Проблема інституційного забезпечення місцевого та регіонального
розвитку
Актуальність цієї проблеми визначається повільністю, несистемністю та
фрагментарністю державних заходів щодо реалізації завдань системних
реформ, в тому числі місцевого та регіонального розвитку.
В цьому контексті, одним із найважливіших чинників зміни ситуації в
позитивну сторону має стати ефективне інституційне забезпечення
реформаторських процесів. Під цим автор розуміє не лише створення
державних структур для управління реформами, а й формування та розвиток
діяльності громадських організацій, які працюють в сферах системного
реформування, як необхідної суспільної інституції, без якої не може
ефективно відбутись цей процес.
Зважаючи на неосяжність проблеми, автор в цій статті обмежується
аналізом проблем інституційного забезпечення місцевого та регіонального
розвитку в контексті інших системних реформ, які є стратегічними
напрямами децентралізації державної влади. Акцентування уваги саме на
цих аспектах спричинене, насамперед, тим, що бюджетна, адміністративна,
адміністративно-територіальна реформи, нова державна регіональна
політика теоретично передбачають посилення ролі місцевого
самоврядування. Але практика свідчить, що запропоновані схеми системного
реформування поки що достатньою мірою не враховують його ролі як
головного елемента і суб’єкту процесу децентралізації. Це виявляється,
зокрема, в обмеженій або в суто формальній увазі до розвитку місцевого
самоврядування, яке дотепер не стало провідною силою
адміністративно-економічних перетворень. Однією з причин такого стану є
неналежне інституційне забезпечення місцевого та регіонального розвитку.
На сьогодні в Україні вирішенням окремих питань місцевого та
регіонального розвитку в різних площинах займаються численні структури
центральних органів влади та інші державні органи.
Науково-консультативне супроводження цієї діяльності, в частині
розв’язання проблем місцевого самоврядування, здійснює Фонд сприяння
місцевому самоврядуванню України при Президентові України (далі-Фонд),
можливості якого обмежені наявним організаційним ресурсом та відсутністю
відповідних регламентуючих документів, які б дозволяли ефективно
представляти, з однієї сторони, інтереси держави на рівні регіонів та
міст, з іншої сторони, репрезентувати інтереси місцевого та
регіонального розвитку в центральних органах влади.
Створення Фонду 17 квітня 1992 року стало першим досвідом незалежної
української держави в частині інституційного забезпечення розвитку
місцевого самоврядування. Статутні завдання цієї державної
науково-консультативної установи на стартовому етапі діяльності
полягали у вирішенні проблем переходу від традиційних радянських форм
організації влади до загальноприйнятних демократичних форм місцевого
самоврядування. Процеси економічного реформування, політичних та
державно-правових перетворень поставили перед необхідністю уточнення
статусу, функцій і повноважень Фонду у 1995–1996 роках. З 1996 року він
став центральною науково-методичною, консультативною та координуючою
установою при Президентові України з питань місцевого самоврядування.
Результати діяльності Фонду, в першу чергу, втілені у законопроектах та
в концептуальних документах. Зокрема, у 1995–1996 роках Фонд взяв
безпосередню участь у розробці проекту Конституції України щодо засад
територіальної організації влади в Україні; у 1996–1997 рр. – у розробці
проекту Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”; у
1997–1998 рр. – у розробці проекту Концепції адміністративної реформи. У
1998-2000 рр. експерти Фонду взяли участь у розробці проектів законів
про право комунальної власності, про місцеві податки і збори, про органи
самоорганізації населення, про службу в органах місцевого
самоврядування, про державно-правовий експеримент у м. Ірпені, селищах
Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області; підготовці
нормативно-правових документів щодо реалізації Концепції державної
регіональної політики та Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування України; проекту Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні (нова редакція)” тощо.
Для узгодження питань законодавчого забезпечення Фонд підтримував
постійні контакти та проводив спільні комунікативні заходи з
представниками найбільш впливових асоціацій та об’єднань органів
місцевого самоврядування в Україні, зокрема, Асоціацією міст України,
Асоціацією сільських, селищних та міських рад України, Українською
Асоціацією місцевих та регіональних влад, Асоціацією шахтарських міст,
Асоціацією органів місцевого самоврядування АРК та іншими. Більшість
асоціацій мали своїх представників у Координаційній раді Фонду. Однак,
на цій основі не вдавалося забезпечити необхідний рівень координаційної
роботи, головна мета якої полягала в об’ єднанні зусилль
муніципального руху та створенні загального вектору розвитку.
