Партії і місцеве самоврядування

На сьогодні вже відомо, що за результатами позачергових виборів восени
2007 року до парламенту ввійшло 5 політичних сил: Партія регіонів, Блок
Юлії Тимошенко, Блок „Наша Україна” – ”Народна самооборона”,
Комуністична партія України, Блок Володимира Литвина. Реальна політична
вага і перспектива кожної із цих сил стане результатом домовленостей,
укладених на період до президентських виборів і у період формування
правлячої коаліції. Але очевидно, що, які б сили не сформували владну
коаліцію, їм доведеться зважати на потенціал інших партій (і не тільки
парламентських!). Особливо це важливо у перспективі реального, а не
формального розвитку самоврядування та потенціалу організацій
громадянського суспільства. Сьогодні суспільство прагне відігравати все
більш вагому роль у формуванні державної політики. Із мірою сприйняття
та схвалення суспільством потенційних змін пов’язана міра легітимності
як документів у сфері побудови держави, так і влади. У цьому полягає
корінна відмінність «політреформи» взірця 2002–2004 років від поточного
етапу змін в організації влади, особливо, на місцевому рівні. Після
подій кінця 2004 року навряд чи якась політична сила ризикне ігнорувати
думку суспільства.

Відомо, що наявна в Україні система організації влади на місцевому рівні
далеко не у всьому відповідає принципам Європейської хартії місцевого
самоврядування. На це не раз звертала увагу і Рада Європи по результатах
моніторингу України. Українська модель управління на місцевому рівні
фактично залишається у законсервованому стані після ухвалення законів
про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації у 1997
році. Проголошена Президентом України В. Ющенко мета «Україна має стати
державою самоврядних громад» чекає свого втілення вже більше двох років.
Сьогодні представники усіх впливових політичних сил на рівні принципів
визнають нагальність потреби в децентралізації і деконцентрації влади,
тобто змін у взаємодії центральної і місцевої влади та змін в
організації влади на місцях, як самоврядної, так і державної виконавчої.
Але на цьому схожість поглядів закінчується.

На основі виборчих програм та коментарів до них, що робились
провідниками і штабами політичних сил, укрупнено виділяють три партійні
підходи:. „Перший із них обстоюють Блок Людмили Супрун і Блок Литвина.
Він спрямований на збереження чинної системи державної влади на місцях —
адміністрацій та рад депутатів — і має на меті насамперед зміцнення
фінансової основи самоврядування. Другий підхід, виразниками якого
виступають Соціалістична партія України, «Наша Україна — Народна
самооборона», Блок Юлії Тимошенко, Партія зелених України та
Комуністична партія України, разом з посиленням чинної системи
самоврядування передбачає зміну системи виконавчої влади на місцях:
реформування системи районних (та обласних) адміністрацій із наступним
перетворенням їх на виконкоми рад. І, нарешті, третій підхід, що його
пропагують Партія регіонів та Прогресивна соціалістична партія України
Наталії Вітренко, полягає, крім усього названого, і в укрупненні
територій та створенні регіонального рівня державної влади. Ці три
основних підходи становлять основу бачення потенційних змін у місцевому
самоврядуванні та представництві територій. Вони, зрозуміло, не є
вичерпними і тотожними: з приводу кожної позиції будуть точитися
дискусії не тільки між партіями, а й усередині кожної з них, адже самі
політики визнають, що їхні власні соратники мають різні погляди на
бажані подальші зміни. До того ж центральна влада — і парламент, і уряд
— демонструє сьогодні неготовність робити кроки до децентралізації, що
пов’язано передусім із незавершеністю приватизаційних процесів, зокрема
у сфері земельних наділів, природних ресурсів країни, державного майна.
І допоки не викристалізуються і не усталяться рішення щодо цих процесів,
громадам очікувати нічого. Ідеальний хід розвитку подій — бодай
концептуальне узгодження прийнятного для громад і органів самоврядування
варіанта.

