.

Проекти основних концептуальних документів та законодавчих актів з питань місцевого та регіонального розвитку (реферат)

Язык: украинский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
149 3387
Скачать документ

Проекти основних концептуальних документів та законодавчих актів з
питань місцевого та регіонального розвитку

Нинішні риси сучасної державної регіональної політики та моделі
місцевого самоврядування закріплені у Конституції 1996 р., у базовому
Законі про місцеве самоврядування 1997 р., у Європейській хартії
місцевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України
без застережень.

У наступні роки було здійснено кілька спроб, як вдалих, так і невдалих
удосконалити чинне законодавство. Проте, належної концептуальної
правової бази для проведення реформи так і не було створено. Лише в
2007-2008 роках, після створення Міністерства регіонального розвитку та
будівництва України справа зрушила з місця.

Міністерство протягом відносно короткого часу спільно з іншими
центральними органами виконавчої влади, асоціаціями органів місцевого
самоврядування, науковцями та практиками розробило наступні документи:

Концепція державної регіональної політики;

Проект Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні;

Проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою;

Проект Концепції удосконалення системи підвищення кваліфікації посадових
осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад;

Проект Закону України “Про засади державної регіональної політики”.

Дамо коротку характеристику основних документів.

Насамперед слід підкреслити, що основоположним документом, на якому
базуються всі наступні, є Концепція державної регіональної політики.

Концепція розроблена для того, щоб дати відповідь на виклики, які
постали перед Україною, виходячи з національного досвіду та врахування
практик інших держав та керівних документів Ради Європи, Конгресу
місцевих і регіональних влад Ради Європи інших європейських організацій.

Концепція визначає засади здійснення ефективної сучасної державної
регіональної політики.

Державна регіональна політика має здійснюватися на основі таких
принципів: конституційності та законності; верховенства прав людини;
єдності; комплексності; скоординованості; децентралізації;
субсидіарності; доступності; пріоритетності та етапності; партнерства;
програмності; відкритості; відповідальності; всебічної державної
підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні.

На базі Концепції державної регіональної політики розроблено проект
Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні.

Автори цього документа виходили з того, що сьогодні можливі такі
варіанти розв’язання проблеми.

Варіант 1. “Проведення реформи місцевого самоврядування без проведення
реформи адміністративно-територіального устрою”.

Пропонується реформування відносин та розподіл повноважень здійснювати
поступово шляхом підготовки змін до діючих законодавчих актів щодо
місцевого самоврядування без змін в адміністративно-територіальному
устрої. Зокрема, при цьому пропонується посилити матеріально-фінансову
базу місцевого самоврядування шляхом введення податку на нерухомість.

Недоліки:

– залишається інфраструктурна недостатність більшості існуючих
територіальних громад;

– посилюється ризик інституційної неспроможності більшості
територіальних громад, особливо, сільських в прийнятті непопулярних
рішень в частині оподаткування.

Децентралізація влади без зміни адміністративно-територіального устрою
була здійснена на початку 1980-х років у Франції, і ця країна зараз має
значні проблеми в розвитку публічного сектору. Значно кращими є успіхи
Польщі, де на початку 1990-х років було створено територіальну основу
самоврядування – гміну і після цього наділено її відповідними
повноваженнями, що можуть бути ефективно реалізовані. В 1999 році там
був здійснений другий етап реформи місцевого самоврядування – створення
самоврядних повітів та воєводств, однак цьому знову ж таки передувала
адміністративно-територіальна реформа – створення повітів і воєводств з
параметрами, які забезпечують виконання покладених на них функцій.

Варіант 2. Посилення ролі регіонів.

Вказаний варіант передбачає децентралізацію влади до регіонального
рівня. При цьому створюється повноцінне регіональне самоврядування з
власними фінансовими ресурсами та високим рівнем місцевого
нормотворення, аж до видачі актів, що мають статус місцевих законів.
Позитивним елементом цього варіанту є високий рівень диверсифікації
ризиків прийняття рішень обласними органами влади. Це актуально з огляду
на сучасну політичну кризу у Верховній Раді України.

Потенційні загрози:

За слабкості державних інституцій та відсутності традиції сталого
державотворення в Україні надання завеликих повноважень регіональному
рівню загрожує дезінтеграції України. Крім цього, насправді обласні
еліти не є достатньо сильними для вирішення проблем організації надання
публічних послуг населенню та вирішення реальних питань розвитку
територій. В першу чергу зусилля будуть спрямовані на інституалізацію
зовнішніх атрибутів регіонів та прийняття рішень, що роз’єднують
суспільство, однак є дуже зручними для задоволення вузькопартійних
інтересів. В першу чергу очікується педалювання питань, що знаходяться в
ірраціональній площині: наприклад релігії, національності, мови

Наслідки непродуманої політики регіоналізації держави бачимо на прикладі
Бельгії Іспанії, що мають проблеми з проявами сепаратизму. Прикладом
успішної реалізації регіональної політики в унітарній державі великого
розміру можна вважати Францію, де розширення повноважень регіонів було
здійснено лише в 1990-х роках, після того, як протягом двох століть
після адміністративно-територіальної реформи Наполеона було сформовано
цілісну націю.

Варіант 3. Комплексне реформування відносин у місцевому самоврядуванні.
Дана пропозиція передбачає проведення реформи місцевого самоврядування у
комплексі із реформою адміністративно-територіального устрою. Основою
реалізації даного варіанту є ідея формування економічно спроможних
територіальних громад як первинного рівня місцевого самоврядування
одразу на новій територіальній основі. Така формула створює передумови
для створення дієздатних громад, оптимізації територіальних основ
врядування.

З огляду на нинішні реалії потрібно дати обґрунтоване конституційне
визначення громади, яка має подвійну природу –
адміністративно-територіальної одиниці і певної територіальної
спільноти.

Така громада отримає нові ресурси розвитку у вигляді юрисдикції на
збільшені прилеглі землі та істотних власних надходжень від їх місцевого
оподаткування до відповідних бюджетів. Це дасть можливість забезпечити
надання якісних послуг громадянам на найнижчому рівні.

