Реформа публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях як
один з напрямків адміністративної реформи
Новітня історія становлення молодої Української держави переконливо
свідчить, що без побудови раціональної та ефективної системи публічної
адміністрації марно сподіватися на якісний прогрес і у економічній та
соціально-гуманітарних сферах. Тому питання адміністративної реформи
було і залишається одним із найактуальніших для української влади.
Для успішного проведення адміністративної реформи є вкрай важливим
наявність чіткого політичного бачення мети реформи і кроків щодо її
досягнення. Гарною методологічною базою для цього у свій час могла б
стати Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 року(. На жаль,
потенціал цього документа було використано вкрай недбало та недостатньо.
Положення Концепції адміністративної реформи в Україні втілювалися
непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція
України, а шляхом прийняття підзаконних актів – указів Президента, які
дуже швидко “коригувалися”, скасовувалися тощо, а тому це призвело до
незворотних позитивних змін.
Час, що минув з 1998 року переконує, що навіть якщо нова (уже й не
зовсім) влада матиме бажання проводити адміністративну реформу, їй буде
потрібне нове програмно-концептуальне забезпечення, оскільки:
1) є потреба у суттєвому теоретико-методологічному переосмисленні та
доопрацюванні деяких напрямків адміністративної реформи (місцеві органи
виконавчої влади, публічна служба, місцеве самоврядування та
адміністративно-територіальний устрій);
2) зважаючи на те, що окремі заходи у сфері адміністративної реформи
були частково впроваджені, але згодом були або спотворені, або
скасовані, існує потреба у коригуванні стратегії та тактики проведення
окремих заходів у сфері адміністративної реформи;
3) Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 року суттєво
відрізняється за глибиною та якістю розробки окремих напрямків
адміністративної реформи (наприклад, на відміну від детально розписаної
проблематики органів виконавчої влади, досить поверхнево опрацьовані
підрозділи, що стосуються реформи державної служби, реформи
адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, не
приділяється належна увага питанню відносин органів влади з громадянами,
зовнішнього контролю за публічною адміністрацією).
Відтак, нова редакція Концепції адміністративної реформи в Україні є
вкрай необхідною. При цьому чільне місце у ній має зайняти саме реформа
публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях.
Сьогодні і політики, і експерти оперують різними термінами
“адміністративна реформа”, “адміністративно-територіальна реформа” тощо,
по-різному визначаючи і співвідношення між ними. На наш погляд,
адміністративну реформу слід розглядати як комплексне явище, яке включає
в себе: а) інституційну реформу (зміни в системі та структурах органів
виконавчої влади); б) реформу публічної служби; в) муніципальну реформу
(включно з реформою адміністративно-територіального устрою); г)
запровадження регіонального самоврядування; д) реформу відносин органів
публічної адміністрації з громадянами і т.д. Лише такий комплексний
підхід дозволяє сподіватись на досягнення серйозних позитивних
результатів.
Наприклад, на перший погляд може здатися, що реформа міністерств майже
не стосується місцевого самоврядування. Проте це не так. Доки у всіх
міністерствах міністри не стануть політиками, доти у таких міністерствах
чинитиметься серйозний спротив розвитку місцевого самоврядування. Адже
якщо міністр є вихідцем з бюрократії, то він залишиться представником
інтересів чиновництва, а не громадян, і думатиме при цьому не про якість
послуг, а, у кращому разі, про лобіювання відомчих інтересів. Справжній
же політик керується насамперед інтересами громадян, і тому розуміє, що
лише наближення послуг до громадян, тобто передання відповідних
повноважень органам самоврядування дозволить покращити якість послуг.
Такі міністри відповідно і підтримуватимуть розвиток місцевого
самоврядування.
Загалом децентралізація повинна стати основним напрямком державної
політики в Україні. Абсолютна більшість адміністративних послуг повинна
надаватися безпосередньо органами місцевого самоврядування. Наприклад, у
багатьох країнах і реєстрація транспортних засобів, і облік нерухомості,
і видача посвідчень особи і т.ін. (що у нас вважається “невід’ємними”
державними повноваженнями) делегується до компетенції органів
самоврядування.
Звичайно ряд повноважень щодо надання адміністративних послуг та
інспекційних повноважень залишатимуться безпосередньо за державою. Проте
такі повноваження мають здійснювати урядові органи в системі
міністерства, а не безпосередньо міністерства. І така реформа також
зачіпатиме публічну адміністрацію на місцевому та регіональному рівнях.