До того ж реальне самоврядування неможливе за збереження чинної
електоральної моделі на виборах до місцевих рад, фактично не пов’язаної
з інтересами, представництвом і впливом громад, а тим паче узаконення
запровадженого в січні 2007 року «кріпосного права» для «своїх»,
партійних висуванців у вигляді можливості відкликання партією депутата
місцевої ради та ВР АРК. А в поточний період політичні лідери
демонструють зацікавленість у збереженні власного впливу на місцеві ради
та використанні ресурсів громад. Але чи зміниться (і якщо зміниться, то
як саме) модель виборів до місцевих рад — питання поки що відкрите й для
самих ініціаторів напівзмін. Реальне самоврядування — це було б саме те,
що б рухалося «назустріч людям» і було позитивно сприйнято ними”.

Коротко наведемо позиції політичних сил – учасників дострокових
парламентських виборів 2007 року відповідно до згадуваної укрупненої і
тому дуже умовної класифікації. Однією з особливостей парламентської
виборчої кампанії 2007 року є стислість програм її учасників. Тому
основним джерелом при з’ясуванні позицій політичних гравців є не стільки
самі програми, скільки коментарі лідерів політичних сил. Нижче при
викладі спиратимемось в основному на аналіз Українського центру
політичних досліджень.

До першої групи, що обстоює фінансове посилення чинної системи
самоврядування для виконання вже наявних повноважень, було віднесено
Блок Людмили Супрун – Український регіональний актив та Блок Литвина.

У Блоці Людмили Супрун – УРА пріоритетним напрямом називають
реформування системи самоврядування, що пов’язують із потребою
розширення власних можливостей на місцях. Керівник виборчого об’єднання
ставить перед соратниками благородне завдання «вирішити багато проблем…,
що стосуються розвитку місцевого самоврядування», наголошуючи, що
«прийняття змін до Конституції не дало бажаних результатів
територіальним громадам. Навпаки, тиск на територіальні громади тільки
посилився. Вони залишилися абсолютно без грошей і з повноваженнями, які
не можуть виконати. Тому що всі кошти повністю централізовані в
Державному бюджеті, в центральних органах влади. Це призвело до одного –
місцеве самоврядування стає дедалі залежнішим від центральної влади, ніж
раніше». «Наша з вами політична позиція, – переконує вона однодумців, –
це посилення ролі територіальних громад, бо нині Народно-демократична
партія присутня саме там. І ми повинні ставити питання про те, щоб
внести зміни в законодавство про вибори до місцевих органів
самоврядування. Щоб була відображена позиція територіальних громад –
там, де ми з вами можемо отримати найбільшу перевагу. Це, до речі,
відповідатиме і Європейській хартії місцевого самоврядування».

Таким чином, Блок Людмили Супрун – Український регіональний актив
виходить із тези, що «подолати гостру політичну кризу можна лише
радикально оновивши владу». Кандидати від Блоку наполягають на
«кардинальній реформі місцевого самоврядування з метою перерозподілу
державного бюджету на користь місцевих громад» (60% податків, зібраних
на території громади, мають залишитись у її розпорядженні) та виступають
за «закріплення за органами місцевого самоврядування права встановлення
й розпорядження рядом найважливіших місцевих податків». Для того щоб
«народ України отримав можливість не тільки обирати, а й контролювати
владу», члени блоку вважають за доцільне «створення прозорого та діючого
механізму відкликання народних депутатів».

Програма Блоку Литвина пропонує „максимальне скорочення державного
апарату управління та витрат на його утримання з посиленням повноважень
органів місцевого самоврядування” та „реформування міжбюджетних
відносин: 70% податку залишається на місцях, 30% – надходжень до
центру”. А на перших порах «передати у власність територіальних громад
об’єкти комунальної власності, що перебувають в обласному
підпорядкуванні, а саме: водоканали, газомережі, електромережі,
теплоцентралі, а також майно та землі військових містечок, які звільнені
або будуть звільнятися військовими частинами, для вирішення соціальних
питань та будівництва житла для військовослужбовців, військових
пенсіонерів, ветеранів, працівників бюджетної сфери».

