Проблеми захисту прав місцевого самоврядування в адміністративних судах
Актуальність дослідження проблеми судового захисту прав місцевого
самоврядування в адміністративних судах, обумовлена необхідністю
здійснення демократичних реформ в українському суспільстві та
розбудови правової держави. Адже адміністративна юстиція є найбільш
наближеною при вирішенні спорів за зверненням особи щодо захисту
порушених прав.
Юрисдикція адміністративних судів є елементом ширшого поняття
“адміністративна юстиція”, що означає врегульовану законом діяльність
уповноважених органів державної влади, посадових осіб, зокрема й судів,
із застосування встановлених державою в нормативно-правових актах
приписів, розв’язання правових спорів у сфері публічно-правових
відносин.
Завдання адміністративної юстиції щодо захисту прав місцевого
самоврядування охоплюють, перш за все, загальні принципи правосуддя,
які побудовані на нормах Конституції України, Закону України “Про
судоустрій України”, Кодексом адміністративного судочинства в Україні
тощо.
Суть правосуддя, а отже, й судової влади в цілому полягає насамперед в
охороні врегульованих нормами права суспільних відносин від порушень з
боку будь-яких суб’єктів права – органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ та
організацій, а також громадян та їх об’єднань. Саме тому в літературі
головною функцією судової влади, у якій відображається її основне
соціально-політичне призначення, вважається “захист права”, що є
складовою правоохоронної функції держави, зміст якої в тому чи іншому
варіанті зводиться до охорони правопорядку, забезпечення законності,
захисту прав і свобод людини і громадянина. Зазначена функція як і
будь-яка інша функція держави, здійснюється через розгалужену систему
всіх органів держави та органів місцевого самоврядування. В
демократичній, правовій державі ключова роль у здійсненні цієї функції
належить насамперед органам судової влади, які здійснюють її в
особливих, тільки їм притаманних процесуальних формах, що визначаються
конституцією і законами. Такий характер судової влади, випливає,
зокрема, зі змісту статті 2 Закону України “Про судоустрій”, за якою
суди при здійсненні правосуддя повинні забезпечувати на засадах
верховенства права захист гарантованих Конституцією та законами України
прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів фізичних
та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Судовий механізм захисту прав людини дозволяє усунути свавілля з боку
державної влади, забезпечуючи проведення в життя принципу її
відповідальності за свою діяльність перед людиною. Цей механізм має
назву “адміністративна юстиція”.
Кодекс адміністративного судочинства України визначає першочерговим
завданням адміністративної юстиції – захист прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб,
інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на
основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень
(ч.1 ст.2 КАС України).
У більшості європейських країн адміністративна юстиція представлена
спеціалізованими адміністративними судами або спеціалізованими відділами
у складі судів загальної юрисдикції. Треба також додати, що на сьогодні
немає єдиного підходу до визначення поняття адміністративна юстиція.
В розумінні ч.3 ст.2 КАС адміністративні суди виконують функцію
судового контролю, як складової державного контролю, одного зі
способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні .
При цьому за умов демократичної, правової держави ключова роль у
здійсненні такого контролю відводиться органам судової влади, основне
функціональне призначення якої в умовах України полягає у здійсненні
правосуддя у формі адміністративного судочинства.
Критерії оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб’єктів
владних повноважень – органів державної влади та місцевого
самоврядування, є одночасно і принципами адміністративної процедури,
виробленої у практиці європейських країн. Зокрема, суб’єкти владних
повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, знаючи, що
адміністративний суд керуватиметься ними у разі оскарження відповідних
рішень, дій чи бездіяльності.