В зв’язку з відсутністю необхідної законодавчої бази, особливо гостра
потреба відчувалась в сфері лобіювання інтересів місцевого та
регіонального розвитку в парламенті та в органах центральної виконавчої
влади. Після прийняття Конституції України та закону про місцеве
самоврядування з цією метою була створена Координаційна рада з питань
місцевого самоврядування при Президентові України з
консультативно-дорадчими функціями. До її складу були введені народні
депутати України, представники Адміністрації Президента України,
Кабінету Міністрів України, міністерств та відомств, Фонду, органів
місцевого самоврядування та їх об’єднань, науково-дослідних установ. На
засіданнях цього представницького органу обговорювалися питання,
пов’язані із реалізацією в Україні конституційних гарантій для місцевого
самоврядування, із внесенням змін і доповнень до чинного Закону України
“Про місцеве самоврядування в Україні”; з розробкою Модельного статуту
територіальної громади, проекту Програми державної підтримки і розвитку
місцевого самоврядування в Україні, проекту Закону “Про комунальну
власність” та інших законопроектів тощо. Приймались рішення,
направлялись звернення до профільного Комітету Верховної Ради України,
рекомендації — Кабінету Міністрів України. Проте, ця діяльність
виявилась неефективною і Координаційна рада була ліквідована. Можна
константувати, що цей факт став першим досвідом невдалої спроби
інституційного забезпечення інтересів місцевого та регіонального
розвитку.
Для узгодженого і зкоординованого прийняття рішень органами виконавчої
влади при Уряді також було утворено у 1998 р. Міжвідомчу комісію з
питань місцевого самоврядування з аналогічними функціями. Ця структура
виявилася більш життєздатною і працює дотепер. Мета – спрямування
діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у
вирішенні питань, пов’язаних із здійсненням місцевого самоврядування, та
сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні. До
її складу увійшли представники Секретаріату Кабінету Міністрів України
центральних та місцевих органів виконавчої влади, Фонду, Асоціації міст
України, Асоціації сільських, селищних та міських рад, Української
асоціації місцевих і регіональних влад, органів місцевого
самоврядування, науковці.
Предметом діяльності цього органу є ті ж самі питання. Через нього
асоціації органів місцевого самоврядування намагаються кожного року
вплинути на формування Державного бюджету в інтересах міст України, на
політику Уряду стосовно місцевого самоврядування. В цьому плані можна
відзначити певні успіхи. Так, пропозиції Асоціації міст України були
підтримані Урядом і враховані в прийнятому минулого року парламентом
Бюджетному кодексі України. Головні проблеми розвитку місцевого
самоврядування два роки поспіль влючаються в Програму діяльності
Кабінету Міністрів. Серед заходів, які розроблені Урядом на виконання
Концепції державної регіональної політики, є пункти щодо вдосконалення
законодавства з питань місцевого самоврядування. Останні події
засвідчують, що Уряд все більшої ваги надає роботі Комісії. Свідченням
цього є, зокрема, те, що з серпня 2001 року Комісію очолив
Прем’єр-Міністр України.
Поряд із зазначеними консультативно-дорадчими структурами певний час
працювала Рада регіонів при Президентові України з аналогічними
функціями. Ефективність її діяльності також була поставлена під сумнів,
що й спонукало Фонд вийти з ініциативою реформування Ради регіонів при
Президентові України. Були сформульовані пропозиції щодо підвищення
ефективності здійснюваних заходів у сфері державного будівництва в
Україні, забезпечення узгодженої співпраці органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування. За результатами розгляду наданих
Фондом матеріалів було видано Указ Президента України “Про Національну
Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та
місцевого самоврядування”. Згодом Президент України затвердив Положення
про Національну Раду. Основними її завданнями були визначені питання
загальнодержавного та регіонального значення, розроблення та внесення
пропозицій щодо стратегії забезпечення сталого розвитку, вдосконалення
державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії
органів державної влади та органів місцевого самоврядування,
раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та
кадрової роботи, державної регіональної політики; створення
законопроектів, загальнодержавних програм економічного, соціального,
науково-технічного, культурного розвитку України; інших питань, що
стосуються розвитку регіонів та місцевого самоврядування.