Другу групу, яка вважає необхідним не тільки фінансово зміцнити
самоврядування, але й реформувати виконавчу владу на місцях,
представляють Соціалістична партія України, Комуністична партія України,
Блок Юлії Тимошенко, «Наша Україна – Народна самооборона», Партія
зелених України.

У виборчій програмі Блоку «Наша Україна – Народна самооборона» в
якості однієї з стратегічних цілей вказано: „Створити підзвітну
громадянам правову державу”. А для реалізації цієї мети Блок
зобов’язується зробити таке: „Забезпечимо фінансову самодостатність
територіальних громад; Законодавчо закріпимо підзвітність органів
державної влади і місцевого самоврядування; Забезпечимо суспільну
експертизу і публічну оцінку виконання партіями передвиборних
зобов’язань”. Блок НУНС постійно демонструє готовність до реформування
самоврядування та виконавчої влади на місцевому рівні. Свого часу в
уряді працював навіть віце-прем’єр з питань
адміністративно-територіальної реформи, але невдовзі цю посаду було
скасовано. За Угодою про об’єднану опозицію у Верховній Раді України V
скликання від 24 лютого 2007 року фракції «Нашої України» та Блоку Юлії
Тимошенко взяли на себе зобов’язання «здійснити реформу публічної
адміністрації на підставі нової Конституції України, відповідно до якої
мають бути ліквідовані районні державні адміністрації, а повноваження
обласних державних адміністрацій мають бути зведені до виконання таких
функцій: забезпечення виконання та контролю за дотриманням Конституції
та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів
України, інших органів виконавчої влади; контролю за додержанням прав і
свобод громадян; координації діяльності регіональних представництв (які
належить створити) центральних органів виконавчої влади».

Виборча програма Блоку Юлії Тимошенко наголошує на необхідності
„розширення прав місцевого самоврядування, встановлення контролю над
владою” і переконує, що «конституційний прорив» можливий зокрема у
частині передання самоврядуванню виконавчих функцій, але для цього радам
слід передати і відповідні кошти. Лише самоврядування може стати
запорукою від сповзання України до авторитаризму. В згадуваній вище
угоді передбачалося, що «адміністративно-територіальні одиниці будуть
розподілені на три рівні – регіон, район, громада» (отже, не тільки
обласні державні адміністрації, а й обласні ради зазнають суттєвих
пертурбацій), але водночас чільники Блоку категорично відкидають ідею
введення федерального територіального устрою. Як стверджує Й. Вінський,
«федералізація призведе до появи 25–27 «президентів», які рватимуть
країну на шматки. Прихильники федералізму не стільки прагнуть
реалізувати місцеві особливості, скільки мати окремі вотчини, в яких
можна було б безконтрольно грабувати державу. Здоровою альтернативою
федералізації я вважаю передачу реальних повноважень на низовий рівень,
рівень громад. Федералізація – це шлях в нікуди, він не вирішує жодних
питань, він так само віддаляє владу від людей, він так само обмежує
права громад базового рівня».

Із Комуністичною партією України повторюватися зайве – «Вся влада
радам!» і поготів (щоправда, за визнання всіх форм власності!). А от
коли це станеться, залежить від поглядів і намірів тих, із ким комуністи
утворюють проурядову коаліцію.

Категорично наполягає на «децентралізації влади України, проведенні
адміністративно-територіальної реформи, скороченні зайвих бюрократичних
управлінських ланок, встановленні справжнього місцевого самоврядування»
Партія зелених України, стверджуючи цілком справедливо, що «уся
розбудова влади повинна йти знизу догори і слугувати людині».

ПЗУ виступає також за розширення діалогу держави з громадянами, за ширшу
участь суспільства в розв’язанні всіх питань розвитку країни. Вона
підтримує і «розвиток прямої демократії шляхом широкого проведення
референдумів на локальному, регіональному та загальнонаціональному рівні
при вирішенні нагальних проблем суспільства».

Третю групу позицій щодо самоврядування, які стосуються різних форм
регіоналізації влади, обстоюють Прогресивна соціалістична партія України
Наталії Вітренко та Партія регіонів.