За загальним правилом, абсолютна більшість міністерств не
потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів),
оскільки основним завданням міністерств є забезпечення діяльності
міністра: розробка програм розвитку та проектів нормативних актів тощо.
Тобто міністерством є (має бути) лише те, що сьогодні охоплюється
терміном “центральний апарат”. Найбільшу за кількістю групу органів та
за чисельністю службовців у системі виконавчої влади повинні складати
урядові органи зі своєю територіальною мережею. Відповідно основним
видом органів виконавчої влади на місцевому рівні мають стати
територіальні підрозділи (органи) урядових органів. Саме ці підрозділи
(органи) повинні здійснювати адміністрування. І лише деякі міністерства,
зокрема, внутрішніх справ, фінансів та юстиції можуть мати власні
територіальні органи на рівні області для здійснення координації та
контролю за діяльністю територіальних підрозділів (органів) урядових
органів у системі відповідного міністерства.
З цього прикладу очевидно, що неможливо вихопити з загального контексту
реформу органів місцевого самоврядування, не узгодивши її з реформою
органів виконавчої влади.
Щодо безпосередньо реформи публічної адміністрації на місцевому та
регіональному рівнях необхідно зазначити наступне.
Насамперед, сьогодні і політикам, і теоретикам бракує чіткого
розмежування двох видів територіального самоврядування – регіонального
та місцевого. Місцеве самоврядування – це право і спроможність органів
місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і
управління суттєвою часткою суспільних (публічних) справ в інтересах
місцевого населення. Тобто місцеве самоврядування ґрунтується на
спільних інтересах мешканців певної громади, його завдання – організація
простору проживання та якісного надання більшості публічних послуг.
Натомість регіональне самоврядування має на меті сприяння розвитку
регіону, в тому числі розвитку транспортної інфраструктури, покращення
інвестиційного клімату та привабливості регіону. Воно зумовлене не так
спільними інтересами мешканців, як інтересами держави щодо розвитку
регіонів.
В Україні необхідно розмежувати в часі реформу місцевого самоврядування
та запровадження регіонального самоврядування.
Спочатку необхідно створити умови для розвитку ефективного місцевого
самоврядування. На цьому етапі має здійснюватися укрупнення сільських і
селищних громад, районів; децентралізація бюджету та повноважень;
ліквідація райдержадміністрацій та запровадження повноцінного
самоврядування в районах як допоміжного рівня до самоврядування громад.
В жодному разі не можна проводити одночасних змін на місцевому рівні та
регіональному (як-то запровадження виконкомів обласних рад, прямих
виборів “губернаторів” тощо). Реформу обласного рівня слід обов’язково
відкласти на більш пізній період. Регіональне самоврядування має
запроваджуватися не раніше, ніж через 3-5 років після завершення першого
етапу реформи. Одночасна реформа на місцевому та регіональному рівнях не
дасть можливості розвинутися місцевому самоврядуванню та несе загрозу
дестабілізації у державі.
На наш погляд, у пропонованому Урядом сьогодні варіанті
адміністративно-територіальної реформи є недоцільними також експерименти
з запровадженням великої кількості “міст-регіонів”. Повне виокремлення
великих міст зі складу областей є досить штучним та несе загрозу
ресурсного (інтелектуального, фінансового тощо) “обезкровлення”
відповідних областей. Зазначеним містам доцільно надати особливості лише
у бюджетному забезпеченні.
Доцільно також наголосити, що у суспільстві насаджується помилкова
думка, що адміністративно-територіальну реформу можна здійснювати лише
добровільно (за умови підтримки населенням, елітами тощо). Але досвід
останніх аналогічних реформ у світі навпаки переконливо свідчить, що
реально-можливим є лише централізоване (фактично примусове) впровадження
такої реформи. При цьому, звичайно, має проводитись належна
інформаційно-роз’яснювальна робота, в тому числі з урахуванням специфіки
різних груп суспільства. Наприклад, одним з прорахунків теперішньої
інформаційної кампанії є те, що на перший план винесено власне зміни меж
громад і районів, що звичайно “відлякує” громадян. Натомість
недооцінений той факт, що реформа адміністративно-територіального устрою
це всього лише засіб зміцнення місцевого самоврядування. Таким чином
неправильні акценти посилили і без того серйозний спротив реформі.
?
¬
?
