Перспективи формування нової державної регіональної політики
Як відомо, основним завданням державної влади у внутрішній політиці є
досягнення і підтримка політичної, економічної та гуманітарної єдності
як держави так і суспільства.
Аналіз соціальних, економічних та політичних процесів, що протікають у
регіонах України, дозволяє зробити висновки що:
консолідація українського народу якщо і відбувається, то надто повільно
і, відповідно, надто повільно зміцнюється українська держава;
наростають соціально-економічні диспропорції між регіонами, в регіонах
виникають замкнені політико-економічні системи, що розвиваються, з
яскраво вираженим власним інтересом. В зонах їх впливу знаходяться як
місцеві органи публічної влади так і місцеві спеціальні державні органи.
Поєднання цих факторів може стати основою і для загострення
міжрегіональних суперечностей, і для нівелювання впливу Уряду на
процеси, що протікають в регіонах;
український інформаційний та культурно-освітній простори не є цілісними,
тобто мають лакуни. У цих лакунах відтворюються не громадяни з
українською свідомістю, а в кращому випадку меншовартісні малороси чи ж,
в гіршому випадку, – ті , хто себе ідентифікує з іншою державою.
Причинами частини цих негативних явищ (наростаюча диференціація у
розрізі регіонів України демографічної ситуації, стану здоров’я,
освіченості населення, ринку праці, рівня життя, розвитку економіки), на
нашу думку, є:
об’єктивно існуюча, успадкована розбіжність соціально-економічного
розвитку та спеціалізації регіонів;
різної якості регіональне управління та різного ступеня адаптація
населення і економіки регіонів до ринкових умов;
централізація управління державою, а після зміни мажоритарної виборчої
системи на пропорційну, криза регіонального і муніципального врядування;
фактична відсутність державної регіональної політики, спрямованої на
консолідацію українського народу, забезпечення єдності держави,
вирівнювання соціального та економічного розвитку регіонів України;
відсутність цілісної дієвої системи реалізації державної регіональної
політики;
відсутність ефективних механізмів та інструментів реалізації державної
регіональної політики;
неповнота правового поля у сфері регулювання регіонального розвитку
(хоча, зазначимо, що у 2005 – 2007 роках робота з нормативного
забезпечення регіональної політики суттєво активізувалася. У 2005 році
прийнято Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів», у 2006 році
– постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної
стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року».
На сьогодні державою реалізовується понад 300 цільових програм. Проте
вони не взаємоузгоджені і в переважній більшості не фінансуються.
У 2000 році був ухвалений Закон України “Про державні соціальні
стандарти та державні соціальні гарантії”, який заклав правові засади
формування та застосування соціальних стандартів, а у 2002 році Урядом
України було розроблено Державний класифікатор соціальних стандартів і
нормативів, однак досі не існує жодного прикладу їх офіційного
затвердження. Відповідно, отримання публічних послуг і їх якість
залежить від місця проживання людини, що не справедливо.
Першим нормативним актом у якому формулювалася мета державної
регіональної політики була «Концепція державної регіональної політики»,
затверджена указом Президента України у 2001 році. У Концепції
передбачалося два етапи її реалізації: 2001 – 2003 роки і період після
2003 року та виписувалися конкретні завдання, які мали бути реалізовані
в цих часових рамках. Частина з них не виконана і досі. А саме:
1) не розмежовано функції і повноваження центральних і місцевих органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
2) не створено національних та регіональних інформаційних систем та
баз даних земельних ресурсів (ділянок), нерухомого майна, прав власності
(корпоративних прав);
3) не введено оподаткування майна (капіталу);
4) не визначено правового режиму комунальної власності;
5) не розмежовано об’єкти спільної власності територіальних громад, що
перебувають в управлінні районних та обласних рад;
6) не проведено укрупнення сільських громад і не внесено відповідних
змін до адміністративно-територіального устрою.