Приписи КАС України покладають на відповідача – суб’єкта владних
повноважень обов’язок доказування правомірності свого рішення, дій чи
бездіяльності, якщо він заперечує проти адміністративного позову
(ч.2ст.71). Це означає, що в адміністративному процесі, як виняток із
загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи
бездіяльності суб’єкта владних повноважень встановлена презумпція його
винуватості, тобто тягар доказування правомірності своїх рішень, дій чи
бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, адміністративні суди здійснюють судовий контроль виключно з
точки зору законності. Його суть у широкому смислі полягає в
забезпеченні неухильного додержання насамперед Конституції та законів
України, а також інших актів законодавства (у разі їх відповідності
Конституції та законам України) всіма органами державної влади та
органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами,
підприємствами, установами та організаціями, а також громадянами.
Разом з тим, проблема встановлення юрисдикції адміністративних судів
ускладнюється термінологічно нечітким визначенням їх окремих повноважень
у Законі України “Про судоустрій України”. Згідно ч.4 ст.22 цього
Закону, місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи,
пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого
самоврядування (справи адміністративної юрисдикції).
Стаття 18 КАС України визначає правила предметної підсудності
адміністративних справ, які поряд з правилами територіальної
підсудності та інстанційної підсудності складають алгоритм визначення
компетентного суду для розгляду і вирішення конкретної адміністративної
справи.
Зокрема, правила предметної підсудності визначено у такий спосіб, щоб
одночасно забезпечити дві вимоги: щодо доступності судів і щодо
незалежності суддів від стороннього впливу, особливо від органів
виконавчої влади.
Дискусійним в науці постало питання розмежування підсудності
адміністративних справ судами першої інстанції: місцевими загальними
судами та місцевими (окружними) адміністративними судами.
У зв’язку з виникненням у судовій практиці питань, пов’язаних із
застосуванням пункту 3 частини першої статті 18 Кодексу
адміністративного судочинства України, постала необхідність внесення
відповідних змін.
Законом України від 25 грудня 2008 року № 808-VI “Про внесення змін до
статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної
підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як
адміністративним судам”, який набрав чинності 14 січня 2009 року,
частину першу статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України
доповнено пунктом третім, відповідно до якого усі адміністративні справи
у спорах фізичних осіб з суб’єктами владних повноважень з приводу
обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання
пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за
загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням та інших
соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг
віднесено до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних
судів.
Зі змісту зазначеної норми вбачається, що такі справи підсудні місцевим
загальним судам як адміністративним судам незалежно від статусу
відповідача. Залучення органів державної влади до участі у справах не
змінює їх предметної підсудності.
Порядок передачі адміністративних позовів у справах, передбачених
пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства
України, визначено пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону
України “Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного
судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ
місцевим загальним судам як адміністративним судам”. Із аналізу
зазначеної норми вбачається, що до місцевих загальних судів як
адміністративних судів підлягають передачі адміністративні позови з
предметом спору, визначеним пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу
адміністративного судочинства України, подані до набрання чинності цим
Законом до відповідних окружних адміністративних судів, і за якими
провадження не відкрито.
За загальним правилом, встановленим ч.1 ст.18 КАС України, місцевим
загальним судам (районним, районним у містах, міським та міськрайонним
судам), як адміністративним, підсудні: адміністративні справи, у яких
однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування,
посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування (визначених
ст.140 Конституції України і ст.5 Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”), крім тих, які підсудні окружним
адміністративним судам; а також усі адміністративні справи з приводу
рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про
притягнення до адміністративної відповідальності.
Отже, зі змісту ч.1 ст.18 КАС України вбачається, що справи за участю
органів і посадових осіб місцевого самоврядування, як суб’єкта владних
повноважень можуть розглядатися загальними судами за правилами
предметної підсудності.
R
dh1$`„Aa$gdi^E
, завданої територіальними громадам рішеннями, діями або бездіяльністю
органів виконавчої влади, юридичними і фізичними особами, здійснюють
судовий захист прав місцевого самоврядування, який є однією з чи не
найважливіших гарантій самого існування цього явища.
Разом із тим, аналізуючи місце і роль судів загальної юрисдикції у
здійсненні функцій судового контролю та судового захисту прав місцевого
самоврядування, треба відзначити наявність певних проблем у цій сфері.