клатуру) адміністративних послуг; 3) максимально децентралізувати
надання адміністративних послуг (основним суб’єктом надання
адміністративних послуг мають стати органи місцевого самоврядування); 4)
регламентувати процедуру надання адміністративних послуг (за принципом
“єдиного вікна”); 5) виробити стандарти надання адміністративних послуг
на основі стандартів аналогічних послуг у приватному секторі; 6)
створювати “універсами послуг” (або “єдині офіси”). Так от, наприклад,
впорядкування процедур надання муніципальних адміністративних послуг у
більшості випадків є компетенцією самих органів місцевого
самоврядування. Так само створення “універсамів послуг” залежить
насамперед від політичної волі місцевих голів. Конкретні приклади ряду
міст України (Львова, Херсона, Нової Каховки тощо), де утворенні
загальні “єдині офіси”, чи “єдині офіси для підприємців” підтверджують
це.
Так само, насамперед, від бажання місцевих керівників залежить
покращення взаємин між органами місцевого самоврядування та громадянами.
Наприклад, налагодженню партнерства між ними може слугувати
удосконалення адміністративних (досудових) механізмів оскарження рішень
органів публічної адміністрації. Зокрема, одним з перспективних шляхів
удосконалення механізмів адміністративного оскарження є запровадження
спеціальних апеляційних інституцій для розгляду скарг, із залученням до
їх складу представників громадськості. Це підвищило б об’єктивність
розгляду скарг та довіру громадян до апеляційних підрозділів (органів).
Про необхідність системного реформування публічної адміністрації може
свідчити і стан муніципальної служби. Закон України “Про службу в
органах місцевого самоврядування” “скалькований” з Закону України “Про
державну службу” переніс всі проблеми функціонування державної служби, а
також додав власні. Наприклад, від муніципальної служби не відділено
муніципальні політичні посади (насамперед, місцевих голів, депутатів).
Запозичено таку ж нераціональну систему поділу посад на категорії тощо.
Отже, все вище перераховане переконує у необхідності комплексного
підходу до адміністративної реформи. Центром політико-правових реформ
такий підхід запропоновано у проекті нової редакції Концепції
адміністративної реформи в Україні( (надалі – проект Концепції. Назву
Концепції пропонується змінити з політичних та тактичних міркувань,
оскільки одним із правил будь-якої реформи є вислів: “для нової справи
необхідні нові слова”).
Щодо вживання власне конструкції “публічна адміністрація”, то це одна з
принципових новацій проекту Концепції, її методологічна основа. Досі в
Україні у юридичній науці, у законодавстві, у “науці управління”
розглядали як два абсолютно незв’язаних явища “державне управління” та
“місцеве самоврядування”. Але теорія і практика розвинених зарубіжних
країн та й наш досвід переконливо свідчить, що систему публічної влади,
яка здійснює адміністративно-управлінські функції, необхідно розглядати
цілісно. Для означення відповідної системи органів публічної влади у
багатьох країнах світу використовується термін “публічна адміністрація”
(public administration). І хоча зазначений термін може означати і
“діяльність” відповідних органів, ми його визначили у проекті Концепції
як сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній
владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші
публічно-управлінські функції. Насамперед, увага приділяється органам
виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування (які є
“органами” у статутному значенні). До органів та інституцій публічної
адміністрації функціонально можуть належати також будь-які інші
суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції (наприклад, орган
професійно самоврядування, який держава законом уповноважила здійснювати
якісь реєстраційні функції, або навіть підприємство, яке відповідно до
законодавства надає адміністративні послуги тощо).
У проекті Концепції коротко описано сучасний стан публічної
адміністрації та об’єктивні передумови адміністративної реформи в
Україні, її мету, основні завдання та базові принципи.
Значна кількість ідей проекту Концепції відтворені з Концепції
адміністративної реформи в Україні 1998 року. Наприклад, це стосується
необхідності ефективного використання (наразі – відновлення) інструменту
урядових комітетів; продовження розмежування політичних та
адміністративних рівнів у міністерствах (відповідно віднесення посад
заступників міністра до політичних та повернення посад державних
секретарів міністерств); заборони прийняття нормативно-правових актів
“зовнішньої дії” будь-яким органам виконавчої влади, крім Кабінету
Міністрів та міністрів; віднесення посади голови обласної державної
адміністрації до державних політичних посад та зміна порядку їх
призначення (надання таких повноважень Кабінету Міністрів); забезпечення
політичної нейтральності державних та муніципальних службовців;
гарантування конкурсного прийняття на службу та підвищення в посаді;
запровадження нової трьох (або чотирьох -) категорійної системи
службових посад і т.д..
