Статут територіальної громади: яким він може бути?
Відповідно до Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України від
30 серпня 2001 року № 749, одним з завдань науки і практики
муніципального права є надання науково-методичної допомоги органам
місцевого самоврядування, зокрема щодо розроблення статутів
територіальних громад.
Ця обставина зумовлює актуальність, теоретичну і практичну значимість
питання, порушеного в цій невеликій публікації.
Конституція України виходить з того, що органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами
України (частина друга статті 19), тобто за принципом: дозволене лише
те, що передбачено законом. Цей принцип послідовно проходить по тексту
Конституції України (див., наприклад, частину першу, другу, третю статті
140, частину третю статті 141, статтю 146, частину третю пункту 8
Розділу ХV Перехідні положення).
Чинний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” вперше в
законотворчій практиці нашої держави передбачає врегулювання окремих
суспільних відносин, що виникають в процесі здійснення місцевого
самоврядування, не тільки законами, а й статутами самих територіальних
громад. Статут територіальної громади села, селища, міста, як це
зазначається в статті 19 вказаного Закону, може прийняти представницький
орган місцевого самоврядування з метою врахування історичних,
національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей
здійснення місцевого самоврядування, “на основі Конституції України та в
межах цього Закону”.
У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” є ряд статей, в
яких прямо зазначається, що те чи інше питання має регулюватися не
тільки законом, а й статутом територіальної громади. Передусім, це
стосується порядку формування та організації діяльності сільських,
селищних, міських рад (частина 4 статті 10), проведення загальних зборів
громадян за місцем їх проживання (частина 3 статті 8), внесення місцевої
ініціативи на розгляд ради (частина друга статті 9), організації
громадських слухань (частина п’ята статті 13), тощо. Предметом статуту
територіальної громади можуть бути також і ті питання, які відповідно до
вказаного Закону можуть вирішуватися самостійно територіальними
громадами або радами, а саме: організація місцевого самоврядування на
рівні районів у містах (частина друга статті5, частина п’ята статті 6,
частина четверта статті 16, стаття 41, пункт 2 Прикінцевих та перехідних
положень); здійснення функцій виконавчого органу сільської ради
сільським головою одноособово (частина третя статті 11); наділення
органів самоорганізації населення частиною повноважень сільської,
селищної, міської, районної в місті ради, а також необхідними
матеріально-технічними та іншими ресурсами, необхідними для здійснення
цих повноважень (частина восьма статті 16); передача іншим органам
окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної
власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих
повноважень та умов їх здійснення (п.31 статті 26), тощо.
Кожна територіальна громада має й інші особливості, які можуть стати
предметом її статуту. Ці особливості обумовлені, передусім, кількісними
та якісними характеристиками складу цієї громади, характером
територіальної та матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування
відповідного рівня, а також іншими чинниками.
З огляду на розглянуті вище положення Примірний статут територіальної
громади може складатися з таких головних розділів:
Загальні положення; ІІ. Територія; ІІІ. Матеріально-фінансова база;
ІV. Органи та посадові особи місцевого самоврядування. V. Органи
самоорганізації населення; VI. Форми безпосереднього здійснення
місцевого самоврядування територіальною громадою та її членами;
VІІ. Прикінцеві та заключні положення.
У першому розділі “Загальні положення” можна зазначити, що цей Статут
відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”, інших законів України визначає правові
засади, форми, порядок здійснення місцевого самоврядування відповідною
територіальною громадою, його органами та посадовими особами, обумовлені
історичними, географічними, національно-культурними,
соціально-економічними та іншими особливостями даної
адміністративно-територіальної одиниці (села, селища, міста). У цьому ж
розділі дається коротка характеристика відповідної територіальної
громади, зокрема, чи складається вона тільки з громадян України, які
постійно проживають у межах даного села, селища, міста, чи з жителів
кількох населених пунктів, які добровільно об’єдналися в одну
територіальну громаду, в тім числі без збереження самостійності кожної з
них (за принципом муніципального унітаризму) чи із збереженням такої
самостійності (за принципом муніципального федералізму).
У статуті міста з районним поділом спеціально наголошується на тому, що
територіальна громада міста включає в себе територіальні громади
відповідних районів у місті, які діють як суб’єкти права власності та
можуть утворювати відповідні органи місцевого самоврядування, чи вони
прийняли рішення про наділення міської ради правом щодо управління своїм
майном і фінансовими ресурсами.
У другому розділі “Територія” дається докладно опис відповідної
адміністративно-територіальної одиниці. Якщо це окреме село, селище,
місто, то визначається його сучасна та історична назви, рік заснування,
поділ на райони, мікрорайони та інші мікроструктури, наводиться точний
опис навколишніх земель, що знаходяться під юрисдикцією відповідної
територіальної громади та органів місцевого самоврядування, вказується
територія села, селища, міста як адміністративно-територіальної одиниці.
Якщо це сільський округ, то наводиться відповідні дані про населені
пункти, які він об’єднує та визначається, який з них є адміністративним
центром сільського округу (сільради), дається характеристика всіх
земель, що знаходяться на території цієї адміністративно-територіальної
одиниці.
????????????&? По-друге, визначаються особливості правового режиму
окремих об’єктів комунальної власності, зокрема перелік тих об’єктів, що
мають виключне значення для задоволення колективних потреб даної
територіальної громади та не підлягають відчуженню без рішення,
наприклад, самої територіальної громади.
