-територіальної одиниці. Така
розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого
самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у
свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних
теорій місцевого самоврядування – державницької (державної) і природного
права громади.
І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого
самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної)
влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією
населення. Іншими словами, місцеве самоврядування – це певна
організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це
самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що
зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування
грунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії
природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на
наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед
намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре
лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.
Як би там не було, поняття місцевого самоврядування може бути
сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає, що при цьому треба
нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез є єдино
можливим способом загального визначення місцевого самоврядування.
Сучасні вітчизняні автори, знаходячись значною мірою під своєрідним
“тиском” авторитету чинної Конституції України, здебільшого не
визначають місцеве самоврядування поза межами змісту її норм. Тому
доцільно звернутися до відповідного історичного і зарубіжного досвіду.
Так, відомий автор О. Ященко ще на початку ХХ ст. зазначав, що
самоврядування є формою здійснення державних функцій за допомогою тією
чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ. Інший – Ю.
Панейко – писав, що “самоврядування є спертою на приписи закону
здецентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними
органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в
межах закону і загального правового порядку”. В цьому ж ричищі
висловлювався відомий дослідник Г.В.Барабашев, який вже за наших днів
розглядав місцеве самоврядування як “державну владу особливого роду”.
Він називав міфом “застарілу теорію місцевого самоврядування”, вважаючи
такою теорію природного права громади.
Сучасний російський автор О.І.Черкасов зазначає, що “не слід
абсолютизувати і фетишизувати поняття “самоврядування” стосовно
місцевого рівня, … протиставляти його державному управлінню”. Тим самим,
на думку наведених і багатьох інших авторів, природа місцевого
самоврядування знаходить вияв не в існуванні якоїсь окремої,
“недержавної” (муніціпальної, комунальної) влади, а у його бутті як
явища, інтегрованого зі сферою державного управління.
Такий же підхід широко прийнятий в розвинутих країнах. Французький
вчений Р. Драго розглядає місцеве самоврядування як один з типів
місцевого управління, що існує разом з федералізмом і децентралізацією.
По суті, у нього йдеться виключно про організацію державної влади.
Питання місцевого самоврядування розглядаються в контексті державного
управління у виданих у Франції підручниках з адміністративного права.
Аналогічний підхід до місцевого самоврядування характеризує зміст
британської літератури. Зазначимо, що в англійській мові для відповідних
цілей вживається виключно термін “місцеве управління”.
Підводячи певні підсумки, треба наголосити на тому, що природа місцевого
самоврядування випливає з природи більш широкого явища – державного
владарювання. Різновидом державного владарювання є, зокрема, державне
управління, здійснюване спеціально призначеними для цього органами.
Місцеве самоврядування за своєю природою є децентралізованою формою
державного управління.
????????????u?????&??u?мально виокремлені з державного механізму;
2) діяльність вказаних населення і органів по управлінню місцевими
справами. Структурно (організаційно) місцеве самоврядування – це:
1) організація державної влади на місцях, яка передбачає самостійне
вирішення питань місцевого значення населенням відповідної
адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через звичайно
обрані ним і нерідко формально виокремлені органи і посадові особи;
2) система органів, які здійснюють функції, віднесені до місцевого
самоврядування, а також форми прямого волевиявлення громадян щодо
здійснення цих функцій.
Місцеве самоврядування є комплексним за характером явищем, що породжує
різні підходи до його дослідження. З наведених вище визначень місцевого
самоврядування випливають його функціональні і структурно-організаційні
характеристики. Однак явище місцевого самоврядування можна розглядати і
в деяких інших аспектах, що дозволяють скласти більш повну уяву про його
сутність.
Насамперед, місцеве самоврядування можна характеризувати як одну з
основ конституційного ладу. По-друге, його треба сприймати як одне з
політичних прав, як право громадянина, а саме – відповідне право
громадянина, що мешкає у “самоврядній” адміністративно-територіальній
одиниці. Нарешті, по-третє, згідно з деякими конституційними
формулюваннями, місцеве самоврядування – це форма реалізації принципу
народного суверенітету, або форма народовладдя. Розглянемо зазначені три
аспекти сутності явища місцевого самоврядування докладніше.
