Роль і місце держави в системі підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб
місцевого самоврядування
В Україні за ініціативи й підтримки держави утворена, функціонує та
розвивається загальнонаціональна система професійного навчання державних
службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. До неї приєднана
низка навчальних закладів недержавної форми власності. Загалом система
налічує понад 90 ліцензованих закладів в освітній галузі „державне
управління” [3]. Система орієнтована на потреби як органів державної
влади, так і органів місцевого самоврядування. Адже за класифікацією
видів діяльності ООН, ЄС та прийнятою в нашій країні „державне
управління” (у розумінні „public administration) вбирає як специфічну
складову місцеве самоврядування (“local governance”) [4; 7; 8; 17].
Державно-управлінські кадри потребують постійної і потужної
навчально-професійної підтримки, оскільки за свідченням статистики
державне управління є високоінтелектуальним видом діяльності, дещо
поступаючись за часткою працівників з повною вищою освітою лише сфері
досліджень і розробок [9].
Щодо професійного удосконалення державних службовців, то роль держави
очевидна й зрозуміла, оскільки органи державної влади дедалі більше
піклуються про своє забезпечення компетентними працівниками і мають для
цього певні механізми, ресурси [10]. У даному питанні є значний прогрес.
Водночас посадові особи місцевого самоврядування за кількісними та
якісними параметрами освіти, навчання відстають від державних
службовців. Зокрема, проблеми організації підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації цих працівників висвітлило виконання Програми
державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні,
затвердженої Указом Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749, та
заходів щодо її реалізації, затверджених розпорядженням Кабінету
Міністрів України від 13 березня 2002 р. № 123-р.
Це насамперед стосується недостатнього фахового рівня і спрямування
професійного навчання керівників та спеціалістів органів місцевого
самоврядування. Так, за останніми статистичними даними [1] станом на 31
грудня 2005 р. лише 62 % з них (71 % керівників і 55 % спеціалістів)
мають повну вищу освіту (по окремих регіонах цей показник коливається
від 86 % до 50 %). Щорічно тільки 12 % цих працівників (14 % керівників
і 10 % спеціалістів) підвищують кваліфікацію (тобто, у середньому один
раз на 7 – 10 років). Дуже незначна їх частка (0,05 %) проходить
закордонні стажування. Ці показники суттєво гірші ніж у державних
службовців. Крім того, у багатьох випадках напрям фахової підготовки не
відповідає характеру діяльності. Шановні учасники конференції!
Для місцевого самоврядування проблема професійного удосконалення кадрів
актуальна і тому, що співвідношення керівників та спеціалістів тут
становить як 40 % до 60 %, тобто 1:1,5. Це означає, що брак професійної
кваліфікації на керівних посадах, де в основному відбувається прийняття
рішень, негативно позначається на стані справ. Для порівняння, на
державній службі на одного керівника припадає майже удвічі більше
підлеглих спеціалістів – дане співвідношення становить 26 % до 74 %, або
майже 1:3 [1].
Стосовно змісту фахової освіти слід зазначити, що в Переліку напрямів і
спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців з вищою
освітою, відсутні спеціальності (а відтак і відповідні освітні
стандарти), що безпосередньо, а не опосередковано орієнтовані на
професійну діяльність в органах місцевого самоврядування.
Фактично не створено цілісного механізму формування, фінансування та
контролю виконання замовлення на підготовку та підвищення кваліфікації
посадових осіб місцевого самоврядування.
У розв’язанні зазначених та інших проблем принциповим є використання та
подальший розвиток наявного потенціалу утворених освітньої та наукової
галузей “державне управління”, досвіду залучених до цієї системи
навчальних закладів вищої і післядипломної освіти, зокрема Національної
академії державного управління при Президентові України (далі –
Академія) як провідного вищого навчального закладу цієї системи [3].