У четвертому розділі “Органи та посадові особи місцевого самоврядування”
визначаються особливості системи органів місцевого самоврядування,
обумовлені особливостями даної територіальної громади: кількісний та
якісний склад ради, система її постійних комісій; кількісний та якісний
склад виконавчого комітету, відділів, управлінь, інших виконавчих
органів ради; особливості статусу сільського, селищного, міського
голови, якщо вони мають місце.
У цьому розділі було б доречно систематизувати та певним чином
кодифікувати нормативні акти, які відповідно до Закону має право
приймати сама місцева рада: регламент, положення про постійні комісії,
відділи, управління, інші виконавчі органи ради тощо.
Природно, що у статутах територіальних громад міст з районним поділом
треба визначити і систему місцевого самоврядування або управління на
рівні районів та перелік і характер тих повноважень, які мають
здійснювати або районні у місті ради та їх виконкоми, або спеціальні
органи управління – периферійні ланки виконкомів міських рад.
У п’ятому розділі “Органи самоорганізації населення” визначається
система та характер (комітети, ради тощо) зазначених органів, адекватна
передбаченій Розділом ІІ відповідного статуту організації території
даної громади, характер тих повноважень, які делегуються цим органом,
перелік об’єктів комунальної власності, що передаються в управління цим
органам, а також суми коштів, які передаються їм з місцевого бюджету.
Окремо визначається, яким з цих органів дозволяється мати керівників на
постійній основі, а також які з них наділені правом юридичної особи.
У шостому розділі “Форми безпосереднього здійснення місцевого
самоврядування територіальною громадою та її членами” на підставі
чинного законодавства (Закон України “Про місцеві референдуми та інші
форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад”, якщо він
буде прийнятий), визначається система таких форм, обумовлена
особливостями даної територіальної громади (місцеві референдуми,
консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем їх
проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, інші не заборонені
форми).
Щодо особливостей проведення місцевих референдумів, дорадчих опитувань,
громадських слухань, то у статуті можна було б визначити перелік тих
питань, які обов’язково мають бути предметом проведення згаданих форм.
Так, предметом дорадчих опитувань чи громадських слухань могли б бути:
– проект програми соціально-економічного та культурного розвитку
територіальної громади;
– проект місцевого бюджету;
– місцеві податки та збори;
– надання пільг з місцевих податків і зборів;
– відчуження об’єктів комунальної власності, які мають важливе значення
для задоволення потреб територіальної громади, а також об’єктів спільної
комунальної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні
районних та обласних рад, передача їх під заставу;
– місцеві програми приватизації об’єктів комунальної власності,
визначення порядку та умов їх приватизації;
– перелік об’єктів комунальної власності, які не підлягають
приватизації;
– встановлення порядку використання коштів та майна, що перебуває у
спільній власності територіальних громад;
– питання адміністративно-територіального устрою, передбачені
законодавством про адміністративно-територіальний устрій;
– надання відповідно до законодавства дозволу на спільне використання
природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого
дозволу;
– надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території
села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності
яких згідно з чинними нормами включає відповідну територію;
– місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних
населених пунктів;
– встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою
території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку,
торгівлі на ринках, дотримання тиші в громадських місцях, за порушення
яких передбачено адміністративну відповідальність;
– створення економічних спеціальних та інших зон, зміни в статусі цих
зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань, надання
згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або
Кабінету Міністрів України;
– визначення обсягу і меж повноважень районних у містах рад та їх
виконавчих органів, що передаються їм за рішенням міських рад;
– розмежування повноважень між виконавчих комітетом, відділами,
управліннями та іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним,
міським головою в межах повноважень, наданих Законом України “Про
місцеве самоврядування в Україні”;
– дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського
голови, органів самоорганізації населення;
– затвердження символіки відповідної територіальної громади, а також
внесення пропозицій ради щодо символіки району та області;
– прийняття статуту територіальної громади.
У останньому розділі “Прикінцеві та заключні положення” можна було б
передбачити й інші питання, не охоплені попередніми розділами: символіка
даної територіальної громади; членство відповідної ради в асоціаціях чи
інших добровільних об’єднаннях місцевого самоврядування з зазначенням
розміру щорічних членських внесків, що перераховуються цим асоціаціям;
характер тих повноважень, які відповідно сільські, селищні, міські ради
делегували районній, обласній раді та на яких умовах це було зроблено;
інші питання.
Вважаємо, що статут територіальної громади повинен мати вищу юридичну
силу щодо інших актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування
відповідного рівня, а тому він має прийматися радою не менш як двома
третинами голосів від її загального складу. У разі, якщо за прийняття
статуту проголосувало менше двох третин він загального складу ради, але
більше половини, він підлягає затвердженню територіальною громадою на
місцевому референдумі.
Слід було б також подумати про внесення змін до статті 19 чинного Закону
“Про місцеве самоврядування в Україні”, передбачити, зокрема, що статут
територіальної громади приймається радою та затверджується на місцевому
референдумі.
Оскільки статут підлягає реєстрації в органах юстиції, він є постійно
діючим правовим актом. Тому зміни і доповнення до нього мають вноситися
таким же чином, як і його прийняття.
Гадаємо, що і це правило можна було б передбачити у статуті
територіальної громади.
Наші рекомендації, викладені в цій публікації, не є вичерпними і
підлягають обговоренню.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