Послідовність децентралізації влади пропонується такою. На першому етапі
передбачається формування громади та посилення її повноважень і
ресурсного забезпечення. Одночасно необхідно створити районний рівень,
як базовий для місцевих державних адміністрацій. Створення на цьому
рівні органів самоврядування на першому етапі недоцільно. По-перше,
одночасне формування двох рівнів самоврядування за традиції правового
нігілізму вимагатиме великих інтелектуальних, ресурсних та інформаційних
зусиль держави для подолання нездорової конкуренції між цими рівнями.
По-друге, створення районного рівня самоврядування передбачає передачу
цьому рівню деяких повноважень від міст обласного значення, зокрема,
стаціонарної медичної допомоги, що може мати наслідком зниження якості
цих послуг на початковому етапі та несприйняття цієї ідеї міськими
головами та мешканцями міст, особливо великих. По третє, неадекватна
виборча система не сприяє формуванню якісного депутатського корпусу
особливо на регіональному та субрегіональному рівнях. І нарешті,
формування самоврядування на новоствореному рівні без змін Конституції в
частині створення виконавчих органів компрометуватиме ідеологію реформи
місцевого самоврядування.

Тимчасово, до створення місцевого самоврядування на районному рівні
повноваження, віднесені Концепцією до цього рівня, будуть виконуватись
рівнем громади за механізмом переадресації видатків, передбаченим
статтею 93 Бюджетного кодексу. Ця практика добре відпрацьована і не
викликає великих нарікань. Однак на першому етапі впровадження реформи
потрібна відповідна підготовка фахівців в новостворених громадах та
вироблення методології обрахунку коштів, що передаються між громадами на
виконання вказаних повноважень, а також механізму уникнення та подолання
зловживань.

Оптимальним терміном між створенням громад, РДА та формуванням
повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях є 3-5
років. Необхідною умовою для цього є внесення змін до Конституції
України.

Логічною умовою успішного проведення децентралізації влади є серйозне
реформування місцевих державних адміністрацій. Виходячи з нового змісту
їх функцій, що стають, насамперед, наглядово-контрольними, необхідно
перейти від партійного принципу призначення керівників МДА (“переможець
отримує все”) до професійного. Це передбачає набуття головою МДА статусу
кар’єрного службовця, який відповідає таким принциповим умовам, що
забезпечують однаковість реалізації державної політики на всій території
країни:

– спеціальний вишкіл;

– позапартійність, політична нейтральність;

– ротаційність;

– високе матеріальне стимулювання.

Виходячи з того, що левова доля повноважень МДА за принципом
субсидіарності буде сконцентрована на районному рівні, причому вказані
повноваження є виключними, а не делегованими, голова РДА повинен
призначатися без погодження з керівництвом області. Оскільки
повноваження ОДА менші, то для збереження високого статусу голови ОДА,
забезпечення переємності доцільно, щоб голова ОДА одночасно виконував
повноваження голови РДА центрального району в області.

Таким чином, реформа місцевого самоврядування повинна бути
синхронізована зі змінами в адміністративно-територіальному устрої
країни та змінами в територіальній організації ЦОВВ.

Фінансово-економічне обґрунтування

Фінансування реформи здійснюватиметься за рахунок державного бюджету.

На етапі впровадження реформи, необхідне проведення широкої
просвітницько-агітаційної роботи та відповідних коштів. Кошти також
передбачатимуться на етапі розробки законопроектів.

Оцінка фінансових ресурсів, необхідних для виконання концепції
залежатиме від реалізації конкретних положень Концепції, зокрема від
підготовки необхідних законопроектів та своєчасності реалізації
підготовлених програм.

Регуляторний вплив

Зазначений варіант розв’язання проблемних питань не носить регуляторного
характеру.

Потенційні ризики

Найбільші ризики криються у небажанні окремих політичних сил реалізації
реформи місцевого самоврядування, оскільки вона зміцнить позиції цього
інституту публічної влади. Потенційними складнощами можуть бути також:

– нестабільна політична ситуація для прийняття політичних рішень та
прийняття змін до законодавчих актів;

– невідповідність фінансування реальній потребі в коштах.

Загрозою для ефективної реалізації реформи може стати також
несвоєчасність проведення реформи адміністративно-територіального
устрою.

В проекті Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні
визначається мета реформи та строки її виконання.

Метою реформування місцевого самоврядування в Україні є підвищення
якості життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку
територіальних громад як самостійних і самодостатніх соціальних
спільнот, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права
та інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення.

Забезпечення мети реформування місцевого самоврядування, створення
реальної організаційної та фінансової самостійності територіальних
громад та органів місцевого самоврядування, наближення їх можливостей та
якості діяльності до європейських стандартів вимагає:

розробки та реалізації системи заходів політичного, правового,
інституційного та організаційного характеру, спрямованих на створення
умов, що сприятимуть сталому розвитку територіальних громад;

трансформації базового рівня системи адміністративно-територіального
устрою з метою формування суб’єкта місцевого самоврядування
–територіальної громади, який мав би необхідні правові, фінансові та
інші ресурсні можливості для надання населенню повноцінних публічних
послуг та забезпечення комфортних і безпечних умов проживання людини у
селі, селищі, місті;

стимулювання процесу становлення територіальної громади як цілісної
(інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої усвідомлюють
свої інтереси та спроможні їх відстоювати у співпраці з органами
місцевого самоврядування;

стимулювання розвитку форм прямої демократії та створення умов для
безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, в
тому числі через органи самоорганізації населення, громадські
організації та інші об’єднання громадян;

стимулювання розвитку незалежного суспільного сектору соціальних
ініціатив і соціальної економіки із виробництва соціальних, культурних,
побутових та інших послуг для населення;

забезпечення прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та
їх посадових осіб;

розробки дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю органів і
посадових осіб місцевого самоврядування;

перерозподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та
місцевими органами виконавчої влади, а також органами місцевого
самоврядування різного територіального рівня на засадах децентралізації
публічного управління та субсидіарності, з метою недопущення подвійного
підпорядкування та дублювання функцій і завдань;

вдосконалення процедур формування органів місцевого самоврядування та
обрання сільських, селищних, міських голів;

створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого
ресурсного забезпечення виконання завдань і функцій місцевого
самоврядування;

встановлення прозорих правил контролю дотримання конституційності та
законності правових актів місцевого самоврядування та визначення порядку
судового захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування;

вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого
самоврядування, депутатів місцевих рад, працівників комунальних установ
та підприємств;

підвищення ролі, законодавчого визначення статусу асоціацій та інших
об’єднань органів місцевого самоврядування як представників органів
місцевого самоврядування у їх взаємовідносинах з органами державної
влади.