Oe

O

d f Oe O ¤

¦

????

YЗокрема, Партія регіонів у розділі „Єдність та багатоманітність!” своєї
виборчої програми проголошує: „Місцеве самоврядування повинне стати
реальним фундаментом народовладдя. Шлях до цього – максимальна передача
владних та фінансових повноважень місцевим органам влади для втілення
регіональних і локальних стратегій розвитку. Ми – різні: на Півночі та
Півдні, Заході та Сході, але ми – громадяни єдиної країни. У цьому –
запорука нашої сили і процвітання. Регіони з їх особливостями і
традиціями становлять духовну скарбницю України та її самобутність, яку
необхідно зберігати та розвивати спільними зусиллями!”

Прогресивна соціалістична партія України не поділяє ідей стосовно зміни
системи виконавчої влади на місцях. Зате промови її лідерки багаті на
заклики щодо розширення представницької влади на місцях, а паралельно –
щодо серйозних новацій у територіальному устрої держави. Провідниця
прогресивного соціалізму відразу після президентських виборів 2004 року
оголосила про підтримку ідеї федералізації України і навіть
запропонувала правові механізми для її втілення. Зокрема до автономії
Криму Наталія Вітренко пропонує додати автономію Закарпаття і
«Галичини»: «Реально перейти на федеративний устрій можна або закріпивши
цей принцип в Конституції, або розширивши принципи автономії на інші
території України. Вже сьогодні ціла територія України наділена правами
автономії – Автономна Республіка Крим має свою Верховну Раду, свій уряд,
свій бюджет, свою Конституцію і свою відповідальність за
соціально-економічний стан в АРК. Отже, бажання Південного Сходу України
створити свою автономію і законне, і демократичне, і конституційне. Але
мешканці Донбасу, Криму, Харкова, Одеси, Миколаєва, Запоріжжя,
Дніпропетровська, Закарпаття пропонують розв’язати цю проблему цілісно,
через конституційну реформу. Потрібно змінити Конституцію. Це можна
зробити або через Верховну Раду, або через всеукраїнський референдум.
<…> Лише уявіть собі, якби весь промисловий Південний Схід України
сказав «так» федеративному устрою України чи своїй Автономії. З цим
зобов’язана була б рахуватися вся країна!»

Про потребу в розвитку місцевого самоврядування та водночас у
запровадженні регіонального рівня влади заявляє і лідер Партії регіонів
В. Янукович: «Не змагання між Урядом і Президентом – хто керуватиме
місцевими адміністраціями, а перенесення важелів влади до місцевих рад.
Ключове завдання – забезпечення фінансової і ресурсної самодостатності
місцевих рад. Замало – дати місцевому самоврядуванню більше влади
(повноважень), треба підвести під ці повноваження ресурсне підґрунтя
(фундамент), лише тоді вони запрацюють. Більше повноважень – більше й
відповідальності перед місцевими громадами та перед державою. Розширення
повноважень місцевого самоврядування не повинно порушити цілісність та
єдність системи державного управління. Кожен рівень організації місцевої
влади (самоврядування) мусить виконувати свої, властиві лише йому
функції, але система влади повинна діяти як єдиний організм. Відтак
доцільно об’єднати процес підготовки конституційних змін, які стосуються
розширення повноважень місцевого самоврядування, з підготовкою низки
законодавчих актів, які регулюватимуть діяльність місцевої влади, її
стосунки з центральними органами виконавчої влади, продовження бюджетної
реформи, зокрема реформи міжбюджетних стосунків, з метою зміцнення
податкової бази місцевих бюджетів.