Украй важливим для поліпшення сучасного стану кадрового забезпечення як
державної служби, так і служби в органах місцевого самоврядування є
орієнтація зазначеної освітньої галузі на фундаментальний
університетський тип підготовки фахівців для державного управління,
включаючи місцеве самоврядування, відповідно до принципів Болонського
процесу, в якому Україна бере участь разом із 44 іншими європейськими
країнами [2; 5]. Адже державне управління, як окремий вид діяльності, що
за міжнародними й вітчизняними класифікаційними стандартами включає як
складову місцеве самоврядування, має право на фахове забезпечення
насамперед сферою вищої освіти, в основі якої в розвинених регіонах
світу (Північній Америці, Європі, Східній Азії, Австралії) є
університети [6; 12-16]. До останніх можна зарахувати й академії як
спеціалізовані університети. Це зумовлює необхідність виділення в межах
освітньої галузі з державного управління окремого напряму вищої освіти
“місцеве самоврядування”. Основою при формуванні спеціальностей такого
напряму міг би слугувати досвід Академії з організації навчання за
спеціалізаціями “регіональне управління та місцеве самоврядування” та
“управління містом” спеціальності “державне управління”, за
спеціалізацією ”управління на регіональному і місцевому рівнях”
спеціальності ”управління суспільним розвитком”, а також підготовки
кандидатів і докторів наук за спеціальністю ”місцеве самоврядування” в
галузі науки ”державне управління” [3].
Пропозиції з удосконалення складу та структури освітньої галузі
”державне управління” Академією надіслані Міністерству освіти і науки
України для доопрацювання проекту нового Переліку галузей освіти,
бакалаврських програм та програм професійного спрямування підготовки
фахівців у вищих навчальних закладах України. Зокрема, пропонується
запровадити напрям (бакалаврську програму) ”місцеве самоврядування”, а
також магістерські програми за спеціальностями ”служба в органах
місцевого самоврядування” та ”управління містом”. У запропонованій
структурі освітньої галузі передбачено наступність у навчанні. Фахову
підготовку значної кількості спеціалістів, які працюють у місцевому
самоврядуванні, доцільно розпочати за базовими бакалаврськими програмами
“місцеве самоврядування”.
Це – що стосується фундаментальних основ і довгострокової перспективи
фахового забезпечення місцевого самоврядування.
Водночас є ситуативний аспект професійного удосконалення посадових осіб
місцевого самоврядування. Зазначений аспект має враховувати потребу у
швидкій їх професіоналізації з урахуванням суттєвих змін як у
суспільстві внаслідок реформ, так і в самому корпусі персоналу органів
місцевого самоврядування.
Справді, у 2005 р. порівняно з 2004 р. збереглися значні рівні плинності
посадових осіб місцевого самоврядування. Вибуло 9,4 тис., або 10,3%, цих
посадовців (2004 р. – 9,3 тис., 10,4%), з них керівників 2,7 тис., 7,5%
(2004 р. – 2,3 тис., 8,0%), спеціалістів 6,7 тис., 12,1% (2004 р. – 7,0
тис., 11,4%). Прийнято 11,4 тис. осіб, або 12,4% [1; 11]. У 2006 р. у
зв’язку з виборами депутатів місцевих рад, міських, селищних, сільських
голів плинність посадових осіб місцевого самоврядування очікується
значно більшою. За попередніми даними, змінюваність депутатів місцевих
рад (а це 234 тис. осіб), міських, селищних, сільських голів (разом 30
тис. осіб) перевищила 50 – 60 %. Зміна депутатського корпусу зумовить
апаратну кадрову ротацію. Новообрані депутати, голови здебільшого
потребують навчання і цю роботу за дорученням Прем’єр-міністра України
вже розпочато.
Загалом проведення політичної, конституційної,
адміністративно-територіальної реформ об’єктивно веде до великих
кадрових змін у найближчі роки в державному управлінні: як у державній
службі, так і в службі в органах місцевого самоврядування.
u
ue
Wцій фахівців Академії щодо використання можливостей післядипломної
освіти, а саме: навчання терміном 4 – 5 місяців за функціональною
спеціалізацією “місцеве самоврядування”, „управління містом” споріднених
з державним управлінням спеціальностей або відповідними спеціалізаціями
спеціальностей освітньої галузі “державне управління”. Таке професійне
навчання (за наявності ліцензій) могло б здійснюватися на базі
національних вищих навчальних закладів, регіональних центрів
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і
посадових осіб місцевого самоврядування.