Етапи і строки реалізації реформи

Етапи реформування місцевого самоврядування обумовлюються
першочерговими, середньостроковими та перспективними завданнями
трансформації і повинні бути синхронізовані з етапами впровадження
адміністративно-територіальної реформи.

Перший етап – підготовчий (орієнтовний термін – 2008 рік):

розроблення та затвердження концепції;

розроблення змін до законодавства про місцеве самоврядування, про
місцеві державні адміністрації в частині розмежування компетенції
місцевого самоврядування та виконавчої влади;

ухвалення закону про асоціації місцевого самоврядування.

Другий етап – формування соціально-політичної бази реформи (2009 -2010
роки)

проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи;

впровадження механізму партнерських відносин між органами державної
виконавчої влади та місцевого самоврядування;

прийняття закону України про вибори до місцевих рад та проведення
місцевих виборів за виборчою системою, що забезпечує належне
представництво громадян у місцевих радах, територіальних громад у
районних радах та районів у обласних;

внесення змін до законодавства про публічну службу в частині
встановлення єдиних підходів і вимог до регулювання державної служби та
служби в органах місцевого самоврядування;

прийняття нового закону про місцеві референдуми;

створення умов для підтримки формування економічно спроможних і
самодостатніх територіальних громад;

внесення змін до бюджетного, податкового, тендерного та іншого
законодавства;

прийняття нової редакції Закону України «Про столицю України місто-герой
Київ», прийняття окремого закону про місто з особливим статусом
Севастополь, в частині забезпечення розмежування повноважень органів
місцевого самоврядування та органів виконавчої влади;

удосконалення законодавства в частині організаційно – кадрового
забезпечення органів місцевого самоврядування, підвищення кваліфікації
службовців, сертифікації якості управління виконавчих органів місцевого
самоврядування.

Третій етап – впровадження реформи (2010 рік):

проведення виборів до рад новостворених громад;

передача повноважень новоутвореним радам громад від сільських, селищних,
міських рад, місцевих органів виконавчої влади відповідно до закону.

Четвертий етап – розширення повноважень органів місцевого самоврядування
районів та регіонів (2011-2014 роки):

внесення необхідних змін до Конституції України, що створюють
конституційну основу для утворення виконавчих органів обласних та
районних рад і розмежування повноважень між цими органами та місцевими
державними адміністраціями;

обрання районних та обласних рад та формування їх виконавчих органів;

Шляхи і засоби розв’язання проблеми

Принципи реформування

Реформування місцевого самоврядування має базуватись на основі
Конституції, законів України та положеннях Європейської хартії місцевого
самоврядування і здійснюватись на основі наступних принципів:

законності та верховенства права;

державної підтримки місцевого самоврядування;

партнерства між державою та місцевим самоврядуванням;

повсюдності місцевого самоврядування;

правовій, організаційній та фінансовій самостійності місцевого
самоврядування;

підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого
самоврядування територіальній громаді;

субсидіарності.

Формування нової територіальної основи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування базового та районного рівнів повинно будуватися
на новій територіальній основі. Її параметри та шляхи формування мають
визначатися Концепцією реформування адміністративно-територіального
устрою України. Нині її проект був підготовлений.

В проекті Концепції, зокрема, передбачені:

– узгодженість системи АТО, створених для здійснення місцевого
самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої
влади та інших органів влади. Це необхідно для забезпечення ефективного
контролю з боку місцевих державних адміністрацій за легітимністю рішень
органів місцевого самоврядування, а також для координації діяльності
відокремлених підрозділів органів виконавчої влади на території.

– повсюдність юрисдикції органів державної влади та місцевого
самоврядування на територіях відповідних АТО за винятком окремих
територій, що отримують спеціальний статус відповідно до окремих
законів, де створюються спеціалізовані адміністрації – межі юрисдикції
АТО збігаються з межами юрисдикції АТО того ж рівня. Зумовлено єдиним
підходом до надання соціальних послуг, визначеним у Конституції.

– територія адміністративно-територіальної одиниці може розміщуватись
лише в межах території однієї адміністративно-територіальної одиниці
вищого рівня. Усувається дублювання центрів управління та контролю.

– при визначенні повноважень для органів публічної влади щодо кожного
рівня АТО потрібно застосовувати принцип субсидіарності. Вказаний
принцип означає передачу повноважень на найнижчий рівень, де їх можливо
виконувати без втрати якості надання соціальних послуг. Цей принцип
стосується не тільки органів самоврядування, але й територіальних
органів виконавчої влади.

– наявність для кожного рівня АТО повноважень, у т.ч. галузевих, які є
домінуючими по відношенню до інших рівнів у бюджетному, кадровому та
політичному розрізах, що виправдовує створення такого рівня АТО.
Наявність домінуючих повноважень є вирішальною для того, щоб рівень був
створений. Інакше доцільно здійснювати передачі функцій для зменшення
управлінського апарату. Це необхідно також: для уникнення рецидивів
адміністративної “матрьошки” рівнів та “поштової скриньки”, коли
директиви ЦОВВ просто переадресовуються для виконання на нижчий рівень.

– кількість суб’єктів управління, координації чи контролю з боку
держави, що знаходяться у сфері впливу кожного органу публічної влади,
повинна відповідати критеріям ефективного менеджменту. Кількість АТО
кожного рангу ієрархії повинна вписуватися в “межі оптимальності” – від
7 до 10 одиниць.