За час існування Національної Ради відбулося три засідання. У грудні
2000р. були розглянуті питання про роль та завдання Національної Ради у
вирішенні найважливіших суспільно-політичних та соціально-економічних
питань у державі; у березні 2001р. – про підсумки
соціально-економічного розвитку країни у 2000 році та завдання на 2001
рік, про проект концепції державної регіональної політики; про
затвердження плану засідань Національної Ради на 2001 рік; у червні
2001р. – про хід впровадження пенсійної реформи в Україні; про хід
виконання цільової комплексної програми “Фізичне виховання — здоров’я
нації”.
На тлі процесу створення та ліквідації консультативно-дорадчих структур,
які фактично не мали свого штатного персоналу, поступово формувалась
суспільна думка щодо доцільності реорганізації координаційних,
управлінських структур, які займаються питаннями зазначеної сфери, в
єдиний орган (загальнонаціональний центр). Такий орган мав би
реалізовувати закладені в чинному законодавстві можливості щодо
місцевого та регіонального розвитку, зокрема, здійснювати прогнозування
подій у зв’язку з прийняттям нових законів; оцінювати правову базу і на
цій основі розробляти відповідні рекомендації; налагоджувати систему
більш дієвого зв’язку з органами регіонального управління та місцевого
самоврядування всіх рівнів; координувати міжнародні зв’язки регіонів та
органів місцевого самоврядування.
’
”
тку (в структурі Державного казначейства), в 1998 році – Комітет з
регіональної політики і сталого розвитку при Раді Міністрів. Цей Комітет
став дорадчим органом, яку очолив міністр економіки, а його заступником
– голова Урядового комітету стратегічних досліджень в ранзі міністра.
Поряд з цим для координації дій в сфері реформування було створено
Департамент системних реформ. Ця структура у своїй діяльності не була
обмежена одним напрямом реформування, а сконцентрувала в собі
впровадження всіх системних реформ. До її складу увійшли підрозділи з
таких напрямів: координації впровадження реформ; зв’язків з
громадскістю; міжнародного співробітництва і координації міжнородної
допомоги; інформації; системного вивчення державного устрою; підготовки
нових кадрів адміністративного управління.
У 2000-му році науковою громадскістю та представниками органів
місцевого самоврядування, їх асоціацій та об’єднань була широко
обговорена проблема створення потужної державної установи за зразками
деяких європейських країн та Росії, яка б цілеспрямовано займалася
питаннями системних реформ [1]. Висловлювались різні точки зору щодо
статусу і функцій цього органу. Частина науковців та практиків
підтримала ідею створення окремого міністерства, інші – державного
комітету або спеціального державного органу поза системою виконавчої
влади. На думку М. Пухтинського, голови Фонду, останній варіант є
найбільш обгрунтованим в сучасних умовах. Така інституція, на його
думку, повинна бути із спеціальним статусом при Президентові України,
який є найвищим національним арбітром, здатним погоджувати дії і
взаємовідносини між законодавчою, виконавчою і судовою владами,
представляти і патронувати державні інтереси на місцевому рівні. Інші
аргументи на користь такого підходу полягали також в тому, що їдея
створення центрального органу виконавчої влади з означених питань могла
не отримати підтримки громадськості в зв’язку з адміністративною
реформою, концепція якої передбачає скорочення, а не збільшення
кількості центральних органів влади. По-друге, створення спеціального
органу виконавчої влади, об’єктивно може стати підставою для проявів у
місцевих та регіональних лідерів незадоволення щодо можливого посилення
централізованого управління. До цього слід додати, що висловлювалась
також ідея створення спеціального державного органу поза системою
виконавчої влади на кшалт Фонду державного майна. Проте вона серйозно не
обговорювалась, враховуючи складність її реалізації.