Брати участь у формуванні замовлення на підготовку, перепідготовку та
підвищення кваліфікації, контролі за його виконанням за умов сьогодення
згідно із законодавством про освіту і вищу освіту (відповідно ст. 11 та
17) має також Міністерство освіти і науки України, можливо, Фонд
сприяння місцевому самоврядуванню. Розміщувати таке замовлення доцільно
у вищих навчальних закладах з підготовки фахівців для роботи в близьких
до державного управління сферах діяльності (Академія муніципального
управління, м.Київ, Харківська академія житлово-комунального
господарства тощо).
Держава має підтримувати органи місцевого самоврядування через державне
замовлення підготовки (і певною мірою підвищення кваліфікації) фахівців
для цих органів так само, як замовляє та фінансує з державного бюджету
взагалі вищу освіту і зокрема підготовку фахівців, необхідних для
підтримки різних видів суспільно-економічної діяльності, скажімо
металургів, математиків, медиків, незалежно від того працюють вони в
приватизованих металургійних підприємствах, чи в комунальних навчальних
закладах, чи в державних медичних установах. Підвищення кваліфікації
переважно мають замовляти самі органи місцевого самоврядування,
передбачаючи для цього необхідні бюджетні ресурси, поступово нарощуючи
їх частку до 2 – 3 % фонду оплати праці.
Замовлення на підготовку та підвищення кваліфікації керівного персоналу
органів місцевого самоврядування слід зберегти в Академії, що працює на
задоволення фахових потреб і державних службовців, і посадових осіб
місцевого самоврядування, яких (останніх) серед слухачів Академії
близько п’ятої частини. Діяльність Академії – це конкретний внесок
держави в кадрове забезпечення місцевого самоврядування [3].
Щодо Академії, то останнім часом обговорюється теза її монопольного
становища. На це слід зазначити, що Академія, як провідний заклад,
розробляє і пропонує освітні та наукові послуги для державного
управління, включаючи місцеве самоврядування. Більше того, прагне
поширити фахову підготовку, залучити до неї інші навчальні заклади,
через координаційну раду пропонує і надає необхідну допомогу. З цієї
метою бере участь у ліцензійних та акредитаційних експертизах,
ініціювала утворення Української асоціації керівників навчальних
закладів з державного управління, Української академії наук з державного
управління. Академія виступає за максимальну демонополізацію своєї
діяльності, оскільки вмотивована в цьому. Адже тим самим на національних
теренах утверджуються освітня і наукова галузі “державне управління”
відповідно до міжнародних, зокрема європейських, стандартів, що по суті
є покликанням, місією академічного колективу, смислом та головним
суспільно значущим результатом його діяльності [3].
Звичайно, недостатньо, що серед 42 докторів і понад 210 кандидатів наук
з державного управління, підготовлених Академією, лише три доктори
(В.М.Бабаєв у Харкові, В.С.Куйбіда у Львові та Києві і Ю.П.Шаров у
Дніпропетровську) та 17 кандидатів саме за спеціальністю “місцеве
самоврядування” – відповідно 7 % і 8 %. Магістерські програми Академії
щорічно опановують близько півтисячі посадових осіб місцевого
самоврядування. Це також недостатньо – 16 % усіх слухачів з органів
державної влади та органів місцевого самоврядування. Через академічну
систему підвищення кваліфікації щороку проходять до двох тисяч
посадовців місцевого самоврядування – третина слухачів за державним
замовленням. Але такі, дещо замалі, відсотки сталися не через обмеження
доступності Академії, адже заклад не робить різниці в плануванні,
прийомі на навчання між державними службовцями та посадовими особами
місцевого самоврядування. Ми закликаємо, запрошуємо персонал місцевого
самоврядування до професійного навчання в Академії. Водночас, у жодному
разі не заважаючи, звертаємося до інших навчальних закладів скоріше
включитися в спільну роботу із нарощування відповідного фахового
потенціалу, без якого не буде потрібного кадрового забезпечення, не
відбудеться власне і місцеве самоврядування.