Але на відміну від ПСПУ Партія регіонів пропонує, запроваджуючи
федералізацію, ще й утворити не самоврядні, а виконавчі органи влади
регіонального рівня. У цьому контексті варто повернутися до названих В.
Януковичем першочерговими в згадуваній вище публікації в «Дзеркалі
тижня» законів, серед яких – «Про центральні і регіональні органи
виконавчої влади» та «Про місцеві державні адміністрації». Керівник
Кабінету Міністрів називає поділ на адміністративні області «застарілим»
і закликає до проведення адміністративно-територіальної реформи як
«логічного продовження» реформи самоврядування. В статті не уточнюється,
що таке «регіональні органи виконавчої влади» і на базі чого можна було
б утворювати такий рівень, але слід зауважити, що пропонована система
вже виходить за рамки чинної конституційної моделі, а отже, її
впровадження можливе лише шляхом зміни Конституції. На таку думку
наштовхує і висунута ним ідея щодо «розширення політичного
представництва регіонів на рівні національного парламенту». Як варіант,
вона теоретично може бути реалізована у вигляді другої палати парламенту
(що нібито збігається з ініціативою глави держави В. Ющенка),
запровадження якої теж неможливе без внесення змін до Конституції.

Крім того, лідер Партії регіонів указує, що «проведення
адміністративно-територіальної реформи та формування нових регіонів
створює підґрунтя для впровадження інституту виборності керівників
виконавчих регіональних структур (виконкомів регіональних рад на прямих
виборах у кожному регіоні)». Свою думку з цього приводу, яка, щоправда,
дещо відрізняється від думки лідера, публічно висловлює і представник
Партії регіонів В. Тихонов, котрий говорить про необхідність обрання
голови ради, а не виконкому: «На районному рівні повновладним господарем
має виступати місцева рада, що формує повноцінний виконавчий орган», тож
різниця з обласним рівнем полягає «лише в тому, що на рівні області рада
має сама обирати голову, а на рівні громади це робитимуть мешканці». Як
можна судити із цих тез, Партія регіонів ще не виробила консолідоване
бачення елементів нового адміністративно-територіального устрою країни,
тож у дискурсі одного чільника йдеться про виборність виконавчих
структур, іншого – представницьких. До того ж наразі політики
недостатньо чітко пояснюють, яким чином будуть взаємодіяти області й
регіони, які рівні і форми влади будуть запроваджені в кожній категорії
громад.

Однак не викликає сумніву спільна переконаність партійців (висловлена
вустами того самого В. Тихонова) в тому, що «федералізм – це наше
достеменне майбутнє, і він посприяє розквіту культури, самобутності
кожного з народів і регіонів. Ми не повинні бути однаковими, та це й
неможливо. Бо Донецьк та Івано-Франківськ, Одеса і Вінниця мають різний
історичний досвід. З нас не треба робити радянський народ, коли всі
однаково отримують, однаково вдягнені, однаково думають і мають однакові
погляди».

Оскільки жодна з парламентських, а тим більше, позапарламентських,
політичних сил не спроможна самостійно провести свою лінію, то
зрозуміло, що подальший розвиток подій буде суттєво залежати від позиції
Президента України, яка корелює із позиціями підтримуючих його
політичних сил. Концентроване бачення Президентом перебігу змін щодо
місцевої влади було представлено у вигляді законодавчих пропозицій про
місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування на нараді
«СИЛЬНА І ВІДПОВІДАЛЬНА МІСЦЕВА ВЛАДА — МІЦНА ДЕРЖАВА». Наведемо деякі
ключові положення позиції Президента:

„…Нам потрібна стійка та ефективна система виконавчої влади і широкі,
реально підкріплені повноваження для громад. Нам потрібна поетапна
децентралізація державної влади і створення системи ефективного
місцевого самоврядування. Знаємо, як це зробити.

Перше. Слід провести поетапну реформу територіальної організації влади в
Україні, включно з трансформацією системи місцевого самоврядування.
Спочатку ефективне та відповідальне самоврядування у громадах і лише
потім самоврядування субрегіонального та регіонального рівня.

Друге. Треба назавжди покінчити з практикою, коли місцевий бюджет є
цілковитим заручником державного бюджету. Вже у територіальної громади
має бути власний бюджет, який дозволить їй виконувати свої повноваження.

Третє. Необхідно вдосконалити систему муніципальних виборів. Нинішня
пропорційна система із закритими списками себе не виправдала. Процес
формування дієздатних місцевих рад має бути поєднаний з реформою
адміністративно-територіального устрою. Інакше, результату не буде.

