Роль місцевих органів виконавчої влади в процесі реформування
територіальної організації влади (на прикладі івано-франківської
області)
Місцева державна адміністрація, як зазначається у ст.1 Закону України
«Про місцеві державні адміністрації», «… є місцевим органом виконавчої
влади і входить до системи органів виконавчої влади.». Керуючись
положеннями цього закону, обґрунтуємо правові підстави участі місцевих
державних адміністрацій у процесі реформування територіальної
організації влади у державі.
Пункт 1 статті 2 Закону чітко регламентує, що місцеві органи виконавчої
влади забезпечують виконання законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня
у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. У статті 14
вказаного Закону України наголошується, що місцеві державні
адміністрації здійснюють повноваження делегованих їм місцевими радами та
переданих Кабінетом Міністрів України повноважень органів виконавчої
влади вищого рівня з передачею їм відповідних фінансових,
матеріально-технічних та інших необхідних ресурсів.
Таким чином, місцеві органи виконавчої влади відповідно до законодавства
мають всі підстави бути активними учасниками реформування
адміністративно-територіального устрою країни.
Можна говорити про організаційну, інформаційно-аналітичну та
роз’яснювально-агітаційну роль місцевих державних адміністрацій.
Так, за квітень-травень 2005 року чотири окремі доручення Кабінету
Міністрів України стосувалися організації підготовки та проведення
громадських обговорень законопроектів щодо реформування територіальної
організації влади, утворення обласної та районних і міських (у містах
обласного значення) робочих груп з організації підготовки та проведення
адміністративно-територіальної реформи.
На їх виконання Івано-Франківська обласна державна адміністрація
виконала такі кроки:
1. Видала розпорядження голови обласної державної адміністрації “Про
громадське обговорення законопроекту “Про територіальний устрій України”
від 11.05.2005р., №183;
– утворила обласну робочу групу з організації підготовки та проведення
адміністративно-територіальної реформи;
– організувала та провела громадські обговорення законопроектів,
узагальнила пропозиції та подала їх Кабінету Міністрів України.
2. Підготувала інформацію:
1) про чисельність та щільність населення, площу адміністративних
районів і міст обласного значення Івано-Франківської області (станом на
01.01.2005 року);
2) про інфраструктуру області;
3) про чисельність населення області в розрізі населених пунктів;
4) про відстань населених пунктів до райцентрів;
5) про бюджети місцевих рад;
6) про порівняння поділу території Станіславівської Дієцезії на деканати
в 1938 році з теперішнім адміністративно-територіальним поділом
Івано-Франківської області;
7) про міжрайонну внутрішньообласну субрегіоналізацію: Центрів
електрозв’язку обласних дирекцій ТОВ “Укртелеком”; Центрів поштового
зв’язку обласних дирекцій українського державного підприємства зв’язку
“Укрпошта”; Підприємства електричних мереж “Прикарпаттяобленерго”;
Управління експлуатації газового господарства “Облгаз”; Міжрайонних
інспекцій Державного управління екології та природних ресурсів в
області; Міжрайонних реєстраційно-екзаменаційних відділів управління
державної автоінспекції УМВС України в області; Міжрайонних, районних і
головних управлінь податкової міліції в області; Об’єднаних міжрайоних
і районних державних податкових інспекцій; Органів прокуратури в
області; Об’єднаних міських, міських і районних військкоматів;
Міжрайонних відділів управління Служби Безпеки України в області;
Центрів виборчих округів і територій, які вони охоплюють.
3. Зібрала пропозиції щодо утворення територіальних громад за
критеріями, що вказані в законопроекті про територіальний устрій
України, з визначенням їх центрів і меж.
Попри такий обсяг проведеної роботи, роль місцевих державних
адміністрацій та інших органів місцевої виконавчої влади ще є далеко не
повною.
Особливо безініціативно сприймає процес реформування територіальної
організації влади районна ланка місцевих державних адміністрацій, у
першу чергу через перспективу бути ліквідованими.