Що ж до правової бази, яка регламентує міжбюджетні відносини в Україні,
то вона впродовж років реформ зазнала значної трансформації, однак досі
не сформовано зацікавленості органів місцевого самоврядування у збиранні
тих доходів, що не враховуються при розрахунках міжбюджетних
трансфертів. Цей важливий механізм бюджетного регулювання регіонального
і місцевого розвитку держава фактично не використовує у регіональній
політиці. Відсутня достатня ресурсна база чи її нераціональне
використання (у тому числі через розпорошення ресурсів) для реалізації
прийнятих програм та стратегій. Найістотнішими проблемами фінансового
забезпечення регіонів є:
а) невиправдано велика залежність місцевих бюджетів від
загальнодержавних трансфертів.
б) значна диференціація доходів і видатків місцевих бюджетів (разом із
трансфертами) у розрахунку на одного мешканця. Причому диспропорція у
видатках більша від диспропорції у доходах;
в) невідповідність фінансового забезпечення обсягу переданим державою
на регіональний та місцевий рівні соціальних функцій.
Посилення замкнутості регіональних господарських комплексів та
збільшення ролі зовнішньоекономічних зв’язків призвели до дезінтеграції
регіонів, ослаблення міжрегіональних економічних зв’язків, а
нерівномірність регіонального розвитку і висока диференціація умов і
рівня життя населення у регіонах України сприяють зростанню соціальної
напруги та уповільнюють динаміку суспільних трансформацій.
Диференціацію регіонів, що проявилася у різних формах, можна
класифікувати за різними групами критеріїв, а відтак порівнюючи,
аналізувати, прогнозуючи, формувати регіональну політику: виробляти
заходи, форми і методи впливу для появи бажаних тенденцій.
Під державною регіональною політикою ми розуміємо складову політики
держави, спрямовану на організацію її території у економічному,
соціальному, гуманітарному, екологічному, політичному аспектах
відповідно до державної стратегії розвитку.
В «діяльнісних» термінах це – здійснення управління економічним,
соціальним, гуманітарним, екологічним, політичним розвитком держави у
регіональному розрізі відповідно до державної стратегії розвитку.
Отож державна (національна) регіональна політика включає складові, які
одночасно є напрямами регіональної політики:
соціальну (соціальний захист, житлова, демографічна, урбаністична,
рекреаційна, політика зайнятості);
економічну (промислова, аграрна);
екологічну;
гуманітарну (національно-етнічна, культурна, освітня, міжконфесійна);
науково-технічну;
інформаційну;
зовнішньоекономічну;
управлінську.
Для кожної з цих складових держава повинна встановлювати цілі,
пріоритети у регіональному розрізі та визначати обсяг централізованих
ресурсів і завдання місцевим державним адміністраціям.
Таким чином, кожна складова регіональної політики має свою мету і свої
засоби реалізації. Відповідно, можна говорити про економічні, соціальні,
гуманітарні, політичні цілі регіональної політики.
Зазначимо, що будь-який регіон, як складна соціально-економічна система,
має власну множину цілей розвитку. Тому перед демократичною державою
стоїть завдання узгодження національних цілей з цілями регіональними.
Зазначимо, що перебуваючи у складі такого державного утворення як СРСР,
Україна не мала власної регіональної політики, не розробляла її. На
території України реалізовувалася політика, вироблена у метрополії.
У 1991 році в Україні заговорили про реструктуризацію економіки регіонів
з метою створення з уламку радянської економіки цілісної економіки
самостійної держави. Виробляючи її ринкову модель, ми користуємося
методологічними підходами, відомими в СССР і Європі. За відсутності
стратегії державного розвитку (точніше вона не зведена в один цілісний
документ) важко виробити регіональну політику, але її почали формувати
після того, як економіку вразила стагнація, з’явилися кризові регіони.
В цих умовах одночасно напрацьовувалися три парадигми державної
регіональної політики: реструктуризація економіки регіонів, стимулювання
точок зростання і допомога депресивним регіонам.
До тепер надання державної підтримки соціально-економічного розвитку
регіонів здійснюється за такими основними напрямами:
– розробка та реалізація програм державної підтримки
соціально-економічного розвитку окремих регіонів та територій;
– реалізація галузевих програм, якими передбачається виділення коштів на
підтримку визначених територій та соціальний захист їх населення;
– регулювання міжбюджетних відносин.
’
O
O
??????$???????$?рограм розвитку територій не виконані у повному обсязі у
зв’язку з недофінансуванням з державного та місцевих бюджетів. Окрім
того неефективно використовуються державні ресурси у регіонах галузевими
міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, як
головними розпорядниками державного бюджету, через неналежну координацію
їх діяльності.