Місцеве самоврядування складає одну із засад конституційного ладу.
“Принцип місцевого самоврядування визнається в національному
законодавстві і, у міру можливості, в конституції” – зазначено в ст. 2
Хартії. Сьогодні конституційне закріплення інститутів місцевого
самоврядування є загальною практикою. Якщо так звані старі конституції з
об’єктивних причин майже ігнорували відповідну сферу суспільних
відносин, то вона стала об’єктом досить детальної регламентації у нових
і новітніх конституціях. Але найбільшою мірою остання теза стосується
основних законів, прийнятих у першій половині 90-х років минулого
століття в так званих постсоціалістичних і пострадянських країнах.
Переважна більшість з них містить досить великі за обсягом відповідні
структурні частини. Як приклад можна навести конституції Росії (глава 8
“Місцеве самоврядування”), України (розділ ХІ “Місцеве самоврядування”),
Угорщини (глава ІХ “Місцеве самоврядування”), Словаччини (частина
четверта “Органи місцевого самоврядування”) тощо.
Однак конституційне закріплення інститутів місцевого самоврядування не
означає, що останнє є однією із засад конституційного ладу. Об’єктивно
конституційний лад – це сукупність суспільних відносин, що регулюються
нормами основного закону. Засади конституційного ладу – це найбільш
важливі з таких відносин, врегульовані нормами, котрі звичайно містяться
у засадовій же за змістом структурній частині основного закону. Такими,
зокрема, є розділ І “Загальні засади” Конституції України та глава 1
“Основи конституційного ладу” Конституції Росії. Характерно, що в обох
наведених прикладах положення відповідних структурних частин основних
законів можуть бути змінені у порівняно (з положенням інших частин)
ускладнений спосіб, тобто є “найжорсткішими”.
У двох наведених прикладах засадові частини конституцій містять
положення про місцеве самоврядування. В Конституції України це,
по-перше, положення частини другої ст. 5, за яким “народ здійснює владу
безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування”, і, по-друге, положення ст. 7, яке передбачає, що “в
Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”. У більшості
інших випадків місцеве самоврядування, не будучи віднесеним до засад
конституційного ладу, залишається одним з найважливіших конституційних
інститутів. В Конституції України цей інститут закріплений насамперед в
розділі ХІ “Місцеве самоврядування”.
Місцеве самоврядування можна розглядати як одне з прав громадянина, в
тій чи іншій формі закріплене в конституціях і законах. Зв’язок між
проблематикою місцевого самоврядування і конституційною регламентацією
прав і свобод людини і громадянина зумовлює наявність у громадянина
(індивіда) певних політичних прав. Такий висновок можна зробити за
змістом ст. 38 Конституції України, у частині першій якої встановлено:
“Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у
всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними
до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”. Саме ці
права деякі теоретики-конституціоналісти визначають як безпосередньо
політичні права, виходячи з їх прямої пов’язаності із владарюванням.
Наведена стаття Основного Закону потребує тлумачення, яке б дозволило
уточнити її зміст. Тлумачення, зокрема, потребує припис, за яким
“громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами”.
Подібні положення містять практично усі конституції, прийняті у першій
половині 90-х років ХХ ст. Вони є текстуальним запозиченням зі ст. 25
Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де йдеться про
наявність у кожного громадянина права і можливості “брати участь у
веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно
обраних представників”.
Вживаний в Конституції України термін “державні справи” треба трактувати
так, щоб не пов’язувати його виключно з формалізованими законом органами
державної влади та з їх діяльністю. Це поняття має також бути віднесене
до владарювання у зв’язку із здійсненням місцевого самоврядування.
Інакше кажучі, навіть формально розмежовуючи власне державну владу і
місцеве самоврядування, “державні справи” у даному випадку треба
асоціювати з діяльністю як органів державної влади, так і органів
місцевого самоврядування.
Певний інтерес для цілей з’ясування зв’язку, що існує між проблематикою
місцевого самоврядування і сферою конституційної регламентації прав і
свобод людини і громадянина, викликає зміст другої частини ст. 38
Конституції України: “Громадяни користуються рівним правом доступу до
державної служби і служби в органах місцевого самоврядування”. Знаменно,
що на сьогодні прийнято Закон України “Про службу в органах місцевого
самоврядування”.