Жодна з висловлених ідей поки що не знайшла підтримки і відповідного
рішення з боку держави. Тому проблема координації та узгодження
діяльності державних структур різного рівня, органів місцевого
самоврядування та громадських організацій в означеному аспекті, як і
раніше, залишається гострою. Однак, набутий досвід надав нам достатньо
обгрунтовані аргументи на користь того, що діяльність
консультативно-дорадчих структур не може розв’язувати на належному рівні
проблеми місцевого та регіонального розвитку. Таким чином, на сьогодні
питання розробки та впровадження єдиної державної політики в зазначеній
сфері залишились у веденні різних органів влади.
Компромісне рішення прийняв Президент України, затвердивши Концепцію
регіональної політики, яка зобов‘язала Уряд визначити центральний орган
виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого
самоврядування. На виконання Указу Президента Уряд видав розпорядження
«Про заходи щодо реалізації Концепції регіональної політики», які
передбачають розроблення проекту Указу Президента України «Про внесення
змін до Указу Президента України «Про Міністерство економіки України»
щодо визначення Міністерства економіки та з питань європейської
інтеграції центральним органом виконавчої влади з питань регіональної
політики і підтримки місцевого самоврядування. Таким чином,
вищевикладена проблема поки що вирішується шляхом перегляду функцій
зазначеного міністерства та можливо створення відповідного підрозділу.
На сьогодні ще важко сказати, наскільки ефективним виявиться такий крок.
Є певний ризик в тому, що структурний підрозділ зазначеного
Міністерства може виконувати завдання лише в одному напряму, залишаючи
інші складові стратегії розвитку поза сферою аналізу та відповідного
впливу. Особливо це стосується розв’язання проблем побудови
громадянського суспільства, інформаційної сфери, забезпечення
прозорості та відкритості стратегічних рішень, розробки найбільш
ефективних концептуальних підходів їх реалізації в сфері місцевого та
регіонального розвитку. Для аргументації цієї тези пошлемося на думку
ідеолога польської адміністративно-територіальної реформи п. Кулеші щодо
необхідності розробки концептуальних підходів поза рамками
адміністративної системи в зовнішньому експертному середовищі.
Адміністративні структури за своєю природою обмежені в можливостях
продукувати адекватні потребам суспільства ідеї та концепції. На них
слід покласти функції, які є більш природними для виконавчих структур.
До них належать, зокрема, розробка правових актів, іх впровадження в
практику, здійснення моніторингу.
Інноваційність стратегічних рішень та їх адекватність суспільним
потребам є необхідністю, яка вказує на іншу проблему інституційного
забезпечення реформ. Ії розв’язання потребує посилення ролі третього
сектору, в рамках діяльністі якого формується експертне середовище поза
системою виконавчої влади. Як це зусвідчує досвід інших країн,
експертне ядро третього сектору є другим, поряд із владою, суб’єктом
проведення реформ, який забезпечує подолання консервативності влади. На
сьогодні в Україні існує дуже мало джерел вироблення альтернативних
варіантів політики; існує надзвичайно потужний формальний апарат
контролю за діяльністю органів державного управління, хоча реально ніхто
не несе відповідальності за якість рекомендацій щодо розробки напрямів
політики та надання послуг [5].
Такий підхід до цієї проблеми спирається на тезу, що державне управління
є лише рівноправною складовою серед інших елементів соціальної та
політико-правової ситеми суспільства. Тому влада повинна усвідомити в
ній своє місце, і виробити власну позицію і роль у відношенні до
третього сектору, яка полягатиме у відмові від суто чиновницького
контролю за сферою впливу на темпи реформування, у наданні більших
можливостей і повноважень громадсько-аналітичними центрам, громадським
об’єднанням та органам місцевого самоврядування. Легальних механізмів
такої взаємодії фактично на сьогодні не існує [2; 3]. В цьому контексті
видається корисним досвід Росії, яка продемонструвала минулого року нову
форму діалога між владою і суспільством. За участю владних структур та
декількох громадянських союзов у листопаді 2001 року було проведено так
званий Громадянський форум. В ході його проведення, зокрема,
обговорювались питання участі держави у формуванні громадянського
суспільства, створення ефективної державної влади, нових механізмів
взаємодії влади та суспільства; проблеми місцевого самоврядування,
боротьби з корупцією тощо. За думкою російських фахівців, постійно
діючий Громадянський форум зможе вирішувати питання, пов’язані з
формуванням громадянського суспільства, постачати нові кадри для
державного управління.