– адміністративно-територіальний устрій повинен максимально відповідати
рекомендаціям ЄС щодо системи статистичних одиниць КП1Т8.

Номенклатура статистичних одиниць дає можливість здійснювати порівняльну
оцінку окремих критеріїв різних країн в рамках ЄС та забезпечувати єдину
політику бюджетної допомоги. Побудова системи
адміністративно-територіального устрою з урахуванням N1/78 відповідає
орієнтації України на євроінтеграцію.

Систему адміністративно-територіального устрою України мають складати
АТО трьох рівнів: регіони, райони та громади.

У процесі прийнятті рішення щодо створення
адміністративно-територіальної одиниці повинна братись до уваги її
відповідність таким вимогам, як:

1. Повна та виключна компетенція органів публічної влади одного рівня –
місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні бути
спроможними у кадровому, інфраструктурному, фінансовому плані виконувати
повноваження, визначені за відповідним рівнем АТО. Вказане обмеження дає
змогу здійснювати єдину трансфертну політику та привести у відповідність
джерело прийняття рішень та відповідальність за виконання цих рішень.

2. Територія АТО є нерозривною. В межах території
адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших АТО того ж
рівня. Не може бути анклавів та ексклавів. Адміністративний центр
адміністративно-територіальної одиниці, як правило, має бути максимально
близько розміщеним до її географічного центру. Вказане обмеження
необхідне для підвищення ефективності управління. Вимоги плавних обрисів
Ата обмежуються географічними особливостями.

3. Невисокий рівень дотаційності місцевих бюджетів – дотації не повинні
зменшувати стимул до нарощування податкової бази, закріпленої за
бюджетом АТО. При високому рівні дотаційності зникає зацікавленість у
забезпеченні надходжень до бюджету, оскільки дотація з державного
бюджету надходить рівномірно і стабільно. Оптимальним є співвідношення
доходів бідних та багатих громад в межах однієї групи (сільських,
міських), як 1:2.

4. Універсальність АТО – диспропорції територій в межах одного рівня АТО
повинні вкладатись у межі статистичних відхилень, достатніх для
вироблення єдиної державної регіональної політики. Дає змогу виробити
єдині вимоги до керівництва АТО, типову структуру управління, уникнути
ефекту “різниці соціально-економічних потенціалів”.

5. Стійкість до політичних, демографічних, економічних викликів,
відсутність внутрішніх чинників власної дезорганізації. Вкладені в
інфраструктуру АТО кошти повинні забезпечити максимальну віддачу, яка
досягається за умов збереження кількості споживачів на стабільному
рівні, та уникнення політичних потрясінь, зумовлених особистими
амбіціями чи егоїстичними інтересами політичних груп. Структура АТО
повинна органічно сприйматись мешканцями для того, щоб уникнути
протистояння між: різними його складовими на етнічному, релігійному чи
політичному ґрунті. Не повинно бути потенційних джерел напруженості із
сусідськими АТО.

6. Узгодженість кількості отримувачів публічних послуг із галузевими
нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями
фінансування цих установ. Перенасичення бюджетних установ знижує якість
надання послуг, у той час, як недостатня завантаженість вимагає
додаткових видатків у розрахунку на споживача.

7. Організація органів місцевого самоврядування в АТО повинна
забезпечувати належне представництво та політичну спроможність прийняття
соціально-вразливих рішень (у частині місцевих податків та зборів,
тарифів, штрафів, санкцій). Необхідно забезпечити реальну
відповідальність керівництва АТО за прийняття рішень, в тому числі
непопулярних. Вказана вимога зменшує спокусу подрібнення АТО, оскільки
обмежує занадто великі амбіції керівництва деяких АТО, що об’єктивно не
можуть забезпечити виконання на рівні соціальних стандартів публічних
послуг, віднесених до відповідного рівня АТО.

8. Взаємодоповнювання – в АТО, особливо вищих рівнів, повинні
дотримуватися пропорції між багатими та бідними складовими,
вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з
диверсифікованими функціями, що сприятиме територіальній справедливості,
забезпеченню більш рівного доступу до публічних послуг. Дає змогу
зменшити нерівномірність розвитку територій та спекуляцій на тему “хто
кого годує”. Крім цього, зменшуються диспропорції між різними АТО.

9.Типовий склад бюджетної інфраструктури для всіх АТО одного рівня.
Вказано вимога забезпечує можливість здійснення типового планування та
можливість виконання єдиних стандартів надання соціальних послуг.

Йдеться також про можливі варіанти розв’язання проблеми.

При розробленні проекту Концепції реформи
адміністративно-територіального устрою проаналізовано різні варіанти
побудови системи АТО. Найбільш важливим питанням є формування громад.

Виділяються чотири варіанти формування громад.

Варіант 1. Перерозподіл повноважень та відповідальності без укрупнення
та об’єднання громад.

Цей варіант передбачає передачу тих функцій, які існуючий базовий рівень
(насамперед це стосується сільської місцевості) не спроможний
виконувати, на той рівень, який зможе забезпечити їхнє ефективне
виконання. Натомість спроможні міські громади могли б наділятись більшим
обсягом завдань і повноважень, а також фінансовими можливостями.

Таким чином, наприклад, у сільських районах, де сільські ради не здатні
ефективно адмініструвати надання освіти, цю функцію буде передано на
рівень району. Районне управління освіти, підзвітне голові районної
адміністрації (або районній раді після утворення виконкомів райрад),
буде здійснювати адміністрування усієї мережі шкіл на території району.

За такого варіанту послуги не будуть віддалені від споживачів, оскільки
будуть надаватись через існуючу мережу бюджетних закладів (у випадку
освіти – через існуючу мережу шкіл). Проте, адміністративні функції
(управління фінансами, управління персоналом, управління майном,
управління парком шкільних автобусів) будуть централізовані до рівня
району.