Наведені конституційні права мають прямий зв’язок з явищем місцевого
самоврядування, однак їх аж ніяк не можна визначити як індивідуальне
право на місцеве самоврядування. Проте таке право, як право громадянина,
зафіксоване в деяких конституціях. Так, в ст. 114 Конституції Македонії
зазначено: “Право громадян на місцеве самоврядування гарантується”.
Подібне положення міститься в ст. 128 Конституції Хорватії: “Громадянам
гарантується право на місцеве самоврядування”. В Конституції України, як
і у переважній більшості інших основних законів, право громадянина на
місцеве самоврядування прямо не визнане. Проте вона передбачає, що
“права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку” (ст.
145). За змістом цього положення можна говорити про судовий захист,
здійснюваний за зверненням не тільки органів місцевого самоврядування та
їх посадових осіб, а й конкретних громадян. Тобто, про “індивідуальний”
захист порушеного права на місцеве самоврядування.
Про право громадянина на участь у місцевому самоврядуванні, по суті,
йдеться в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зміст
цього права розкритий у багатьох його статтях. Зокрема, в його ст. 3
(частина перша) зафіксовано: “Громадяни України реалізують своє право на
участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних
територіальних громад”. Це положення має ключовий характер: за своїм
смислом воно поєднує право на місцеве самоврядування як право
громадянина на участь у місцевому самоврядуванні з правом на місцеве
самоврядування, як колективним правом, котре характеризує статус
територіальної громади. Тим самим можна говорити про існування двох
аспектів теоретичної проблеми права на місцеве самоврядування, які
пов’язані з індивідуальним і колективним началами при визначенні природи
цього права.
Сучасна теорія і практика конституційного права визнає наявність
колективних прав, які належать не окремому індивіду (громадянину), а
певній спільноті. Такі права можуть бути реалізовані тільки колективно,
хоча цьому завжди сприяє можливість здійснення індивідуальних прав.
Колективне право на місцеве самоврядування фактично визнане цитованим
вище положенням частини першої ст. 140 Конституції України. Суб’єктом
відповідного колективного права в цьому випадку визнана територіальна
громада. Подібні підходи до визнання суб’єкта колективного права на
місцеве самоврядування застосовані в деяких інших конституціях. Так, в
ст. 42 Конституції Угорщини встановлено: “Об’єднання виборців в общинах,
містах, столиці та її районах, а також в округах мають право на місцеве
самоврядування”.
Місцеве самоврядування іноді розглядають і як одну з форм реалізації
принципу народного суверенітету, форм народовладдя. При цьому вихідним є
положення частини другої ст. 5 Конституції України, відповідно до якого
“носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ
здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи
місцевого самоврядування”. Подібні положення можна знайти в конституціях
Вірменії, Росії та деяких інших держав.
Положення про те, що народ здійснює владу, зокрема, через органи
місцевого самоврядування, є в цілому правильним, адже місцеве
самоврядування однаково організоване на усій території держави. До того
ж у місцевих виборах може брати участь увесь народ (виборчий корпус).
Однак це положення є досить спірним з огляду на теорію природного права
громади. Зазначимо, що положення Конституції України щодо визначення
місцевого самоврядування грунтується на певних засадах саме вказаної
теорії, зокрема, на фактичному протиставленні державної влади і
місцевого самоврядування, власне, народу як суверена щодо держави і
територіальної громади, як своєрідного “суверена” в межах відповідної
адміністративно-територіальної одиниці.
А. Ященко. Теория федерализма. – Юрьев, 1912. – С.342.
Ю.Панейко. Теоретичні основи самоврядування. –Мюнхен, 1963. – С.127.
“Государство и право” – 1993. – №8. – С.124.
А.И. Черкасов. Сравнительное местное управление: теория и практика. –
М., 1998. – С.25.
Р. Драго. Административная наука. – М., 1982. – 245с.;
Г. Брэбан. Французское административное право. – М., 1988. – 488с.; Ж.
Ведель. Административное право Франции. – М., 1973. – 512с.;
Д. Гарнер. Великобритания. Центральное и местное управления. – М.,
1984. – 367с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