Причина полягає також і у неоднозначності концептуальних підходів до
місцевого самоврядування, що відображають часті зміни законодавчої бази,
яка регулює його діяльність (7 разів за останні 15 років). У липні 1997
року Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого
самоврядування. Усе це робиться з метою створення ефективного і
близького до громадянина управління. Але декларації прекрасні, а реалії
– невтішні. Маючи згідно з Конституцією України та Законом України “Про
місцеве самоврядування” право самостійно вирішувати питання місцевого
значення, реально робити це територіальні громади не в змозі.
Візьмемо, як приклад, два райони Івано-Франківської області, які
обстежувала робоча група Кабінету Міністрів з метою моделювання
законопроекту “Про територіальний устрій України, – Верховинський і
Косівський.
Висновок такий: 99 відсотків сільських рад цих гірських районів не мають
можливості для саморозвитку.
Підтримуючи ідею адміністративно-територіальної реформи, змоделювавши
адміністративно-територіальні одиниці в цих районах відповідно до нових
критеріїв, ми побачили, що й новоутворені громади також не стануть
фінансово спроможними. Звідси випливає, що паралельно з підготовкою
територіальної реформи слід змінювати податкове законодавство в частині
децентралізації державних податків на рівень територіальних громад.
Тільки в цьому випадку вони матимуть фінансову базу для того, щоб якісно
надавати послуги населенню і розвивати свою територію.
А тому, перед тим як безпосередньо перейти до визначення місця та ролі
місцевих органів виконавчої влади в процесі реформування територіальної
організації влади, доцільно звернути увагу на фактори, що дозволили б
уже тепер, за існуючої системи територіального устрою, виправити
ситуацію.
Основою місцевого самоврядування є земля, природні ресурси, нерухомість.
Тож логічно було б податки, що стягуються з суб’єктів, які здійснюють
свою господарчу діяльність використовуючи ці ресурси, спрямовувати до
місцевих бюджетів, бо забезпечуються вони власністю певної
територіальної громади. Це ми особливо відчуваємо в тих населених
пунктах, на територіях яких видобувається нафта та газ.
u
??????????????e?Зважаючи на цю обставину, доцільно в законодавстві
передбачити перерахування коштів від плати за користування надрами при
видобуванні корисних копалин загальнодержавного значення до місцевих
бюджетів у розмірі 60%, як це було передбачено Кодексом України “Про
надра”, прийнятим у 1994 році, але призупиненим у 2000 році. За рахунок
внесення змін у чинне законодавство щодо справляння вказаного платежу
надходження до місцевих бюджетів області зростуть на 3,9 млн.грн. з
розрахунку на рік.
Вагомою підмогою місцевим бюджетам став би перерозподіл між державним і
місцевим бюджетами, при якому 30% рентної плати за нафту, газ і газовий
конденсат поступали б у місцевий бюджет. За діючих у 2005 році умов
справляння рентної плати додаткові надходження до місцевого бюджету
склали б 87 млн. грн.
Обмеження вищими щаблями влади податкової бази місцевих рад
підтверджується ще й тим, що за останні роки пройшла реструктуризація
низки підприємств, які створили свої офіси у центрі, а на місцях
залишили тільки структурні підрозділи. Вони не є юридичними особами, не
сплачують відповідних податків, проте всі соціальні послуги – навчання,
лікування, транспорт, дороги, житло тощо – їх працівники отримують на
місцях, що є значним тягарем для місцевих рад.
Як висновок: має діяти державна стратегія регіональної політики,
планування розвитку регіонів, взаємоузгодженості інтересів, налагодження
зв’язків між ними, формування відповідної інвестиційної політики для
вирішення питань економічного та соціального розвитку регіону з
урахуванням її виробничого, природного потенціалу, зайнятості населення.
За такого перерозподілу коштів уже не буде суттєвим що є на місцях
органом управління – місцева державна адміністрація чи виконавчий
комітет обласної (районної) ради.