 

У переліку повноважень великих сільських рад залишаться ті, які вони
дійсно здатні виконувати. Наприклад, питання щодо землевпорядкування,
вивезення сміття, благоустрою територій. Усі чи більшість делегованих
повноважень передаються на районний рівень.

Переваги

Недоліки

– Адміністрування на рівні району дасть можливість здійснювати
оптимізувати мережі соціальних закладів (школи, медичні заклади) на
території району

– Гарантування певної якості послуг для громадян

– Міста районного значення зможуть самостійно надавати більшу
кількість послуг під власну відповідальність

– Проведення заходів не вимагає великих капіталовкладень

– Домінуюча централізація адміністративних функцій щодо публічних
послуг сільських районів

– Віддалення місць надання послуг від місця проживання чи місця
знаходження бізнесу громадян, які їх отримують

– Спротив з боку сільських рад через втрату впливу та ресурсів, що
будуть передані на районний рівень

– Залишається конфлікт між районним рівнем та містами районного значення

– Дублювання повноважень: однакові публічні послуги надаватимуться у
містах органами самоврядування, а в сільській місцевості – місцевими
державними адміністраціями

Неможливо встановити єдині бюджетні нормативи, що дадуть можливість
встановити прямі трансфертні відносини з державним бюджетом всіх АТО

Варіант 2. Укрупнення шляхом добровільного об’єднання громад та розподіл
функцій залежності від наявних договірних відносин.

Цей варіант передбачає добровільну передачу повноважень не на районний
рівень, а до інших громад за договором та супроводжуватиметься
відповідними бюджетними трансфертами.

Переваги Недоліки

– Зміцнення самоврядування

частини сільських та міських громад, що створює умови для надання ними
більшого переліку публічних послуг на ближчому до громадян рівні,
покращення якості послуг

– Створення умов для посилення участі членів громад у вирішенні місцевих
питань через необхідність . публічного обговорення питань щодо
добровільного об’єднання зусиль кількох громад на добровільній основі

– Проведення заходів не вимагає великих інвестицій – Інертність
існуючих сільських

громад, брак кваліфікованих кадрів, що спричинить суттєве уповільнення
процесу добровільного об’єднання на договірній основі

– Недосконалість законодавства, що регулює добровільні договірні
відносини між органами публічної влади, може привести до виникнення
конфліктів, які не будуть ефективно вирішуватись навіть у судовому
порядку

– Неможливо встановити єдині

бюджетні нормативи, що нададуть можливість встановити прямі трансфертні
відносини з державним бюджетом всіх АТО

– Високий рівень пере адресації трансфертів між громадами

Варіант 3. Укрупнення громад шляхом централізованого об’єднання, в тому
числі примусово.

Соціальна модель створення громад

Цей варіант передбачає вольове проведення реформи.

Об’єднання сіл, селищ здійснюється до рівня, на якому забезпечується
мінімальний перелік стандартних послуг, передбачених для рівня громади
за принципом субсидіарності. Те саме стосується районного рівня. Цей
варіант розглядався як базовий у 2005 році при підготовці реформи.

Переваги Недоліки

– Створення основи для зміцнення самоврядування громад

– Створення умов для забезпечення рівних стандартів послуг на території
держави в усіх громадах і районах

– Високий рівень субсидіарності при наданні послуг в об’єднаних громадах
– Чіткий розподіл повноважень між рівнями самоврядування, що зменшує
кількість конфліктів

– Можливість переведення всіх АТО на прямі відносини з державним
бюджетом

– Спротив з боку органів

самоврядування у сільській місцевості

– Серйозні капіталовкладення для

уніфікації мережі бюджетних установ

– Нестійкість створених громад і

залежність їх від демографічних та економічних факторів

– Труднощі при формуванні

доходної частини бюджету у зв’язку з міграцією продуктивних сил

Варіант 4. Розукрупнення існуючих районів до рівня мінімально можливого
для виконання делегованих повноважень та формування громад навколо
центрів економічного розвитку.

Соціально-економічна модель формування громад. Цей варіант передбачає
наступне.

За основу формування АТО на рівні громади береться, як правило, центр
економічного тяжіння – селища, містечка, міста. Формування громад на
основі соціальної інфраструктури можливе, як виняток, на територіях з
низькою густиною населення, у важкодоступних районах чи територіях, де
таке формування доцільне з етнічних чи релігійних мотивів. При цьому на
рівні поселень (та) створюється орган самоорганізації населення.

Кожний рівень АТО отримує ексклюзивну і повну компетенцію в частині
виконання делегованих повноважень, визначену законом. Рівень та має
компетенцію лише в частині власних повноважень, як визначену законом,
так і ту, що передається рівнем громади.

Переваги Недоліки

– Створення стійких з огляду на демографічні тенденції утворень, низький
рівень міжбюджетних переадресацій між різними АТО

– Тенденції до підвищення дохідності АТО в розрахунку на мешканця

– Поєднання в рамках АТО інтересів бізнесу та рівнів надання послуг

– Високий рівень інфраструктурної, кадрової та бюджетної самодостатності
АТО

– Можливість оптимізації мережі соціальних закладів на території як
громади, так і району

– Приблизна рівність АТО за площею, що дає можливість виробити єдину
політику щодо їх розвитку

– Можливість урегулювання повного циклу життя в рамках АТО, зокрема щодо
утилізації відходів, транспортного забезпечення тощо

– Можливість порівняно легкого вирішення організації прямих трансфертів
з державного бюджету.

– Порівняно великі відстані до центру громади

– Наявність ризику відцентрових рухів на етапі формування громад та
пов’язаний з цим високий рівень політичних ризиків

– Конфліктність між АТО і ТО на перехідному етапі їх формування у
зв’язку з пониженням статусу самоврядних органів ТО

– Необхідність диференціації

законодавства щодо формування громад, створених на базі міських поселень
та громад, створених на базі сільських поселень у частині виборчого
законодавства та формування виконавчих органів громад

Після порівняння соціально-політичних, фінансових, адміністративних
аспектів за основу формування громади взято четвертий варіант.