Формування громадянського суспільства, а відтак і зовнішнього
експертного середовища як ядра системних реформ, стало предметом уваги
з боку політичних партій і блоків на час передвиборних перегонів. Але, в
програмових тезах лише фіксується проблема, а не шляхи її вирішення.
Певний підхід запропоновано громадською організацією «Корпорація
соціального проектування». Його суть полягає в укладанні «Угоди про
консолідацію заради майбутнього» між суб’єктами суспільно-політичного
процесу [9]. За формою та змістом цей документ є більше декларацією,
аніж планом дії. Тим не менш, сам факт його появи та розповсюдження
засвідчує про наростання критичної маси нероз’язаних проблем, які
шукають свій вихід. Вже сьогодні, завдяки ініциативі знизу, в сфері
місцевого та регіонального розвитку сформувався досить потужний
муніципальний рух [6; 7]. Минулого року утворено Всеукраїнську спілку
громадських організацій «Асоціація агенцій регіонального розвитку
України», яка пропонує впровадити механізми солідарної відповідальності
за кінцевий результат всіх інститутів, державних і громадських, в сфері
місцевого та регіонального розвитку [8]. Ці події та процеси можна
вважати маленькими, але реальними кроками, спрямованими на формування
складових його інституційного забезпечення.
Література
Громадські слухання “Про доцільність та можливості створення державної
установи з питань проведення адміністративної реформи та розвитку
місцевого самоврядування”.- К., 2000.
Молодцов О. Лобіювання інтересів місцевого самоврядування: реальна
практика та перспективи// Аспекти самоврядування.- 2001.- № 4
(12).-С.7-14.
Саханенко С. Лобіювання інтересів міст: функціональні та
інституціональні чинники.//Управління сучасним містом.- 2001.- № 7-9
(3).- С.101-112.
Український регіональний вісник.- 2001. – № 25.
Сундаков А. Реформи системи державного управління в Україні: на шляху
трансформації.- К., 2001.-С.7-9.
Український муніципальний рух:10 років поступу. К., 2001.
Муніципальний рух:новий етап розвитку. К., 2002.
Бойко-Бойчук О. Деякі міркування щодо стратегії державної регіональної
політики в 2002 році// Економічні реформи сьогодні.- 2001.- №
38.-С.24-29.
Угода про консолідацію заради майбутнього. Доктрина розвитку України.
К., 2002.
Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та
місцевого самоврядування; Національна Рада з узгодження діяльності
загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування;
Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України;
Головне управління організаційної, кадрової роботи та взаємодії з
регіонами Адміністрації Президента України; Державна комісія з
проведення адміністративної реформи в Україні; Управління з питань
адміністративної реформи Адміністрації Президента України. Міжвідомча
комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів
України; Департамент регіональної політики Міністерства економіки та з
питань європейської інтеграції; Управління експертизи та аналізу
розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України; урядові
комітети: економічного розвитку, соціального та гуманітарного розвитку,
з реформування аграрного сектору, з питань екології, які розглядають всі
законопроекти до їх надання до Кабінету Міністрів України.
Утворена Указом Президента України від 13 травня 1997 р., № 421/97.
Указ Президента України «Про Положення про Національну Раду з
узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та
місцевого самоврядування» 25 січня 2001 року № 50/2001.
Зокрема, народні депутати Л.Кравчук, Б.Андресюк пропонували утворити
постійно діючий державний орган (міністерство регіональної політики або
державний комітет), який би цілеспрямовано займався процесом
роздержавлення влади, її децентралізацією, формував регіональні інтереси
та регіональні еліти.
В Росії в 1998 році відповідно до Указу Президента РФ було засновано
Міністерство регіональної політики РФ (Мінрегіон Росії). Одним із його
головних статутних завдань є становлення та розвиток місцевого
самоврядування.
Вищевказана проблема обговорювалась 2 червня 2000 року на громадських
слуханнях “Про доцільність та можливості створення державної установи з
питань проведення адміністративної реформи та розвитку місцевого
самоврядування”, організованих Фондом сприяння місцевому самоврядуванню
України.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. №
437-р.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