Реформуючи правову, структурну, фінансову основу місцевого
самоврядування не можна допускати, як це має місце сьогодні, дублювання
повноважень центральних та місцевих державних органів та органів
місцевого самоврядування. Законами про місцеве самоврядування в Україні
та про місцеві державні адміністрації дублюються майже три десятки
повноважень, а виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад
наділені державою делегованими повноваженнями, кількість яких переважає
їх власні повноваження.
Якщо здійснити такі зміни, то роль регіонів і місцевих органів
виконавчої влади значно зросте. Відповідно, відчувши свою значимість і
отримавши ресурси для управлінської діяльності, місцеві органи
виконавчої влади візьмуть на себе й частину відповідальності за
адміністративно-територіальну реформу. У сьогоднішній ситуації вони
лише визнають необхідність її проведення, а впрягатися в її реалізацію
не бажають, в основному займають вичікувальну позицію. А якою ж
насправді має бути їхня роль?
Щоб поліпшити роботу з підготовки адміністративно-територіальної реформи
доцільно покласти на місцеві державні адміністрації функцію координатора
підготовки всіх матеріалів з адміністративно-територіальної реформи.
Надати їм право доручати територіальним підрозділам центральних органів
виконавчої влади готувати такі матеріали. Адже значна підготовча робота
з адміністративно-територіальної реформи потребує фінансових,
матеріальних і людських ресурсів, а вирішити ці питання робочі групи з
організації та проведення адміністративно-територіальної реформи, які
працюють на громадських засадах, не можуть. Тому логічним було б
утворення структурних підрозділів з питань проведення
адміністративно-територіальної реформи у Секретаріаті Кабінету Міністрів
України та в апараті обласних державних адміністрацій.
Місцевим органам виконавчої влади слід провести роботу на місцях щодо
роз’яснення різниці за метою та змістом між адміністративною реформою та
адміністративно-територіальною — це сприятиме їх системному,
послідовному впровадженню.
Органи місцевої виконавчої влади мають бути причетними й до розробки
чітких механізмів і прозорих процедур судового вирішення
адміністративних спорів. Населення звикло звертатися з цих питань до
відповідних виконавчих органів держави. Тому без роз’яснювальної роботи,
скерування на роботу в адміністративні суди працівників, які добре
орієнтуються в питаннях державного та місцевого управління, розв’язати
проблему адміністративної юстиції не вдасться.
На даному етапі необхідно подбати й про підвищення кваліфікації,
перекваліфікацію, підготовку працівників для реформованих органів
місцевої публічної влади. І тут також своє слово мусять сказати місцеві
органи виконавчої влади, розробивши відповідні програми, визначивши
навчальні заклади.
Проведення конституційних, законодавчих, адміністративних,
адміністративно-територіальних, структурних та фінансово-економічних
змін слід чітко поєднати з формуванням виборного складу органів
місцевого самоврядування.
Проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних та
обласних рад потрібно розмежовувати в часі з виборами народних депутатів
України. Відповідно продовжити термін повноважень діючих рад на один рік
і вибори до місцевих рад провести в березні 2007 року. Це не лише
розмежує в часі вибори Президента України, народних депутатів України,
депутатів місцевих рад, а й дасть час для підготовки
адміністративно-територіальної реформи.
Можна констатувати, що державне регулювання на місцевому рівні повинно
мати достатні важелі впливу на інституції громадянського суспільства без
прямого керівництва ними. Напрацьовано такі механізми впливу через:
сприятливий інвестиційний клімат та спрямування інвестицій на місця;
формування національних стандартів надання громадських та державних
послуг та їх моніторинг;
інтегрування зусиль державного та місцевого управління для співпраці з
місцевими та національними інституціями громадянського суспільства;
залучення населення до процесів відродження території.
Це основні кроки на шляху подолання політичного і правового відчуження
населення, сепаратистських тенденцій у середовищі регіональних
політичних еліт та розвитку і зміцнення національного місцевого
самоврядування, а з ним і українського громадянського суспільства. Цьому
шляху, який полягає у реформуванні адміністративно-територіального
устрою, як механізму наповнення реальним змістом європейського вибору
нашої держави, альтернативи немає.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