Вказаний вибір підкріплюється практикою організації
адміністративно-територіального устрою в країнах Європи. Так, у Польщі
гміни сформовані майже за такими самими принципами, як пропонується в
даному проекті Концепції. Вважається, що створення гмін є найкращим
результатом адміністративно-територіальної реформи в Польщі. У той же
час створення повітів сприймається неоднозначно. А стосовно повітів-гмін
(в українському контексті – міст обласного значення чи міст-районів) чи
щодо надання особливого статусу Варшаві, то вказаний крок розцінюється
експертами як невдалий. Достатньо виправданим є створення воєводств, які
відповідають рекомендаціям ЄС щодо N 11182. Це дасть можливість отримати
доступ до структурних фондів ЄС. Саме тому зміни в устрої нинішніх
областей в Україні не передбачається.

Організація громади за запропонованим у проекті варіантом відповідає
практиці реформування базового адміністративно-територіального рівня в
Норвегії, Великій Британії, Німеччині, Данії, Бельгії, Нідерландах,
Греції.

Пропозиції щодо подібної реформи організації комун на даний час
розглядаються і у Франції, яка наразі залишається країною з найбільшою
кількістю базових АТО (понад 35 тис). Разом з тим, організація
департаментів і регіонів у Франції вважається найбільш вдалою схемою
управління як в частині повноважень, які стосуються самоврядування, так
і щодо територіальної організації виконавчої влади.

Запропонований варіант дає можливість максимально залучити до реалізації
реформи обласний рівень політичної та адміністративної еліти. Оскільки
вимоги до АТО та рекомендації до їх формування є досить чіткими, то
варіантів їх розташування є небагато. Це дає можливість забезпечити
стійкість системи. Керівництво області, здійснюючи відповідне
моделювання, буде сприймати вказану реформу як власну, і тому не буде її
саботувати.

У проекті не застосовуються такі показники, як кількість мешканців,
відстань, площа, щоб не створювати штучні утворення, – нестійкі та
залежні від демографічних, економічних, політичних чинників, – та
уникнути політичних спекуляцій. Вводяться критерії, які відображають
певний стандарт якості надання послуг – час надання швидкої медичної
допомоги, час довезення дітей до школи тощо, що застосовуються також у
країнах ЄС Упровадження цих критеріїв надає імпульс для прикладення з
силь з метою реалізації цих вимог місцевими органами влади.

Важливим компонентом проведення будь-якої реформи є належне кадрове
забезпечення.

Державна регіональна політика України, направлена на створення
повноцінного життєвого середовища для людей на усій території,
збереження просторової єдності держави, забезпечення сталого
збалансованого розвитку її регіонів. Узгодження регіональних та
загальнодержавних інтересів потребує нової якості рівня підготовки
посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

Однак освітній рівень посадових осіб місцевого самоврядування та
підготовка депутатів місцевих рад у багатьох випадках не дозволяє їм
кваліфіковано виконувати покладені на них повноваження та обов’язки.
Так, з майже 99 тисяч посадових осіб місцевого самоврядування лише 64,7%
мають повну вищу освіту станом на 31.12.07 (статистичні матеріали
Головдержслужби України).

Близько 40% сільських, селищних та міських голів на кожних чергових
виборах обираються вперше, що говорить про відсутність у них досвіду та
відповідної підготовки для виконання своїх повноважень.

Корпус працівників органів місцевого самоврядування щороку оновлюється
приблизно на 20%, що вимагає проведення відповідної підготовки
(навчання) новопризначених працівників.

З більш як 230 тисяч депутатів місцевих рад на кожних чергових виборах
40-60% обираються вперше. Отже, в основній своїй масі вони не мають
відповідної підготовки та досвіду для здійснення депутатських
повноважень. При цьому існуюча система навчання чи підготовки
новообраних депутатів є недостатньою для здійснення ними кваліфікованої
депутатської діяльності, відсутня система надання
інформаційно-консультативних послуг для депутатів місцевих рад.

В Україні за роки незалежності сформувалася мережа навчальних закладів з
підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб
місцевого самоврядування, однак вона, на жаль, не повністю відповідає
потребам сьогодення.

При щорічному оновленні корпусу службовців органів місцевого
самоврядування на 20% необхідні програми навчання проходять лише 11-12%
з них, тобто кількість осіб, які мають відповідну підготовку, досвід
роботи чи пройшли курси підвищення кваліфікації за своєю спеціальністю
лише зменшується. Така ситуація вимагає негайних заходів з метою
зупинення процесу декваліфікації кадрового потенціалу службовців органів
місцевого самоврядування, а також забезпечення відповідної системної
підготовки депутатів місцевих рад для кваліфікованого здійснення своїх
повноважень.

Діюча в країні система підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого
самоврядування, за умови кардинального підсилення її можливостей, може
бути використана для організації планової підготовки кадрів для органів
місцевого самоврядування, короткотермінових курсів та періодичних
фахових і тематичних семінарів з основних напрямків діяльності органів
місцевого самоврядування, а також для надання базових знань депутатам
місцевих рад.

Тому було розроблено проект Концепції удосконалення системи підвищення
кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів
місцевих рад (далі – Концепція) визначає основні вимоги до системи
підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та
депутатів місцевих рад з використанням та розвитком мережі навчальних
закладів і тренінгових центрів, засади її подальшої організації та
функціонування.

Мета Концепції – забезпечення організації, функціонування та розвитку
системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування
та депутатів місцевих рад, яка покращить виконання ними своїх обов’язків
відповідно до сучасних вимог.

Завдання Концепції:

• визначення напрямів та пріоритетів удосконалення системи підвищення
кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів
місцевих рад;

• визначення шляхів і методів обміну інформацією щодо визначення потреб
та освітніх можливостей системи підвищення кваліфікації посадових осіб
місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад;

• встановлення принципів моніторингу та контролю за якістю підвищення
кваліфікації кадрів органів місцевого самоврядування.

