Політико-правові проблеми розмежування повноважень в українській системі
органів місцевої влади
Проблеми розмежування повноважень в українській системі місцевої влади
існують з часу заснування цієї системи, тобто з 1992 року. Саме у цьому
році відбулось роздержавлення місцевих Рад народних депутатів, у
результаті чого з’явились дві системи органів місцевої влади – органи
місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації.
Органи місцевого самоврядування наділені власними, самоврядними та
делегованими повноваженнями, місцеві державні адміністрації відповідними
розпорядчими та виконавчими повноваженнями.
Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та
місцевими державними адміністраціями обумовлена, на наш погляд, такими
причинами:
– необхідністю встановлення конкретної політичної та юридичної
відповідальності цих органів за визначені їм Конституцією і законами
ділянки роботи;
– порушенням встановленого Конституцією і законами балансу інтересів між
цими органами;
– наявністю прогалин у регулюванні або дублювання певних повноважень цих
органів тощо.
В теорії існує кілька підходів до розмежування повноважень органів
місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.
Представники юридичної школи розглядають проблему розмежування
повноважень цих органів з точки зору закону як основи для їх
розмежування. Тому серед них поширеною є думка про те, що необхідно
прийняти закон про розмежування повноважень двох гілок місцевої влади.
Представники історичної школи права до питання розмежування повноважень
між органами місцевого самоврядування і місцевими державними
адміністраціями підходять з позицій фактично сформованих відносин. Для
них практично не існує проблеми розмежування цих повноважень, тому що
вважається правильним і справедливим те розмежування, яке реально
склалося. Тобто склалося незалежно від правового регулювання цих питань.
Ця концепція розмежування прокладає дорогу до відродження старих форм
взаємовідносин між органами місцевої влади.
Соціологічна і політологічна школи права розглядають питання
розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування з
урахуванням як юридичних, так і відповідно — соціальних та
політологічних факторів. Вони динамічно реагують на будь-які суттєві
зміни у фактичному розмежуванні повноважень між цими органами і
підводять під них нову правову основу. Причому не тільки у вигляді
закону, але й судових прецедентів та актів договірного права.
Українська практика розмежування повноважень органів місцевого
самоврядування розвивається з позицій різних наукових шкіл, що є
відбиттям перехідного етапу розвитку суспільства, незавершеності процесу
формування правової бази діяльності цих органів тощо. Тому розв’язувати
ці проблеми дуже важко, а частково – й неможливо.
Зупинимось детальніше на питанні правового розмежування повноважень в
українській системі місцевої влади. Воно здійснюється різними органами
державної влади у залежності від їх компетенції. Одні органи здійснюють
це розмежування шляхом встановлення відповідних правил поведінки (норм),
інші – шляхом вирішення конфліктів, що виникнули на грунті розбіжностей
у застосуванні відповідних повноважень. До перших відносяться органи
законодавчої і виконавчої влади, до других органи суду і прокуратури.
Хоча слід відзначити, що поділ державних органів на ті, які встановлюють
нормативні межі повноважень у системі місцевої влади і ті, що
забезпечують ці межі через вирішення компетенційних спорів, є досить
відносний. Тому що й самі органи законодавчої і виконавчої влади нерідко
займаються компетенційними спорами. А органи суду, зокрема,
Конституційний Суд, та органи прокуратури не просто вирішують такі
спори, але й формують прецеденти, які є нормами права.
Відомо, що правове розмежування повноважень в системі місцевої влади на
практиці не є ефективним, поки воно не спирається на політичну
структуризацію суспільства. У перехідний період, як свідчить практика
України, відсутність політичної структуризації суспільства та зв’язаними
з ними інститутами, веде до того, що політика виконавчої влади стає
незалежною від чинного законодавства і може змінюватись у той чи інший
бік. Інакше кажучи, правове розмежування повноважень в системі місцевої
влади не є самодостатнім тому, що практична політика виконавчої влади у
цій системі може мати переваги над правом.
Вирішальний вплив політики виконавчої влади на правове розмежування
повноважень у системі місцевої влади триватиме доти, поки не буде
впроваджено механізми політичної структуризації суспільства: формування
парламентської більшості та парламентської опозиції у Верховній Раді
України, політична відповідальність у відносинах законодавчої і
виконавчої влади, політичний арбітраж між ними з боку Президента України
тощо. У той же час відповідальність місцевих органів виконавчої влади
перед вищими і центральними органами виконавчої влади, яка нині є
переважно політичною, повинна бути зведена до чисто правових форм
відповідальності, за виключенням періоду надзвичайного чи воєнного
стану. Політична відповідальність має бути також впроваджена у систему
місцевого самоврядування.
1. Не дивлячись на сучасний стан взаємовідносин політики і права у
державі, законодавче розмежування повноважень як всередині кожної
системи місцевої влади, так і у відносинах між ними, відіграє певну роль
у стабілізації відповідних відносин. Існує навіть певна ідеалізація
цього виду їх розмежування, що не завжди підтверджується на практиці.
Війну компетенцій, наприклад, органів місцевого самоврядування і
місцевих державних адміністрацій пережила не тільки Україна, але й інші
посттоталітарні країни. Так, у Польщі в 1990 році для вирішення цієї
проблеми був прийнятий окремий закон про розмежування завдань і
повноважень між органами гміни та урядової адміністрації, закріплених
у загальних законах.
j
h
рийняттям законів про місцеве самоврядування 1997 р. та про місцеві
державні адміністрації 1999 р. проблеми законодавчого розмежування
повноважень між органами місцевого самоврядування і місцевими державними
адміністраціями у значній мірі вирішені.