Проект Концепції мітить також чимало новацій. Так, окрему увагу у
проекті Концепції присвячено проблемі “регуляторних органів”,
реформування яких має здійснюватися на основі забезпечення паритетного
представництва у складі регуляторних органів усіх зацікавлених сторін –
держави, споживачів та виробників.
Серед заходів щодо реформування державної цивільної служби варто
наголосити на необхідності змін в організації управління системою
державної служби. Зокрема, вважаємо необхідним створення незалежного
колегіального органу (за типом Вищої ради юстиції), до відання якого
мають належати питання надання згоди на призначення вищих державних
службовців, прийняття рішень стосовно порушення ними вимог щодо
несумісності, здійснення дисциплінарного провадження стосовно вищих
державних службовців та розгляд скарг на рішення про притягнення до
дисциплінарної відповідальності інших державних службовців.
Важливою рисою цього проекту Концепції є і те, що у ньому з’явився
розділ присвячений реалізації міністерствами політичних функцій.
діяльність міністерства має здійснюватися на основі стратегічного плану;
відповідно до стратегічного плану має здійснюватися розробка державної
політики у певному секторі державного управління і т.д.. При цьому
пропонується використовувати досвід західних країн щодо застосування
таких інструментів розробки політики як “зелені книги” і “білі книги” .
Родзинкою проекту Концепції є розділ “відносини публічної адміністрації
з громадянами”. На наш погляд, це один з тих напрямків адміністративної
реформи, які можуть зробити громадян союзниками у її проведенні. В першу
чергу, увага приділяється раціональному та справедливому правовому
регулюванню адміністративної процедури (процедур). Держава повинна
гарантувати кожній особі право на неупереджене чесне вирішення її справи
за обґрунтований проміжок часу. Має гарантуватись: забезпечення права
приватної особи бути вислуханою перед прийняттям адміністративного акта,
який може на неї негативно вплинути; надання особі доступу до матеріалів
справи, на основі яких прийматиметься рішення; обмеження дискреційних
повноважень адміністративних органів; обов’язкове мотивування
(обґрунтування) адміністративного акта; визнання права приватної особи
на допомогу та представництво в адміністративній процедурі; повідомлення
адміністративним органом порядку оскарження адміністративного акта та
забезпечення засобів правового захисту від нього. Обов’язковим має бути
врегулювання “втручальних проваджень” – випадків, коли прийняття
рішення, яке зачіпає права та законні інтереси приватної особи,
здійснюється адміністративним органом за власною ініціативою.
Однією з новацій проекту Концепції є також пропозиції щодо реформування
інституту адміністративної відповідальності. Зокрема, пропонується
встановити, що адміністративні стягнення застосовуються лише
адміністративними органами, а не судом. Підсудні правопорушення (дрібне
хуліганство, дрібна крадіжка тощо) повинні бути виведені із сфери
адміністративної юрисдикції у категорію кримінальних (підсудних)
проступків тощо.
У проекті Концепції подаються також пропозиції щодо зміцнення
зовнішнього контролю за публічною адміністрацією, зокрема, судового,
парламентського, громадського.
Наголошується у проекті Концепції і на принциповій важливості
гарантування провідної ролі Кабінету Міністрів України в ініціюванні та
здійсненні заходів реформи публічної адміністрації. Важливо також
забезпечити належну інституційну підтримку цієї реформи. По-перше, усі
зміни, які стосуються публічної адміністрації повинні впроваджуватися
лише після отримання висновку члена Кабінету Міністрів України з питань
адміністративної реформи. При цьому член Кабінету Міністрів України з
питань адміністративної реформи повинен опиратися на три ключових
міністерства: Міністерство юстиції, Міністерство фінансів та
Міністерство внутрішніх справ. По-друге, власне член Кабінету Міністрів
з питань адміністративної реформи повинен мати своїх уповноважених у
регіонах (областях) для координації процесу впровадження реформ та
надання методичної допомоги на місцях. На наш погляд, таких механізмів
сьогодні бракує, і це одна з причин відсутності реального поступу у
адміністративній реформі.
( Концепція адміністративної реформи в Україні схвалена 25 березня 1998
року Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.
Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції
адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року постановлено
“покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні,
розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної
реформи”.
( Розроблено в рамках загальної інституційної підтримки Датського
інституту з прав людини та цільової підтримки Фонду «Євразія» (за
рахунок коштів наданих Агентством США з міжнародного розвитку).
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