1. Напрями та пріоритети удосконалення системи підвищення кваліфікації
посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

Організація підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого
самоврядування та депутатів місцевих рад має здійснюватися за такими
напрямами:

• встановлення основних вимог до системи підвищення кваліфікації
посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад;

• визначення основних видів підвищення кваліфікації посадових осіб
місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

Пріоритетами державної політики щодо створення ефективної системи
підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування є:

• запровадження дієвих механізмів державної підтримки системи
підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.

1.1. Основні вимоги до системи підвищення кваліфікації посадових осіб
місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад

Рівень забезпеченості керівного складу виконавчих комітетів місцевих рад
посадовими особами зі спеціалізованою підготовкою в сфері муніципального
управління повинен становити:

міст обласних центрів – 1 00%;

інших міст не нижче – 75%;

селищ не нижче – 60%;

сіл не нижче – 50%.

Рівень забезпеченості апаратів районних та обласних рад службовцями
місцевого самоврядування зі спеціалізованою підготовкою в сфері
муніципального управління повинен становити:

областей – 100%;

районів не нижче – 75%.

Порядок та вимоги до рівня підвищення кваліфікації посадових осіб
місцевого самоврядування встановлюються законодавством.

Підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та
депутатів місцевих рад здійснюється за професійними програмами
підвищення кваліфікації за загальною складовою, а для окремих категорій
посадових осіб місцевого самоврядування – у вигляді спеціалізованих
короткотермінових навчальних курсів, тематичних та фахових семінарів,
тренінгів.

Встановлюється наступна періодичність підвищення кваліфікації за
професійними програмами підвищення кваліфікації за загальною складовою
та рівень охоплення за такими категоріями:

для сільських, селищних, міських голів та їх заступників з питань
діяльності виконавчих органів ради, голів та заступників голів районної,
районної у місті, обласної ради, секретаря сільської, селищної та
міської ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету
сільської, селищної, міської, районної у місті ради – не менше двох
разів за строк повноважень;

для інших посадових осіб місцевого самоврядування – не менше одного разу
у три роки;

для депутатів місцевих рад – не менше одного разу за строк повноважень.

1.2. Основні види підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого
самоврядування та депутатів місцевих рад

1.2.1. Професійні програми підвищення кваліфікації за загальною
складовою посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих
рад

Професійні програми підвищення кваліфікації за загальною складовою
посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад
включають такі напрями вивчення:

Конституція України;

законодавство про місцеве самоврядування, систему територіальних органів
виконавчої влади;

земельне законодавство;

бюджетне законодавство;

основи соціального захисту населення;

основи управління;

основи житлово-комунального господарства;

основи місцевого економічного розвитку та його планування;

основи містобудування.

1.2.2. Спеціалізовані короткотермінові навчальні курси, тематичні та
фахові семінари, тренінги для підвищення кваліфікації окремих категорій
посадових осіб місцевого самоврядування.

З метою реагування на нові виклики та завдання, що постають перед
органами місцевого самоврядування, запроваджуються спеціалізовані
короткотермінові навчальні курси, тематичні та фахові семінари, тренінги
для підвищення кваліфікації окремих категорій посадових осіб місцевого
самоврядування.

Розробка та викладання спеціалізованих короткотермінових навчальних
курсів, тематичних та фахових семінарів, тренінгів для підвищення
кваліфікації окремих категорій посадових осіб місцевого самоврядування
здійснюється на конкурсних засадах надавачами освітніх послуг за
замовленнями асоціацій місцевого самоврядування та органів місцевого
самоврядування за рахунок коштів замовника.

2. Шляхи і методи обміну інформацією щодо визначення потреб та освітніх
можливостей системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого
самоврядування та депутатів місцевих рад.

Вищі навчальні заклади, заклади післядипломної освіти та інші юридичні
особи, що надають Освітні послуги (надавачі освітніх послуг) з
підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та
депутатів місцевих рад повідомляють Мінрегіонбуд та Головдержслужбу про
умови надання таких послуг.

Головдержслужба веде реєстр надавачів освітніх послуг на власному
Інтернет-ресурсі, який є доступним для зацікавлених осіб.

Надавачі освітніх послуг залучають до інформування про умови надання
послуг асоціації та інші об’єднання органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування повідомляють Головдержслужбу та
Мінрегіонбуд про потреби, види та напрями підвищення кваліфікації
посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

3. Моніторинг та контроль за якістю підвищення кваліфікації кадрів
органів місцевого самоврядування.

Контроль за якістю підвищення кваліфікації кадрів органів місцевого
самоврядування здійснюється Головдержслужбою та Мінрегіонбудом шляхом:

• постійного та вибіркового зовнішнього оцінювання знань
перепідготовлених працівників на відповідність встановленим критеріям
якості;

• опитування органів місцевого самоврядування щодо якості отриманих
знань та навичок перепідготовлених працівників

• оприлюднення результатів такого контролю.

Система моніторингу якості підвищення кваліфікації кадрів органів
місцевого самоврядування включає

• визначення стану кадрового потенціалу органів місцевого
самоврядування відповідно до встановлених вимог;

• встановлення відповідності системи підвищення кваліфікації посадових
осіб місцевого самоврядування вимогам, встановленим нормативно-правовими
актами;

• моніторинг потреб та тенденцій для оперативного реагування.

Моніторинг якості підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого
самоврядування забезпечується поєднанням статистичного обліку та
звітності, проведенням аналітичних досліджень і аналізів, підготовкою
звітів.

Логіка реформування вимагає втілення концептуальних документів у закони.
Мінрегіонбуд розробив проект Закону України «Про засади державної
регіональної політики».

Необхідність ухвалення Закону прямо випливає із змісту Концепції
державної регіональної політики і є необхідною умовою для створення
правової основи реалізації нової державної регіональної політики її
суб’єктами та ухвалення на основі цього Закону інших необхідних законів
та нормативно-правових актів Уряду.

Метою ухвалення Закону є створення законодавчої основи для реалізації
нової державної регіональної політики, яка має охоплювати значно ширший
спектр питань, ніж просто підтримка регіонального розвитку.

Концепція державної регіональної політики визначила напрями нової
політики та загальні вимоги щодо інструментів такої політики.