Однією з проблем, яка не знайшла належного вирішення на законодавчому
рівні, є те, що за змістом частини четвертої статті 71 Закону України
“Про місцеве самоврядування в Україні” органи та посадові особи
місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання
незаконними лише актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують
права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб
місцевого самоврядування.
Тим часом, за змістом положення частини другої статті 124 Конституції
України, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на всі
правовідносини, що виникають у державі, судовий захист прав місцевого
самоврядування повинен пов’язуватися з оскарженням рішень, дій чи
бездіяльності не лише місцевих, а й центральних органів виконавчої
влади, включаючи акти Кабінету Міністрів України. Сказане стосується
питань відшкодування шкоди, заподіяної місцевому самоврядуванню
рішеннями, діями або бездіяльністю центральних органів виконавчої влади.
Адже за змістом частини третьої статті 73 Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні” право органів місцевого самоврядування на
відшкодування такої шкоди пов’язується з діями або бездіяльністю лише
місцевих органів виконавчої влади.
Безперечно, розширений перелік повноважень адміністративних судів
дозволяє особі, права якої порушені чи оспорюються, скоріше визначитися,
до якого суду звернутися за захистом. Крім того, це зменшує вірогідність
спорів, щодо підсудності певних категорій справ. Тому компетенція
адміністративних судів не повинна встановлюватися бланкетною нормою.
Навпаки, вона має охоплювати всі можливі види спорів у відповідній
сфері.
Досить не зрозумілим для особи, яка оскаржує рішення, дію чи
бездіяльність суб’єкта владних повноважень – органу державної влади чи
місцевого самоврядування є розмежування адміністративних спорів за
предметною підсудністю між місцевими загальними судами, як
адміністративними та місцевими (окружними) адміністративними судами,
щодо захисту права місцевого самоврядування. Це пояснюється визначенням
предмету адміністративної юрисдикції (ст.17 КАС України) – одним з
основних елементів, який обумовлює відмінності адміністративного
судочинства від інших видів судочинства, одного із способів якого є
визначення переліку категорій справ (ч.ч.1, 2 ст.17).
Відповідно до ст.18 КАС України предметна підсудність розмежовує
розгляд адміністративних справ у першій інстанції, де правила предметної
підсудності визначені статтями 18, 172, 173, 174, 182 КАС України.
Предметна підсудність передбачає собою право суду певної інстанції
розглядати справу як суд першої інстанції.
Органи місцевого самоврядування при реалізації права на судовий захист,
мають визначену нормами адміністративного права компетенцію – предмети
відання, права і обов’язки (повноваження), несуть відповідальність за
дії або бездіяльність в межах власної чи делегованої компетенції,
виконують публічні, виконавчо-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні,
контрольні функції, беруть участь в адміністративних правовідносинах
регулятивного чи охоронного характеру.
Передусім адміністративна правосуб’єктність виявляється у органів
місцевого самоврядування при здійсненні функцій, які виконуються на
підставі делегованих їм повноважень. Про це йдеться в п. 5 ст. 3
Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування, п.5 ст.4 Європейської
хартії місцевого самоврядування та має своє відтворення в нормах
Конституції України (ч.3 тс.143), законах України про місцеве
самоврядування та про місцеві державні адміністрації.
Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування
гарантується державою, охороняється державними органами, які можуть
вжити заходів щодо захисту прав органів місцевого самоврядування,
наприклад, при зверненні цих органів до Кабінету Міністрів України,
Президента України.
Отже, Конституція України встановила право кожного оскаржити в суді
рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55) і не допускає
можливості обмеження цього права законом. Відмова суду у прийнятті
позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного
законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі ст.
64 Конституції України, не може бути обмежене.