У цілому статистичні данні свідчать [1; 3; 11], що внесок Академії в
кадрове забезпечення державного управління значний, проте не
монопольний. Якщо обмежитися лише освітньою галуззю „державне
управління”, то навіть у ній частка закладу в підготовці магістрів за
державним замовленням становить близько половини, у підвищенні
кваліфікації – лише 15-20 %. Скажімо, кількісно значно більше підвищують
кваліфікацію регіональні центри перепідготовки та підвищення
кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій,
які за своїм статусом фактично наполовину працюють на місцеве
самоврядування.
Стосовно створення системи професійного навчання, то бачимо її як
синергійну діяльність державних і недержавних учасників фахового
навчання посадових осіб місцевого самоврядування без взаємних
звинувачень та протиставлень один одному, натомість побудовану на
комплементарних, доповнюючих засадах.
Підсумовуючи викладене, вважаємо за доцільне долучити Міністерство
освіти і науки України, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Академію
до забезпечення становлення підсистеми підготовки кадрів для місцевого
самоврядування. Остання є багатовимірним утворенням і її не слід
розглядати одноаспектно. Таке цілісне утворення має передбачати як
академічну підготовку і перепідготовку, так і семінарські та тренінгові
навчання, функціонування навчальних закладів різних типів і рівнів
акредитації, багатоканальне фінансування, участь державних і неурядових,
а також міжнародних організацій.
Усе це зобов’язує державу уважно поставитися до розвитку професійного
навчання і державних службовців, і посадових осіб місцевого
самоврядування та депутатів місцевих рад.
Список використаних джерел
1. Альбом статистичних таблиць за даними звітності по формі № 9-ДС
станом на 31.12.2005 року / Офіційний веб-сайт Головдержслужби України.
– http://www.guds.gov.ua. – 2006.
2. Загальноєвропейський простір вищої освіти – досягнення цілей:
Комюніке Конференції міністрів країн Європи, відповідальних за сферу
вищої освіти, м. Берген, 19-20 травня 2005 р. // Освіта України. – 2005.
– 5 лип. – № 50.
3. Звіт Національної академії державного управління при Президентові
України про роботу в 2004-2005 навчальному році. – К.: Вид-во НАДУ,
2005.
4. Класифікація видів економічної діяльності: Державний класифікатор
України. – К.: Держстандарт України, 1996. – 284 c.
5. Луговий В.І. Болонський процес і підготовка державно-управлінських
кадрів // Вісн. держ. служби України. – 2005. – № 1. – С. 13–19.
6. Луговий В.І. Професійна підготовка державно-управлінських кадрів у
контексті сучасних тенденцій // Десять років становлення (досвід
досліджень, розробок і впроваджень у сфері державного управління). – К.:
Вид-во НАДУ, 2005. – С. 149–165.
7. Международная стандартная отраслевая классификация всех видов
экономической деятельности. 3-й пересмотренный вариант: Стат. док. –
Нью-Йорк: ООН, 1990. – Сер. М, № 4, Rev.3.
8. Парфенцева Н. Міжнародні статистичні класифікації діяльності та
продукції: стан та перспективи розвитку // Наук. вісн. Держ. акад.
статистики, обліку та аудиту. – 2004. – Вип. 2.
9. Праця в Україні 2004: Стат. зб. / Держкомстат України; Відп. за вип.
Н.В.Григорович. – К., 2005. – 368 с.
10. Статистичний щорічник України за 2003 рік / Держкомстат України; За
ред. О.Г.Осауленка; Відп. за вип. В.А.Головко. – К.: Консультант, 2004.
– 632 с.
11. Статистичні та аналітичні матеріали (станом на 31.12.2004 р.) /
Офіційний веб-сайт Головдержслужби України. – http://www.guds.gov.ua. –
2005.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