Однак вирішення деяких проблем законодавчого розмежування їх повноважень
залишається відкритим. Для цього Україна повинна перейти до нового етапу
адміністративної реформи, про який сьогодні багато говориться, але мало
що робиться. Так, Кабінет Міністрів України підготував концепцію змін до
законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні
адміністрації”, а до Верховної Ради України внесено проект нового закону
про місцеве самоврядування. Крім цього, до чинного закону про місцеве
самоврядування внесено більше 200 пропозицій про зміни і доповнення до
нього, частина з яких стосується законодавчого розмежування повноважень.
Для органів місцевого самоврядування особливе значення мають проблеми
законодавчого розмежування повноважень в їх системі. Зокрема, між
сільськими, селищними і міськими радами та сільськими, селищними і
міськими головами. Наявність великого числа пропозицій про уточнення і
перерозподіл повноважень між цими органами у проектах законів про зміни
і доповнення до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
1997 р. є свідченням, що тут назріли серйозні зміни.
Однак слід зазначити, що через відсутність законодавчого врегулювання
статусу територіальної громади в Україні, не можливо чітко розмежувати
повноваження у системі органів і посадових осіб місцевого
самоврядування. Проблемою є також те, що компетенція органів місцевого
самоврядування слабо прив’язана до правового статусу
адміністративно-територіальних одиниць, з яких тільки Автономна
Республіка Крим має територіальну компетенцію. Це у свою чергу пов’язано
з тим, що базова адміністративно-територіальна одиниця – громада –
юридичними актами захована за населеними пунктами – селами, селищами,
містами, які формально наділені статусом адміністративно-територіальних
одиниць, хоча такими не виступають.
2. Органи виконавчої влади і Президент України виконують у межах чинної
Конституції і законів функції органів розмежування повноважень та
вирішення компетенційних спорів між місцевими органами виконавчої влади,
які їм підпорядковані, та органами місцевого самоврядування. І
нормотворча, і юрисдикційна функція Президента та органів виконавчої
влади, як правило, залежать від органів місцевого самоврядування, які в
них шукають захисту і підтримки у відносинах з місцевими державними
адміністраціями.
Очевидно, що компетенційні спори стали невід’ємною складовою частиною
діяльності двох систем місцевої влади, так як вони виконують різні
функції і повноваження. Ці спори відображали реальний стан розмежування
їх повноважень як всередині кожної системи влади, так і у відносинах між
ними.
Однак у більшості випадків компетенційні спори у системі місцевої влади
вирішуються не в установленими законом порядку через адміністративні чи
судові органи, а позаправовими способами. Мова йде про різні політичні
та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції,
успадковані ними від радянської командно-адміністративної системи тощо.
Певна недовіра та упередженість цих органів щодо вирішення
компетенційних спорів адміністративними та судовими інстанціями вказує
на їх небажання “виносити сміття з хати” та діяти згідно із законом.
Політична неструктурованість суспільства і тут приносить свою шкоду, бо
сприяє підміні закону сумнівною традиціоналістською практикою.
3. Частіше суди (загальні та арбітражні) встановлюють межі компетенції
(а фактично і розмежовують повноваження) місцевих органів і посадових
осіб виконавчої влади та органів і посадових осіб місцевого
самоврядування у процесі розгляду скарг фізичних та юридичних осіб на
незаконні акти, дії чи бездіяльність цих органів і посадових осіб. Ця
судова практика потребує свого узагальнення та обнародування.
Конституційний Суд шляхом встановлення конституційності та тлумачення
відповідних нормативно-правових актів також встановлює – прямо чи
опосередковано – певне розмежування повноважень органів і посадових
осіб місцевої влади, тобто певні норми прецедентного права. Ці норми є
обов’язковими для виконання всіма органами і посадовими особами
державної влади і місцевого самоврядування, але на практиці є випадки,
коли це правило не дотримується. Знов таки через політичну
неструктурованість українського суспільства.
Таким чином, правове розмежування повноважень органів і посадових осіб
місцевої влади через політичну неструктурованість суспільства не є
ефективним, так як головна роль у цій сфері належить не праву, а
поточній політиці виконавчої влади, авторитарно-тоталітарним традиціям
минулого тощо. Тому в Україні крайнє необхідною є політична реформа, яка
повинна вивести державу на рівень політичної структуризації європейських
країн. Тоді правове розмежування повноважень, вирішення компетенційних
спорів у системі органів і посадових осіб місцевої влади займе належне
йому місце, а самі органи і посадові особи місцевого самоврядування та
місцеві органи виконавчої влади позбудуться пережитків радянської
системи, традиційного менталітету українців (два українці – три
гетьмани) тощо. І це головне, що треба доказати.
Про принцип політичної відповідальності у системі місцевих рад,
наприклад, див.: Горшков Д.М., Кампо В.М., Петренко Є.М. Політичні
партії і місцеві вибори. – К.: Видавничий дім “Юридична книга”, 2001. –
С. 28-29.
Див.:Samorzad terytorialny. Wprow. prof., dr. hab. M. Kuleszy i
indeksem rzecsowym. 2 wyd. – Warszawa: Wyd-wo C.H. Beck, 1996. – S.
111-151.
Див.: Куйбіда В.С. Конституційно-правові основи самоврядування в містах
обласного значення. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук. – Харків, 2001. – С. 12.
PAGE
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