Зокрема, важливе місце серед засобів адміністративно-правового захисту
прав та законних інтересів громадян займає судова скарга – скарга на
адміністративні акти, яка розглядається в порядку адміністративної
юстиції – спеціального правосуддя, спрямованого на вирішення спору про
право адміністративне (публічне). Судовий захист громадян – це не тільки
один з важливих способів забезпечення законності в сфері державного
управління і місцевого самоврядування, але й судовий контроль за
виконавчою владою, за самою адміністрацією. Власне судовий контроль є
дієвішим способом відновлення порушених прав і законних інтересів
громадян. На сьогодні в Україні такий контроль ще не забезпечений
спеціальною гілкою судової влади, тобто спеціальними судами, особливо
процесуальною формою вирішення підвідомчих справ, необхідними
юрисдикційними повноваженнями, оптимальною організаційною структурою,
які б складались в інститут адміністративної юстиції.
Адміністративна юстиція у демократичній, правовій державі уособлює собою
механізм захисту від незаконного втручання органів державної влади, їх
посадових осіб в особисте життя громадян. Кожен громадянин має право
вирішити спір не лише з будь-якою фізичною чи юридичною особою, а й з
державою. Це надзвичайно важлива конституційна норма, яка захищає
законні права, свободи та інтереси громадян.
Обов’язок правової держави гарантувати суб’єктивні права громадянина у
відносинах з адміністративними органами також обумовлює необхідність
створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку,
захищала суб’єктивні права громадян, а з іншого – забезпечувала б через
свою судову практику законність діяльності органів державної влади і,
таким чином, сприяла б укріпленню правопорядку в державі, розвитку
управлінської діяльності, а також підвищенню її якості. Створення
адміністративної юстиції сприятиме покращанню влади шляхом виправлення
правових помилок в діяльності органів державної влади.
Разом з тим слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції
повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю
за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист
повинен бути саме судовим правовим захистом, бо саме суди найбільш
відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться
перед правозахисними органами.
Особливо це важливо в такій галузі, яка містить в собі багато від такого
імперативного початку, як управління. На підставі статті 55 Основного
Закону, завдяки створенню адміністративної юстиції, буде гарантовано не
тільки сприяння укріпленню правопорядку в сфері управлінської
діяльності, а й надано можливість окремому індивідууму реалізувати свої
права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх
неправомірних рішень, дій чи бездіяльності.
Таким чином, за наявності спеціалізованих судів, нерідко виникають
труднощі щодо розмежування юрисдикції. Зазвичай ці труднощі долаються
напрацюванням судової практики. Із запровадженням адміністративних судів
та судочинства в Україні почали виникати проблеми щодо того, за
правилами якого судочинства вирішувати той чи інший спір. Невизначеність
у цих питаннях зумовила затягування з розглядом справ у судах.
Висновок. Судовий захист місцевого самоврядування в адміністративних
судах є питанням не зовсім вивченим і тому потребує уваги як науковців
так і практиків у процесі подальшого розвитку судової реформи.
Варто зазначити, що судовий захист місцевого самоврядування являється
складним і багатогранним процесом, до складу якого входить декілька
аспектів: захист прав громадян, а також захист прав органів місцевого
самоврядування, яке здійснюється від імені та в інтересах громадян.
Місцеве самоврядування може здійснюватися шляхом прямого волевиявлення
громадян (ст.ст. 69-74, ст.140 Конституції України), а також через
органи місцевого самоврядування, тому державному захисту безпосередньо
підлягають права громадян муніципальних утворень на здійснення
місцевого самоврядування, так і опосередковано громадяни реалізують свої
права через органи місцевого самоврядування.
Наявність системи судового захисту законних інтересів громадян,
юридичних осіб, органів публічної влади – місцевого самоврядування
являється базовим принципом демократичної правової держави.
Захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади
та місцевого самоврядування при здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих
повноважень, ось одне з найголовніших завдань адміністративних судів.
Тому протиріччя інтересів сторін та учасників в адміністративному
процесі, різних за своїм змістом та суб’єктним складом,
співставляється як протиріччя між інтересами окремої особи та
інтересами суспільства, органу місцевого самоврядування та державного
органу влади.
В даному випадку судова влада в особі адміністративної юстиції
здійснює функції як судового контролю за органами влади, місцевого
самоврядування, так і функції судового захисту прав фізичних та
юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