Реалізація ж нової державної регіональної політики, особливо в частині
нового інструментарію її здійснення, потребує додаткового законодавчого
забезпечення.

Цей Закон якраз має створити таку базову законодавчу основу для початку
реалізації нової політики, а також стати основою для підготовки низки
інших законів та нормативно-правових актів Уряду, що випливають із цього
Закону.

Закон «Про засади державної регіональної політики» є з одного боку
рамковим законом, який є основою для ухвалення інших законів, з іншого
боку містить цілий ряд норм прямої дії, які дають змогу значну частину
нових інструментів державної регіональної політики почати застосовувати
відразу після ухвалення Закону.

Закон складається із 8 розділів та 30 статей.

У першому розділі даються визначення основних термінів, які вживаються у
Законі, встановлюються мета, об’єкти та суб’єкти, принципи та пріоритети
державної регіональної політики.

У другому розділі визначаються засоби забезпечення державної
регіональної політики.

У третьому розділі Закону визначається основний зміст державної
регіональної політики, порядок розробки та реалізації державної
стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегій.

У четвертому та п’ятому розділах Закону регулюються питання створення та
діяльності інституцій у сфері регіональної політики, зокрема
Національної ради з питань державної регіональної політики рад
регіонального розвитку, що діятимуть в регіонах, та агенцій
регіонального розвитку.

У шостому розділі Закону визначається статус, порядок формування та
діяльності Національного та регіональних фондів регіонального розвитку,
визначаються джерела надходжень до цих фондів.

Сьомий розділ Закону встановлює загальні підходи до моніторингу
здійснення державної регіональної політики і є визначальним для
формування відповідної нормативно-правової бази такого моніторингу, у
тому числі для оцінки діяльності керівників органів виконавчої влади.

Восьмий розділ – прикінцеві та перехідні положення, встановлює порядок
набрання чинності цим Законом та визначає доручення Кабінетові Міністрів
України на розробку необхідних нормативно-правових актів, що випливають
із змісту цього Закону.

В Україні не існує базового закону у сфері державної регіональної
політики. В окремих сегментах цієї широкої сфери правового поля діє
низка законів України, зокрема:

Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» №2856-ІV від 08.09.2005;

Закон «Про державні цільові програми» №1621-IV від 18.03.2004;

Закон «Про генеральну схему планування території України» №3059-III від
07.02.2002.

Окремі норми Бюджетного, Земельного кодексів, податкових та інших
законів після ухвалення цього Закону потребуватимуть певних уточнень та
змін, для чого і передбачено приписи, які містяться у розділі восьмому
законопроекту.

Після ухвалення Закону з наступного бюджетного року передбачено
створення системи фондів регіонального розвитку, яка складається з
Національного фонду регіонального розвитку та 27 фондів розвитку
регіонів (у кожному регіоні).

Створення фондів не потребує нових витрат з Державного бюджету –
відбудеться лише зміна механізму державного фінансування програм та
проектів у сфері державної регіональної політики.

За рахунок коштів фондів регіонального розвитку будуть фінансуватися,
відповідно до Закону, довгострокові регіональні програми та проекти, що
відповідають пріоритетам державної регіональної політики. Це дозволить,
з одного боку, сконцентрувати необхідні ресурси на пріоритетних
напрямках регіонального розвитку, а з іншого боку, забезпечити цільове,
ефективне та багатократне (через фінансування шляхом надання кредитів)
їх використання.

Фінансування конкретних соціально-економічних проектів суттєво вплине на
підвищення економічної спроможності регіонів і, як наслідок, призведе до
нарощування доходної бази Державного та місцевих бюджетів. Розрахувати
фінансовий ефект на цей час не видається можливим.

З наступного бюджетного року цим Законом передбачено створення мережі
агенцій регіонального розвитку (по одній у кожному з регіонів) на
засадах партнерства між державним та недержавним секторами. Одним з
джерел формування коштів та майна агенцій, відповідно до Закону, можуть
бути дотації та субсидії з державного та місцевих бюджетів.

Безпосередній вплив діяльності фондів та агенцій регіонального розвитку
на доходну частину Державного та місцевих бюджетів відсутній. Однак слід
зауважити, що статутна діяльність фондів та агенцій матиме суттєвий
позитивний вплив на ріст доходів бюджетів усіх рівнів, зокрема через:

розвиток інфраструктури регіону, підвищення інвестиційної привабливості,
покращення умов для розвитку підприємництва;

залучення додаткових ресурсів з різних джерел, у т.ч. інвестицій у
розвиток пріоритетних галузей регіону;

розвиток існуючих та створення нових господарюючих суб’єктів, створення
нових робочих місць, збільшення обсягів виробництва товарів та послуг,
і, як наслідок, зростання надходжень до бюджету у вигляді податків та
зборів тощо.

В обговоренні цього законопроекту взяли участь більшість обласних рад,
обласних державних адміністрацій, які в основному підтримали
необхідність ухвалення такого закону та надіслали цілий ряд пропозицій,
що були враховані при доопрацюванні проекту. Ухвалення та реалізація
Закону дасть змогу започаткувати нові механізми регіонального розвитку,
які сприятимуть зменшенню диспропорцій між регіонами послабленню
регіонального егоїзму.

Проект Закону обговорювався також на двох науково-практичних
конференціях на засіданні круглого столу за участю експертів Ради
Європи, був презентований на засіданні Асоціації малих міст України,
розісланий у провідні наукові установи України, розміщений на сайті
Міністерства.

Ухвалення Закону «Про засади державної регіональної політики», на наш
погляд, дасть змогу інституюватися новій державній регіональній
політиці, сприятиме залученню регіонів до саморозвитку, дасть змогу
впровадити в життя такі механізми регіонального розвитку, що легко
адаптуються до практики Європейського Союзу та стимулюють активність
органів місцевої влади.

PAGE

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Похожие документы
Обсуждение

Ответить

Курсовые, Дипломы, Рефераты на заказ в кратчайшие сроки
Заказать реферат!
UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2020