Сьогоднішні глобальні виклики і тенденції купно з означеними проблемами
регіонального розвитку України зумовлюють необхідність вироблення нової
державної регіональної політики, покликаної подолати існуючі загрози і
створити нові можливості розвитку регіонів.
Відповідно формується нова парадигма – регіонального саморозвитку, яка
полягає у створенні умов для реалізації інтересів регіонів під
відповідальність місцевої влади. Отож має бути проведена децентралізація
і деконцентрація публічної влади. Під нові повноваження має бути
сформована відповідна ресурсна база, посилена політико-юридична
відповідальність органів публічної влади. Це, зокрема, означає і зміну
обсягів фінансування з різних джерел, оскільки не тільки бюджет має бути
джерелом фінансування регіональних соціальних програм. Останнє, до речі,
стимулюватиме місцеву владу до пошуку додаткових джерел фінансування та
більш ефективного використання виділених коштів.
Але передавати повноваження і відповідальність за регіональний розвиток
на органи місцевого самоврядування не можна допоки:
не буде створена дієва і ефективна система місцевого самоврядування і, у
першу чергу, спроможна територіальна громада;
не буде ефективних механізмів контролю з боку виконавчої влади і
територіальних громад за рішеннями і діями органів місцевого
самоврядування;
не буде запроваджено комплексний моніторинг розвитку регіонів у
адміністративно-територіальному розрізі.
Дієздатна територіальна громада повинна утримувати і розвивати необхідну
інфраструктуру. Нею повинні надаватися базові адміністративні і
громадські послуги (водопостачання, водовідведення, енергозабезпечення,
дошкільна та середня освіта, соціальний захист, утримання доріг,
санітарне, медичне, культурне обслуговування тощо).
До завершення формування дієздатних громад ліквідовувати
райдержадміністрації не можна, оскільки не буде кому виконувати їх
функції.
Нова державна регіональна політика перш за все має бути спрямована на
вирівнювання якості життя населення різних регіонів, а це означає, що у
всіх регіонах України для людини повинні бути створені рівні умови
доступу до якісних освітніх, медичних, культурно-побутових та інших
послуг, що надаються відповідно до державних стандартів( нормативів).
За цих умов необхідним є формування і реалізація виваженої державної
регіональної політики, виходячи з базових довгострокових цілей
(соціально-економічне зростання регіонів, подолання основних
міжрегіональних диспропорцій, досягнення прийнятних норм і стандартів
рівня та умов життя незалежно від регіону проживання), підтримка цієї
політики, систематичне спостереження за станом реалізації політики,
проведення моніторингу та оцінювання політики.
В основу оцінки ефективності діяльності регіональної влади мають бути
закладені показники людського розвитку регіону.
Головною метою державної регіональної політики є інтеграція регіонів у
єдиний український духовний, інформаційний, гуманітарний, політичний та
економічний простір при збереженні регіонального культурного
різноманіття.
Стратегічними пріоритетами державної регіональної політики України на
сучасному етапі є:
– підвищення якості життя людини;
– духовно-ментальна, суспільно-політична, соціально-економічна
консолідація регіонів і досягнення на цій основі цілісності і
гомогенності гуманітарного, інформаційного та економічного простору;
– підвищення конкурентоспроможності регіонів;
Регіональна політика повинна у першу чергу мінімізовувати загрози
національній безпеці і реалізовувати національні інтереси, сформульовані
у ст.7 Закону України « Про основи національної безпеки України».
Вироблення і формування цілей, пріоритетів і завдань кожної складової
державної регіональної політики повинно враховувати стратегічні цілі ,
пріоритети та завдання політики національної безпеки, передбачені ст. 3
Указу Президента України «Про стратегію національної безпеки України», а
сама реалізація цих складових повинна враховувати відповідні основні
напрями державної політики з питань національної безпеки, передбачені
ст. 6 Закону України «Про основи національної безпеки України» та
підпадати під механізми державного і громадського контролю згідно з
чинним законодавством.