Четверте. Треба виправити ситуації, коли в адміністративних межах однієї
територіальної громади знаходяться інші територіальні громади, які, у
свою чергу, створюють власні органи місцевого самоврядування.

П’яте. Потрібно запровадити принцип повсюдності місцевого
самоврядування.

Шосте. Слід закріпити принцип субсидіарності як у системі державної
влади, так і в системі місцевого самоврядування. Не треба тягнути на
вищий рівень управління ті повноваження, які з успіхом можуть бути
реалізовані органами влади, які знаходяться найближче до людини.

… Альтернативи посиленню місцевого самоврядування в Україні, передання
йому все більше повноважень із адекватними ресурсами — немає. …Україна
буде державою самоврядних громад”.

Крім того, Президент пропонує і конкретні шляхи фінансового посилення
місцевої влади, зокрема: „Необхідно також прийняти рішення про
збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів через встановлення
додаткових відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, які
значною мірою залежать від діяльності органів влади на місцях. Пропоную
передати до місцевих бюджетів не менше 15% податку на прибуток, плати за
ліцензії, збори за спеціальне використання природних ресурсів тощо.
Надходження від них очікується в сумі понад 15 млрд. гривень”.

Президент України має чітке бачення стосунків громадянського суспільства
і влади на місцевому рівні: „Я не можу оминути питань взаємовідносин
громадян з органами місцевого самоврядування в умовах їх тотальної
політизації та фактичної відірваності від інтересів мешканців
територіальних громад. Ми зобов’язані надати більше прав територіальним
громадам у впровадженні механізмів прямої демократії: громадських
слухань, зборів громадян за місцем проживання, місцевих ініціатив. Не
може рада ухвалювати рішення про забудову, якщо не було проведено
громадських слухань. Ми не маємо допустити подальшого відчуження
місцевої влади від громадян. Те саме стосується рівня публічності і
прозорості схвалення рішень. Всі акти органів місцевого самоврядування
та місцевих адміністрацій сьогодні мають бути доступними для громадян в
режимі реального часу через Інтернет без справляння додаткової плати”.

Відмітимо, що на відміну від виборчих програмних установок політичних
сил, пропозиції Президента носять конкретний, реалістичний і зважений
характер і заслуговують на підтримку громадськістю.

Пропозиції муніципальної громадськості щодо кроків по вдосконаленню
організаційно-правових і ресурсних засад місцевої влади, взагалі, і
місцевого самоврядування, зокрема, викладені в інших розділах
Національної доповіді. Єдине, що можна тут зауважити в якості настанови
від громадськості це те, що суспільство, набагато більше, ніж політики,
відчуває на собі наслідки бездарного управління, надмірної централізації
влади та її безвідповідальності. Тому за будь-якого варіанта розвитку
подій у площині пошуку нових політичних форм організації влади
громадянам, принципово важливо, щоби влада могла ефективно надавати
якісні управлінські послуги, а для цього вона має стати в тому числі й
децентралізованою і демократичною (чого нині як їй самій, так і
громадянам вочевидь бракує) і водночас збалансованою в розподілі своїх
немалих повноважень. Суспільству потрібно, щоб органи влади та її
представники були законослухняними не меншою мірою, ніж усі звичайні
громадяни. Суспільству необхідно, щоби влада забезпечувала дотримання
базових політичних прав та уможливлювала здійснення громадянських
свобод. Владні інститути в системі, що претендує на те, щоб не тільки
іменуватися, але й бути демократичною, повинні бути підпорядковані
інтересам розвитку суспільства, а не ставати їм на заваді чи
привласнювати владу в державі та громадах в той чи інший спосіб. Саме з
цього погляду суспільство буде оцінювати зміст кожної запропонованої
моделі системи публічної влади (державної влади і місцевого
самоврядування), які будуть пропагуватися в Україні найближчим часом.
Тому оновлювати систему публічного управління у державі та творити новий
суспільний договір — Конституцію, яка серед іншого закріплювала нову
систему організації влади, держава, політикум і суспільство мають разом.

Похожие записи