При цьому, очевидно, потрібно подбати про створення механізмів
саморозвитку регіонів і зміцнення їх фінансово-ресурсної бази, що
передбачає:
можливість не тільки виходити на міжнародні ринки фінансових та
кредитних ресурсів, а введення регіональних податків та зборів і
передачу частини загальнодержавних податків на регіональний рівень;
формування інноваційної структури та регіональних інноваційних систем;
забезпечення економічної мотивації інноваційної діяльності підприємств;
розробку і здійснення системних структурних реформ економіки регіонів,
спрямованих на забезпечення сталого розвитку регіонів на інноваційній
основі.
Слід розробити та відповідно до п. 6 ст. 85 Конституції України
затвердити Верховною Радою України комплексну державну цільову програму
регіонального розвитку, спрямовану на гуманітарний та
соціально-економічний розвиток регіонів, підтримку територій
економічного зростання та забезпечення переходу до стійкого розвитку
депресивних регіонів.
У розробці цієї програми мають брати участь суб’єкти державної
регіональної політики: Президент України, парламент, центральні органи
виконавчої влади, органи регіонального управління та місцевого
самоврядування, окремі установи, організації, підприємства.
Цілі і завдання державної регіональної політики випливають з проблем і
пріоритетів розвитку держави і суспільства.
До інструментів державної регіональної політики відносять способи і
засоби які держава використовує для вирішення регіональних проблем:
податкові пільги, субвенції, кредити, держзамовлення тощо.
Варто скористатися також інструментами, що були ефективні в ЄС:
інвестиційні гранти, що передбачають спів фінансування із бюджетів
різних рівнів;
субсидіювання відсоткових ставок;
податкові знижки на амортизацію;
транспортні пільги.
Зрештою, Україні, на сьогодні сусіду а в майбутньому учаснику ЄС,
потрібно подбати про зближення її регіональної політики з регіональною
політикою ЄС.
Для цього необхідно:
при проведенні адміністративно-територіальної реформи врахувати вимоги
ЄС до номенклатурно-територіальних одиниць для статистики (NUTS) щоб
виділити адміністративно-територіальні одиниці відповідні рівням NUTS-2,
NUTS-3;
розвивати євро регіональне співробітництво та співробітництво Україна –
ЄС у межах сьомої рамкової угоди;
ширше впроваджувати механізми та інструменти регіонального розвитку, що
використовуються в ЄС;
регіони, що межують з країнами ЄС повинні використовувати доступ не
тільки до ринків, а й до фондів ЄС.
Статус транскордонного співробітництва України з центральноєвропейськими
державами піднявся на якісно вищий рівень. Для регіональних структур та
органів влади є можливість розглядати найважливіші питання
транскордонної співпраці не лише на рівні відносин з сусідніми державами
чи їхніми регіональними об’єднаннями (Центральноєвропейська Ініціатива,
ЦЕНТА тощо), а й безпосередньо на рівні центральних загальноєвропейських
інституцій, розташованих у Брюсселі чи Страсбурзі. Регіони України
можуть стати активними учасниками різних спільних транскордонних
проектів у рамках фінансової допомоги ЄС, зокрема за програмами
добросусідства.
При цьому поширення регіональної політики ЄС на прикордонні території
України дало поштовх до розвитку транскордонного співробітництва у формі
єврорегіонів. На кордонах України та держав – членів Євросоюзу на даний
час створено шість єврорегіонів: “Буг” (Україна, Польща, Білорусь),
Карпатський єврорегіон (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія),
“Нижній Дунай” (Україна, Молдова, Румунія), “Верхній Прут” (Україна,
Молдова, Румунія), “Дніпро” (Україна, Росія, Білорусь) та “Слобожанщина”
(Україна, Росія). Цей процес варто поширювати і на інші прикордонні
території.
Власне використання механізмів та інструментів регіонального розвитку ЄС
дасть можливість регіонам України ефективно працювати у чотирьох
програмах сусідства, в яких бере участь Україна, а також у таких формах
співробітництва як «інтеррегіон», «стратегія транскордонного
співробітництва», «Карпати 2004-2011», «ніредьгазька ініціатива»,
«концепція спільного розвитку транскордонних територій України і
Угорщини» чи білатеральне співробітництво. Через ці програми можна
узгодити регіональні пріоритети розвитку із загальнонаціональними та
європейськими.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
